Entscheidungsstichwort (Thema)
Fiktive Planfeststellung. nachträgliche Schutzvorkehrungen. Genehmigungsergänzungsanspruch. passiver Lärmschutz. fachplanungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle. kompensatorische technische Belüftungseinrichtungen. angemessene Befriedigung der Wohnbedürfnisse. Möglichkeit des Schlafens bei gekipptem Fenster. Berücksichtigung einer tatsächlichen Vorbelastung. maßgeblicher Zeitpunkt der Bebaubarkeit eines Grundstücks
Leitsatz (amtlich)
Zur angemessenen Befriedigung der Wohnbedürfnisse, die ein Planfeststellungsbeschluss für die Anlegung eines neues oder die wesentliche Änderung eines bestehenden Flughafens gewährleisten muss, gehört grundsätzlich auch die Möglichkeit, bei ausreichender Luftzufuhr, d.h. bei gekipptem Fenster störungsfrei zu schlafen. Dies gilt regelmäßig auch für Schlafräume, die durch Fluglärm oder andere Geräusche vorbelastet sind.
Müssen zum Schutz vor unzumutbarem Lärm die Fenster der Schlafräume geschlossen werden, haben die Betroffenen einen kompensatorischen Anspruch auf den Einbau technischer Belüftungseinrichtungen.
Normenkette
LuftVG §§ 8-9, 71 Abs. 2; VwVfG NRW §§ 74-75
Verfahrensgang
OVG für das Land NRW (Urteil vom 29.07.2004; Aktenzeichen 20 D 78/00.AK) |
Tenor
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 29. Juli 2004 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
Tatbestand
I
Die Kläger verlangen vom Beklagten, der Beigeladenen Maßnahmen des passiven Schallschutzes zum Schutz vor nächtlichem Fluglärm an dem von ihr betriebenen Flughafen Köln/Bonn aufzuerlegen.
Der Verkehrsflughafen Köln/Bonn entwickelte sich aus dem 1938 durch die deutsche Luftwaffe angelegten Militärflugplatz Wahn. Die britische Besatzungsmacht errichtete in den Jahren 1945 bis 1957 die heutige “kleine Parallelbahn” (14 R/32 L) sowie die “Querwindbahn” (07/25). Im Jahr 1957 gestattete der Beklagte vorläufig, den Flugplatz befristet als Verkehrsflughafen zu nutzen. Die Anlage der langen Hauptstart- und -landebahn (14 L/32 R) genehmigte er am 12. Dezember 1958 gemeinsam mit dem Ausbau zu einem “Flughafen für den internationalen Direktverkehr mit Düsenflugzeugen”. Am 3. Januar 1959 erteilte er die endgültige Genehmigung zum Betrieb des Verkehrsflughafens mit den beiden vorhandenen Bahnen. Die Bahn 14 L/32 R wird seit Erteilung der Betriebsgenehmigung im Jahr 1961 genutzt. Seit 1. März 1999 gilt der Flughafen nach § 71 Abs. 2 LuftVG als fiktiv planfestgestellt.
Nachtflugverkehr war zunächst unbegrenzt möglich. Mit Bescheid vom 19. Juli 1972 wurde der Nachtflugbetrieb erstmals beschränkt. An die Stelle dieser Regelungen traten mit Bescheiden vom 5. Oktober 1987, 19. August 1992 und 26. August 1997 neue Regelungen. Die zuletzt erfolgte, seit 1. November 1997 wirksame Regelung ist bis 31. Oktober 2015 befristet.
Daneben legte die Beigeladene ein freiwilliges Schallschutzprogramm für Gebäude im Nachtschutzgebiet auf. Sie erstattet auf Antrag Aufwendungen für den Einbau von Schallschutzfenstern an Schlafräumen und die Dämmung vorhandener Rollladenkästen, um höhere Innenpegel als 55 dB(A) zu vermeiden. Von diesem Schallschutzprogramm werden auch die Kosten einer Belüftungseinrichtung umfasst.
Die Klägerin zu 1 ist als Rechtsnachfolgerin ihres verstorbenen Ehemannes Eigentümerin eines Grundstücks am südlichen Ortsrand von Lohmar. Dieses liegt vier Kilometer vom Ende der Hauptstart- und -landebahn 14 L/32 R des Flughafens entfernt, unterhalb der An- und Abfluggrundlinie. Es befindet sich in der Schutzzone 2 des für den Verkehrsflughafen Köln/Bonn mit Verordnung vom 1. Dezember 1975 (BGBl I S. 2953) festgesetzten Lärmschutzbereichs. Bebaut ist es mit einem von der Klägerin zu 1 genutzten Wohnhaus, für dessen Bau der Voreigentümer am 5. September 1973 eine Baugenehmigung erhalten hatte. Der Ehemann der Klägerin zu 1 erwarb das Haus im April 1977 und bewohnte es mit seiner Familie seit 1979. Zwischenzeitlich wurden Wohn- und Schlafzimmer auf eigene Kosten mit Schallschutzfenstern ausgestattet.
