BVerwG Beschluss vom 28.03.2001 - 6 P 4.00 (veröffentlicht am 28.03.2001) | Haufe TVöD Office Premium | Öffentlicher Dienst

Entscheidungsstichwort (Thema)

Tarifvertragliche Bestimmungen als Rechtsvorschriften. Anordnung von Bereitschaftsdienst;. antizipierte Überstundenanordnung;. Überstundenvergütung und Freizeitausgleich. unregelmäßige und kurzfristige Festsetzung der Dienstzeit nach nicht vorhersehbaren Erfordernissen. Mitbestimmung des Personalrates und demokratisches Prinzip. finanzielle Tragweite einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme

Leitsatz (amtlich)

1. Zu den Rechtsvorschriften im Sinne von § 86 Abs. 1 HmbPersVG, die der Mitbestimmung des Personalrates in sozialen Angelegenheiten vorgehen, gehören auch tarifvertragliche Bestimmungen.

2. Die Anordnung von Bereitschaftsdienst ist unabhängig davon, ob Überstundenvergütung oder Freizeitausgleich gewährt wird, als Anordnung von Überstunden nach § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG mitbestimmungspflichtig.

3. Das Mitbestimmungsrecht des Personalrates ist in den Fällen des § 104 Satz 3 BPersVG ganz ausgeschlossen, wenn der jeweilige Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich gebotene Einschränkungen des Mitbestimmungsrechts nicht normiert hat.

4. Die finanzielle Tragweite einer Maßnahme führt als solche grundsätzlich nicht zur Einschränkung der Mitbestimmung des Personalrates; ob für außerordentliche Auswirkungen Abweichendes gilt, bleibt offen.

Normenkette

HmbPersVG § 86 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3; BPersVG § 104 S. 3; GG Art. 20 Abs. 1-2, Art. 28 Abs. 1

Tenor

Der Beschluss des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts, 1. Fachsenat für Personalvertretungssachen nach dem Hamburgischen Personalvertretungsgesetz, vom 18. Januar 2000 wird aufgehoben, soweit der umgestellte Antrag abgelehnt worden ist.

Es wird festgestellt, dass ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers bei der Umwandlung von Schichtdienst in Bereitschaftsdienst in der Krankentransportzentrale besteht.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 8 000 DM festgesetzt.

Tatbestand

Die beteiligte Pflegedienstdirektorin gestaltete den Einsatz der Mitarbeiter in der Krankenhaustransportzentrale des Allgemeinen Krankenhauses Eilbek für den Nachtdienst, den Spätdienst an Samstagen und Sonn- und Feiertagen sowie den Frühdienst an Sonn- und Feiertagen zum 1. Oktober/1. November 1996 neu, indem sie Schichtdienste in Bereitschaftsdienste unter Vergütung der Überstunden umwandelte. Der antragstellende Personalrat hielt diese Maßnahme für eine mitbestimmungspflichtige Veränderung der Dienstzeiten. Dem trat die Beteiligte entgegen.

Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers dadurch verletzt wird, dass ohne dessen Zustimmung in der Krankentransportzentrale des Allgemeinen Krankenhauses Eilbek ab 1. November 1996 jeweils für einen Mitarbeiter der Nachtdienst an allen Wochentagen, der Spätdienst an Samstagen sowie an Sonn- und Feiertagen und der Frühdienst an Sonn- und Feiertagen in Bereitschaftsdienst umgewandelt worden ist. Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung darauf gestützt, dass die Anordnung der Bereitschaftsdienste als eine sonstige Regelung, die die Dienstdauer beeinflusse, gemäß § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG mitbestimmungspflichtig sei.

Der Antragsteller hat im Beschwerdeverfahren seinen Antrag, nachdem die Beteiligte den ursprünglichen Schichtdienst wieder hergestellt hatte, dahin umgestellt, dass er die Feststellung seines Mitbestimmungsrechts bei der Umwandlung von Schichtdienst in Bereitschaftsdienst begehrt. Das Oberverwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die begehrte allgemeine Feststellung könne nicht getroffen werden, weil die auf den Bereitschaftsdienst entfallende Arbeitszeit auch durch Freizeit abgegolten werden könne und in diesem Fall die Dienstdauer nicht im Sinne des Mitbestimmungstatbestandes des § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG beeinflusst werde. Ferner sei die Mitbestimmung in Bezug auf Dienstbereitschaften in § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG auf deren Anrechnung auf die Dienstzeit beschränkt und damit abschließend geregelt. Selbst wenn der Tatbestand des § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG erfüllt sein sollte, scheide eine Mitbestimmung des Personalrates nach § 104 Satz 3 BPersVG aus. Die Anordnung von Bereitschaftsdienst in der Krankentransportzentrale eines Krankenhauses sei eine organisatorische Angelegenheit, die in erster Linie die Erfüllung der der Dienststelle obliegenden Aufgaben zum Gegenstand habe.

Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Rechtsbeschwerde im Wesentlichen vor: § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG enthalte einen Auffangtatbestand, der die Anordnung von Bereitschaftsdienst unter Vergütung der Überstunden erfasse. § 104 Satz 3 BPersVG stehe einem Mitbestimmungsrecht nicht entgegen. Die Umwandlung von Schichtdienst in Bereitschaftsdienst beeinflusse die Wahrnehmung der Amtsaufgaben nur unerheblich. Der Umstand, dass Bereitschaftsdienst kostengünstiger als Schichtdienst sei, genüge nicht, die Mitbestimmung des Personalrates entfallen zu lassen.

Der Antragsteller beantragt,

den angefochtenen Beschluss zu ändern und festzustellen, dass ein Mitbestimmungsrecht bei der Umwandlung von Schichtdienst in Bereitschaftsdienst besteht,
hilfsweise,
dass ein solches Mitbestimmungsrecht besteht, wenn für den Bereitschaftsdienst einschließlich der während seiner Dauer anfallenden Dienstleistungen ein Freizeitausgleich nicht gewährt wird.

Die Beteiligte beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Sie führt aus: Die Mitbestimmung des Personalrates sei hier schon deswegen ausgeschlossen, weil die Einführung von Bereitschaftsdienst bereits abschließend tariflich geregelt sei. Abgesehen davon unterfalle die Anordnung von Bereitschaftsdienst nicht dem Mitbestimmungstatbestand des § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG. Schließlich geböten es die verfassungsrechtlichen Grenzen der Mitbestimmung, dass der Dienststellenleiter im Rahmen seiner Verantwortung für die Sicherstellung des gesetzlichen Versorgungsauftrages mitbestimmungsfrei über den Einsatz von unterschiedlichen Diensten wie Schichtdienst, Bereitschaftsdienst und Rufbereitschaft nach den konkreten Bedürfnissen entscheiden könne.

Entscheidungsgründe

II.

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers hat Erfolg. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht, soweit er angefochten ist, auf der unrichtigen Anwendung von Normen des Personalvertretungsrechts (§ 100 Abs. 2 des Hamburgischen Personalvertretungsgesetzes – HmbPersVG – vom 16. Januar 1979, HmbGVBl S. 17, i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 27. April 2000, HmbGVBl S. 85, i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG). Dies führt zu seiner Aufhebung und zur Feststellung des Mitbestimmungsrechts gemäß dem im Rechtsbeschwerdeverfahren verfolgten Hauptantrag (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 564 Abs. 1, § 565 Abs. 3 Nr. 1 ZPO).

1. Die zur Feststellung eines Mitbestimmungsrechts erforderliche Maßnahme im Sinne von § 79 Abs. 1 HmbPersVG liegt hier vor. Eine Maßnahme im Sinne des Personalvertretungsrechts muss auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen. Nach Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben (Beschluss vom 18. Dezember 1996 – BVerwG 6 P 6.94 – Buchholz 251.95 § 51 S-HPersVG Nr. 1 S. 2; Beschluss vom 16. November 1999 – BVerwG 6 P 9.98 – ZfPR 2000, 68, 69). Die Umwandlung von Schichtdienst in Bereitschaftsdienst bringt für die davon betroffenen Mitarbeiter eine Veränderung der Arbeitsbedingungen mit sich. Der Schichtdienst (vgl. § 15 Abs. 6 Unterabsatz 1, Abs. 8 Unterabsätze 1 und 7 BAT bzw. die gleich lautenden Bestimmungen des MTV Ang.) folgt anderen rechtlichen Regeln als der Bereitschaftsdienst gemäß § 15 Abs. 6 a BAT. Dieser zeichnet sich vor allem dadurch aus, dass der Angestellte verpflichtet ist, seine Arbeitsleistung auch „außerhalb der regelmäßigen Arbeitszeit” zu erbringen (§ 15 Abs. 6 a Unterabsatz 1 Satz 1 BAT). Für diese Mitarbeiter gilt daher nicht die 38,5-Stundenwoche (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BAT). Die Arbeitseinsätze innerhalb des Bereitschaftsdienstes sind daher zusätzlich, d.h. über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus zu leisten.

2. Die Umwandlung von Schichtdienst in Bereitschaftsdienst ist nach § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG mitbestimmungspflichtig.

a) Nach § 86 Abs. 1 HmbPersVG entfällt allerdings eine Mitbestimmung, wenn eine der dort aufgeführten Maßnahmen Rechtsvorschriften oder einer allgemeinen Regelung der obersten Dienstbehörde unterfällt. Dieser Vorbehalt greift hier nicht ein.

