BVerwG Urteil vom 03.07.1998 - 4 CN 5.97 | Haufe TVöD Office Premium | Öffentlicher Dienst

Entscheidungsstichwort (Thema)

Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme. Zulässigkeit der Enteignung im förmlich festgelegten Entwicklungsbereich. erhöhter Bedarf an Arbeitsstätten. Abschöpfung entwicklungsbedingter Bodenwerterhöhungen

Leitsatz (amtlich)

Die Regelung des § 169 Abs. 3 BauGB, die im städtebaulichen Entwicklungsbereich nach Erlaß der Entwicklungssatzung (§ 165 Abs. 6 BauGB) die Enteignung zugunsten der Gemeinde zur Erfüllung ihrer (städtebaulichen) Aufgaben (auch) ohne Bebauungsplan eröffnet und auch sonst gegenüber der allgemeinen städtebaulichen Enteignung (§ 85 BauGB) erleichtert, ist verfassungsrechtlich, insbesondere im Hinblick auf Art. 14 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GG, unbedenklich. Dies gilt auch, soweit die Enteignung nur dazu dient, die den (künftigen) Festsetzungen des Bebauungsplans entsprechende Nutzung von Grundstücken durch private Dritte zu ermöglichen (sog. Durchgangsenteignung).

Die Errichtung von Arbeitsstätten ist generell ein Allgemeinwohlbelang im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG, der die Enteignung erfordern kann. Das entbindet nicht von der Prüfung, ob dieses Ziel auch im konkreten Einzelfall die förmliche Festlegung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs rechtfertigt.

Die gesetzliche Regelung über die Abschöpfung der durch die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme bedingten Bodenwerterhöhungen durch die Gemeinde zur Finanzierung der Kosten der städtebaulichen Maßnahmen ist weder nach Art. 14 Abs. 1 noch nach Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG zu beanstanden.

Die Gemeinden dürfen auch wirtschafts- und arbeitsmarktpolitische Ziele verfolgen, wenn sie mit den ihnen nach dem Gesetz zu Gebote stehenden städtebaulichen Instrumenten, insbesondere mit einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme und Bebauungsplänen, die Bodennutzung regeln und aktiv steuern.

Auch einem Zweckverband nach (Landes-)Kommunalrecht darf die Vorbereitung und Durchführung einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme übertragen werden, wenn die landesgesetzliche Regelung Gewähr für einen wirksamen Vollzug des (materiellen) Städtebaurechts bietet und die gemeindliche (Letzt-)Verantwortung für das städtebauliche Geschehen (vgl. BVerwGE 99, 127) gewahrt ist.

In einen städtebaulichen Entwicklungsbereich dürfen auch Flächen für einen Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft (§ 8 a BNatSchG, einschließlich Ersatzmaßnahmen) einbezogen werden. Die enteignungsrechtlichen Anforderungen an den Erlaß der Entwicklungssatzung und die enteignungsrechtlichen Folgen der Gebietsfestlegung gelten auch für die Einbeziehung der Ausgleichsflächen.

Ein „erhöhter Bedarf an Arbeitsstätten” im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB ist dann gegeben, wenn die Nachfrage nach Flächen zur Errichtung von Arbeitsstätten das verfügbare Angebot aus strukturellen Gründen auf längerfristige Sicht deutlich übersteigt. Die Bedarfsfeststellung kann nur nach den für administrative Prognoseentscheidungen in der Rechtsprechung (BVerwGE 56, 110; 69, 256) entwickelten Grundsätzen gerichtlich überprüft werden.

Zur Deckung des „erhöhten Bedarfs” geeignet sind nur solche Flächen, die den mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme verfolgten Zielen und den sich daraus ergebenden spezifischen Standortanforderungen genügen. Der Entwicklungssatzung kann nicht entgegengehalten werden, daß an anderen, zumal verstreut liegenden Standorten beliebige Gewerbeflächen verfügbar sind, die zusammengenommen eine Flächengröße ergeben, die der des förmlich festgelegten Entwicklungsbereichs entspricht.

Die Frage, ob eine „zügige Durchführung” der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme (§ 165 Abs. 1 BauGB) gewährleistet ist, kann nicht allgemein und einheitlich nach einem bestimmten Zeitraum beurteilt werden.

Normenkette

GG Art. 14 Abs. 1 S. 2, Abs. 3, Art. 74 Abs. 1 Nrn. 14, 18; BauGB §§ 165, 171, 205 Abs. 6

Verfahrensgang

Bayerischer VGH (Urteil vom 16.06.1997; Aktenzeichen 14 N 94.3136)

Tenor

Die Revisionen der Antragsteller gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. Juni 1997 werden zurückgewiesen.

Von den Kosten des Revisionsverfahrens tragen der Antragsteller zu 1 55 %, die Antragstellerin zu 2 27 % sowie die Antragstellerinnen zu 3 und 4 jeweils 9 %.

Tatbestand

Die Antragsteller wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Satzung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs „Gemeinsamer Gewerbepark”, die vom Antragsgegner, einem Zweckverband der Städte Nürnberg, Fürth und Erlangen, im Jahre 1994 beschlossen und bekanntgemacht worden ist.

Der Entwicklungsbereich umfaßt insgesamt 278,8 ha. Hiervon entfallen 154,4 ha auf Siedlungsflächen und auf Flächen für die innere Erschließung. 17,2 ha sind als landwirtschaftliche Ersatzflächen sowie Flächen für die externe Verkehrsanbindung, 107,2 ha für Zwecke des ökologischen Ausgleichs und als Flächen für die Entwässerung vorgesehen.

In der Begründung wird u.a. ausgeführt: Die Beschäftigungssituation sei durch einen starken Rückgang der Beschäftigten im verarbeitenden Gewerbe gekennzeichnet. Dagegen seien in den letzten Jahren im Dienstleistungsbereich überproportionale Steigerungsraten erzielt worden. Ansiedlungsbedarf bestehe vor allem bei den produktionsnahen Dienstleistungen sowie bei der Forschung und im Innovations- und Technologiebereich. Auf der Grundlage der Nachfrage in der Zeit von 1980 bis 1992 und nach einem im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen eingeholten Fachgutachten sei bis zum Jahr 2005 in den drei Städten von einem Gewerbeflächenbedarf von etwa 530 ha auszugehen. Dem Bedarf stehe nur ein Gewerbeflächenpotential von 331 ha gegenüber. Die Errichtung zukunftsorientierter Arbeitsstätten diene der Befriedigung einer erhöhten Nachfrage von Investoren. An ihnen bestehe auch aus arbeitsmarktpolitischer Sicht ein erhebliches öffentliches Interesse. Das Ziel, innovative Unternehmen mit Forschungs- und Entwicklungseinrichtungen und Unternehmen der mittelständischen Wirtschaft auf einem Areal mit hoher Standortqualität zusammenzufassen, lasse sich auf den bisher verfügbaren Flächen, die sich auf mehr als 200 Einzelstandorte verteilten und überwiegend erhebliche Lagenachteile aufwiesen, nicht verwirklichen. Da die beabsichtigte Schaffung von Arbeitsstätten einen Eingriff in die Grünzüge zwischen den drei Städten bedeute, sei es erforderlich, das städtebauliche Gesamtkonzept um Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen zu ergänzen und diese in den Entwicklungsbereich einzubeziehen. Das Entwicklungsziel lasse sich mit den Mitteln des allgemeinen Städtebaurechts unter Einschluß städtebaulicher Verträge nicht zügig erreichen. Bei der Vielzahl von Eigentümern, von denen einige nur zu überhöhten Preisen verkaufsbereit seien und die übrigen die bisherige Nutzung fortzusetzen wünschten, sei eine koordinierte und gezielte Gewerbeansiedlung nur möglich, wenn sie in der Hand eines Trägers liege, der über die Grundstücke verfüge.

Der Antragsteller zu 1 bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Vollerwerbsbetrieb, der 14,5 ha Eigenland und 3,8 ha Pachtflächen umfaßt. 3,4 ha des bewirtschafteten Eigenlandes und die Pachtflächen liegen im Entwicklungsbereich. Die Antragstellerin zu 2 war Eigentümerin von Grundstücken, die zur landwirtschaftlichen Nutzung verpachtet sind und mit einer Fläche von 2,86 ha für die Entwicklungsmaßnahme in Anspruch genommen werden sollen. Inzwischen hat sie diese Grundstücke ihren Kindern übereignet. Die Antragstellerin zu 3 ist im Entwicklungsbereich Eigentümerin dreier insgesamt 1 ha großer Grundstücke, von denen eine Teilfläche von 0,7 ha als ökologische Ausgleichsfläche dienen soll. Die Antragstellerin zu 4 ist Eigentümerin eines Grundstücks, das mit einer Fläche von 0,47 ha für die Entwicklungsmaßnahme vorgesehen ist.

Die Antragsteller haben im Normenkontrollverfahren beantragt, die Entwicklungsatzung für nichtig zu erklären. Zur Begründung haben sie u.a. vorgetragen: Die Vorschriften über städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen verletzten das Eigentumsgrundrecht und verstießen gegen das Rechtsstaatsprinzip. Die im Gesetz enthaltene Enteigungsermächtigung genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Die Deckung eines erhöhten Bedarfs an Arbeitsstätten sei kein zulässiger Enteignungszweck. Der Antragsgegner sei als kommunaler Zweckverband nicht zum Erlaß einer Entwicklungssatzung befugt. Die Entwicklungsmaßnahme entspreche nicht den gesetzlichen Zielen. Sie diene dem Antragsgegner als Mittel der Bodenvorratspolitik. Ein ökologischer Ausgleich könne nicht Bestandteil einer Entwicklungsmaßnahme sein. Es bestehe kein erhöhter Bedarf an Arbeitsstätten. Die Prognose des Antragsgegners sei fehlerhaft. Vorrangig müßten die vorhandenen Gewerbeflächen mobilisiert werden. Jedenfalls seien inzwischen unzählige Militärflächen frei geworden. Der Entwicklungsbereich sei nicht hinreichend bestimmt abgegrenzt. Die Belange der Landwirte seien fehlerhaft abgewogen worden; der Antragsgegner verharmlose die Gefahr der Existenzbedrohung. Die Belange der sonstigen Eigentümer seien gänzlich außer acht gelassen worden.