Der Kläger zu 2 bewohnt ein in seinem Eigentum stehendes Wohnhaus auf einem Grundstück in Hennef-Heisterschoß. Dieser Ort liegt seit 1986 unterhalb der Abflugstrecke COLA, seit März 1999 im Einwirkungsbereich der Abflugstrecken WYP und GMH. Die Baugenehmigung wurde am 20. Oktober 1994 erteilt. Die Schlafzimmer befinden sich unter der Dachschräge im Obergeschoss und sind mit einem Velux-Dachfenster und einem Giebelfenster ausgestattet.
Der Kläger zu 3 ist Eigentümer eines Grundstücks in Bergisch-Gladbach-Bensberg, etwa zehn Kilometer nordöstlich des Abhebepunktes der Startbahn 32 R…. Für das Haus wurde im Jahr 1970 eine Baugenehmigung erteilt; seit 1973 bewohnt der Kläger zu 3 (zunächst als Mieter) das Haus. 1979 erwarb er das Grundstück. Er baute das Dachgeschoss 1986 um; 1990 erhielt er eine Baugenehmigung für den Ausbau des Dachgeschosses zu Wohnzwecken. Das Grundstück wird bei Betriebsrichtung 32 (Nordwesten) durch Abflüge nach Nordosten, bei Betriebsrichtung 14 durch einzelne Landungen mit Fluglärm belastet.
Die Kläger beantragten im Jahr 1999 eine Verschärfung der 1997 eingeführten Neuregelung der Nachtflugbeschränkungen. Neben Maßnahmen des aktiven Lärmschutzes forderten sie, durch Maßnahmen des passiven Lärmschutzes sicherzustellen, dass im Zeitraum zwischen 22.00 Uhr und 6.00 Uhr nicht mehr als sechs nächtliche Lärmereignisse den Maximalpegel von 52 dB(A) innen in Schlafräumen unter Berücksichtigung ausreichender Belüftung erreichen oder überschreiten sowie die Einhaltung eines äquivalenten Dauerschallpegels von 32 dB(A).
Mit Bescheiden vom 12. April 2000 lehnte das beklagte Ministerium für Wirtschaft und Mittelstand, Technologie und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen die Anträge ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus: Die von der Genehmigungsbehörde verfolgte Lärmschutzkonzeption – bestehend aus Betriebsbeschränkungen und passiven Schallschutzmaßnahmen im Rahmen des Schallschutzprogramms der Beigeladenen – sei zum Schutz der Nachbarschaft ausreichend und wirksam. Unter Berücksichtigung der Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung, die in der obergerichtlichen und höchstrichterlichen Rechtsprechung Bestätigung gefunden hätten, sei es nicht erforderlich, darüber hinaus entsprechend § 9 Abs. 2 LuftVG dem Flughafenunternehmer weitere Schutzvorkehrungen aufzuerlegen. Dabei wurde der Kläger zu 1 darauf hingewiesen, dass er unzumutbarem Fluglärm ausgesetzt sei und daher einen Anspruch nach Maßgabe des Schallschutzprogramms der Beigeladenen geltend machen könne. Das Wohngebiet des Klägers zu 2 ist nach Ergehen des Bescheids ebenfalls in das Schallschutzprogramm der Beigeladenen aufgenommen worden. Die Kläger zu 1 und 2 haben aber bisher den für eine Leistungsgewährung notwendigen Antrag nicht gestellt. Der Kläger zu 3 hat keinen Anspruch nach dem Schallschutzprogramm.
