Entscheidungsstichwort (Thema)
Schwerbehindertenrecht. außergewöhnliche Gehbehinderung. Nachteilsausgleich aG. Gehvermögen. zumutbare Wegstrecke. Energieaufwand. große Anstrengung. Pause. Revisionsbegründung. Verwaltungsvorschrift Nr 11 zu § 46 StVO. Neuerlass
Leitsatz (amtlich)
1. Das gesundheitliche Merkmal außergewöhnliche Gehbehinderung ("aG") setzt nicht voraus, dass ein schwerbehinderter Mensch nahezu unfähig ist, sich fortzubewegen.
2. Es reicht aus, wenn er selbst unter Einsatz orthopädischer Hilfsmittel praktisch von den ersten Schritten außerhalb seines Kfz an nur mit fremder Hilfe oder nur mit großer Anstrengung gehen kann.
Orientierungssatz
1. Bei der Revisionsbegründung nach § 164 Abs 2 S 3 SGG ist es nicht erforderlich, dass die betreffenden Vorschriften ausdrücklich und zutreffend angeführt werden. Es reicht aus, wenn sich aus dem Inhalt der Darlegungen des Revisionsklägers ergibt, dass er sich mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung rechtlich auseinandergesetzt hat und inwieweit er bei der Auslegung der angewandten Rechtsvorschriften anderer Auffassung ist (vgl BSG vom 21.4.1993 - 14a RKa 6/92 = SozR 3-5555 § 15 Nr 1).
2. Die Nr 11 der zu § 46 StVO erlassenen allgemeinen Verwaltungsvorschrift (BAnz 1976, Nr 142, 3) erlaubte Parkerleichterungen für Schwerbehinderte mit außergewöhnlicher Gehbehinderung und nannte die Voraussetzungen der Ausnahmegenehmigung. Diese Verwaltungsvorschrift ist in der - zu Nr 11 unveränderten - Fassung vom 28.10.1998 (BAnz 1998, Nr 246b) gemäß Art 84 Abs 2 GG als allgemeine Verwaltungsvorschrift der Bundesregierung (zuvor: der Bundesminister für Verkehr sowie für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit) neu erlassen worden (BAnz 2001, Nr 21, 1419). Sie bleibt in ihrem Bestand mithin unberührt vom Wegfall der Ermächtigung des Bundesministeriums für Verkehr zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften in § 6 Abs 1 StVG idF des Gesetzes vom 11.9.2002 (BGBl I 2002, 33574).
Normenkette
SGB IX § 69 Abs. 4; SchwbAwV § 3 Abs. 1 Nr. 1; StVG § 6 Abs. 1 Nr. 14; StVO § 46; StVOVwV § 46 Abs. 1 S. 1 Nr. 11; GG Art. 84 Abs. 2
Verfahrensgang
Tatbestand
Die Beteiligten streiten darüber, ob der Kläger außergewöhnlich gehbehindert ist.
Der Beklagte hat beim Kläger wegen spastischer Beinlähmung mit operiertem Spitzklumpfuß, Schwerhörigkeit beiderseits sowie Fehlstellung und Verschleißleiden der Wirbelsäule eine Behinderung mit einem Grad von 100 festgestellt, außerdem die gesundheitlichen Merkmale "erhebliche Beeinträchtigung der Bewegungsfähigkeit im Straßenverkehr" (Merkzeichen "G") und "Notwendigkeit ständiger Begleitung" (Merkzeichen "B") sowie die gesundheitlichen Voraussetzungen für die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht (Merkzeichen "RF"). Mit Bescheid vom 21. Juli 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. August 1999 hat er es abgelehnt, darüber hinaus auch das gesundheitliche Merkmal "außergewöhnliche Gehbehinderung" (Merkzeichen "aG") festzustellen.