Das Normenkontrollgericht hat die Anträge mit Urteil vom 16. Juni 1997 abgelehnt. Es hat im einzelnen ausgeführt, die Vorschriften über städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen seien verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Entwicklungssatzung entspreche den gesetzlichen Voraussetzungen, insbesondere auch soweit Flächen für einen ökologischen Ausgleich einbezogen seien. Die Entwicklungsmaßnahme habe besondere Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung der drei Städte. Das Wohl der Allgemeinheit erfordere ihre Durchführung zur Deckung eines erhöhten Bedarfs an Arbeitsstätten. Die für den Nachweis eines solchen Bedarfs angestellte Prognose sei nicht zu beanstanden. Der mittelfristige Bedarf an Gewerbeflächen lasse sich nur mit Hilfe einer Entwicklungsmaßnahme zügig decken. Die Verwirklichung des Entwicklungskonzepts erfordere eine einheitliche Vorbereitung und Durchführung der Maßnahme, die im Falle einer Bauleitplanung schon wegen der Vielzahl der Eigentümer nicht gewährleistet sei. Die Entwicklungssatzung lasse keinen Abwägungsfehler erkennen. Die Auswirkungen der Maßnahmen auf die Eigentümer der im Entwicklungsbereich gelegenen Grundstücke seien eingehend geprüft und mit den Betroffenen erörtert worden.

Mit der vom Normenkontrollgericht zugelassenen Revision rügen die Antragsteller Fehler des gerichtlichen Verfahrens sowie in materiellrechtlicher Hinsicht vor allem, das Normenkontrollgericht habe die verfassungsrechtlichen Grenzen für das Instrument der Entwicklungssatzung verkannt und überdies die einfachrechtlichen Anforderungen des § 165 BauGB nicht beachtet.

Die Antragsteller beantragen,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. Juni 1997 aufzuheben und die Satzung des Antragsgegners über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs „Gemeinsamer Gewerbepark” vom 15. März 1994 für nichtig zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

die Revisionen der Antragsteller zurückzuweisen.

Er tritt dem Revisionsvorbringen entgegen.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er verteidigt das Normenkontrollurteil.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revisionen der Antragsteller sind zulässig, aber unbegründet. Das angefochtene Urteil läßt keinen Rechtsfehler erkennen. Die im Wege der Normenkontrolle angegriffene Entwicklungssatzung leidet nicht an einem Mangel, der zur Nichtigkeit führt. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 165 ff. BauGB in der Fassung des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes vom 22. April 1993 (BGBl I S. 466).

1. Die von den Antragstellern gegen diese Bestimmungen erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken sind nicht begründet. Sie richten sich vor allem dagegen, daß der Erlaß der Entwicklungssatzung – erleichterte – Voraussetzungen für die Enteignung der im Entwicklungsbereich belegenen Grundstücke schafft (§ 169 Abs. 3 BauGB).

1.1 Der Bundesgesetzgeber ist zur Regelung der Enteignung im städtebaulichen Entwicklungsbereich gemäß Art. 74 Abs. 1 Nrn. 14 und 18 GG befugt. Es handelt sich um eine Enteignung für städtebauliche Zwecke; das Recht des Städtebaus ist Bodenrecht im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG (BVerfGE 3, 407).

Soweit die Antragsteller dies mit dem Hinweis bezweifeln, in Wirklichkeit handele es sich, soweit die Entwicklungsmaßnahme der Schaffung von Arbeitsstätten diene, um die Verfolgung arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitischer Ziele, könnte damit jedenfalls nicht die enteignungsrechtliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 74 Abs. 1 Nrn. 11 und 14 GG) in Zweifel gezogen werden.

Die kompetenzrechtlichen Zweifel der Antragsteller, Entwicklungsmaßnahmen auch zur erstmaligen Entwicklung von Gemeindeteilen „entsprechend der angestrebten Entwicklung des Landesgebiets oder der Region” (§ 165 Abs. 2 BauGB) seien Gegenstand der Raumordnung (Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG), treffen nicht zu. Der Umstand, daß Nachbargemeinden grenzüberschreitende städtebauliche Projekte gemeinschaftlich planen und durchführen, nimmt diesen nicht den Charakter als städtebauliche Maßnahme (vgl. §§ 204, 205 BauGB). Daß städtebauliche Planungen und Maßnahmen raumordnerischen Bezug haben, ja sogar aufgrund von Zielen der Raumordnung erforderlich sein können (§ 1 Abs. 3 und 4 BauGB), ist eine Selbstverständlichkeit (vgl. BVerwG, Beschluß vom 20. August 1992 – BVerwG 4 NB 20.91 – BVerwGE 90, 329); sie bleiben Planungen und Maßnahmen, die „den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung haben, also die rechtlichen Beziehungen des Menschen zum Grund und Boden regeln” (BVerfGE 3, 407 ≪424≫).

1.2 Der Gesetzgeber hat den Zweck, zu dessen Verwirklichung die Enteignung im förmlich festgelegten Entwicklungsbereich zulässig ist, in § 169 Abs. 3 Satz 1 und § 165 Abs. 1 und 2 BauGB im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG ausreichend bestimmt. Die von den Antragstellern insoweit erhobenen Einwände sind nicht gerechtfertigt.

Nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG hat der parlamentarisch-demokratische Gesetzgeber zu bestimmen, für welche Vorhaben unter welchen Voraussetzungen und für welche Zwecke eine Enteignung zulässig sein soll. Den Gemeinden ist es verwehrt, anstelle des Gesetzgebers die Gemeinwohlaufgaben zu definieren, die eine Enteignung rechtfertigen. Die ihnen zugewiesene Aufgabe der Bauleitplanung und das Selbstverwaltungsrecht geben ihnen keine Befugnis, Enteignungszwecke festzulegen (vgl. z.B. BVerfGE 56, 249 ≪261 f.).

Aus dieser Rechtsprechung ziehen die Antragsteller indes unzutreffende Schlüsse. Der Gesetzgeber hat mit § 165 BauGB keineswegs eine Blankettvorschrift geschaffen, die es der Gemeinde ermöglicht, beliebige städtebauliche Maßnahmen zum Gegenstand einer enteignungsbegründenden Entwicklungsmaßnahme zu machen. Vielmehr verengt er schon mit der Begriffsbestimmung in § 165 Abs. 1 BauGB den Kreis der in Betracht kommenden Maßnahmen auf solche, deren einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung im öffentlichen Interesse liegt. Damit wird ein qualifizierter städtebaulicher Handlungsbedarf vorausgesetzt, der ein planmäßiges und aufeinander abgestimmtes Vorgehen erfordert, nämlich im Sinne einer „Gesamtmaßnahme”, die wegen ihrer Art, ihres Umfangs und der zeitlichen Erfordernisse mit dem allgemeinen städtebaulichen Instrumentarium nicht durchzuführen wäre (dazu im einzelnen: Urteil des erkennenden Senats vom 3. Juli 1998 – BVerwG 4 CN 2.97 – zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen; vgl. auch BVerwG, Urteile vom 21. August 1981 – BVerwG 4 C 16.78 – Buchholz 406.15 § 15 StBauFG Nr. 3 = BRS 38 Nr. 217, und vom 23. Mai 1986 – BVerwG 8 C 42.84 – Buchholz 406.15 § 1 StBauFG Nr. 1 = BauR 1986, 677).

Auch die Regelung, daß die Maßnahmen der Errichtung von Wohn- und Arbeitsstätten sowie von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen dienen „sollen”, läßt – entgegen der Meinung der Antragsteller – nicht den Schluß zu, daß die Gemeinde den gesetzlichen Katalog beliebig erweitern könnte. Der Gesetzgeber bringt vielmehr zum Ausdruck, daß Entwicklungsmaßnahmen als Gesamtmaßnahmen in der Regel sowohl Wohn- und Arbeitsstätten als auch Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen umfassen. Als Soll-Vorschrift eröffnet § 165 Abs. 2 Satz 2 BauGB der Gemeinde indes die Möglichkeit, die Maßnahme gegebenenfalls auf einen oder mehrere der in dieser Vorschrift genannten Gegenstände (z.B. Gemeinbedarfs- und/oder Folgeeinrichtungen) zu beschränken.

1.3 § 165 BauGB entspricht dem Gebot des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG, wonach eine Enteignung nur zum Wohl der Allgemeinheit zulässig ist.

Die Antragsteller leiten verfassungsrechtliche Bedenken daraus ab, daß nach dem Wortlaut der Vorschrift dem Gemeinwohlerfordernis dann genügt ist, wenn die Entwicklungsmaßnahme dazu dient, einen erhöhten Bedarf an Wohn- oder Arbeitsstätten zu decken. Sie meinen, Entwicklungsmaßnahmen mit dem Ziel der Errichtung von Arbeitsstätten seien als Mittel der allgemeinen Wirtschaftsförderung dazu bestimmt, im Interesse privater Investoren die Konjunktur „anzukurbeln”.