Zu den Rechtsvorschriften im Sinne von § 86 Abs. 1 HmbPersVG gehören auch tarifvertragliche Bestimmungen. Dies ergibt sich bereits aus der Entstehungsgeschichte. Nach § 67 Abs. 1 Buchst. a HmbPersVG vom 18. Oktober 1957, HmbGVBl S. 473, hatte der Personalrat mitzubestimmen in Angelegenheiten wie Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit, „soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht”. Die jetzt geltende Formulierung („außer bei einer Regelung durch Rechtsvorschriften”) enthielt erstmals § 88 Abs. 1 HmbPersVG vom 17. November 1972, HmbGVBl S. 211. Eine sachliche Änderung war damit nicht beabsichtigt. In der Begründung zum Gesetzesentwurf heißt es ausdrücklich: „Die Einschränkung der Mitbestimmung bei einer Regelung durch Rechtsvorschrift entspricht der des bisherigen § 67 Abs. 1” (Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, Drucks. VII/2366 vom 3. November 1972, S. 14).

Im vorstehenden personalvertretungsrechtlichen Zusammenhang bestehen auch vom Wortlaut her keine Bedenken dagegen, tarifvertragliche Bestimmungen zu den Rechtsvorschriften im Sinne von § 86 Abs. 1 HmbPersVG zu zählen. Das Personalvertretungsrecht ist Bestandteil des öffentlichen Dienstrechts und steht in inhaltlicher Nähe zum kollektiven Arbeitsrecht. Als dessen Bestandteil bestimmt § 1 Abs. 1 TVG, dass der Tarifvertrag Rechtsnormen enthält, die den Inhalt, den Abschluss und die Beendigung von Arbeitsverhältnissen ordnen können. Demgemäß gehört der normative Teil eines Tarifvertrages zu den Rechtsnormen, die gemäß § 93 Abs. 1 ArbGG der Beurteilung durch das Rechtsbeschwerdegericht unterliegen (vgl. BAG, Urteil vom 30. September 1971 – 5 AZR 123/71 – AP Nr. 121 zu § 1 TVG Auslegung). Folgerichtig sind Tarifverträge wie Gesetze auszulegen (BAG, Urteil vom 12. September 1984 – 4 AZR 336/82 – BAGE 46, 308, 313 f.; Urteil vom 9. September 1992 – 2 AZR 190/92 – AP Nr. 3 zu § 626 BGB Krankheit).

Eine Regelung durch Rechtsvorschrift, die das Mitbestimmungsrecht ausschließt, liegt nur vor, wenn sie vollständig, umfassend und erschöpfend ist. Der Tarifvertrag enthält kein diesen Anforderungen genügendes Regelwerk. Die Bestimmungen über den Bereitschaftsdienst in § 15 Abs. 6 a BAT bedürfen nämlich des Vollzuges, welcher der Mitbestimmung des Personalrates im Sinne einer Mitbeurteilung zugänglich ist. Dies hat das Oberverwaltungsgericht im angefochtenen Beschluss unter Bezugnahme auf einschlägige Senatsrechtsprechung (vgl. etwa Beschluss vom 30. Januar 1996 – BVerwG 6 P 50.93 – PersR 1996, 316, 318) zutreffend dargelegt.

b) Das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers besteht hier deswegen, weil die umstrittene Maßnahme eine „Anordnung von Überstunden” im Sinne von § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG ist.

