BSG Urteil vom 28.10.1992 - 6 RKa 39/91

Verfahrensgang

LSG Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 22.05.1991; Aktenzeichen L 11 Ka 46/91)

Tenor

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Landessozialgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Mai 1991 wird zurückgewiesen.

Außergerichtliche Kosten des Revisionsverfahrens sind nicht zu erstatten.

Tatbestand

I

Streitig ist die Zulässigkeit einer Befristung der dem Kläger erteilten Ermächtigung zur Teilnahme an der kassenärztlichen Versorgung.

Der Kläger ist Arzt für Frauenheilkunde und Geburtshilfe und Chefarzt der geburtshilflich-gynäkologischen Abteilung eines Krankenhauses. Unter der Geltung der mit Ablauf des 31. Dezember 1988 außer Kraft getretenen Vorschriften der Reichsversicherungsordnung (RVO) war er mit Einschränkungen des Leistungsumfangs an der kassenärztlichen Versorgung beteiligt.

Mit Beschluß vom 27. September 1989 wandelte der Zulassungsausschuß für Kassenärzte Köln die bisherige Beteiligung des Klägers gemäß Art 65 des Gesundheits-Reformgesetzes (GRG) vom 20. Dezember 1988 (BGBl I S 2477) in eine zeitlich bis zum 31. Dezember 1990 befristete Ermächtigung um. Auf den Widerspruch des Klägers, mit dem er sich gegen die Befristung der Ermächtigung gewandt hatte, bestimmte der Beklagte das Ende der Ermächtigung auf den 30. September 1991; im übrigen wies er den Widerspruch zurück (Beschluß vom 31. Januar 1990).

Klage und Berufung hiergegen sind erfolglos geblieben (Urteil des Sozialgerichts ≪SG≫ Köln vom 24. Oktober 1990; Urteil des Landessozialgerichts ≪LSG≫ für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Mai 1991). Zur Begründung hat das LSG im wesentlichen ausgeführt:

Der Beklagte sei aufgrund des Art 65 GRG zur Umwandlung der früheren Beteiligung des Klägers in eine Ermächtigung neuen Rechts jedenfalls berechtigt gewesen. Anläßlich dieser Umwandlung habe die Ermächtigung befristet werden dürfen. Die Befristung sei iS des § 32 Abs 1 des Sozialgesetzbuchs, Zehntes Buch, Verwaltungsverfahren (SGB X) durch Rechtsvorschrift zugelassen. Die Berechtigung zur zeitlichen Beschränkung der Ermächtigung ergebe sich aus § 31a Abs 3 iVm § 31 Abs 7 der Zulassungsverordnung für Kassenärzte (Ärzte-ZV) idF des Art 18 Nr 18 GRG. Die Befristung brauche nicht in einem förmlichen Gesetz vorgesehen zu sein. Rechtsvorschrift iS des § 32 Abs 1 SGB X sei auch jede Rechtsverordnung, Satzung und sonstiges autonomes Recht. Im übrigen handele es sich bei der Ärzte-ZV um ein formelles Gesetz. In § 98 Abs 2 Nr 11 und § 116 des Sozialgesetzbuchs, Fünftes Buch, Gesetzliche Krankenversicherung (SGB V) sowie insbesondere durch die Verwendung des Wortes „solange” in § 116 SGB V habe der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, daß Ermächtigungen neuen Rechts (auch) zeitlich zu bestimmen seien und dies nicht nur dann in Betracht komme, wenn bereits bei Erteilung der Ermächtigung der Wegfall ihrer Voraussetzungen absehbar sei. Soweit geltend gemacht werde, auch die Erteilung einer Ermächtigung „auf unbestimmte Zeit” enthalte eine zeitliche Bestimmung, werde dem Gesetzgeber unterstellt, etwas Sinnloses geregelt zu haben. Zwar bedinge eine Befristung nicht zwingend die kalendermäßige Befristung; das schließe aber eine zeitliche, nach dem Kalender bestimmte Festlegung nicht aus. Nicht gefolgt werden könne der Auffassung, daß der Gesetzgeber selbst die zu bestimmende Frist festgesetzt hätte, wenn es seine Absicht gewesen wäre, die Ermächtigung generell zu befristen. Daß die Vorschrift über die Entziehung der Zulassung (§ 95 Abs 6 SGB V) ausdrücklich auch für Ermächtigungen gelte (§ 95 Abs 4 Satz 3 SGB V), bedeute nicht, daß nur auf diese Weise das Ermächtigungsverhältnis beendet werden könne. Die Möglichkeit einer generellen Befristung der Ermächtigung schließe unter bestimmten, in der Person des Arztes liegenden Voraussetzungen einen sofortigen Widerruf der Ermächtigung vor dem Ablauf des Zeitraums ihrer Befristung nicht aus und lasse somit den Widerrufstatbestand nicht ins Leere laufen. Die frühere Rechtsprechung (Rspr) des Bundessozialgerichts (BSG) zur Unzulässigkeit der Befristung von Beteiligungen alten Rechts (Urteil vom 13. November 1985 – 6 RKa 19/84 – = BSGE 59, 148 = SozR 2200 § 368a Nr 14) sei durch die seit dem 1. Januar 1989 veränderte Rechtslage überholt, weil nunmehr der Gesetzgeber selbst in Anknüpfung an Vorschriften für die frühere Ermächtigung (§ 31 Abs 5 der Zulassungsordnung für Kassenärzte – ZO-Ärzte – in der bis zum 31. Dezember 1988 geltenden Fassung) eine im Rahmen des § 116 SGB V zu beachtende Einschränkung der Ermächtigung auch in zeitlicher Hinsicht geschaffen habe. Es treffe nicht zu und widerspreche den Gesetzesmotiven, daß der Gesetzgeber mit dem GRG das Rechtsinstitut der Beteiligung nicht habe verändern wollen. Ziel der Neuregelung sei, durch die Befristung der Ermächtigung die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen den Wegfall der Ermächtigung zu beseitigen und die Beweislast zu ändern. Das diene der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit bei der kassenärztlichen Tätigkeit im öffentlich-rechtlichen Versorgungssystem. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Befristung der Ermächtigung bestünden nicht. Weder liege ein Eingriff in Rechtspositionen des Krankenhausarztes aus Art 12 oder Art 14 des Grundgesetzes (GG) vor, noch werde der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art 3 GG verletzt. Bezüglich des Umfangs der Befristung stehe den Zulassungsgremien ein Auswahlermessen zu. Dessen gerichtliche Überprüfung könne sich nur auf grobe Fehler sowie darauf erstrecken, ob die Bestimmung des zeitlichen Umfangs der Befristung angemessen sei und in einem sachlichen Zusammenhang mit dem durch die Ermächtigung angestrebten Zweck stehe. Dabei seien einerseits regelmäßig das Interesse des Krankenhausarztes an einer in Anbetracht möglicher Investitionen nicht zu kurzen Ermächtigungsdauer und andererseits das Interesse der niedergelassenen Kassenärzte sowie der Allgemeinheit an einer Beachtung des kassenärztlichen Vorrangprinzips und an der Vermeidung einer Überversorgung zu berücksichtigen. Es könne dahinstehen, ob eine unter Mißachtung der individuellen Verhältnisse ausschließlich an dem Rechtsgedanken des früheren § 29 Abs 5 Satz 3 ZO-Ärzte orientierte Befristung rechtmäßig sei. Dafür, daß diese Regelung ausschließliches Kriterium für die Befristung gewesen sei, fehlten Hinweise. Der Beklagte habe seine Ermessensausübung an § 29 Abs 5 Satz 3 ZO-Ärzte zwar orientiert, damit jedoch nicht die Berücksichtigung auch anderer Umstände ausgeschlossen. Die zeitliche Beschränkung von zwei Jahren sei deswegen nach ihrem Umfang nicht zu beanstanden.