Diese Kritik wäre berechtigt, wenn § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB als unwiderlegbare gesetzliche Vermutung zu verstehen wäre, daß die Schaffung von Arbeitsplätzen stets ein die Enteignung rechtfertigendes Allgemeinwohlinteresse ist. So ist die Vorschrift jedoch nicht zu verstehen. Der Gesetzgeber konkretisiert lediglich als einen die Durchführung einer Entwicklungsmaßnahme rechtfertigenden Allgemeinwohlbelang die Errichtung von Arbeitsstätten. Er geht – generalisierend – davon aus, daß die Deckung eines erhöhten Bedarfs an Arbeitsstätten geeignet ist, dem Allgemeinwohlerfordernis zu genügen. Maßnahmen, die auf das von ihm genannte Ziel ausgerichtet sind, bringen nicht nur der Wirtschaft Nutzen und schaffen nicht lediglich die Voraussetzungen für eine bessere Versorgung der Allgemeinheit mit Wirtschaftsgütern. Sie schaffen auch die Grundlage für zusätzliche Arbeitsplätze. Das liegt generell im Gemeinwohlinteresse (vgl. BVerfG, Beschluß vom 26. Oktober 1977 – 1 BvL 9/72 – BVerfGE 46, 268 ≪289≫). Das Gesetz entbindet aber nicht von der gebotenen Prüfung des Einzelfalls. Es bietet insbesondere keine Handhabe dafür, lediglich private Wirtschaftsinteressen zu fördern. Der Nachweis eines erhöhten Bedarfs im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB allein reicht nicht bereits aus, um festzustellen, daß die Maßnahme dem Wohl der Allgemeinheit dient. Vielmehr ist, wie § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB hervorhebt, eine Gesamtabwägung aller öffentlichen und privaten Interessen geboten. Dabei ist nicht nur zu prüfen, ob das öffentliche Interesse an der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Arbeitsstätten so schwerwiegt, daß es den Zugriff auf privates Grundeigentum rechtfertigt, sondern auch, ob andere gewichtigere Allgemeinwohlbelange der Maßnahme an dem vorgesehenen Standort entgegenstehen (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. März 1987 – 1 BvR 1046/85 – BVerfGE 74, 264 ≪293/294≫, abweichende Meinung des Richters Böhmer zur Begründung des Urteils vom 10. März 1981 – 1 BvR 92, 96/71 – BVerfGE 56, 249 ≪274≫; BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990 – BVerwG 7 C 5.90 – BVerwGE 87, 241).

Unzutreffend ist auch der Einwand der Antragsteller, es handele sich der Sache nach um struktur- und arbeitsmarktpolitische Maßnahmen, für die den Gemeinden die Zuständigkeit fehle. Es gehört zu den städtebaulichen Zielsetzungen einer legitimen Kommunalpolitik, durch Bodennutzungsregelungen die Vorbedingungen für eine Wirtschaftsstruktur zu schaffen, die Arbeitsuchenden in der Gemeinde eine Existenzgrundlage sichert. Ebensowenig wie die Gemeinden mit der Ausweisung von Bauflächen für eine gewerbliche Nutzung (nur) Wirtschaftspolitik betreiben, betätigen sie sich mit der gezielten Bereitstellung von Arbeitsstätten (nur) arbeitsmarktpolitisch. Ihnen ist es unbenommen, alle Mittel auszuschöpfen, die ihnen das Bodenrecht zur Verfügung stellt, um Ziele zu erreichen, die das Gesetz ihnen nicht verbietet. Daß sie sich dabei von Motiven leiten lassen, die über das Städtebaurecht hinausgreifen, führt – für sich betrachtet – nicht zur Unzulässigkeit der Maßnahmen. Zu Unrecht schließen die Antragsteller aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, eine Enteignung mit dem Ziel, zur Verbesserung der lokalen oder regionalen Wirtschaftsstruktur Arbeitsplätze zu schaffen, komme auf der Grundlage des Baugesetzbuchs nicht in Betracht. Mit den von ihnen zitierten Ausführungen im Boxberg-Urteil hat das Bundesverfassungsgericht lediglich zum Ausdruck gebracht, daß das allgemeine Städtebaurecht – mangels einer Regelung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG – keine Handhabe dafür biete, zum Zwecke der Verbesserung der Wirtschaftsstruktur und der Schaffung von Arbeitsplätzen zu enteignen (BVerfGE 74, 264 ≪288≫). Dagegen hat es die Enteignungsermächtigung des Städtebauförderungsgesetzes, an die §§ 165 ff. BauGB anknüpfen, unbeanstandet gelassen.

1.4 Die gesetzliche Ermächtigung zur Enteignung begegnet entgegen der Auffassung der Antragsteller auch nicht deshalb verfassungsrechtlichen Bedenken, weil die Gemeinde mit der förmlichen Festlegung eines Entwicklungsbereichs nicht nur die Voraussetzungen für eine Enteignung schafft, sondern nach § 169 Abs. 3 Satz 1 BauGB selbst auch Enteignungsbegünstigter ist. Eine Enteignung in sozusagen eigener Sache ist nicht von vornherein unzulässig. Der Senat hat § 37 des früheren Bundesbahngesetzes, der der Deutschen Bundesbahn die Rolle der Enteignungsbehörde und des Enteignungsbegünstigten zuwies, wiederholt als mit der Verfassung vereinbar beurteilt (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1979 – BVerwG 4 C 10.77 – BVerwGE 59, 253; Beschluß vom 24. August 1987 – BVerwG 4 B 129.87 – Buchholz 442.08 § 36 BBahnG Nr. 12). Überdies ist mit der Entwicklungssatzung zwar eine maßgebliche Voraussetzung für die Enteignung geschaffen, über deren Zulässigkeit im Einzelfall ist aber noch nicht abschließend entschieden; dies bleibt der Enteignungsbehörde vorbehalten.

1.5 Die gesetzliche Regelung über die Zulässigkeit der Enteignung im Entwicklungsbereich begegnet verfassungsrechtlichen Bedenken auch nicht deshalb, weil sie als sog. transitorische oder Durchgangsenteignung darauf gerichtet ist, privaten Dritten das Eigentum zu verschaffen (§ 169 Abs. 6 BauGB). Der Durchgangserwerb ist gerechtfertigt, weil er die Gemeinde in den Stand setzt, im städtebaulichen Entwicklungsbereich die erforderlichen Einzelmaßnahmen zu ergreifen und im Rahmen eines Gesamtkonzepts koordiniert zum Ziel der angestrebten Entwicklung zu führen. Er ist ein notwendiger Zwischenschritt, um den eigentlichen Enteignungszweck, die Entwicklung eines Ortsteils und dabei die Errichtung z.B. von Arbeitsstätten, zu erreichen. Der Gesetzgeber hat hinreichende Vorkehrungen getroffen, um zu verhindern, daß sich die Entwicklungsmaßnahme für Ziele mißbrauchen läßt, die vom Gemeinwohlerfordernis des § 165 BauGB nicht gedeckt sind. § 169 BauGB gibt in Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 bis 8 der Gemeinde bindende Anweisungen für die Veräußerung der nach den Festsetzungen des Bebauungsplans privatnützigen Grundstücke. Danach hat die Gemeinde bei der Veräußerung durch entsprechende Vertragsgestaltung nicht nur sicherzustellen, daß die Grundstücke entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans und den Erfordernissen der Entwicklungsmaßnahme fristgerecht bebaut und dauerhaft genutzt werden, sondern daß auch sonst die Ziele und Zwecke der städtebaulichen Entwicklung, z.B. die mit der Errichtung von Arbeitsstätten verbundenen Ziele, erreicht werden. Daß eine absolute Sicherheit für eine vollständige Zielerreichung nicht gegeben ist und daß Maßnahmen im Einzelfall einmal fehlschlagen können, läßt sich nicht bestreiten. Dies stellt jedoch die grundsätzliche Geeignetheit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme, wie das Gesetz sie regelt, zur Erreichung der gesetzlich bestimmten Zwecke nicht in Frage.

1.6 Auch die von den Antragstellern problematisierte Abschöpfung der entwicklungsbedingten Bodenwerterhöhungen durch die Gemeinde ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Der Gesetzgeber versetzt die Gemeinde in die Lage, die Kosten der Maßnahmen aus den durch diese selbst bewirkten Bodenwerterhöhungen zu decken. Die Bodenwertabschöpfung tritt an die Stelle des Umlegungs- und des Erschließungsbeitragsrechts. Dieses wäre sonst anwendbar und ließe zum Teil eine Kostenbeteiligung der Eigentümer zu (vgl. § 169 Abs. 2 und Abs. 1 Nr. 8 i.V.m. § 154 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Die Entwicklungsmaßnahme läßt indes der Gemeinde die gesamten entwicklungsbedingten Gewinne zukommen. Der Gesetzgeber stellt in § 169 Abs. 8 Satz 1 BauGB ausdrücklich klar, daß die Verkaufserlöse zur Finanzierung der Entwicklung zu verwenden sind. Diese Regelung steht in einem sachlichen Zusammenhang mit § 171 Abs. 1 BauGB, der ganz allgemein bestimmt, daß Einnahmen, die bei der Vorbereitung und Durchführung der Entwicklungsmaßnahme entstehen, ausschließlich der Finanzierung der Entwicklungsmaßnahme vorbehalten sind. Allerdings trifft das Gesetz keine ausdrückliche Regelung darüber, wie die Gemeinde zu verfahren hat, wenn sie beim Verkauf der Grundstücke einen Überschuß erzielt. Seit dem 1. Januar 1998 regelt der neue Satz 2 des § 171 Abs. 1 BauGB diesen Fall ausdrücklich. Ein etwaiger Überschuß ist danach in entsprechender Anwendung des ebenfalls neu eingefügten § 156 a BauGB auf die Eigentümer zu verteilen. Auch wenn für die Zeit zuvor eine solche Vorschrift fehlt, bringen die §§ 165 ff., insbesondere § 169 Abs. 8 Satz 1 und § 171 Abs. 1 BauGB a.F., bei einer Gesamtschau hinreichend deutlich zum Ausdruck, daß die Verwendung der entwicklungsbedingten Bodenwertsteigerungen strikt zweckgebunden und es der Gemeinde verwehrt ist, Überschüsse für den allgemeinen Haushalt zu vereinnahmen. § 171 Abs. 1 Satz 2 BauGB n.F. schafft insoweit lediglich die wünschenswerte Klarheit. Ob dies auch verfassungsrechtlich so geboten ist, kann offenbleiben.