aa) § 15 Abs. 6 a Unterabsatz 1 Satz 1 BAT definiert als Bereitschaftsdienst die Verpflichtung des Angestellten, sich auf Anordnung des Arbeitgebers außerhalb der regelmäßigen Arbeitszeit an einer vom Arbeitgeber bestimmten Stelle aufzuhalten, um im Bedarfsfall die Arbeit aufzunehmen. Arbeitszeitrechtlich gehört der Bereitschaftsdienst als solcher zur Ruhezeit, also nicht zur Arbeitszeit. Dagegen ist die im Rahmen des Bereitschaftsdienstes während des Arbeitseinsatzes verrichtete Arbeit Vollarbeit; der auf den Arbeitseinsatz entfallende Zeitraum ist daher Arbeitszeit (vgl. BAG, Beschluss vom 29. Februar 2000 – 1 ABR 15/99 – AP Nr. 81 zu § 87 BetrVG 1972 Arbeitszeit Bl. 1514). Die Arbeitseinsätze, die im Rahmen des Bereitschaftsdienstes zu leisten sind, finden definitionsgemäß außerhalb der regelmäßigen Arbeitszeit statt (§ 15 Abs. 6 a Unterabsatz 1 Satz 1 BAT). Für die hier betroffenen Mitarbeiter der Krankentransportzentrale bedeutet dies, dass sie zusätzlich zu ihren regulären Arbeitsschichten, deren Gesamtvolumen bereits die regelmäßige Arbeitszeit nach § 15 Abs. 1 BAT ausfüllt, je nach Stufe bis zu sechs oder sieben Bereitschaftsdienste im Kalendermonat absolvieren müssen (Nr. 6 Abschn. B Abs. 7 Unterabsatz 1 der Sonderregelungen für Angestellte in Krankenanstalten – SR 2 a BAT). Nach den der Einführung des Bereitschaftsdienstes vorausgehenden Berechnungen der Beteiligten vom 21. August 1996 sollten sich pro Mitarbeiter durchschnittlich 4,2 Bereitschaftsdienste pro Monat ergeben. Die im Rahmen des Bereitschaftsdienstes anfallenden Arbeitseinsätze sind daher der Sache nach Mehrarbeit, die darauf entfallende Arbeitszeit Überstunden. Folgerichtig wird die Zeit des Bereitschaftsdienstes einschließlich der geleisteten Arbeit wie Überstunden vergütet (§ 15 Abs. 6 a Unterabsatz 2 BAT). Die Anordnung von Bereitschaftsdienst stellt daher im Ergebnis eine antizipierte Überstundenanordnung dar (vgl. BAG, Beschluss vom 29. Februar 2000 a.a.O.).

bb) Bedenken dagegen, die in der Anordnung des Bereitschaftsdienstes liegende „vorsorgliche” Anordnung von Überstunden ihrer „direkten” Anordnung (vgl. § 17 BAT) gleichzustellen, bestehen nicht. Der in § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG enthaltene Auffangtatbestand, wonach auch alle sonstigen die Dienstdauer beeinflussenden Regelungen mitbestimmungspflichtig sind, gebietet eine weite Auslegung aller speziellen Tatbestände. Er bringt zum Ausdruck, dass der Hamburgische Landesgesetzgeber den Beschäftigen einen weitgehenden personalvertretungsrechtlichen Schutz vor arbeitszeitbezogenen Eingriffen der Dienststelle zur Verfügung stellen wollte (vgl. zu ähnlich lautenden Regelungen im Hessischen Personalvertretungsrecht: Beschluss vom 30. Januar 1996 a.a.O. S. 317). Als solche stellt sich aber die Auferlegung von Bereitschaftsdiensten für die davon betroffenen Beschäftigten dar. Denn dadurch müssen sie ihren Aufenthalt nach den Vorstellungen des Arbeitgebers ausrichten und jederzeit mit einem Einsatz rechnen (vgl. BAG, Beschluss vom 29. Februar 2000 a.a.O.).

cc) Aus dem in § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG aufgeführten Sondertatbestand „Anrechnung von Dienstbereitschaften auf die Dienstzeit” folgt entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht, dass die Anordnung des Bereitschaftsdienstes als solche mitbestimmungsfrei bleiben müsse. Sieht man von dem erörterten Auffangtatbestand ab, so stehen die verschiedenen Tatbestandsvarianten in § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG gleichberechtigt nebeneinander. Die spezielle Thematik „Anrechnung von Dienstbereitschaften auf die Dienstzeit” stellt daher kein rechtssystematisches Hindernis dar, die Anordnung des Bereitschaftsdienstes anderen speziellen Varianten wie „Anordnung von Überstunden” zuzuordnen.

dd) Der Mitbestimmungstatbestand nach § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG ist unabhängig davon zu bejahen, ob für die Arbeitszeit, die für die Zeit des Bereitschaftsdienstes einschließlich der geleisteten Arbeit errechnet wird, ein Freizeitausgleich gewährt wird.

