BVerwG Urteil vom 09.10.1996 - 6 C 11.94

Entscheidungsstichwort (Thema)

Rheinland-pfälzisches Personalvertretungsgesetz 1992, Nichtrevisibilität des –. Revisibilität des Personalvertretungsgesetzes Rheinland-Pfalz 1992. Bindung an die Revisionszulassung auch, wenn Zulassungsgrund nicht gegeben

Leitsatz (amtlich)

In Personalvertretungssachen nach dem rheinland-pfälzischen Personalvertretungsgesetz von 1992 kann die Revision nur auf die Verletzung von Bundesrecht oder anderweitig für revisibel erklärte Vorschriften des Landesrechts gestützt werden.

Die fehlende Revisibilität einer Rechtsfrage läßt die Bindung des Revisionsgerichts an die Zulassung der Revision durch das Berufungsgericht nicht entfallen.

Normenkette

RhPPersVG 1992 § 26 S. 7, § 122; BPersVG § 33 S. 2, § 83 Abs. 1; VwGO § 132 Abs. 3, § 137 Abs. 1 Nr. 1, § 139 Abs. 3 S. 4, § 143; ZPO § 546 Abs. 1 S. 3; ArbGG § 72 Abs. 3; SGG § 160 Abs. 3; BRRG § 127 Nr. 2

Verfahrensgang

OVG Rheinland-Pfalz (Urteil vom 09.08.1994; Aktenzeichen 5 A 10981/94)

VG Mainz (Entscheidung vom 10.01.1994; Aktenzeichen 5 K 2748/93)

Tenor

Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. August 1994 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.

Tatbestand

I.

Der Rechtsstreit betrifft Fragen des Minderheitenschutzes bei der Wahl des Vorstands eines Personalrats.

Die Kläger und Revisionsbeklagten sind Mitglieder des im Frühjahr 1993 neu gewählten Personalrats des Zentralstudios des Zweiten Deutschen Fernsehens. Sie gehören dem Verband VRFF (Vereinigung der Rundfunk-, Film- und Fernsehschaffenden) an. Aus der Personalratswahl 1993 ging der VRFF als zweitstärkste der im Personalrat vertretenen Listen hervor. Die Beigeladene zu 1 war als Kandidatin über die vom VRFF aufgestellte Liste in den Personalrat gewählt worden; Spitzenkandidat dieser Liste war der Kläger zu 1. Die Personalratswahl führte dazu, daß von insgesamt 23 Sitzen 13 Sitze auf die Liste 1 (IG-Medien/DJV), neun auf die Liste 2 (VRFF) und ein Sitz auf die Liste 3 (DAG) entfiel. In der konstituierenden Sitzung des Personalrats am 19. März 1993 wurde dessen fünfköpfiger Vorstand gewählt. Als Vorsitzender und als weitere Mitglieder des Vorstandes wurden insgesamt vier Personen bestimmt, die über die Liste 1 in den Personalrat gewählt worden waren. Als fünftes (weiteres) Vorstandsmitglied wurde nicht der seitens der Betriebsgruppe der VRFF vorgesehene Kläger zu 1, sondern die Beigeladene zu 1 gewählt. Diese hatte ohne Abstimmung mit der Betriebsgruppe der VRFF ebenfalls für den Vorstand kandidiert. Der beklagte Personalrat beschloß in der Folge, die Beigeladene zu 1, die zwischenzeitlich aufgrund eines Beschlusses des Bundesvorstandes der VRFF aus diesem Verband ausgeschlossen worden war, zur Freistellung vorzuschlagen.

Mit ihrer beim Verwaltungsgericht Mainz erhobenen Klage haben die Kläger beantragt festzustellen, daß die am 19. März 1993 durchgeführte Wahl der Beigeladenen zu 1 in den Vorstand des Beklagten unwirksam und die Benennung der Beigeladenen zu 1 gegenüber dem Beigeladenen zu 2 als freizustellendes Personalratsmitglied rechtswidrig sei. Zur Begründung haben sie vor allem vorgetragen, der mit § 26 Satz 7 RhPPersVG bezweckte Minderheitenschutz sei durch Absprachen zwischen der Beigeladenen zu 1 und den Mitgliedern der Liste 1 unterlaufen worden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Es ging davon aus, daß bei der Wahl der Beigeladenen zu 1 die Bestimmung des § 26 Satz 7 RhPPersVG beachtet worden sei.