Am 10. Mai 2000 haben die Kläger beim Oberverwaltungsgericht Klage erhoben, mit der sie insbesondere geltend machen: Das zugestandene Schutzziel (Vermeidung höherer Innenpegel als 55 dB(A)) gewährleiste keinen effektiven Schutz; nach dem neuen Stand der Lärmwirkungsforschung sei die Gesundheit bereits bei Überschreitung der in ihren Klageanträgen genannten Innenpegel gefährdet. Bezüglich des passiven Lärmschutzes könnten sie nicht auf das Schallschutzprogramm der Beigeladenen verwiesen werden. Dieses sei unzureichend sowohl hinsichtlich seines Schutzziels als auch hinsichtlich seines Inhalts. Auch eine Belüftung sei ganzjährig notwendig. Vor allem in den Sommermonaten heizten sich ihre Schlafzimmer so auf, dass ein durch Hitze nicht beeinträchtigtes Schlafen ohne Öffnung eines Fensters unmöglich sei. Hierfür berufen sie sich auf eine Stellungnahme der Sachverständigen M… und H…. Zur Vorbelastung führen sie aus: Bei Aufnahme der Wohnnutzung habe es bei dem Kläger zu 1 nur gelegentliche Fluglärmereignisse gegeben. Der Kläger zu 2 sei zwar bei Aufnahme der Wohnnutzung belastet gewesen, die Belastung habe aber zum Zeitpunkt des Baus und des Bezugs des Hauses noch nicht das Maß einer erheblichen oder gar unzumutbaren Belastung erreicht gehabt. Der Kläger zu 3 sei einer Fluglärmbelastung weder bei Bau seines Hauses noch bei Ausbau seines Dachgeschosses ausgesetzt gewesen.
Das Oberverwaltungsgericht wies die Klage, soweit sie auf Maßnahmen des aktiven Schallschutzes oder Betriebsbeschränkungen gerichtet war, mit Teilurteil vom 10. Juli 2003 ab; die hiergegen gerichtete Beschwerde blieb erfolglos (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 2004 – BVerwG 4 B 95.03 – Buchholz 442.40 § 71 LuftVG Nr. 1 = NVwZ 2004, 869). Den mit der Klage geltend gemachten Anspruch auf Gewährung passiven Lärmschutzes wies das Oberverwaltungsgericht durch Schlussurteil vom 29. Juli 2004 ab. Zur Begründung des Schlussurteils hat es im Wesentlichen ausgeführt:
Den Klägern zu 1 und 2 fehle nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Sie seien nicht gehalten, im Rahmen des freiwilligen Schutzprogramms der Beigeladenen Abhilfe zu suchen. Ein berücksichtigungswertes Interesse an gerichtlicher Klärung folge daraus, dass sie die Reichweite ihres Anspruchs weiter verstehen würden als die Beigeladene.
Als Anspruchsgrundlage komme § 75 Abs. 2 Satz 2 bis 4 VwVfG NRW in Betracht. Die Ansprüche seien nicht deshalb ausgeschlossen, weil die von den Klägern seit langem wahrgenommenen Wirkungen vorhersehbar gewesen seien. Sei ein Flughafen wie hier ohne reguläres Planfeststellungsverfahren mit den dabei bestehenden Einwendungsmöglichkeiten Drittbetroffener angelegt und betrieben worden und werde er alsdann infolge der fiktiven Planfeststellung (§ 71 Abs. 2 LuftVG) durch eine gesteigerte Duldungspflicht der Umgebung abgesichert, so müsse in entsprechender Anwendung dieser Bestimmung jedenfalls der Weg für nachträgliche Schutzansprüche eröffnet sein. Auf diese Weise könne unzumutbaren Lärmbelastungen durch den Flughafenbetrieb, auch wenn sie vor dem Eintritt der Fiktion aufgetreten oder abzusehen gewesen seien, begegnet werden. Dass die Kläger ihr Begehren innerhalb der Drei-Jahres-Frist des § 75 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW angebracht hätten, sei nicht zweifelhaft.
Die Kläger seien aber nicht in einem von § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW erfassten Recht verletzt. Diese Vorschrift gewähre Schutz nicht erst bei Erreichen der verfassungsrechtlichen Zumutbarkeitsgrenze, sondern bereits dann, wenn dies im Sinne des § 9 Abs. 2 LuftVG zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke gegen Gefahren oder Nachteile notwendig sei. Dies sei hier nicht der Fall. Die Kläger könnten die angestrebten Lärmwerte in den Schlafräumen dadurch erreichen, dass sie die Fenster geschlossen hielten. Ein Anspruch auf Schlafen bei teilweise oder gelegentlich geöffnetem Fenster gehöre nicht zu der eigentumsrechtlich angemessenen Grundstücksnutzung. Die Lärmmedizinische Stellungnahme von M… und H… ergebe nichts anderes. Insbesondere erörtere sie nicht die Möglichkeit künstlicher Belüftungseinrichtungen.