Der Schutzzweck dieses Mitbestimmungstatbestandes ist bereits durch die Mehrbelastung der Beschäftigten an einzelnen Arbeitstagen berührt. Wie bereits der Gesetzgeber klargestellt hat, ist mit dem Begriff „Dienstzeit” die tägliche Arbeitszeit gemeint (Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg Drucks. VII/2366 vom 3. November 1972 S. 14 zu § 88). Auch der Senat hat im Rahmen des Auffangtatbestandes beim Begriff der Dienstdauer ein Verständnis zugrunde gelegt, welches auf den einzelnen Arbeitstag als Bezugsgröße abstellt (Beschluss vom 30. Januar 1996 a.a.O. S. 317). Ist aber der einzelne Arbeitstag Bezugsgröße dafür, dass die Festlegung der Arbeitszeit mitbestimmungspflichtig ist, dann ist es unerheblich, dass die auf einzelne Arbeitstage entfallende zeitliche Mehrbelastung später, etwa bis zum Quartalsende (vgl. § 15 Abs. 6 a Unterabsatz 3 Satz 1 BAT), ausgeglichen wird. Die zusätzliche Belastung des Angestellten an einzelnen Arbeitstagen mit Bereitschaftsdiensten durch die Anordnung des öffentlichen Arbeitgebers setzt voraus, dass die tarifvertraglichen Schutzbestimmungen eingehalten werden. Dazu gehört vor allem die Erwartung, dass erfahrungsgemäß während des Bereitschaftsdienstes die Zeit ohne Arbeitsleistung überwiegt (§ 15 Abs. 6 a Unterabsatz 1 Satz 2 BAT) sowie die Einhaltung der Höchstzahl der Bereitschaftsdienste (Nr. 6 Abschn. B Abs. 7 Unterabsatz 1 SR 2 a BAT).

3. Die Mitbestimmung des Antragstellers entfällt nicht wegen § 86 Abs. 3 HmbPersVG. Danach ist in den Fällen, in denen die Dienstzeit für einen bestimmten Kreis von Angehörigen des öffentlichen Dienstes nach Erfordernissen, die die Dienststelle nicht voraussehen kann, unregelmäßig und kurzfristig festgesetzt werden muss, die Mitbestimmung nach § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG auf den Abschluss von Dienstvereinbarungen über Grundsätze für die Aufstellung von Dienstplänen beschränkt.

a) Die Vorschrift bezieht sich auf die nach unvorhersehbaren Erfordernissen auftretende, unregelmäßige und kurzfristige Festsetzung der Dienstzeit. Darum geht es jedoch im vorliegenden Fall nicht. Die hier in Rede stehende Anordnung des Bereitschaftsdienstes vom 27. August 1996, die am 1. Oktober in Kraft trat, erging nach gutachterlicher Auswertung von Erfahrungen mehr als einen Monat vor ihrem In-Kraft-Treten und war auf unbestimmte Zeit angelegt. Sie entbehrte daher jener besonderen Merkmale, die für die Einschränkung der Mitbestimmung nach § 86 Abs. 3 HmbPersVG maßgeblich sind. Die Anordnung erging als solche weder kurzfristig noch nach unvorhersehbaren Erfordernissen noch war sie als einzelne grundlegende Maßnahme überhaupt vom Merkmal der Unregelmäßigkeit erfasst.

b) Die vorstehende Beurteilung wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt.

Einen mit 86 Abs. 3 HmbPersVG im Wesentlichen übereinstimmenden Wortlaut hatte bereits § 67 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG vom 18. Oktober 1957, HmbGVBl S. 473. Die Vorschrift gehörte zu denjenigen Bestimmungen, die weitgehend denen des Bundes angeglichen worden waren (Mitteilung Nr. 299 des Senats an die Bürgerschaft vom 21. September 1956, S. 19, 24, 30). Zu § 67 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes vom 5. Oktober 1955, BGBl I S. 477, heißt es in dem schriftlichen Bericht des Unterausschusses Personalvertretung (BTDrucks 2/1189 S. 10): „Außerdem ist es als unmöglich erschienen, dass der Personalrat die Festlegung der Arbeitszeit eines nicht voraussehbaren, unregelmäßigen und kurzfristigen Dienstes mitbestimmen soll. Infolgedessen hat der Ausschuss in Abs. 2 der Mitbestimmung für die Gruppen von Bediensteten, die diese Dienste leisten, auf die Festsetzung von Grundsätzen für die Aufstellung der Dienstpläne beschränkt. Diese Grundsätze sollen aus der Erfahrung gewonnen werden”.

Daraus ergibt sich, dass sich der Ausschluss der Mitbestimmung allein auf die nicht voraussehbaren, unregelmäßigen und kurzfristigen Dienste beziehen soll.

c) Auch Sinn und Zweck der in § 86 Abs. 3 HmbPersVG getroffenen Regelung verbieten es, den Ausschluss der Mitbestimmung auf eine Anordnung der hier in Rede stehenden Art zu erstrecken. Das Mitbestimmungsrecht soll nur dann der dort vorgesehenen Beschränkung unterworfen werden, wenn es aus unvermeidbaren Gründen anders praktisch nicht zur Geltung zu bringen ist. Dies ist der Fall, wenn der Zeitraum zwischen der Festsetzung der Dienstzeiten im Dienstplan und seinem In-Kraft-Treten so knapp bemessen ist, dass ein ordnungsgemäßes Mitbestimmungsverfahren nicht mehr möglich ist. Der Dienststellenleiter wäre regelmäßig genötigt, eine vorläufige Regelung zu treffen (§ 82 HmbPersVG). In solchen Fällen soll das sonst wirkungslos bleibende Mitbestimmungsrecht wenigstens dadurch zur Geltung gebracht werden, dass es auf die Grundsätze für die Aufstellung der Dienstpläne beschränkt wird (Beschluss vom 16. Dezember 1960 – BVerwG 7 P 12.59 – BVerwGE 11, 311; Beschluss vom 9. Oktober 1991 – BVerwG 6 P 12.90 – Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 74 S. 63 f.).