Soweit die Abschöpfung diejenigen Eigentümer trifft, die ihre Grundstücke im Entwicklungsbereich behalten und deshalb einen Ausgleichsbetrag in Höhe der entwicklungsbedingten Wertsteigerung an die Gemeinde zu entrichten haben (§ 166 Abs. 3 Sätze 4 und 5 i.V.m. §§ 154, 155 BauGB), ist die Regelung als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 GG unbedenklich.

Soweit die Bodenwertabschöpfung über den Durchgangserwerb der Gemeinde realisiert wird (§ 166 Abs. 3 Satz 1, § 169 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 153 Abs. 1 und 3, § 169 Abs. 4, § 169 Abs. 8 BauGB), ist sie auch an Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG zu messen. Danach hat der Gesetzgeber die Enteignungsentschädigung unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen; Entsprechendes gilt beim freihändigen Erwerb zur Abwendung der Enteignung für das zu entrichtende „angemessene” Entgelt. Daß der Gesetzgeber bei einer Entwicklungsmaßnahme der im Gesetz bestimmten Qualität die Eigentümer nicht an den entwicklungsbedingten Bodenwertsteigerungen teilhaben läßt, die ihnen im Falle üblicher städtebaulicher Entwicklung nur aufgrund von Bauleitplanung und Erschließung zugute kämen, verstößt nicht gegen das Erfordernis der Angemessenheit der Entschädigung. Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme unterscheidet sich nach der gesetzlichen Regelung dadurch von „einfachen” städtebaulichen Planungen und Maßnahmen, daß die Gemeinde zur einheitlichen Vorbereitung und zügigen Durchführung eine Vielzahl von Initiativen und Maßnahmen zu ergreifen hat und dadurch erst den angestrebten Erfolg gewährleistet. Die gesetzliche Regelung über die Bodenwertabschöpfung knüpft damit an herkömmliche enteignungsrechtliche Grundsätze an und entwickelt sie in einer der Entwicklungsmaßnahme angemessenen Weise fort. Im Anwendungsbereich des Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG spielen Vorwirkungen der Enteignung seit langem eine Rolle. Sie bleiben bei der Grundstückswertermittlung und damit der Bestimmung der Entschädigungshöhe unberücksichtigt (sog. Ausschluß von der konjunkturellen Weiterentwicklung, BGH, Urteile vom 18. September 1986 – III ZR 83/85 – BGHZ 98, 341 und vom 27. September 1990 – III ZR 97/89 – BRS 53 Nr. 119; vgl. auch § 95 Abs. 2 Nr. 2 BauGB als Ausdruck eines allgemeinen enteignungsrechtlichen Grundsatzes). Es ist konsequent, wenn der Gesetzgeber dieses Prinzip auf die Entwicklungsmaßnahme insgesamt und die für sie charakteristischen Bodenwerterhöhungen erstreckt. Es gibt keinen Verfassungsrechtssatz des Inhalts, daß die Abschöpfung planungsbedingter Gewinne allein den Grundstückseigentümern vorbehalten ist.

1.7 Die §§ 165 ff. BauGB sind auch nicht Ausdruck einer verfassungsrechtlich bedenklichen „Umverteilungsphilosophie”. Entgegen der Meinung der Antragsteller benutzt der Gesetzgeber die Abschöpfung der Bodenwertsteigerungen nicht als Mittel, um auf Kosten der betroffenen Grundeigentümer zur Ankurbelung der Wirtschaft private Investoren zu fördern. Das Entwicklungsrecht zielt nicht darauf ab, bauwillige Käufer zu Vorzugspreisen mit Bauland zu versorgen. Es wirkt allerdings Bodenspekulationen entgegen und verhindert, daß bebaubare Grundstücke als Kapitalanlage brachliegen. Von einer Subventionierung der Wirtschaft kann dagegen keine Rede sein. Der Käufer, der im Entwicklungsbereich ein Grundstück erwirbt, um darauf eine Arbeitsstätte zu errichten, hat – wie ausgeführt – nach § 169 Abs. 8 Satz 1 BauGB den Preis zu bezahlen, der dem aktuellen Verkehrswert entspricht.

2. Die angegriffene Entwicklungssatzung steht auch in Einklang mit dem einfachen Gesetzesrecht.

2.1 Ohne Erfolg ziehen die Antragsteller die Zuständigkeit des Antragsgegners in Zweifel. Dieser ist ein gemäß Art. 18 Abs. 1 des Bayerischen Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit gebildeter Zweckverband. Auch ein solcher Zweckverband darf einen städtebaulichen Entwicklungsbereich anstelle der nach § 165 Abs. 6 Satz 1 BauGB sonst zuständigen Gemeinde förmlich festlegen.

Daß § 166 Abs. 4 BauGB nur auf § 205 Abs. 4 BauGB und damit die Möglichkeit verweist, Vorbereitung und Durchführung einer Entwicklungsmaßnahme einem Planungsverband zu übertragen, der nach Maßgabe des § 205 BauGB gebildet worden ist, steht dem nicht entgegen. § 205 Abs. 6 BauGB stellt ausdrücklich klar, daß ein Zusammenschluß nach dem (Landes-)Zweckverbandsrecht nicht ausgeschlossen ist. Der Bundesgesetzgeber macht damit deutlich, daß er mit den Regelungen in § 205 BauGB nur von einer punktuellen Annexkompetenz Gebrauch macht, um einen wirksamen Vollzug des materiellen Städtebaurechts (als Bodenrecht im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG) zu gewährleisten (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1967, BVerfGE 22, 180 ≪210≫; Beschluß vom 9. Dezember 1987, BVerfGE 77, 288 ≪298 ff.≫). Regelungen des Landesrechts über gemeindliche Zweckverbände und deren mögliche Kompetenzen werden durch § 205 BauGB nicht verdrängt, wenn diese Regelungen eine solche Gewähr in gleicher Weise bieten und außerdem die gemeindliche (Letzt-)Verantwortung für das städtebauliche Geschehen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 21. August 1995 – BVerwG 4 N 1.95 – BVerwGE 99, 127) wahren. Daß dies der Fall ist, hat das Normenkontrollgericht in Anwendung irrevisiblen Landesrechts angenommen. Das bindet auch das Revisionsgericht.

2.2 Die Antragsteller halten dem Antragsgegner zu Unrecht vor, den räumlichen Geltungsbereich der Entwicklungssatzung nicht mit hinreichender Bestimmtheit abgegrenzt zu haben. Nach § 165 Abs. 6 Satz 2 BauGB ist der städtebauliche Entwicklungsbereich zu bezeichnen. Die Grenzen des vom Antragsgegner festgelegten Gebiets werden nach den Feststellungen des Normenkontrollgerichts in einer archivmäßig verwahrten Karte in einem Maßstab von 1: 5000 durch eine 3 mm breite durchbrochene Linie markiert. Die Antragsteller weisen darauf hin, daß diese Linie in der Wirklichkeit einem Streifen von 15 m gleichkommt. Dieser Umstand allein ist indes nicht geeignet, die geltend gemachte Nichtigkeitsfolge auszulösen. Das Bundesverwaltungsgericht hat für den Fall, daß der Geltungsbereich eines Bebauungsplans nicht eindeutig abgegrenzt ist, entschieden, daß die möglicherweise den Randbereich betreffende (Teil-)Nichtigkeit nicht zwangsläufig die Nichtigkeit des gesamten Bebauungsplans nach sich zieht (vgl. BVerwG, Beschluß vom 4. Januar 1994 – BVerwG 4 NB 30.93 – Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr. 69). Diese Rechtsprechung läßt sich ohne weiteres auf Entwicklungssatzungen übertragen. Dem Normenkontrollurteil ist zudem zu entnehmen, daß nach § 1 Abs. 3 Satz 2 der Entwicklungssatzung für die Abgrenzung die Innenseite der Begrenzungslinie in dem Plan des Antragsgegners maßgebend ist. Mit Hilfe dieser Regelung läßt sich der Grenzverlauf parzellenscharf nachzeichnen. Daß die Linie nicht durchgezogen ist, ist unschädlich. Aus dem Gesamtzusammenhang ergibt sich, daß die Linie an den Stellen, an denen sie unterbrochen ist, in Fortsetzung der eingezeichneten Teilstücke gedanklich zu vervollständigen ist.