Komme es somit auf die Lärmwerte bei geschlossenen Fenstern an, sei nicht festzustellen, dass bei den Klägern Einzel- oder Dauerschallpegel in einem Maß auftreten würden, das nach den im Klageantrag genannten Werten durch Schutzmaßnahmen der Beigeladenen vermieden werden müsste. Beim Kläger zu 1 werde der Wert von 6 × 52 dB(A) nur in theoretisch denkbaren Ausnahmesituationen überschritten. Beim Kläger zu 2 ergebe sich ein noch günstigeres Bild. Nächtliche Innenpegel bei geschlossenen Fenstern überstiegen allenfalls in seltenen Einzelfällen geringfügig 52 dB(A). Im Fall des Klägers zu 3 werde das als unabdingbar betrachtete Schutzniveau in keinem Fall verlassen. Wegen einer Belastung durch Dauerschallpegel könne Anlass für bauliche Schallschutzmaßnahmen – bei einem unterstellten Dämmwert eines geschlossenen Fensters von 30 dB(A) – erst bei Dauerschallpegeln (außen) von 62 dB(A) bzw. – soweit man beim Kläger zu 3 einen Dämmwert von 25 dB(A) unterstelle – von 57 dB(A) bestehen. Diese Werte würden bei den Klägern zu 2 und 3 nicht annähernd, beim Kläger zu 1 jedenfalls nicht in einer beachtlichen, die Situation kennzeichnenden Zahl von Nächten erreicht. Dies lasse sich anhand der Messstellenstatistik, die maßgeblich heranzuziehen sei, hinreichend sicher beurteilen.
Die Kläger könnten auch keine technischen Belüftungseinrichtungen beanspruchen. Luftqualität und Temperatur seien zur Erreichung eines erholsamen Schlafes bedeutsam und daher ein ausreichender Luftwechsel in den Schlafräumen erforderlich. Hierfür sei jedoch im Fall der Kläger der Einbau spezieller Vorrichtungen nicht notwendig. Die Kläger hätten insbesondere nicht deutlich gemacht, dass sie bei normalen Witterungsverhältnissen auf eine Außenbelüftung angewiesen seien. Vielmehr spreche ihr Vortrag in hohem Maße dafür, dass unter normalen Witterungsverhältnissen ein hinreichender Luftaustausch auch ohne Inanspruchnahme eines Fensters im Schlafraum erfolge. Bei den angesprochenen Sommernächten handele es sich um witterungsbedingte Sondersituationen, in denen die Belastungssituationen nicht maßgeblich durch den Flugbetrieb geprägt seien. Derartige Witterungsverhältnisse zwängen jedermann zur Umstellung seines Schlafverhaltens, so dass die Fluglärmbelastung nicht als wesentliche Ursache anzusehen sei. Im Übrigen erscheine es angemessen, dass die Kläger selbst für Abhilfe sorgen müssten. Ihre Grundstücke seien bereits negativ vorgeprägt gewesen, als sie sich angesiedelt und ihre Wohn- und Lebensverhältnisse gestaltet hätten. Der Flughafen habe bereits existiert; sein Betrieb habe seit 1972 Anlass zu punktuellen Beschränkungen aus Lärmschutzgründen gegeben. Dies mache nicht jegliches Anwachsen des Fluglärms zumutbar, es sei aber im wohlverstandenen Interesse der Kläger angebracht gewesen, die Nachbarschaft zum Flughafen bei bestimmten Entscheidungen über Nutzungsgestaltung und Lebensgewohnheiten mit maßgeblichem Gewicht zu berücksichtigen.
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Senat zugelassene Revision der Kläger.
Die Revision hält die Erwägungen, mit denen das Ausgangsgericht das Schlafen bei geschlossenen Fenstern ohne technische Belüftungsmaßnahmen für zumutbar ansieht, für rechtlich verfehlt. Sie ist – gestützt auf die bereits im Ausgangsverfahren vorgelegte Stellungnahme von M… und H… und weitere teilweise neu ins Verfahren eingeführte medizinische Stellungnahmen – der Auffassung, dass eine ausreichende Belüftung zur Herstellung gesunder und erholsamer Schlafverhältnisse erforderlich und deshalb ein Schlafen bei geschlossenen Fenstern nur mit künstlichen (schallgedämpften) Belüftungseinrichtungen fachplanerisch zumutbar sei. Außerdem wendet sie sich gegen die Bewertung der Vorbelastung durch das Oberverwaltungsgericht.
Die Kläger beantragen,
den Beklagten unter Aufhebung des Schlussurteils des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 29. Juli 2004 zu verurteilen, durch Maßnahmen des passiven Lärmschutzes sicherzustellen, dass nicht mehr als sechs nächtliche (d.h. in der Zeit zwischen 22.00 Uhr und 6.00 Uhr) Lärmereignisse den Maximalpegel von 52 dB(A) innen in Schlafräumen unter Berücksichtigung ausreichender Belüftung erreichen bzw. überschreiten und ein äquivalenter Dauerschallpegel von 32 dB(A) eingehalten wird,
hilfsweise,
den Beklagten zu verurteilen, die Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Der Beklagte und die Beigeladene verteidigen das erstinstanzliche Urteil. Sie sind der Ansicht, dass weder nach der fachplanerischen noch nach der verfassungsrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle ein Anspruch auf Einbau künstlicher Belüftungseinrichtungen bestehe.