Die beschriebene Zielvorstellung wird nicht berührt, wenn wie im vorliegenden Fall durch eine allgemeine Anordnung Schichtdienst teilweise in Bereitschaftsdienst umgewandelt wird. Denn hierdurch wird nur nach Maßgabe der einschlägigen tarifvertraglichen Bestimmungen sowie der generellen Erfordernisse der Dienststelle auf unbestimmte Zeit der Rahmen festgelegt, innerhalb dessen die Bereitschaftsdienste stattfinden sollen.

4. Das Erfordernis demokratischer Legitimierung hoheitlichen Handelns führt nicht zu einer Einschränkung des Mitbestimmungsrechts des Antragstellers.

a) Welche Anforderungen das demokratische Prinzip an die Mitbestimmung der Personalräte stellt, hat das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 24. Mai 1995 – 2 BvF 1/92 – (BVerfGE 93, 37) festgelegt. Dabei hat es diejenigen Angelegenheiten, die wegen ihres innerdienstlichen Bezuges einer Mitbestimmung der Personalräte prinzipiell zugänglich sind, in drei Gruppen eingeteilt (a.a.O. S. 71 ff.):

Gruppe a: Angelegenheiten, die in ihrem Schwerpunkt die Beschäftigten in ihrem Beschäftigungsverhältnis treffen, typischerweise aber nicht oder nur unerheblich die Wahrnehmung von Amtsaufgaben gegenüber dem Bürger berühren. Hierzu rechnen die Angelegenheiten nach § 75 Abs. 2 und 3 BPersVG – von drei Ausnahmen abgesehen. Bei den Angelegenheiten der Gruppe a ist grundsätzlich ein Letztentscheidungsrecht der Einigungsstelle zulässig. Hier genügt es, wenn der Gesetzgeber sicherstellt, dass Personalrat und Einigungsstelle bei ihrer Tätigkeit an Gesetz und Recht gebunden sind, zumindest die Mehrheit der Mitglieder der Einigungsstelle jedenfalls in gewissem Maße personell demokratisch legitimiert ist und zusätzlich Entscheidungen, die im Einzelfall wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwohl wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sind, einem parlamentarisch verantwortlichen Amtsträger vorbehalten bleiben (vgl. § 104 Satz 3 BPersVG); Letzteres kann in Gestalt eines Evokationsrechts, d.h. des Rechts der obersten Dienstbehörde, die Entscheidung an sich zu ziehen, vorgesehen werden (a.a.O. S. 71).

Gruppe b: Angelegenheiten, die den Binnenbereich des Beschäftigungsverhältnisses betreffen, die Wahrnehmung des Amtsauftrages jedoch typischerweise nicht nur unerheblich berühren. Dazu zählen die in § 75 Abs. 3 Nrn. 14 und 17, § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG genannten Angelegenheiten. Hier ist das Letztentscheidungsrecht der Einigungsstelle unter der Voraussetzung zulässig, dass die Mehrheit ihrer Mitglieder uneingeschränkt personell demokratisch legitimiert ist und die Entscheidung darüber hinaus von einer Mehrheit der so legitimierten Mitglieder getragen wird (Prinzip der sog. doppelten Mehrheit; a.a.O. S. 72).

Gruppe c: Angelegenheiten, die schwerpunktmäßig die Erledigung von Amtsaufgaben betreffen, unvermeidlich aber auch die Interessen der Beschäftigten berühren. Hier darf die Entscheidung der Einigungsstelle nur den Charakter einer Empfehlung an die zuständige Dienstbehörde haben. Zu den hier in Rede stehenden Angelegenheiten gehören alle Maßnahmen, die den Rechtsstatus von Beamten, Angestellten und Arbeitern des öffentlichen Dienstes betreffen, sowie alle organisatorischen Maßnahmen der Dienststelle, die für die Wahrnehmung des Amtsauftrages von erheblicher Bedeutung sind (a.a.O. S. 72 f.).