Auf die Berufung der Kläger hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz das erstinstanzliche Urteil abgeändert und der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, daß die Wahl der Beigeladenen zu 1 in den erweiterten Vorstand des Beklagten gegen § 26 Satz 7 RhPPersVG verstoße. Diese Bestimmung wolle den Minderheitenschutz gewährleisten. Sie sei dahin auszulegen, daß das gewählte Listenmitglied die Liste auch repräsentieren müsse. Nicht ausreichend sei hingegen eine bloße Verbindung zur Wählerschaft der Liste, da die gesetzliche Bestimmung ein Zugeständnis an das „Fraktionsprinzip” beinhalte. Sie schütze nämlich auch die gemeinsame verbandspolitische oder gewerkschaftliche Ausrichtung der Minderheit. Hinter diesem Zweck müsse das Auswahlrecht der Mehrheit des Personalrats zurückstehen. Wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache hat das Oberverwaltungsgericht die Revision zugelassen.

Mit seiner Revision rügt der Beklagte, daß die Auslegung des § 26 Satz 7 RhPPersVG durch das Berufungsgericht nicht mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur wortgleichen Regelung in § 33 Satz 2 BPersVG übereinstimme. Da er Kenntnis von dieser Rechtsprechung gehabt haben müsse, lasse sich dem rheinland-pfälzischen Gesetzgeber nicht unterstellen, daß er ein „Fraktionsprinzip” habe einführen wollen. Das Gesetz lasse eine Interpretation nicht zu, nach der in erster Linie die Organisation, die hinter einer Liste stehe, zu entscheiden habe, welcher von mehreren möglichen Repräsentanten dieser Liste in den Vorstand gewählt werden solle. Entscheidend sei der Schutz der Wählerminderheit – der hier gewahrt sei – und nicht der Schutz der Organisation, die die Liste aufgestellt habe.

Der Beklagte beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. August 1994 die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 10. Januar 1994 zurückzuweisen.

Die Kläger beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

Die Kläger sind der Auffassung, daß die Revision unzulässig, jedenfalls aber unbegründet sei, da sie allein auf die Verletzung nicht revisiblen Landesrechts gestützt sei. Die Revision lasse nicht erkennen, welche bundesrechtliche Norm verletzt sein könne. In der Sache verteidigen die Kläger das angefochtene Urteil.

Der Beklagte erwidert zur Frage der Revisibilität der aufgeworfenen Rechtsfragen: Bei der Neuformulierung des § 122 RhPPersVG sei dem Landesgesetzgeber ein Redaktionsversehen unterlaufen. Man habe es in Wirklichkeit bei dem bis dahin geltenden Rechtszustand, nämlich der Verweisung auf das arbeitsgerichtliche Beschlußverfahren, belassen wollen. Die Revision sei jedenfalls zulässig. Im übrigen beruhe § 26 Satz 7 RhPPersVG auf bundes- und verfassungsrechtlichen Rechtsgrundsätzen. Es handele sich jedenfalls insoweit um revisibles Recht.

Die Beigeladenen zu 1 und 2 haben sich nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich an dem Verfahren. Er hält die Revision bereits für unzulässig, weil die aufgeworfene Rechtsfrage irrevisibles Recht betreffe. In der Sache selbst stimmt er der Auslegung des Berufungsgerichts zu.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Revision ist nicht begründet.

1. Zwar werden mit der Revision allein Fragen nichtrevisiblen Rechts aufgeworfen. Dies macht die Revision allerdings nicht unzulässig, sondern nur unbegründet.

a) Die mit der Revision gerügte Frage der Auslegung des § 26 Satz 7 RhPPersVG 1992 ist entgegen der Auffassung des Beklagten nicht revisibel.

§ 26 Satz 7 RhPPersVG, auf dessen Verletzung sich die Revision maßgeblich beruft, ist eine Vorschrift des Landesrechts, die weder durch Bundesgesetz noch gemäß Art. 99 GG durch Landesgesetz ausdrücklich für revisibel erklärt wurde. So enthält das rheinland-pfälzische Personalvertretungsgesetz keine Regelung, in der Streitigkeiten nach diesem Gesetz generell für revisibel erklärt wurden. Eine solche läßt sich insbesondere nicht § 122 RhPPersVG 1992 entnehmen. Diese Vorschrift erwähnt zwar als dritten Rechtszug das Bundesverwaltungsgericht, aber dies nur im Sinne einer gerichtsverfassungsrechtlichen Verweisung auf den Verwaltungsrechtsweg und den dort vorgesehenen Instanzenzug, nicht jedoch als eine Vorschrift über das Gerichtsverfahren oder gar als eine die Verwaltungsgerichtsordnung ergänzende Vorschrift über die Voraussetzungen einer zulässigen Revision. Das läßt ein Vergleich mit den untereinander nahezu wortgleichen Regelungen in § 83 Abs. 1 BPersVG und § 114 Abs. 1 RhPPersVG in der bis zur Novellierung im Jahre 1992 gültigen Fassung erkennen.