Entscheidungsgründe
II
Die Revision hat mit dem Ergebnis Erfolg, dass die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen ist. Das angefochtene Urteil verletzt revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 und 2 VwGO), indem es einen Anspruch der Kläger auf kompensatorische technische Belüftungseinrichtungen auf der Grundlage der § 75 Abs. 2 Satz 2, § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW i.V.m. § 9 Abs. 2 LuftVG verneint.
1. Ohne Verstoß gegen revisibles Recht hat das Oberverwaltungsgericht allerdings ein Rechtsschutzinteresse der Kläger zu 1 und 2 an einer Entscheidung des Beklagten über Belüftungsmaßnahmen bejaht, obwohl die Beigeladene ihnen im Rahmen ihres freiwilligen Schallschutzprogramms Belüftungseinrichtungen anbietet. Denn das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass die Kläger u.a. im Hinblick auf die Beschaffenheit der Belüftungseinrichtungen und deren Unterhaltung mehr wollen, als das Programm anbietet.
2. Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass die am 1. März 1999 eingetretene fiktive Planfeststellung des Flughafens Köln/Bonn (§ 71 Abs. 2 LuftVG) den Klägern grundsätzlich Ansprüche auf nachträgliche Schutzvorkehrungen in entsprechender Anwendung des § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW eröffnet. Dabei ist die in dieser Vorschrift enthaltene Voraussetzung der mangelnden Voraussehbarkeit der nachteiligen Wirkungen rechtlich ohne Bedeutung. Denn ein Planfeststellungsverfahren, in dem die voraussehbaren Wirkungen des Vorhabens hätten berücksichtigt werden können, hat im Fall einer nur fiktiven Planfeststellung nach § 71 Abs. 2 LuftVG nicht stattgefunden. Ob derartige Ansprüche auf Schutzvorkehrungen auch in Fällen entstehen können, in denen für einen bislang nur genehmigten Flughafen schon vor Eintritt der Planfeststellungsfiktion Ansprüche auf nachträgliche Ergänzung der Genehmigung entsprechend § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG in Betracht gekommen sind (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15. September 1999 – BVerwG 11 A 22.98 – Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 17 = UPR 2000, 116), kann offenbleiben. Denn die entsprechende Anwendung dieser Vorschrift auf eine luftverkehrsrechtliche Genehmigungsentscheidung scheidet von vornherein aus, wenn diese Genehmigung – wie hier – vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes unanfechtbar erlassen worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. September 1980 – BVerwG 4 C 74.77 – BVerwGE 61, 1 zu der mit § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG inhaltsgleichen Regelung des § 17 Abs. 6 Satz 2 i.d.F. des Zweiten Fernstraßenänderungsgesetzes vom 4. Juli 1974 (BGBl I S. 1401). Vielmehr sind die Betroffenen so zu stellen, wie sie bei Durchführung einer echten Planfeststellung nach § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW i.V.m. § 9 Abs. 2 LuftVG stünden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Oktober 2000 – 1 BvR 389/00 –, NVwZ-RR 2001, 209; BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 2003 – BVerwG 4 B 83.03 –, DVBl 2004, 624 und BGH, Urteil vom 10. Dezember 2004 – V ZR 72/04 –, BGHZ 161, 323). Denn die gesetzliche Fiktion des § 71 Abs. 2 LuftVG überträgt auf die davon erfassten Flughäfen das Rechtsregime eines nach § 8 LuftVG planfestgestellten Flughafens (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 2004 – BVerwG 4 B 95.03 – Buchholz 442.40 § 71 LuftVG Nr. 1 = NVwZ 2004, 869).
3. Von diesem Ausgangspunkt aus hat das Oberverwaltungsgericht fehlerfrei angenommen, dass die Kläger keinen Anspruch auf die Übernahme der Kosten für schalldämmende Schutzvorkehrungen in den zum Schlafen bestimmten Räumen haben. Denn nach den – von den Klägern nicht angegriffenen – Feststellungen im angefochtenen Urteil können die von ihnen selbst als zumutbar im Sinne von § 75 Abs. 2 Satz 2, § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG, § 9 Abs. 2 LuftVG angesehenen Lärmwerte (6 × 52 dB(A) Maximalpegel und 32 dB(A) äquivalenter Dauerschallpegel) schon durch Schließen der vorhandenen Fenster eingehalten werden. Hingegen verletzt das Urteil die genannten Vorschriften, soweit es auch einen Anspruch der Kläger auf den (isolierten) Einbau technischer Belüftungseinrichtungen verneint.