2.3 Die Antragsteller leiten einen Verstoß gegen § 165 Abs. 2 BauGB daraus ab, daß der Antragsgegner in den Entwicklungsbereich Flächen für naturschutzrechtliche Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen einbezogen hat, obwohl der Wortlaut der Vorschrift hierfür nichts hergebe. Der Gesetzgeber brauchte jedoch naturschutzrechtliche Kompensationsmaßnahmen nicht ausdrücklich in den Katalog des § 165 Abs. 2 Satz 2 BauGB aufzunehmen, um zum Ausdruck zu bringen, daß sich die Enteignungsermächtigung des § 169 Abs. 3 Satz 1 BauGB auch auf hierfür vorgesehene Flächen erstreckt. Dahinstehen kann, ob es sich bei Maßnahmen zur Vermeidung und zum Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft begrifflich um Folgeeinrichtungen im Sinne des § 165 Abs. 2 Satz 2 BauGB handelt. Jedenfalls sind solche Maßnahmen untrennbar mit der Errichtung von Arbeitsstätten verbunden. Nach § 166 Abs. 1 Satz 2 BauGB hat die Gemeinde für den städtebaulichen Entwicklungsbereich ohne Verzug Bebauungspläne aufzustellen. Dabei hat sie auch eine Entscheidung darüber zu treffen, ob vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu unterlassen und ob und wie unvermeidbare Beeinträchtigungen auszugleichen oder durch Ersatzmaßnahmen zu kompensieren sind. Die Verpflichtung, dem naturschutzrechtlichen Kompensationsaspekt nicht erst im Rahmen der Zulassungsentscheidung, sondern bereits auf der Planungsstufe Rechnung zu tragen, ergibt sich auf der Grundlage der Neuregelung des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes aus § 8 a Abs. 1 Satz 1 BNatSchG. Trägt die Gemeinde dem Kompensationsinteresse bei der Abwägung nicht oder nur teilweise Rechnung, obwohl für Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen Flächen zur Verfügung stehen, so bedarf dies besonderer Rechtfertigung (vgl. BVerwG, Beschluß vom 31. Januar 1997 – BVerwG 4 NB 27.96 – BVerwGE 104, 68). Die gesetzlichen Anforderungen des § 8 a BNatSchG sind auf der Stufe der Entwicklungsplanung antizipierend zu berücksichtigen. Der Gesetzgeber legt erkennbar Wert darauf, daß die um Kompensationserwägungen erweiterten Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Planungsprozeß möglichst frühzeitig Beachtung finden. Erarbeitet die Gemeinde nicht bereits auf der Stufe der Entwicklungsplanung ein Kompensationskonzept, so läuft sie Gefahr, daß ihre Planung auf der nachfolgenden Ebene defizitär wird. Nur wenn schon der Entwicklungsbereich Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen umfaßt, ist gewährleistet, daß sie den Verpflichtungen, die sich aus § 8 a BNatSchG ergeben, nachkommen kann. Daran ändert sich nichts aufgrund des Umstandes, daß die Anwendung des § 8 a Abs. 1 BNatSchG in der zum Zeitpunkt des Erlasses der Entwicklungssatzung maßgeblichen Fassung gemäß § 8 b Abs. 1 Nr. 1 BNatschG bis zum 30. April 1998 von den Ländern ausgesetzt werden konnte und vom Freistaat Bayern ausgesetzt worden ist; denn die Entwicklungsmaßnahme, in deren Zuge Bebauungspläne aufzustellen sind, ist auf einen längerfristigen Zeitraum der Vorbereitung und Durchführung angelegt. Die Gemeinde, hier der Verband, darf sich durch eine zu engherzige Entwicklungsplanung nicht selbst in die Zwangslage versetzen, im Stadium der Bauleitplanung die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege zurückstellen zu müssen. Macht der Gesetzgeber die Planungsentscheidung ausdrücklich von der Berücksichtigung naturschutzrechtlicher Kompensationsinteressen abhängig, so versteht sich von selbst, daß Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen gegenständlich von § 165 Abs. 2 BauGB mitumfaßt sind, obwohl sie in dieser Vorschrift nicht eigens erwähnt werden.

2.4.1 Nach Ansicht der Antragsteller erfüllt die angegriffene Entwicklungssatzung nicht die in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB bezeichneten Tatbestandsvoraussetzungen. Danach entspricht die Durchführung einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme dem Wohl der Allgemeinheit insbesondere dann, wenn sie der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Arbeitsstätten dient.

Der Gesetzgeber konkretisiert in dieser Vorschrift das Gemeinwohlerfordernis anhand eines nach seiner Wertung typischen Beispiels. Er erläutert nicht näher, was unter einem erhöhten Bedarf zu verstehen ist, macht aber deutlich, daß nicht jeder Nachfrageüberhang es rechtfertigt, anstelle des Mittels der Bauleitplanung vom Instrumentarium des Entwicklungsrechts Gebrauch zu machen. Er knüpft die Anwendung der §§ 165 ff. BauGB an ein besonderes Qualifikationsmerkmal. Dabei greift er nicht auf den Begriff des „dringenden” Bedarfs zurück, den er seinerzeit – zur Bewältigung einer anderen Problemlage – in § 1 Abs. 1 Satz 1 BauGB-MaßnahmenG verwendet hat. Die Anforderungen, denen im Rahmen des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB zu genügen ist, sind ersichtlich strenger. Ein dringender (Wohn-)Bedarf im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 BauGB-MaßnahmenG allein wirft nach der Einschätzung des Gesetzgebers noch keine Probleme auf, die sich mit Hilfe der normalen Bauleitplanung nicht sachgerecht lösen lassen. Er zeigt lediglich auf, daß die Gemeinde zu einem bestimmten Zeitpunkt Anlaß haben kann, in der vom Gesetz bezeichneten Richtung schnell planerisch tätig zu werden. Ein augenblicklicher Bedarf läßt sich, zumal dann, wenn der Kreis der Bedarfsträger überschaubar ist, möglicherweise ohne weiteres kurzfristig mit den einfachen Mitteln der Bauleitplanung befriedigen, auch wenn er als dringend zu qualifizieren ist. Ein erhöhter Bedarf im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB setzt mehr voraus. Er weist eine sachliche und eine zeitliche Komponente auf. Von einem erhöhten Bedarf kann erst dann gesprochen werden, wenn die Nachfrage das Angebot aus strukturellen Gründen längerfristig deutlich übersteigt. Der Überhang muß so groß sein, daß es zu seiner Beseitigung mit einer Ausweisung von Flächen, die von ihren Dimensionen und ihren Funktionen her hinter den in § 165 Abs. 2 Satz 1 BauGB bezeichneten Merkmalen zurückbleiben, nicht sein Bewenden haben kann. Hinzu kommen muß, daß nur eine städtebauliche Gesamtmaßnahme, die durch eine einheitliche Vorbereitung und eine zügige Durchführung im Sinne des § 165 Abs. 1 BauGB gekennzeichnet ist, die Erwartung rechtfertigt, den zutage getretenen Bedarf wenigstens mittelfristig decken zu können. Ob ein erhöhter Bedarf besteht, beurteilt sich nicht nach der allgemeinen Arbeitsmarktsituation, sondern nach den konkreten Verhältnissen im Gebiet der Gemeinde oder des sonstigen Planungsträgers. Der für die Bedarfseinschätzung vorausgesetzte und maßgebliche Zeithorizont wird dadurch bestimmt, daß das Entwicklungsrecht ein Instrumentarium an die Hand gibt, das darauf angelegt ist, für die Bewältigung gerade drängender städtebaulicher Probleme wirksame Lösungsmöglichkeiten über die nähere Zukunft hinaus innerhalb eines absehbaren Zeitraums zu eröffnen.

Die Bedarfsentwicklung in diesem Zeitrahmen läßt sich nur im Wege einer Prognose erfassen. Das bedeutet, daß die Gemeinde anhand der Fakten und Erfahrungswerte, über die sie verfügt, ein Wahrscheinlichkeitsurteil über die zukünftige Entwicklung zu fällen hat. Daß eine solche Prognoseentscheidung nicht frei von Unsicherheiten ist, macht sie für die planerische Praxis nicht untauglich. Vorauszusetzen ist nur, aber auch ausreichend, daß die Prognose in einer der jeweiligen Materie angemessenen, methodisch einwandfreien Weise erarbeitet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 – BVerwG 4 C 79.76 u.a. – BVerwGE 56, 110 und vom 30. Mai 1984 – BVerwG 4 C 58.81 – BVerwGE 69, 256). Dagegen kommt es grundsätzlich nicht darauf an, ob die Annahmen, die ihr zugrunde liegen, durch die spätere tatsächliche Entwicklung mehr oder weniger bestätigt oder widerlegt werden.

2.4.2 Ein erhöhter Bedarf im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB setzt neben der Feststellung, daß das Angebot an Arbeitsstätten deutlich hinter der Nachfrage zurückbleibt, das Vorliegen von Umständen voraus, die den Schluß zulassen, daß sich an dieser Situation in überschaubarer Zeit nichts ändern wird. Ein wichtiger Indikator ist hierbei die Nachfrage von Unternehmen nach Gewerbeflächen. Denn die Befriedigung dieser Nachfrage garantiert regelmäßig die Errichtung von Arbeitsstätten.

Bei dieser Sichtweise ist der Antragsgegner freilich nicht stehengeblieben. Er hat in die Feststellung des erhöhten Bedarfs auch Elemente einfließen lassen, die er als „angebotsorientiert” charakterisiert. Er geht davon aus, daß § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB es ihm auch ermöglicht, in Zeiten des Strukturwandels, in denen Arbeitsstätten des produzierenden Gewerbes verlorengehen, die Voraussetzungen für die Ansiedlung innovationsfähiger Betriebe aus dem tertiären Sektor zu schaffen, durch die neue Arbeitsplätze entstehen. Der Begriff der „angebotsorientierten” Bedarfsdeckung ist in diesem Zusammenhang indes, wenn man ihn im Sinne einer bloßen planerischen Bereitstellung von für die Ansiedlung geeigneten Flächen verstünde, fehl am Platze. Eine Entwicklungsmaßnahme, die die Merkmale einer bloßen „Angebotsplanung” aufweist, ist unzulässig. Denn § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB setzt voraus, daß die Planung dazu dient, einen vorhandenen Bedarf zu decken, und daß die Gemeinde deshalb auch alles zur Plandurchführung Erforderliche veranlaßt. Die Entwicklungsmaßnahme läßt sich nicht dafür nutzbar machen, eine nicht bestehende Nachfrage überhaupt erst zu erzeugen und dafür Flächen planerisch „anzubieten”. Gehen Arbeitsplätze, aus welchen Gründen immer, in größerer Zahl verloren, so betreibt die Gemeinde jedoch keine bloße „Angebotsplanung”, wenn sie durch ein abgestimmtes Bündel von Maßnahmen der Planung und Plandurchführung die Voraussetzungen für die Ansiedlung von Betrieben schafft, die den Arbeitsuchenden neue Beschäftigungsmöglichkeiten bieten.