Der Wortlaut des § 122 RhPPersVG 1992 ist in seinem ersten Teil identisch sowohl mit dem bundesrechtlichen Vorbild als auch mit dem landesrechtlichen Vorgänger. § 83 Abs. 1 BPersVG und § 114 Abs. 1 RhPPersVG a.F. werden bzw. wurden jedoch in einem zweiten Absatz um eine ausdrückliche verfahrensrechtliche Regelung ergänzt. Dort war bzw. ist jeweils die entsprechende Geltung der Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes über das Beschlußverfahren vorgesehen. Der Neufassung des Landespersonalvertretungsgesetzes von 1992 hingegen fehlt eine vergleichbare Regelung. Ob der Landesgesetzgeber dies gewollt hat, mag zweifelhaft sein (vgl. Felser/Meerkamp/Vohs, Landespersonalvertretungsgesetz Rheinland-Pfalz, 1994, § 122 Rn. 2; Helmes/Jacobi/Küssner, Personalvertretungsgesetz für Rheinland-Pfalz, Std. 1996, § 122 Rn. 2). Die Gesetzesmaterialien enthalten zumindest Hinweise, die den gegenteiligen Schluß zulassen (vgl. Beschluß vom 15. Dezember 1995 – BVerwG 6 B 63.95 – Buchholz 251.8 § 122 RhPPersVG Nr. 1). Andererseits weist der Oberbundesanwalt darauf hin, das zuständige Landesministerium habe ihm mitgeteilt, dem Gesetz gewordenen Entwurf der Koalitionsfraktionen habe eine bewußte Einigung auf eine Anwendbarkeit der Verwaltungsgerichtsordnung zugrunde gelegen.

Geht man mit der Beklagten von einem Redaktionsversehen aus, fehlen jedenfalls hinreichende Anhaltspunkte, die eine berichtigende Auslegung der Vorschrift erlaubten (vgl. Beschluß vom 15. Dezember 1995 – BVerwG 6 B 63.96 – Buchholz 251.8 § 122 RhPPersVG Nr. 1). Denn die Korrektur des Versehens wäre nicht in einer einzigen Richtung vorgezeichnet. Der Gesetzgeber könnte gleichermaßen an eine Verweisung auf das Prozeßrecht der Arbeitsgerichtsbarkeit wie an eine Verweisung auf das der Verwaltungsgerichtsbarkeit gedacht haben. Im letzeren Falle hätte er eine ausdrückliche Bestimmung über den Umfang der Revisibilität treffen müssen, wenn er alle Vorschriften des Gesetzes für revisibel hätte erklären wollen. Die Lückenfüllung ist daher durch den Gesetzestext und seinen eindeutigen Sinn nicht vorgegeben. Sie ist einem Gericht deshalb verwehrt. Vielmehr ist, da das rheinland-pfälzische Gesetz zu dem maßgeblichen Verfahren gänzlich schweigt, in den öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nach diesem Gesetz gemäß § 40 VwGO die Verwaltungsgerichtsordnung uneingeschränkt anzuwenden. Mithin gelten auch deren Regelungen über das Verfahren im dritten Rechtszug. Damit gilt auch § 137 Abs. 1 VwGO.

Eine Revisibilität der landesrechtlichen Regelung des § 26 Satz 7 RhPPersVG 1992 über § 127 Nr. 2 BRRG liegt von vornherein fern. Bei Fragen der Wahl des Vorstands des Personalrats einschließlich des Minderheitenschutzes geht es um Organisationsrecht der Personalvertretung. Nicht hingegen geht es um die Beteiligung des Personalrats an beamtenrechtlichen Maßnahmen.

b) An die Zulassung der Revision durch das Berufungsgericht ist der Senat gebunden. Dies ist § 132 Abs. 3 VwGO ohne weiteres zu entnehmen.

§ 132 Abs. 3 VwGO wurde durch das 4. VwGOÄndG vom 17. Dezember 1990 (BGBl I S. 2809) eingeführt und befindet sich seit 1. Januar 1991 in Kraft. Die Vorschrift entspricht § 546 Abs. 1 Satz 3 ZPO, § 72 Abs. 3 ArbGG und § 160 Abs. 3 SGG. Ihre Einführung war wegen der Verweisung in § 173 VwGO auf § 546 Abs. 1 Satz 3 ZPO an sich überflüssig. Mit ihr verfolgte der Gesetzgeber aber ersichtlich eine besondere Absicht: Er wollte auch für die Verwaltungsgerichtsbarkeit klarstellen, daß eine Überprüfung der Zulassungsentscheidung des Berufungsgerichts durch das Revisionsgericht bei ihrer Natur nach revisionsfähigen Entscheidungen nicht stattfinden soll. Der Begründung des Regierungsentwurfs (BTDrucks 11/7030, S. 33) ist wörtlich zu entnehmen, „daß eine Bindung des Revisionsgerichts an die Zulassung auch dann eintritt, wenn nach dessen Auffassung ein Zulassungsgrund offensichtlich nicht gegeben” ist; die Bindungswirkung setze aber voraus, „daß eine ihrer Natur nach revisionsfähige Entscheidung vorliegt”. Was dies im einzelnen bedeutet, mag hier offenbleiben. Denn hieraus folgt jedenfalls, daß nicht schon die fehlende Revisibilität einer für die Revisionszulassung maßgeblich gewesenen Rechtsfrage die Bindungswirkung entfallen läßt (vgl. aus der Literatur: Stein/Jonas/Grunsky, ZPO, 21. A. 1994, § 546 Rn. 21; May, Die Revision, 1995, IV Rn. 149).