Der Schutz von unzumutbarem Lärm im Sinne des § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG bzw. der entsprechenden Vorschriften des jeweils maßgebenden Fachplanungsgesetzes umfasst für Schlafräume nicht nur die Lärmminderung als solche, sondern auch die Erhaltung oder Herstellung einer ausreichenden Luftzufuhr. Ist die Minderung des Lärms auf das zumutbare Maß am Ohr des Schläfers nur durch das Schließen vorhandener Fenster oder gegebenenfalls durch den Einbau von – notwendigerweise geschlossen zu haltenden – Lärmschutzfenstern zu erzielen, müssen als Kompensation für die nicht mehr mögliche Luftzufuhr durch das Öffnen von Fenstern Einrichtungen für eine künstliche Belüftung geschaffen werden. Im Einzelnen ergibt sich das aus den folgenden Erwägungen:
Zu den Schutzgütern, denen bei Bestimmung der fachplanungsrechtlichen Zumutbarkeit Rechnung zu tragen ist, gehört die “angemessene Befriedigung der Wohnbedürfnisse”, die auch die Möglichkeit störungsfreien Schlafens umfasst. Dies ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts von jeher anerkannt (vgl. etwa Urteil des Senats vom 21. Mai 1976 – BVerwG 4 C 80.74 –, BVerwGE 51, 15, 33 und Urteil vom 29. Januar 1991 – BVerwG 4 C 51.89 – BVerwGE 87, 332, 373). Welche Wohnqualität “angemessen” ist, ist nicht statisch festgelegt, sondern kann im Laufe der Zeit Wandlungen unterliegen, die in Bestrebungen des Gesetzgebers oder auch in sich verfestigenden Anschauungen des täglichen Lebens ihren Ausdruck finden können. Vor diesem Hintergrund geht der Senat davon aus, dass zur angemessenen Befriedigung der Wohnbedürfnisse heute grundsätzlich die Möglichkeit des Schlafens bei gekipptem Fenster gehört. Ist dies wegen der Lärmbelastung, die von einem bestimmten Vorhaben ausgeht, nicht möglich, sind angemessene Wohnverhältnisse nur bei Einbau technischer Belüftungseinrichtungen gewahrt. Diese Einschätzung liegt auch der Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 2 der 24. BImSchV zugrunde. Danach gehört zu den Schallschutzmaßnahmen auch der Einbau von Lüftungsmaßnahmen in Räumen, die überwiegend zum Schlafen benutzt werden. Die Bestimmung ist zwar auf das Luftverkehrsrecht nicht unmittelbar anwendbar. Sie bringt aber einen für alle lärmverursachenden Vorhaben des Fachplanungsrechts geltenden Grundsatz zum Ausdruck und prägt deshalb auch die berechtigten Wohnerwartungen in einem von Fluglärm betroffenen Gebiet mit. Dies wird durch den Entwurf eines neuen Fluglärmschutzgesetzes bestätigt. Auch dort wird im Zusammenhang mit der Ermittlung der maßgeblichen Schallpegel für die Nacht-Schutzzone von einem zu Lüftungszwecken gekippten Fenster ausgegangen (vgl. Begründung zur Anlage zu § 3 des Entwurfs, BTDrucks 16/508 S. 23 f.). Ebenso verfahren neuere, dem Senat aus anderen Verfahren bekannte Planfeststellungsbeschlüsse zu Flughafenplanungen; dort sind Belüftungseinrichtungen ohne weitere Anforderungen Bestandteil des Lärmschutzprogramms.
Es ist inzwischen gefestigte Auffassung, dass der typische Dämmwert eines gekippten Fensters 15 dB(A) beträgt (vgl. Urteil des Senats vom 16. März 2006 – BVerwG 4 A 1001.04 – Rn. 327, m.w.N., NVwZ 2006, Beilage I Nr. 8, zur Aufnahme in BVerwGE bestimmt; Entwurf eines Fluglärmschutzgesetzes, a.a.O.). Dies bedeutet, dass Lärmbetroffene, bei denen der maßgebliche Innenpegel am Ohr des Schläfers nur bei geschlossenen Fenstern eingehalten werden kann, grundsätzlich kompensatorische technische Belüftungsmaßnahmen verlangen können, wenn der Außenpegel den maßgeblichen Innenraumpegel um mehr als 15 dB(A) überschreitet.