b) Die hier streitige Anordnung des Bereitschaftsdienstes ist wegen ihres innerdienstlichen Bezugs grundsätzlich ohne Verletzung des demokratischen Prinzips der Mitbestimmung des Personalrats zugänglich. Durch die teilweise Umwandlung von Schichtdienst in Bereitschaftsdienst wird die aufgabenbezogene Entscheidung der Dienststelle, die Dienstleistungen der Krankentransportzentrale „rund um die Uhr” zu erbringen, nicht in Frage gestellt. Diese Entscheidung ist mitbestimmungsfrei und steht im Übrigen zwischen den Beteiligten außer Streit. Dagegen betrifft die – gegenüber derjenigen über die Aufgabenerfüllung nachgeordnete – Entscheidung, ob Schichtdienst teilweise in Bereitschaftsdienst umgewandelt wird, die Frage, mit welchem Instrument des tariflichen Arbeitszeitrechts die Aufgaben erfüllt werden. Damit berührt sie in ihrem Schwerpunkt die Beschäftigten und allenfalls unerheblich die Aufgabenwahrnehmung nach außen. Sie gehört daher zu den Angelegenheiten gemäß Gruppe a im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 93, 71).

c) Das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers ist nicht gleichwohl ausnahmsweise deswegen ausgeschlossen, weil ein Fall des § 104 Satz 3 BPersVG vorläge.

aa) Wie zuvor dargelegt, ist das Mitbestimmungsrecht des Personalrats nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch bei Zugehörigkeit der Maßnahme zu den Fällen der Gruppe a nicht uneingeschränkt gegeben; vielmehr ist es unter den Voraussetzungen des § 104 Satz 3 BPersVG Einschränkungen unterworfen. Nach dieser Vorschrift, die als Bundesrahmenrecht die Gesetzgebung der Länder bindet (§ 94 BPersVG), dürfen Entscheidungen, die wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sind, insbesondere Entscheidungen in personellen Angelegenheiten der Beamten und in organisatorischen Angelegenheiten, nicht den Stellen entzogen werden, die der Volksvertretung verantwortlich sind. Der beschließende Senat nimmt in ständiger Rechtsprechung gestützt auf eine verfassungs- und rahmenrechtskonforme Auslegung des einschlägigen Landespersonalvertretungsrechts an, dass das Mitbestimmungsrecht des Personalrats im Anwendungsbereich des § 104 Satz 3 BPersVG ganz entfällt, wenn der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich gebotene Einschränkungen des Mitbestimmungsrechts nicht normiert hat (vgl. Beschluss vom 2. Oktober 1995 – BVerwG 6 P 27.93 – BVerwGE 99, 295, 300; Beschluss vom 31. Oktober 1995 – BVerwG 6 P 30.93 – Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 11; Beschluss vom 29. Januar 1996 – BVerwG 6 P 2.93 – Buchholz 250 § 69 BPersVG Nr. 29 S. 12; Beschluss vom 23. August 2000 – BVerwG 6 P 5.99 – PersR 2001, 23). Dies trifft hinsichtlich der Mitbestimmungstatbestände der Gruppe a auf das Hamburgische Landespersonalvertretungsrecht zu. Denn das in § 81 Abs. 6 Satz 2 HmbPersVG vorgesehene Letztentscheidungsrecht der demokratisch legitimierten Dienststelle erstreckt sich nur auf die in § 81 Abs. 6 Satz 1 HmbPersVG aufgezählten Angelegenheiten. Das sind die personellen Angelegenheiten der Beamten sowie Auflösung, Einschränkung, Erweiterung, Verlegung und Zusammenlegung von Dienststellen oder wesentlichen Teilen von ihnen. Das Letztentscheidungsrecht der demokratisch legitimierten Dienststelle müsste aber nach den genannten verfassungsrechtlichen Vorgaben auch für die anderen Mitbestimmungstatbestände vorgesehen werden, wenn die mitbestimmungspflichtige Maßnahme im Einzelfall wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt ist.

bb) Diese Voraussetzungen des § 104 Satz 3 BPersVG sind indes im vorliegenden Fall nicht erfüllt.

Die umstrittene Umwandlung von Schichtdienst in Bereitschaftsdienst ist keine Maßnahme, die hinsichtlich der Aufgabenerfüllung gegenüber dem Publikum wesentliche Auswirkungen hat. Durch die Entscheidungsalternative „Schichtdienst oder Bereitschaftsdienst” wird die zeitlich durchgehende Aufgabenerfüllung der Krankentransportzentrale nicht berührt. Die Maßnahme hat daher schwerpunktmäßig, wenn nicht gar ausschließlich innerdienstlichen Charakter. Insofern ergeben sich gegen das Letztentscheidungsrecht der Einigungsstelle gemäß § 81 Abs. 6 Satz 2 HmbPersVG keine Bedenken.