2.4.3 Zwischen den Beteiligten besteht kein Streit darüber, daß die Zahl der Arbeitsuchenden in den drei Städten die Zahl der verfügbaren Stellen bei weitem übersteigt. Daraus folgt freilich noch nicht ohne weiteres, daß ein Bedarf gerade an den Arbeitsstätten vorhanden ist, die auf der Grundlage der Entwicklungsmaßnahme errichtet werden sollen. Unter dem Blickwinkel der Arbeitsplatzbeschaffung nachfragegerecht ist eine Planung nur dann, wenn sie darauf abzielt, Betriebe anzusiedeln, die die Erwartung rechtfertigen, daß sie bei der Rekrutierung der erforderlichen Arbeitskräfte aus dem Reservoir der vorhandenen Arbeitsuchenden schöpfen. Selbst wenn der Planungsträger darauf achtet, daß Arbeitskräfte- und Arbeitsstättenpotential strukturell zusammenpassen, wirkt die Nachfrage vom Arbeitsmarkt her anders als die von seiten investitionsbereiter Unternehmem. Vorhandene Arbeitskraftkapazitäten garantieren, auch wenn sie noch so beträchtlich sind, für sich genommen, nicht die Errichtung von Arbeitsstätten. Entscheidend ist vielmehr auch, welche Investitionsbereitschaft besteht. Diese ist gemäß § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB prognostisch zu beurteilen.

2.4.4 Der Antragsgegner führt nach der Darstellung des Normenkontrollgerichts für den erhöhten Bedarf, der mit der Entwicklungsmaßnahme gedeckt werden soll, neben der Nachfrage von Unternehmen nach Gewerbeflächen das Bedürfnis an, als Ersatz für die im Laufe der vergangenen Jahre verlorengegangenen Arbeitsstätten des produzierenden Gewerbes innovationsfähige Betriebe aus dem tertiären Sektor anzusiedeln. Daß sich die Städte Nürnberg, Fürth und Erlangen einem verstärkten Nachfragedruck ausgesetzt sehen, leitet er zum einen aus dem „wirtschaftlichen Rahmenkonzept” der Firma ExperConsult und zum anderen aus der Hochrechnung des in den Jahren von 1980 bis 1992 in den drei Städten ermittelten Gewerbeflächenbedarfs her. Der Antragsgegner geht nach den Feststellungen des Normenkontrollgerichts davon aus, daß sich mit den Mitteln des herkömmlichen Planungsrechts mittelfristig ein Gewerbeflächenpotential von etwa 330 ha mobilisieren läßt. Im Gutachten der Firma ExperConsult wird demgegenüber anhand der Personen, die nach dem vorhandenen Datenmaterial Gewerbeflächen beanspruchen, über eine beschäftigtenbezogene Ansiedlungs- und Verlagerungsquote mit Hilfe einer Flächenkennziffer für den Zeitraum bis zum Jahr 2005 ein Gewerbeflächenbedarf von insgesamt rund 530 ha errechnet. Diese Berechnung sieht der Antragsgegner durch die bisherige Nachfrage nach Flächen für die Errichtung von Arbeitsstätten bestätigt. Nach seinen Angaben wurden in Nürnberg in der Zeit von 1980 bis 1992 Interessenten jährlich 20 bis 23 ha für die Neuansiedlung sowie 4 bis 5 ha für Umnutzungen oder Umplanungen zur Verfügung gestellt. Hieraus ergibt sich hochgerechnet bis zum Jahr 2005 ein Flächenbedarf von 360 ha. Für die Städte Fürth und Erlangen weisen die Erhebungen 81 bzw. 89 ha aus. Der Gesamtflächenbedarf auf der Grundlage dieser Projektion deckt sich im wesentlichen mit der ExperConsult-Prognose.

Die Antragsteller beanstanden die von der Vorinstanz gebilligte Bedarfsermittlung des Antragsgegners aus verschiedenen Gründen. Dabei übersehen sie indes schon im Ansatz, daß die Prognoseentscheidung, ohne die sich die Nachfragesituation mittelfristig nicht abschätzen läßt, bereits tatrichterlich nur beschränkt überprüfbar ist. Daß ein erhöhter Bedarf im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB besteht, läßt sich nicht exakt naturwissenschaftlich beweisen. Überprüfbar ist – wie dargelegt – nur, ob die Prognose auf einer zuverlässigen Tatsachenbasis beruht und in sich schlüssig ist. Der Planungsträger ist zudem nicht auf eine bestimmte Prognosemethode festgelegt. Das Gutachten der ExperConsult ist nicht schon deshalb zur Erreichung des ihm zugedachten Zwecks ungeeignet, weil der Bedarf nicht anhand der konkreten Nachfrage, sondern unter Rückgriff auf ein Rechenmodell ermittelt wird. Entscheidend ist, ob die Fakten und Daten, die in die Rechnung eingegangen sind, genügend Aussagekraft besitzen. Das stellen die Antragstellerinnen zu 3 und 4 freilich in Frage. Sie erheben in diesem Zusammenhang eine Reihe von Verfahrensrügen, die vorwiegend auf § 86 Abs. 1 VwGO gestützt sind und darauf hinauslaufen, daß das Normenkontrollgericht, anstatt sich mit dem Gutachten der ExperConsult zu begnügen, den von ihnen beantragten Sachverständigenbeweis hätte erheben müssen. Sie machen u.a. geltend, daß es keine verläßlichen repräsentativen Daten über Arbeitsstätten und deren Mobilität, über Flächenkennziffern sowie über Ansiedlungs- und Verlagerungsquoten, kein statistisches Material zur Ermittlung des Gewerbeflächenbedarfs und keine Untersuchung über den objektiven Bedarf an Arbeitsstätten gebe. Die Antragstellerinnen zu 3 und 4 rügen als Verstoß gegen den Grundsatz der freien Beweiswürdigung und gegen die Denkgesetze, daß das Normenkontrollgericht die Frage, ob dem Gesichtspunkt regionaler Verlagerungen Bedeutung beizumessen sei, widersprüchlich beantwortet habe. Auch die Feststellung der Vorinstanz, daß sich ein erhöhter Bedarf aus dem Ziel ableiten läßt, den Verlust an Arbeitsstätten des produzierenden Gewerbes durch die Ansiedlung innovationsfähiger Betriebe des tertiären Sektors wettzumachen, greifen sie mit einer Verfahrensrüge an. Sie halten dem Normenkontrollgericht vor, über ihren Einwand hinweggegangen zu sein, daß die Ausweisung von Gewerbeflächen nicht automatisch Arbeitsstätten und Arbeit schaffe.

Die vorgetragenen Verfahrensrügen greifen nicht durch. Das Normenkontrollgericht mußte den Sachverhalt in der von den Antragstellerinnen zu 3 und 4 bezeichneten Richtung nicht weiter aufklären. Es brauchte auch zu der Frage, welche Rolle regionale Verlagerungen spielen, nicht weiter Stellung zu nehmen als es dies getan hat. Denn von seinem rechtlichen Ansatz her waren die unter Beweis gestellten Tatsachen nicht von entscheidungserheblicher Bedeutung. Darauf kommt es hier nur an. Daß ein erhöhter Bedarf im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB besteht, hat das Gericht auch daraus hergeleitet, daß nach den in der Vergangenheit gesammelten Erfahrungen davon auszugehen ist, daß sich die drei Städte bis zum Jahre 2005 von seiten der Wirtschaft einer Nachfrage nach Gewerbeflächen ausgesetzt sehen werden, deren Größenordnung der Prognose der ExperConsult entspricht. Diese Einschätzung, die für sich genommen geeignet ist, die Prognose des Antragsgegners zu rechtfertigen, stellen die Antragstellerinnen zu 3 und 4 nicht in Frage. Nur die Antragsteller zu 1 und 2 setzen sich mit diesem Begründungsteil des Normenkontrollurteils auseinander. Sie halten, ohne allerdings eine Verfahrensrüge zu erheben, die vom Antragsgegner gezogenen und vom Normenkontrollgericht gebilligten Schlüsse für zweifelhaft, da die Nachfrage nach Gewerbeflächen, die im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses rückläufig gewesen sei, nicht als Beleg dafür gewertet werden könne, daß ein Bedarf an Arbeitsstätten auf dem Sektor vorhanden sei, dem die Entwicklungsmaßnahme zugute kommen solle. Aus diesem Vorbringen allein ergibt sich indessen nicht, daß die Vorinstanz den rechtlichen Prüfungsmaßstab, der an Prognoseentscheidungen anzulegen ist, verkannt hätte. Daß im Jahre 1993 die Nachfrage nach Gewerbeflächen nicht so groß war wie in den Vorjahren, verwehrte es dem Antragsgegner, für sich genommen, noch nicht, sich für die auf das Jahr 2005 ausgerichtete Hochrechnung der für die Jahre 1980 bis 1992 ermittelten Zahlen zu bedienen. Das Normenkontrollgericht weist in anderem Zusammenhang zutreffend darauf hin, daß sich die konkrete Nachfrage je nach Konjunkturlage ändern könne, der Bedarf, der als Rechtfertigung für den Einsatz des Instruments der Entwicklungsmaßnahme diene, dagegen längerfristig unabhängig von etwaigen kurzzeitigen Konjunkturschwankungen zu ermitteln sei. Nach den Feststellungen des Normenkontrollgerichts liegt der Beschäftigtenanteil im verarbeitenden Gewerbe in den Städten Nürnberg, Fürth und Erlangen immer noch deutlich höher als in den meisten Vergleichsregionen. Dagegen ist der Dienstleistungsbereich unterrepräsentiert. Daraus folgert die Vorinstanz, daß die drei Städte von dem Strukturwandel, der sich allgemein abzeichnet, in Zukunft stärker betroffen sein werden als andere Regionen. Den Arbeitsplatzverlusten im produzierenden Sektor, die im Zuge der Umstrukturierungsprozesse zu erwarten sind, steht ein erhöhter Nachholbedarf im Dienstleistungsbereich gegenüber. Vor dem Hintergrund dieser Entwicklung trägt die Entwicklungsmaßnahme maßgeblich dazu bei, die Weichen in diese Richtung zu stellen, da gerade die Arbeitsstätten, die auf ihrer Grundlage errichtet werden sollen, als besonders zukunftsträchtig angesehen werden. Diese tatrichterliche Beurteilung ist nachvollziehbar und enthält – für sich betrachtet – keinen Rechtsfehler.