4. Nur im Ausgangspunkt zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass eine negative Vorprägung der Grundstücke der Kläger durch den Flughafen der Beigeladenen einen Anspruch auf kompensatorische technische Belüftungsmaßnahmen ausschließt.
Geht es um die Planfeststellung für die Anlegung eines neuen oder die wesentliche Änderung eines bestehenden Flughafens nach § 8 Abs. 1 LuftVG und entstehen dabei Ansprüche auf lärmmindernde Schutzvorkehrungen, werden diese Ansprüche in Bezug auf die Gewährleistung eines störungsfreien Schlafens bei gekipptem Fenster grundsätzlich nicht dadurch gemindert, dass die Schlafräume durch Fluglärm oder andere Geräusche bereits vorbelastet sind, also nicht in einem “nachtstillen” Gebiet liegen. Denn mit der Verwirklichung des planfeststellungsbedürftigen Vorhabens wird für die Umgebung des Flughafens auch im Hinblick auf die Lärmbelastung eine neue Situation geschaffen, die in ihrer Gesamtheit abwägungsfehlerfrei bewältigt werden muss. Das rechtfertigt es, den Betroffenen den uneingeschränkten Anspruch auf Schutz vor unzumutbarem Lärm zu gewähren, einschließlich der 15 dB(A)-Vergünstigung; ob in besonders gelagerten Fällen Ausnahmen von diesem Grundsatz in Betracht kommen, kann offenbleiben.
Anders verhält es sich hingegen in den Fällen der fiktiven Planfeststellung nach § 71 Abs. 2 LuftVG. Hier ist die Belastung mit dem Fluglärm des vorhandenen Flughafens gegebenenfalls schutzmindernd zu berücksichtigen. Denn mit der fiktiven Planfeststellung wird lediglich der Rechtsstatus des Flughafens geändert, ohne dass Lärmbelastungen neu zugelassen würden, die von den bisherigen Zulassungsentscheidungen nicht umfasst sind. Dieser Unterschied zum Normalfall der Planfeststellung rechtfertigt es, dass die Anwohner des vorhandenen Flughafens grundsätzlich die fluglärmbedingten Beeinträchtigungen hinnehmen müssen, die schon bisher von der luftverkehrsrechtlichen Zulassung gedeckt sind (zum Genehmigungsumfang beim Flughafen Köln/Bonn vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997 – BVerwG 11 C 1.97 – Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 27 = NVwZ-RR 1998, 22).
Freilich kommt es für die Ermittlung der Vorbelastung nicht auf den Zeitpunkt des Eintritts der Planfeststellungsfiktion, also den 1. März 1999 an, weil sonst die Ansprüche auf Schutzvorkehrungen leerlaufen würden. Entscheidend ist vielmehr, ob auf dem Grundstück zu einem früheren Zeitpunkt die Möglichkeit eines störungsfreien Schlafens bei ausreichender Luftzufuhr bestanden hat und diese Wohnsituation später durch den vom Flughafen ausgehenden nächtlichen Lärm verloren gegangen ist. Der Verlust dieser schützenswerten Position soll durch den mit der fiktiven Planfeststellung erstmals entstandenen Anspruch auf nachträgliche Schutzvorkehrungen ausgeglichen werden. Zu fragen ist also, ob auf dem jeweiligen Grundstück bei gekipptem Fenster geschlafen werden konnte, ohne (fachplanungsrechtlich) unzumutbarem Fluglärm ausgesetzt gewesen zu sein. War dies nicht der Fall, können sich lärmbetroffene Anwohner nicht auf diese Möglichkeit berufen und damit auch nicht den nachträglichen Einbau von Belüftungseinrichtungen beanspruchen.
Maßgebender Zeitpunkt für die Feststellung, ob ein Grundstück schutzmindernd vorbelastet ist, ist der Zeitpunkt, in dem seine planungsrechtliche Bebaubarkeit zu Wohnzwecken entstanden ist. Insofern ist das angefochtene Urteil mit Bundesrecht nicht vereinbar, weil es den Zeitpunkt der Ansiedlung der Kläger für maßgeblich hält. Das Schutzkonzept des Luftverkehrsrechts ist nämlich ähnlich wie beim anlagenbezogenen Immissionsschutzrecht nicht eigentümer- sondern grundstücksbezogen. Dementsprechend stellt die Rechtsprechung des Senats in Bezug auf die schutzmindernde Wirkung einer plangegebenen Vorbelastung, auch im Bereich des Luftverkehrsrechts, seit jeher auf die Bebaubarkeit eines Grundstücks als hinreichend bebauungsrechtlich verfestigte Situation ab (Urteil vom 29. Januar 1991 – BVerwG 4 C 51.89 –, BVerwGE 87, 332, 365 und Urteil vom 22. März 1985 – BVerwG 4 C 63.80 –, BVerwGE 71, 150, 157). Für die vorliegend zu beurteilende tatsächliche Vorbelastung gilt dies entsprechend.