c) Die Revision ist entgegen der Auffassung der Revisionsbeklagten auch nicht etwa deshalb nach den §§ 139 Abs. 3 Satz 4, 143 VwGO unzulässig, weil die als verletzt gerügte Rechtsnorm nicht revisibel ist. Dem formellen Begründungserfordernis ist Genüge getan, wenn die Verletzung einer Rechtsnorm gerügt wird, die mit der Revision als revisibel bezeichnet wird.

2. Aus den genannten Gründen der fehlenden Revisibilität des hier anzuwendenden Landesrechts ist die Revision im Ergebnis unbegründet. § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, wonach die Revision nur darauf gestützt werden kann, daß das angefochtene Urteil auf der Verletzung von Bundesrecht beruht, enthält keine Prozeßvoraussetzung der Revision, sondern ein Erfordernis ihrer sachlichen Berechtigung.

Entgegen dem Vorbringen der Revision werden die im Zusammenhang mit der Auslegung der landesrechtlichen Vorschrift des § 26 Satz 7 RhPPersVG aufgeworfenen Fragen auch nicht dadurch revisibel, daß es bei der Auslegung des § 26 Satz 7 RhPPersVG um Minderheitenschutz im Personalvertretungsrecht, und damit um einen vermeintlichen bundesrechtlichen Grundsatz personalvertretungsrechtlicher Natur oder aber um einen vermeintlichen bundesverfassungsrechtlichen Grundsatz gehe, der durch das Berufungsgericht verletzt worden sei. Derartige bundesrechtliche Grundsätze gibt es nicht.

Weder Bundespersonalvertretungsrecht noch Bundesverfassungsrecht geben den Ländern im Personalvertretungsrecht auf, den Minderheitenschutz bei der Binnenorganisation des Personalrats in bestimmter einheitlicher Weise zu verwirklichen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der positiven oder negativen Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 3 GG). Für das Grundgesetz hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 30. November 1965 die Ausgestaltung und Regelung des Rechts der Gewerkschaften, bei der Personalvertretung tätig zu werden, dem Gesetzgeber überantwortet und ihm dabei einen erheblichen Gestaltungsraum belassen (BVerfGE 19, 303 ≪321≫). Dafür, daß nach Maßgabe der Gesetzesauslegung des Berufungsgerichts die Grenzen der erlaubten Gestaltung überschritten wären, legt die Revision nichts dar und hierfür ist auch nichts ersichtlich. Das Bundespersonalvertretungsgesetz enthält in seinem Rahmenrechtsteil zu der Frage, in welchem Maße bei der Wahl des Personalratsvorstandes dem Minderheitenschutz Rechnung zu tragen ist, ebenfalls keine die Landesgesetzgeber im einzelnen bindenden Vorgaben. Zwar hat der rheinland-pfälzische Landesgesetzgeber in § 26 Satz 7 RhPPersVG 1992 die bundesgesetzliche Vorschrift des § 33 Satz 2 BPersVG wörtlich in das Landesrecht übernommen. Dies stand ihm aber frei. Eine Bindung der für Personalvertretungssachen zuständigen Gerichte des Landes Rheinland-Pfalz, etwa an die Auslegung, welche die bundesrechtliche Vorschrift durch das Bundesverwaltungsgericht erfahren hat, ist damit nicht verbunden, zumal nicht bei verändertem Regelungszusammenhang. Überdies ist der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entgegen der Revision nicht zu entnehmen, ob es bei Auslegung des § 33 Satz 2 BPersVG in der hier strittigen Frage eher der vom Verwaltungsgericht oder der vom Berufungsgericht vertretenen Auffassung folgen würde.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO.

Unterschriften

Albers, Vogelgesang, Eckertz-Höfer, Rubel, Schmutzler

Fundstellen

BVerwGE, 95

DÖV 1997, 600

PersR 1997, 114