2.5.1 Gleichwohl gehen die Antragsteller davon aus, daß die angegriffene Entwicklungssatzung nicht den Anforderungen des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB genügt. Nach ihrer Meinung erfordert das Wohl der Allgemeinheit weder die Durchführung einer Entwicklungsmaßnahme noch die Inanspruchnahme ihrer Grundstücke.

Ihre insoweit erhobenen Einwände greifen indes nicht durch. Richtig ist, daß eine Entwicklungsmaßnahme nicht in Betracht kommt, wenn sich das planerische Ziel ebensogut mit Hilfe eines städtebaulichen Vertrages, der Bauleitplanung oder des Sanierungsrechts erreichen läßt. Das Instrumentarium, das das sonstige Städtebaurecht bietet, ist freilich von vornherein nur begrenzt tauglich bei Gesamtmaßnahmen mit einer Vielzahl von Betroffenen, deren Dimensionen durch § 165 Abs. 2 BauGB vorbestimmt sind. Je größer die Zahl der Eigentümer ist, die mitwirken müßten, um das beabsichtigte Planungsergebnis herbeizuführen, desto geringer ist die Chance, daß sich die Maßnahme ohne Anwendung der §§ 165 ff. BauGB unter angemessenem Zeit- und Kostenaufwand „zügig” verwirklichen läßt. Wäre die Gemeinde verpflichtet, mit jedem einzelnen Eigentümer Vertragsverhandlungen zu führen, so würde das Entwicklungsrecht weitgehend leerlaufen. § 165 Abs. 4 Satz 2 BauGB verweist u.a. auf § 137 BauGB. Nach Satz 2 dieser Vorschrift sollen die Betroffenen zur Mitwirkung angeregt werden. Wie dies im einzelnen zu geschehen hat, läßt der Gesetzgeber offen. Es hängt von den Umständen ab, ob sich Verhandlungen aufdrängen. Eine einvernehmliche Regelung muß sich als realistische Perspektive abzeichnen. Hieran fehlt es, wenn eine Mehrzahl von Eigentümern nicht bereit ist, ihre Grundstücke für die in Aussicht genommene Nutzung zur Verfügung zu stellen, oder zwar Verkaufsinteresse bekundet, jedoch erkennbar auf einem Kaufpreis beharrt, der über den entwicklungsunbeeinflußten Anfangswert im Sinne des § 169 Abs. 1 Nr. 7 i.V.m. § 153 Abs. 3 BauGB hinausgeht. Das stellt § 165 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BauGB in der seit dem 1. Januar 1998 geltenden Fassung nunmehr ausdrücklich klar. Diese Regelung schreibt lediglich fest, was bisher schon galt.

Die Antragsteller treten der Darstellung des Antragsgegners nicht entgegen, daß von der angegriffenen Maßnahme 221 Eigentümer betroffen werden. Sie stellen auch nicht in Abrede, daß diese Eigentümer die bisherige Nutzung fortzusetzen wünschen oder nicht bereit sind, sich mit einem Kaufpreis zufriedenzugeben, der dem entwicklungsunbeeinflußten Anfangswert entspricht. Trifft dies zu, so erweisen sich die Handlungsinstrumente des allgemeinen Städtebaurechts als unzureichend.

2.5.2 Der Antragsgegner mußte auf die Anwendung der §§ 165 ff. BauGB überdies nicht schon deshalb verzichten, weil in den drei Städten Bauland in einer Größenordnung vorhanden ist, die dem räumlichen Umfang des Entwicklungsbereichs gleichkommt. Nicht entscheidend ist, ob an beliebiger Stelle, womöglich noch verstreut, Grundstücke zur Verfügung stehen, die für eine gewerbliche Nutzung in Anspruch genommen werden können. Vielmehr kommt es darauf an, ob sich die anderswo gelegenen Flächen für den mit der Maßnahme verfolgten Zweck ebensogut eignen. Muß der Planungsraum, etwa in bezug auf die Nähe standortrelevanter Einrichtungen oder die Anbindung an das Verkehrsnetz, bestimmten Anforderungen entsprechen, denen andere Standorte nicht oder nur unzureichend genügen, so braucht die Gemeinde nicht mit diesen weniger geeigneten Flächen vorlieb zu nehmen.

Die Antragstellerinnen zu 3 und 4 sehen gleichwohl einen Aufklärungsmangel darin, daß sich das Normenkontrollgericht weder durch eigenen Augenschein noch durch Zeugenvernehmung davon überzeugt hat, inwieweit sich in den drei Städten Gewerbeflächen in ausreichender Zahl durch die Nutzung von Brach- und Militärflächen oder von bisher schlecht oder gar nicht genutzten Gewerbeflächen mobilisieren lassen. Diese Rüge greift nicht durch. Das Normenkontrollgericht brauchte den Beweisangeboten nicht nachzugehen. Die Beweisanträge enthielten keinen Hinweis darauf, welche Areale nach den Vorstellungen der Antragstellerinnen zu 3 und 4 geeignet sind, den vom Antragsgegner angenommenen Bedarf zu decken, ohne daß die Flächen, auf die sich die Entwicklungssatzung erstreckt, in Anspruch genommen werden müssen. Nach Auffassung der Vorinstanz sind aus der Angebotsmasse schon mit Rücksicht darauf, daß bei der Ansiedlung von technologieorientierten und innovativen Unternehmen spezifischen Standortanforderungen zu genügen ist, alle Flächen auszuscheiden, die zu klein sind oder verstreut liegen, die ungünstige Verkehrsverbindungen aufweisen oder von den Forschungseinrichtungen im Umkreis der technischen Fakultät der Universität Erlangen zu weit entfernt sind. Die Antragstellerinnen machen selbst nicht geltend, Flächen benannt zu haben, die den vom Normenkontrollgericht genannten Kriterien gerecht werden.

Die Antragstellerinnen zu 3 und 4 beanstanden ferner, daß das Normenkontrollgericht ihrem Hinweis, in Nürnberg sei die Situation schon jetzt durch ein Überangebot an Büroflächen gekennzeichnet, nicht nachgegangen ist. Diese Rüge greift ebenfalls nicht durch, da die Vorinstanz von ihrem materiellrechtlichen Standpunkt aus keinen Anlaß hatte, diese Frage zum Gegenstand einer Beweisaufnahme zu machen. Im angefochtenen Urteil wird hierzu ausgeführt, daß kein Büro-, sondern ein Gewerbepark errichtet werden solle, der Arbeitsplätze vor allem in Forschung und Entwicklung, Aus- und Weiterbildung, Logistik, Verwaltung und Vertrieb biete. Daß ein Überangebot an Büroflächen besteht, schließt nicht aus, daß im bezeichneten gewerblichen Bereich ein Bedarf vorhanden ist.

Schließlich rügen die Antragstellerinnen zu 3 und 4, die Vorinstanz habe nicht ermittelt, ob sich das Gelände in A. als Alternativstandort eigne. Auch insoweit leidet das Normenkontrollurteil jedoch nicht an einem Aufklärungsmangel. Das Normenkontrollgericht hat es vor allem deshalb als unschädlich angesehen, daß der Antragsgegner das Areal in A. nicht in seine Überlegungen einbezogen hat, weil das Gelände zur Zeit des Satzungsbeschlusses noch von der US-Armee genutzt wurde und seinerzeit weder über den Zeitpunkt noch über die Bedingungen der Freigabe Klarheit herrschte. Als Grundlage für eine Prognose können nur Tatsachen dienen, deren Eintritt hinreichend wahrscheinlich ist. Die Antragstellerinnen zu 3 und 4 bezweifeln, ob die Ungewißheit zur Zeit der Abwägungsentscheidung so groß war, daß der fragliche Bereich bei der Flächenbilanz von vornherein außer Betracht gelassen werden durfte. Sie stellen indes selbst nicht in Abrede, daß der Antragsgegner, solange das Gelände als Teil einer militärischen Anlage der US-Streitkräfte seinem Zugriff entzogen war, keine Möglichkeit hatte, sich aufgrund eigener Untersuchungen ein Bild davon zu machen, ob das Gebiet für den mit der Entwicklungsmaßnahme verfolgten Zweck überhaupt potentiell geeignet ist. War selbst für die Zeit nach der Freigabe die Frage der Verfügbarkeit offen, so brauchten sich die Flächen nicht als Standortalternative aufzudrängen.

2.5.3 Hat das Normenkontrollgericht in keinem der von den Antragstellerinnen zu 3 und 4 gerügten Punkte seine Aufklärungspflicht verletzt, so entbehrt auch die Rüge, es habe dadurch, daß es den aufgeworfenen Beweisfragen nicht nachgegangen ist, das rechtliche Gehör verkürzt, der Grundlage. Abgesehen hiervon räumt die Revision selbst ein, daß die Vorinstanz sich mit den Beweisanträgen sachlich auseinandergesetzt hat. Richtig ist freilich, daß sie diese Anträge anders gewürdigt hat als die Antragstellerinnen zu 3 und 4. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt jedoch lediglich, daß das Gericht das Vorbringen der Beteiligten zur Kenntnis nimmt und in Erwägung zieht. Welche rechtlichen Schlüsse es hieraus zieht, bleibt ihm vorbehalten.

2.6 Der Antragsteller zu 1 wirft ebenso wie die Antragstellerinnen zu 3 und 4 die Frage auf, ob eine zügige Durchführung der angegriffenen Maßnahme gewährleistet ist. Ein Rechtsfehler besteht auch hier nicht.