5. Die tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ermöglichen es dem Senat weder im Sinne der Revision in der Sache selbst zu entscheiden (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO) noch lassen sie die Feststellung zu, dass sich die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts aus anderen Gründen als richtig darstellt (§ 144 Abs. 4 VwGO). Dies nötigt zur Zurückverweisung.
a. Soweit zu entscheiden ist, ob die Kläger aufgrund ihrer gegenwärtigen Lärmbelastung einen Anspruch auf kompensatorische technische Belüftungseinrichtungen haben, kommt es darauf an, ob bei gekippten Fenstern die Zumutbarkeitsschwelle des § 9 Abs. 2 LuftVG überschritten ist. Diese ist dahin zu konkretisieren, welcher Innenpegel für einen störungsfreien Schlaf am Ohr des Schläfers unabdingbar ist. Diesem Pegel ist dann der Dämmwert eines gekippten Fensters von 15 dB(A) hinzuzurechnen und zu überprüfen, ob die auf die Grundstücke der Kläger einwirkenden Außenpegel höher sind. Das Oberverwaltungsgericht hat sich zu diesem die Zumutbarkeitsgrenze markierenden Innenpegel nicht äußern müssen. Denn es hat die in den Klageanträgen genannten Werte (Maximalpegel-Häufigkeitskriterium von 6 × 52 dB(A) i.V.m. einem energieäquivalenten Dauerschallpegel von 32 dB(A)) zugunsten der Kläger lediglich unterstellt. Eine positive Entscheidung zugunsten der Kläger – auch soweit nur die Ebene kompensatorischer Belüftungsmaßnahmen betroffen ist – kann nicht auf der Grundlage von Zumutbarkeitskriterien erfolgen, die die Kläger selbst gewählt haben. Es kommt darauf an, wo die Zumutbarkeitsschwelle in objektiver Hinsicht verläuft. Dies zu beurteilen ist Aufgabe der jeweiligen Tatsacheninstanz, gegebenenfalls unter Beiziehung sachverständiger Hilfe (vgl. Urteil des Senats vom 29. Januar 1991 – BVerwG 4 C 51.89 – BVerwGE 87, 336, 373). Dieser Aufgabe ist das Oberverwaltungsgericht vorliegend nicht deshalb enthoben, weil der Senat als Tatsachengericht in den Verfahren betreffend den Flughafen Berlin-Schönefeld den Wert von 6 × 55 dB(A) als Maximalpegel-Häufigkeitskriterium i.V.m. einem energieäquivalenten Dauerschallpegel von 35 dB(A) unter eingehender Würdigung der einschlägigen Fachliteratur nicht beanstandet hat (etwa im Urteil vom 16. März 2006 – BVerwG 4 A 1075.04 – Rn. 297 und 312). Denn damit ist diese Zumutbarkeitsschwelle nicht allgemeingültig festgelegt. Das schließt es freilich nicht aus, dass ein Tatsachengericht die genannten Entscheidungen des Senats bestätigend heranzieht.
b. Soweit zu entscheiden ist, ob ein (möglicher) Anspruch auf kompensatorische technische Belüftungseinrichtungen jedenfalls an einer bestehenden Vorbelastung scheitert, fehlen tatsächliche Feststellungen zum maßgeblichen Zeitpunkt der Bebaubarkeit und zur konkreten Lärmbelastung der Grundstücke zu diesem Zeitpunkt. Insoweit weist der Senat auf Folgendes hin:
Es erscheint aus Gründen der Praktikabilität angemessen, die Prüfung, ob die Kläger damals bei gekipptem Fenster störungsfrei schlafen konnten, in derselben Weise vorzunehmen wie dies zum heutigen Zeitpunkt zu erfolgen hätte. Es liegt deshalb nahe, als Zumutbarkeitsschwelle dieselben Innenpegel am Ohr des Schläfers anzunehmen, die das Oberverwaltungsgericht aus heutiger Sicht für gerechtfertigt hält.
Unterschriften
Dr. Paetow, Prof. Dr. Rojahn, Dr. Jannasch, Dr. Philipp, Dr. Hofherr
Fundstellen
Haufe-Index 1641455 |
BVerwGE 2007, 340 |
BauR 2007, 438 |
ZAP 2007, 328 |
VR 2007, 71 |
ZLW 2007, 295 |
ZUR 2007, 140 |
UPR 2007, 63 |
FSt 2007, 794 |