Das Sozialgericht Düsseldorf (SG) hat die Klage abgewiesen (Urteil vom 31. Mai 2000), das Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (LSG) hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen (Urteil vom 14. März 2001). Es hat - im Wesentlichen - ausgeführt: Der Kläger gehöre nicht zu den in den einschlägigen straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften beispielhaft aufgeführten Gruppen von Schwerbehinderten mit außergewöhnlicher Gehbehinderung. Bei dem betreffenden Personenkreis sei auf die Art und das Ausmaß der Behinderung im Hinblick auf den Schweregrad der Beeinträchtigung des Gehvermögens ohne orthopädische Versorgung abzustellen. Da die genannten Schwerbehinderten dann nahezu fortbewegungsunfähig und praktisch auf die Benutzung eines Rollstuhls angewiesen seien, könne der Kläger mit diesen nicht gleichgestellt werden. Trotz erheblicher Beeinträchtigungen könne er sich nämlich - wenn auch schleppend, watschelnd, kleinschrittig und deutlich verlangsamt - über eine Wegstrecke von 30 Metern ausreichend sicher zu Fuß fortbewegen, um sodann nach einer Gehpause seinen Weg wieder aufzunehmen. Demgegenüber sei ein - mindestens - auf das Doppelte eines nicht behinderten Menschen gesteigerter Energieaufwand beim Gehen - wie der Kläger es für sich behaupte - schon deshalb kein geeigneter Maßstab für die Feststellung des Merkmals "aG", weil es wissenschaftliche physiologische Untersuchungen zur exakten Beurteilung der beim Gehen aufgewendeten Energie nicht gebe.
Der Kläger hat gegen diese Entscheidung die vom LSG zugelassene Revision eingelegt. Er rügt eine Verletzung des § 4 Schwerbehindertengesetz (SchwbG). Das LSG habe die Anforderungen für "aG" überspannt, indem es verlangt habe, dass der Betroffene sich überhaupt nicht mehr fortbewegen könne. Gefordert werde lediglich eine Einschränkung des Gehvermögens auf das Schwerste. Im Übrigen werde er auch den überzogenen Anforderungen des LSG gerecht: Ohne prothetische Versorgung (durch orthopädisches Schuhwerk und Gehstock) sei er praktisch unfähig, sich fortzubewegen.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
die Urteile des LSG Nordrhein-Westfalen vom 14. März 2001 und des SG Düsseldorf vom 31. Mai 2000 sowie den Bescheid des Beklagten vom 21. Juli 1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 9. August 1999 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, bei ihm das gesundheitliche Merkmal außergewöhnliche Gehbehinderung ("aG") festzustellen.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er hält die Revision für unzulässig, weil der Kläger als durch das Berufungsgericht verletzt nicht die hier einschlägigen straßenverkehrsrechtlichen Normen, sondern § 4 SchwbG bezeichnet habe. In der Sache habe der Kläger lediglich die Beurteilung seines Falles durch das Berufungsgericht, nicht aber dessen Auslegung der maßgebenden Rechtsvorschriften angegriffen. Das LSG habe auch den richtigen Rechtsmaßstab angewendet. Es nehme eine außergewöhnliche Gehbehinderung an, wenn die Gehfähigkeit dauernd auf das Schwerste eingeschränkt sei, nicht - wie vom Kläger vorgetragen - erst bei völligem Wegfall des Gehvermögens.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch Urteil (§ 124 Abs 2 Sozialgerichtsgesetz ≪SGG≫) einverstanden erklärt.
Entscheidungsgründe
Die Revision des Klägers ist zulässig.
Der Kläger hat seine Revision formgerecht begründet, insbesondere hat er - wie in § 164 Abs 2 Satz 3 SGG gefordert - die verletzte Rechtsnorm hinreichend bezeichnet. Dazu ist es nicht erforderlich, die diese Rechtsnorm betreffenden Vorschriften ausdrücklich und zutreffend anzuführen. Es reicht aus, wenn sich aus dem Inhalt der Darlegungen des Revisionsklägers ergibt, dass er sich mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung rechtlich auseinander gesetzt hat und inwieweit er bei der Auslegung der angewandten Rechtsvorschriften anderer Auffassung ist (BSG SozR 3-5555 § 15 Nr 1 mwN). Diesen Anforderungen wird die Revisionsbegründung des Klägers gerecht.
Die Revision ist auch begründet. Sie führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache an das LSG. Die berufungsgerichtlichen Tatsachenfeststellungen lassen noch keine abschließende Entscheidung darüber zu, ob der Kläger außergewöhnlich gehbehindert ist.