Welcher Zeitraum noch als absehbar im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB zu werten ist, läßt sich nicht abstrakt festlegen. Insoweit kommt es maßgeblich auf den Umfang der jeweiligen Entwicklungsmaßnahme an (vgl. BGH, Urteil vom 2. Oktober 1986 – III ZR 99/85 – NVwZ 1987, 923). Der Antragsgegner hat sich als Zielvorgabe das Jahr 2005 gesetzt. Das entspricht einem Abwicklungszeitraum von 12 Jahren. Diese Zeitspanne ist nicht unangemessen, da es sich um ein komplexes Vorhaben handelt, das mit der Schaffung umfangreicher Folge- und Infrastruktureinrichtungen und der Durchführung zeitraubender ökologischer Kompensationsmaßnahmen verbunden ist. Die Antragstellerinnen zu 3 und 4 weisen freilich auf Umstände hin, die sich möglicherweise als Indiz dafür werten lassen, daß die Planung aufgrund der inzwischen veränderten politischen Kräfteverhältnisse in den drei Städten nicht mehr intensiv vorangetrieben wird und Überlegungen angestellt werden, an deren Ende möglicherweise der Entschluß stehen könnte, von dem Projekt ganz oder teilweise Abstand zu nehmen. Derartige nachträgliche Entwicklungen sind indes nicht geeignet, die Rechtmäßigkeit der seinerzeit getroffenen Planungsentscheidung in Frage zu stellen. Ob im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB die zügige Durchführung der Maßnahme gewährleistet ist, beurteilt sich nach den Verhältnissen im Zeitpunkt der Beschlußfassung. Die von der Maßnahme Betroffenen erleiden dadurch, daß nachträgliche Änderungen außer Betracht bleiben, die einen Wegfall der gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen bewirken, keine unzumutbare Rechtseinbuße. Es tritt kein irreversibler Zustand ein. Der Gesetzgeber trifft Vorkehrungen, um zu verhindern, daß der Planungsträger an einer Entwicklungsmaßnahme festhält, die dem ursprünglich mit ihr verfolgten Zweck nicht mehr entspricht. Nach § 169 Abs. 1 Nr. 8 BauGB sind die §§ 162 bis 164 BauGB im Entwicklungsrecht entsprechend anzuwenden. § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 BauGB schreibt vor, daß die Satzung aufzuheben ist, wenn die Sanierung sich als undurchführbar erweist oder die Sanierungsabsicht aus anderen Gründen aufgegeben wird. § 164 Abs. 1 BauGB knüpft an diese Regelung mit der Bestimmung an, daß der frühere Eigentümer grundsätzlich die Rückübertragung des ihm entzogenen Grundstücks verlangen kann. § 164 Abs. 5 Satz 1 BauGB stellt überdies klar, daß der Anspruch auf Rückenteignung nach § 102 BauGB unberührt bleibt. Danach kann der frühere Eigentümer verlangen, daß das enteignete Grundstück zu seinen Gunsten wieder enteignet wird, wenn der durch die Enteignung Begünstigte oder sein Rechtsnachfolger das Grundstück nicht innerhalb der festgesetzten Frist zu dem Enteignungszweck verwendet oder den Enteignungszweck vor Ablauf der Frist aufgibt oder wenn der Planungsträger seiner Verpflichtung nicht nachkommt, das Grundstück nach § 169 Abs. 5 BauGB weiterzuveräußern.

2.7 Die Angriffe der Antragsteller gegen die vom Antragsgegner gemäß § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB getroffene Abwägungsentscheidung hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht zurückgewiesen.

2.7.1 Die Antragsteller halten dem Antragsgegner vor, den Entwicklungsbereich größer dimensioniert zu haben, als zur Erreichung des beabsichtigten Erfolgs erforderlich sei, nämlich weil, wie es in der der Entwicklungssatzung beigegebenen Begründung heißt, die „vorsorgliche Hereinnahme von Ausgleichsflächen in den Geltungsbereich der Entwicklungsmaßnahme zweckmäßig” sei.

Wie aus § 165 Abs. 5 Satz 1 BauGB zu ersehen ist, hat der Maßnahmeträger den Entwicklungsbereich so zu begrenzen, daß sich die Entwicklung zweckmäßig durchführen läßt. Der Abwägungsspielraum, den er hierbei hat, ist überschritten, wenn er die Entwicklungsmaßnahme als Mittel im Rahmen einer Bodenvorratspolitik einsetzt, die es ihm ermöglicht, sich den Zugriff auf Flächen zu sichern, die nicht zur Überplanung innerhalb eines absehbaren Zeitraums anstehen, sondern für eine fernere Zukunft als Baulandreserve dienen. Die Antragsteller mißverstehen indes die Absichten, die der Antragsgegner mit der Einbeziehung von Flächen für Ausgleichsmaßnahmen verfolgt. Aus dem Gesamtzusammenhang der Begründungserwägungen erhellt – soweit dies revisionsgerichtlich überhaupt nachprüfbar ist –, daß sich der Vorsorgecharakter der Maßnahme in diesem Punkt darin erschöpft zu verhindern, daß in der Durchführungsphase Bebauungspläne aufgestellt werden müssen, „deren Geltungsbereich bei Berücksichtigung des externen Ausgleichs teils im Entwicklungsbereich, teils außerhalb lägen”. Da auf der Stufe der Bauleitplanung die Kompensationsproblematik zum notwendigen Entscheidungsprogramm gehört, entspricht es sachgerechter Abwägung, schon auf der Ebene der Anwendung des Entwicklungsrechts dem voraussichtlichen Flächenbedarf Rechnung zu tragen. Hieran ändert auch der Umstand nichts, daß Bayern gemäß § 8 b Abs. 1 Satz 1 BNatSchG von der Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, § 8 a Abs. 1 BNatSchG in der Bauleitplanung nicht anzuwenden. Art. 6 f Abs. 1 BayNatSchG läßt es zu, über die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege auch ohne Rückgriff auf § 8 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG und die Vorschriften über Ersatzmaßnahmen im Sinne des § 8 Abs. 9 BNatSchG zu entscheiden. Das bedeutet – über das zuvor schon Gesagte hinaus – indes keine Preisgabe der ökologischen Belange in der Bauleitplanung. Die bauplanungsrechtliche Pflicht, bei der Aufstellung von Bauleitplänen die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu berücksichtigen, besteht uneingeschränkt fort. Wie aus Art. 6 f Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG zu ersehen ist, bleibt die Gemeinde berechtigt, sich bei ihren Entscheidungen an § 8 a Abs. 1 BNatSchG auszurichten. Wiegen die Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft schwer, so kann sich nach der vom Normenkontrollgericht zitierten Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs aus Art. 141 Abs. 1 Satz 3 BV ergeben, daß sich dieses Recht zu der Pflicht verdichtet, Flächen für Kompensationsmaßnahmen festzusetzen (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 27. September 1995 – Vf.18-VII-94, BayVBl 1996, 18). An diese Auslegung des Landesrechts ist das Revisionsgericht gebunden.

2.7.2 Für fehlerhaft halten die Antragsteller die Abwägungsentscheidung auch deshalb, weil der Antragsgegner das Eigentum als privaten Belang nicht mit dem Gewicht in die Abwägung eingestellt habe, das ihm objektiv zukomme.

Auch insoweit liegt ein Rechtsfehler nicht vor. Der Antragsgegner hat erkannt, daß der von ihm ins Feld geführte Gemeinwohlbelang nicht bereits für sich genommen ausreicht, um sich den Zugriff auf fremdes Eigentum zu sichern. Er war sich dessen bewußt, daß eine Maßnahme, die den Anforderungen des § 165 Abs. 3 Satz 1 BauGB genügt, gleichwohl scheitern kann, weil ihr gewichtigere öffentliche oder private Belange gegenüberstehen. Der Antragsgegner war sich darüber im klaren, daß das Eigentum als geschützte Rechtsposition für sich genommen abwägungsrelevant ist. Die Antragsteller meinen jedoch, das Eigentum schlage in der Abwägungsentscheidung nicht mit dem Gewicht zu Buche, das ihm in der verfassungsrechtlichen Ordnung gebühre. Es entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, daß das Eigentum in der Abwägung als ein durch die Verfassung geschütztes Rechtsgut besonders zu berücksichtigen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1981 – BVerwG 4 C 4.78 – BVerwGE 61, 295; Beschluß vom 31. Januar 1997 – BVerwG 4 NB 27.96 – a.a.O.). Das Eigentum ist insbesondere durch seine Privatnützigkeit gekennzeichnet. Seine Nutzung soll es dem Eigentümer ermöglichen, sein Leben nach eigenen, selbstverantwortlich entwickelten Vorstellungen zu gestalten. Zur Substanz des Eigentums gehört die Freiheit, den Eigentumsgegenstand selbst zu nutzen oder aus einer etwaigen Fremdnutzung einen finanziellen Ertrag zu erzielen (vgl. BVerfG, Urteile vom 8. Juli 1976 – 1 BvL 19/75 u.a. – BVerfGE 42, 263 ≪294≫ und vom 14. Februar 1989 – 1 BvR 308/88 u.a. – BVerfGE 79, 292 ≪304≫; Beschlüsse vom 12. Juni 1979 – 1 BvL 19/76 – BVerfGE 52, 1 ≪30≫ und vom 25. Mai 1993 – 1 BvR 345/83 – BVerfGE 88, 366 ≪377≫). Der Antragsgegner hat diese Nutzungs- und Verwertungsinteressen gesehen. Daß er dem Interesse an der Errichtung von Arbeitsstätten größeres Gewicht als dem Privateigentum der Antragsteller beigemessen hat, läßt, für sich genommen, nicht auf einen Abwägungsfehler schließen. Es gehört zu den Merkmalen jeder Planung, daß sich der Planungsträger in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung eines anderen entscheiden darf. Ist dies durch hinreichend gewichtige Gründe gerechtfertigt, so gilt für das Eigentum wie für sonstige abwägungserhebliche Belange, daß es in der Abwägung überwunden werden darf.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.