Das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers bei der Umwandlung von Schicht- in Bereitschaftsdienst ist auch nicht wegen der finanziellen Tragweite der Maßnahme eingeschränkt.

Eine Entscheidung im Sinne des § 104 Satz 3 BPersVG liegt regelmäßig nicht allein deshalb vor, weil eine Maßnahme finanzielle Auswirkungen hat. Die Mitbestimmungstatbestände beziehen sich häufig auf Gegenstände, die durch gesetzliche und tarifvertragliche Bestimmungen geregelt sind. Wenn die Personalvertretungen im Wege des Mitbestimmungsrechts auf deren Einhaltung hinwirken, tragen sie dazu bei, dass die Dienststelle eine sie ohnehin treffende Verpflichtung erfüllt. Dass die Befolgung zugunsten der Beschäftigten eingreifender gesetzlicher und tarifvertraglicher Bestimmungen – u.U. erhebliche – finanzielle Auswirkungen hat, liegt auf der Hand. Auch soweit eine gesetzliche oder tarifvertragliche Bindung nicht vorliegt, werden der Mitbestimmung unterliegende Maßnahmen vielfach finanzielle Auswirkungen haben. Es wäre widersprüchlich, allein solche Folgen als Grund für eine Einschränkung des Mitbestimmungsrechts anzusehen. Die für die Einigungsstelle vorgeschriebene und damit auch für die Personalvertretung vorausgesetzte Bindung an das geltende Recht (§ 81 Abs. 4 Satz 3 HmbPersVG) stellt sicher, dass eine auf unzutreffender Rechtsauffassung beruhende Zustimmungsverweigerung des Personalrats im Verlauf des Mitbestimmungsverfahrens korrigiert wird. Die Gesetzesbindung schließt die Beachtung des Haushaltsrechts ein. Dies ist zwar in § 81 Abs. 4 Satz 3 HmbPersVG – anders als in § 71 Abs. 3 Satz 4 BPersVG – nicht ausdrücklich erwähnt, aber mit Blick darauf, dass Personalvertretungen und Einigungsstelle Bestandteile der öffentlichen Verwaltung sind, eine Selbstverständlichkeit. Liegen daher für die teilweise Umwandlung von Schichtdienst in Bereitschaftsdienst die tarifvertraglichen Voraussetzungen vor und entspricht diese Umwandlung zudem dem Grundsatz sparsamer Haushaltswirtschaft, so hat der Personalrat seine Zustimmung zu erteilen. Geschieht dies auch im Verfahren vor der Einigungsstelle nicht, so kann der Dienststellenleiter im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren eine entsprechende gerichtliche Verpflichtung erwirken.

Hiernach begegnet das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers auch unter dem Gesichtspunkt des der parlamentarisch verantwortlichen Exekutive obliegenden ordnungsgemäßen Haushaltsvollzugs keinen durchgreifenden Bedenken. Zwar mag es Fälle geben, in denen die finanziellen Auswirkungen einer Maßnahme deren innerdienstlichen Bezug von vornherein so deutlich überwiegen, dass der Einigungsstelle selbst in Anbetracht ihrer Bindung an Gesetz und Recht kein Recht zur abschließenden Entscheidung zugebilligt werden kann. Diese Annahme kommt jedoch nach dem Gesagten nur unter ganz besonderen Umständen in Betracht. Der vorliegende Fall bietet zu weitergehenden Überlegungen in dieser Richtung keinen Anlass. Denn die Berechnung der Beteiligten vom 21. August 1996, die Grundlage für die streitige Maßnahme war, weist aus, dass die finanzielle Tragweite eher geringfügig war. Danach erwartete die Beteiligte seinerzeit als Folge der beabsichtigten Maßnahme eine Ersparnis von etwa 160 000 DM jährlich bzw. eine Einsparung von 2,38 Vollzeitkräften (VK). Das Einsparvolumen war demnach sowohl absolut gesehen als auch im Verhältnis zu den Gesamtkosten und der Beschäftigtenzahl des Krankenhauses begrenzt. Es verbietet sich, hier von erheblichen Auswirkungen auf das Gemeinwesen zu sprechen, die allein von der demokratisch legitimierten Stelle verantwortet werden müssen.

5. Demnach ist das Mitbestimmungsrecht antragsgemäß festzustellen. Dessen weitere gegenständliche Präzisierung in der Beschlussformel ist nicht geboten. Das Mitbestimmungsrecht erstreckt sich auf diejenigen Aspekte, die nach den einschlägigen tarifvertraglichen Bestimmungen Voraussetzung für die Anordnung des Bereitschaftsdienstes sind.

6. Der Gegenstandswert beträgt 8 000 DM (§ 8 Abs. 2 Satz 2, § 10 Abs. 1 BRAGO).