Nach § 69 Abs 4 Neuntes Buch Sozialgesetzbuch (SGB IX) - früher: § 4 Abs 4 SchwbG - stellen die Versorgungsämter neben einer Behinderung auch gesundheitliche Merkmale fest, die Voraussetzung für die Inanspruchnahme von Nachteilsausgleichen für schwerbehinderte Menschen sind. Zu diesen Merkmalen gehört die außergewöhnliche Gehbehinderung, für die in den Schwerbehindertenausweis das Merkzeichen "aG" einzutragen ist (§ 3 Abs 1 Nr 1 Schwerbehindertenausweisverordnung ≪SchwbAwV≫). Eine derartige Feststellung eröffnet den Zugang zu steuerlichen Vorteilen und straßenverkehrsrechtlich zu Parkerleichterungen als Autofahrer.
Die Voraussetzungen des "Merkzeichens aG" wurden zunächst in den vom Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung (BMA) im Januar 1977 neu gefassten "Richtlinien über Ausweise für Schwerbeschädigte und Schwerbehinderte" geregelt (BVBl 1977, Beilage zu Heft 3/4; vgl dazu BSG SozR 3870 § 3 Nr 11). Seit dem Inkrafttreten des § 3 Abs 1 Nr 1 Vierte Verordnung zur Durchführung des SchwbG (Ausweisverordnung SchwbG - SchwbAwV) vom 15. Mai 1981 am 1. November 1981 wird insoweit auf § 6 Abs 1 Nr 14 Straßenverkehrsgesetz ≪StVG≫ und entsprechende straßenverkehrsrechtliche Vorschriften verwiesen (vgl dazu im Einzelnen BSG SozR 3870 § 3 Nr 18 und 28). Nr 11 der zu § 46 StVO erlassenen allgemeinen Verwaltungsvorschrift (VV) vom 20. Juli 1976 (BAnz 1976, Nr 142 S 3) erlaubte Parkerleichterungen für Schwerbehinderte mit außergewöhnlicher Gehbehinderung und nannte unter II 1 folgende Voraussetzungen der Ausnahmegenehmigung:
Als Schwerbehinderte mit außergewöhnlicher Gehbehinderung sind solche Personen anzusehen, die sich wegen der Schwere ihres Leidens dauernd nur mit fremder Hilfe oder nur mit großer Anstrengung außerhalb ihres Kraftfahrzeuges bewegen können.
Hierzu zählen:
Querschnittsgelähmte, Doppeloberschenkelamputierte, Doppelunterschenkelamputierte, Hüftexartikulierte und einseitig Oberschenkelamputierte, die dauernd außer Stande sind, ein Kunstbein zu tragen, oder nur eine Beckenkorbprothese tragen können oder zugleich unterschenkel- oder armamputiert sind, sowie andere Schwerbehinderte, die nach versorgungsärztlicher Feststellung, auch auf Grund von Erkrankungen, dem vorstehenden Personenkreis gleichzustellen sind.
Diese VV ist in der - zu Nr 11 unveränderten - Fassung vom 28. Oktober 1998 (BAnz 1998, Nr 246b) gemäß Art 84 Abs 2 Grundgesetz als allgemeine Verwaltungsvorschrift der Bundesregierung (zuvor: der Bundesminister für Verkehr sowie für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit) neu erlassen worden (BAnz 2001, Nr 21, S 1419). Sie bleibt in ihrem Bestand mithin unberührt vom Wegfall der Ermächtigung des Bundesministeriums für Verkehr zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften in § 6 Abs 1 StVG idF des Gesetzes vom 11. September 2002 (BGBl I, 3574).
Da der Kläger nicht zu einer der in der VV beispielhaft aufgeführten Gruppen von schwerbehinderten Menschen gehört, kann er nach den Kriterien dieser Norm nur dann als außergewöhnlich gehbehindert angesehen werden, wenn er diesem Personenkreis gleichzustellen ist. Für eine solche Gleichstellung hat der erkennende Senat in ständiger Rechtsprechung den folgenden Maßstab entwickelt: Ein Betroffener ist gleichzustellen, wenn seine Gehfähigkeit in ungewöhnlich hohem Maße eingeschränkt ist und er sich nur unter ebenso großen Anstrengungen wie die in Nr 11 Abschnitt II 1 Satz 2 1. Halbsatz aufgeführten Schwerbehinderten oder nur noch mit fremder Hilfe fortbewegen kann (BSG SozR 3-3870 § 4 Nr 23). Im Einzelfall scheint es sich allerdings nur schwer entscheiden zu lassen, wann diese Forderung erfüllt ist. Denn bei den beispielhaft aufgeführten schwerbehinderten Menschen mit Querschnittslähmung oder Gliedmaßenamputationen handelt es sich in Bezug auf ihr Gehvermögen offenbar nicht um einen homogenen Personenkreis. Es erscheint sogar möglich, dass einzelne Vertreter dieser Gruppen auf Grund eines günstigen Zusammentreffens von gutem gesundheitlichen Allgemeinzustand, hoher körperlicher Leistungsfähigkeit und optimaler prothetischer Versorgung ausnahmsweise nahezu das Gehvermögen eines Nichtbehinderten erreichen, was namentlich bei körperlich trainierten Doppelunterschenkelamputierten mit Hilfe moderner Orthopädietechnik der Fall sein mag (sodass diese nicht einmal als erheblich beeinträchtigt in ihrer Bewegungsfähigkeit im Straßenverkehr ≪Merkzeichen "G"≫ anzusehen wären).
Solche Besonderheiten sind nicht geeignet, den Maßstab zu bestimmen, nach dem sich die Gleichstellung anderer schwerbehinderter Menschen mit dem beispielhaft aufgeführten Personenkreis richtet. Denn entweder handelt es sich bei Personen, die zwar nach der Art der Behinderung zu einer der aufgeführten Gruppen zählen, jedoch tatsächlich die Voraussetzungen des Obersatzes (Bewegung außerhalb des Kraftfahrzeuges nur mit fremder Hilfe oder nur mit großer Anstrengung) nicht erfüllen, um Ausnahmefälle. Dann ist ihre Einbeziehung in den Kreis der Begünstigten unter dem Gesichtspunkt der Typisierung zur Verwaltungsvereinfachung hinzunehmen. Oder es hat sich die Gehfähigkeit einer größeren Zahl von Angehörigen einer bestimmten Gruppe, also auch von typischen Vertretern derselben, - etwa durch Fortentwicklung der Orthopädietechnik - so verbessert, dass sie nach dem allgemeinen Maßstab bzw im Vergleich mit anderen genannten Personengruppen nicht als außergewöhnlich gehbehindert angesehen werden können. Dann ist ihre (weitere) beispielhafte Nennung in der VV zu Unrecht erfolgt. In diesem Fall könnte die betreffende Gruppe nicht mehr im Rahmen der Gleichstellung anderer behinderter Menschen zu Vergleichszwecken herangezogen werden. Der Maßstab zur Gleichstellung nicht genannter Gehbehinderter muss sich mithin strikt an dem der einschlägigen Regelung vorangestellten Obersatz orientieren. Diese Personen können sich insbesondere nicht auf die Gehfähigkeit prothetisch gut versorgter Doppelunterschenkelamputierter berufen. In diesem Sinne ist auch die Bemerkung des Senats zu verstehen, dass es bei den aufgeführten Behindertengruppen grundsätzlich nicht auf die prothetische Versorgung ankommt (BSG SozR 3-3870 § 4 Nr 22 und Urteil vom 27. Februar 2002 - B 9 SB 9/01 R - Juris).
Anders als vom LSG angenommen, hat der Senat die Zugangsschwelle zu "aG" damit nicht auf das Niveau von Querschnittsgelähmten und in der VV genannter Gliedmaßenamputierter ohne orthopädische Versorgung angehoben, die - mit den Worten des LSG - "nahezu fortbewegungsunfähig" sind. Eine solche Forderung widerspräche sowohl der VV zur Straßenverkehrsordnung als auch dem Sinn und Zweck des § 6 Abs 1 Nr 14 StVG. Beide Vorschriften richten sich an Schwerbehinderte mit "außergewöhnlicher Gehbehinderung", fordern also nicht den vollständigen Verlust der Gehfähigkeit, sondern lassen ein - ggf erst durch orthopädische Versorgung ermöglichtes - Restgehvermögen zu. Die Gehfähigkeit muss nur so stark eingeschränkt sein, dass es dem Betroffenen unzumutbar ist, längere Wege zu Fuß zurückzulegen (vgl BT-Drucks 8/3150, S 10 in der Begründung zu § 6 StVG).
Ein anspruchsausschließendes Restgehvermögen lässt sich griffig weder quantifizieren noch qualifizieren. Wie das LSG in der angegriffenen Entscheidung unangegriffen und damit für den Senat bindend festgestellt hat, gibt es keinen exakten Beurteilungsmaßstab, um den berechtigen Personenkreis nach dem gesteigerten Energieaufwand beim Gehen abzugrenzen. Auch eine in Metern ausgedrückte Wegstrecke taugt dazu grundsätzlich nicht. Die höchstrichterliche Rechtsprechung hat zwar die Wegefähigkeit im Schwerbehindertenrecht (Merkzeichen "G") und im Rentenversicherungsrecht (im Rahmen der Prüfung von Erwerbsunfähigkeit) nach einer zumutbar noch zurücklegbaren Wegstrecke von 2000 Metern in 30 Minuten bzw von 500 Metern in 7,5 Minuten bestimmt (vgl BSGE 62, 273, 277 ff = SozR 3870 § 60 Nr 2 und BSG SozR 3-2200 § 1247 Nr 10 sowie Majerski-Pahlen, MedSach 1995, 50). Die Instanzgerichte haben im Anschluss daran versucht, mit 100 Metern zumutbarer Wegstrecke auch eine Grenze für "aG" zu markieren (für den Ausschluss so noch Wegefähiger: LSG für das Saarland vom 6. Februar 2001 - L 5b SB 67/99 - Juris, unter Berufung auf die Rechtsprechung des LSG Rheinland-Pfalz; LSG Baden-Württemberg vom 15. März 2001 - L 11 SB 4527/00 - Juris; für Zuerkennung des Merkmals "aG" bei so noch Wegefähigen: Thüringer LSG vom 14. März 2001 - L 5 SB 672/00 - anhaltspunkte.de; LSG Berlin vom 9. Mai 1995 - L 13 Vs 23/94 - Juris). Die maßgebenden straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften stellen jedoch nicht darauf ab, über welche Wegstrecke ein schwerbehinderter Mensch sich außerhalb seines Kraftfahrzeuges zumutbar noch bewegen kann, sondern darauf, unter welchen Bedingungen ihm dies nur noch möglich ist: nämlich nur mit fremder Hilfe oder nur mit großer Anstrengung. Wer diese Voraussetzung - praktisch von den ersten Schritten außerhalb seines Kraftfahrzeuges an - erfüllt, qualifiziert sich für den entsprechenden Nachteilsausgleich (insbesondere Parkerleichterungen) auch dann, wenn er gezwungenermaßen auf diese Weise längere Wegstrecken zurücklegt.
Der Kläger gehört danach zum berechtigten Personenkreis, wenn seine Gehfähigkeit in ungewöhnlich hohem Maß eingeschränkt ist und er sich nur unter ebenso großen körperlichen Anstrengungen fortbewegen kann, wie die in der VV genannten Personen (vgl BSG SozR 3-3870 § 4 Nr 23). Die erste Voraussetzung erfüllt der Kläger, denn nach den im Berufungsurteil getroffenen Feststellungen vermag er sich nur mit Gehstock und orthopädischen Schuhen und auch dann nur noch schleppend, watschelnd, kleinschrittig und deutlich verlangsamt fortzubewegen. Ob dies mit entsprechend großen körperlichen Anstrengungen verbunden ist, lässt sich den berufungsgerichtlichen Tatsachenfeststellungen jedoch nicht mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen, zumal das LSG bei seiner Beurteilung von anderen rechtlichen Kriterien ausgegangen ist.
Da der erkennende Senat die nach alledem noch erforderliche ergänzende Sachverhaltsaufklärung im Revisionsverfahren nicht nachholen kann (vgl § 163 SGG), ist das Berufungsurteil aufzuheben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das LSG zurückzuverweisen (vgl § 170 Abs 2 Satz 2 SGG). Dieses wird davon ausgehen können, dass in ihrer Gehfähigkeit in ungewöhnlich hohem Maß eingeschränkte schwerbehinderte Menschen sich beim Gehen regelmäßig körperlich besonders anstrengen müssen. Die für "aG" geforderte große körperliche Anstrengung dürfte gegeben sein, wenn der Kläger die von ihm nach 30 Metern einzulegende Pause deshalb macht, weil er bereits nach dieser kurzen Wegstrecke erschöpft ist und neue Kräfte sammeln muss, bevor er weitergehen kann.
Das LSG wird auch über die Kosten des Revisionsverfahrens zu entscheiden haben.
Fundstellen
BSGE 2003, 180 |
BSGE 90, 180 |
FA 2003, 160 |
SozR 3-3250 § 69, Nr. 1 |
br 2003, 112 |