Mit der vom LSG zugelassenen Revision rügt der Kläger eine Verletzung materiellen Rechts. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz handele es sich bei der Regelung der Ärzte-ZV, auf die die Zulässigkeit der Befristung gestützt werde, nur um eine Ausführungsbestimmung zu der gesetzlichen Grundnorm des § 116 SGB V. Der sich hieraus ergebende Anspruch auf unbefristete Ermächtigung könne durch die nachrangige Ärzte-ZV nicht beschränkt werden. Aus § 31 Abs 7 Ärzte-ZV lasse sich zudem nicht ableiten, daß die Ermächtigung zu befristen sei; denn die Vorschrift gelte für die Ermächtigungen des § 31a Ärzte-ZV nur entsprechend, so daß sie den Zulassungsgremien die Befristung einer Ermächtigung nur iS eines rechtlichen Dürfens ermögliche. Die Befristung könne daher nicht der Regelfall sein. Hierfür spreche auch die Begründung des Regierungsentwurfs zum SGB V, wonach durch die Neuregelung der Teilnahme von Krankenhausärzten an der ambulanten kassenärztlichen Versorgung grundsätzlich keine Änderung des bisherigen Rechts erfolgen sollte. Aus § 98 Abs 2 Nr 11 und insbesondere der „Solange”-Formulierung des § 116 SGB V, die sich auf die zeitliche Dauer der Ermächtigung beziehe, ließen sich keine Hinweise auf die Verpflichtung zur generellen Befristigung der Ermächtigung entnehmen. Soweit das Berufungsgericht darauf abstelle, daß Ziel der Gesetzesänderung ua gewesen sei, durch die Befristung der Ermächtigung die Beseitigung der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen gegen den Wegfall der Ermächtigung herbeizuführen und die Beweislast zu ändern, fänden sich hierüber ebenfalls keine Anhaltspunkte im Gesetz. Dem Gesetzgeber sei die bisherige Rechtslage bekannt gewesen. Hätte er tatsächlich den Wegfall des Suspensiveffektes und eine Änderung der Beweislast bezwecken wollen, so hätte er dies im Gesetz unmittelbar und ausdrücklich festschreiben müssen. Selbst wenn man von der Zulässigkeit einer Befristung der Ermächtigung ausginge, sei ihre generelle Befristung auf zwei Jahre, wie sie der Beklagte auch bei ihm, dem Kläger, vorgenommen habe, unzulässig. Bei den Leistungen, zu denen er ermächtigt worden sei, handele es sich um hochspezialisierte Leistungen, für die in absehbarer Zeit nicht zu erkennen sei, daß sie in seinem, des Klägers, Zulassungsbereich von niedergelassenen Ärzten erbracht werden könnten.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

die Urteile des Landessozialgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Mai 1991 und des Sozialgerichts Köln vom 24. Oktober 1990 aufzuheben sowie den Beschluß des Zulassungsausschusses für Kassenärzte Köln vom 27. September 1989 in der Gestalt des Beschlusses des Beklagten vom 31. Januar 1990 insoweit aufzuheben, als dadurch seine (des Klägers) Ermächtigung zur Teilnahme an der kassenärztlichen Versorgung befristet worden ist.

Der Beklagte und die Beigeladenen zu 1) und 3) beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

Sie halten ebenso wie die Beigeladene zu 4), die keinen Antrag stellt, das angefochtene Urteil für zutreffend.

Die Beigeladene zu 6) hat von einer Stellungnahme abgesehen. Die Beigeladenen zu 2) und 5) haben sich im Revisionsverfahren zur Sache nicht geäußert.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung durch Urteil ohne mündliche Verhandlung (§ 124 Abs 2 des Sozialgerichtsgesetzes ≪SGG≫) einverstanden erklärt.

Entscheidungsgründe

II

Die Revision des Klägers ist nicht begründet.

Nach der Rspr des erkennenden Senats (Urteile vom 27. Februar 1992 – 6 RKa 15/91 = SozR 3-2500 § 116 Nr 2 und 6 RKa 28/91, 36/91 und 45/91) hat der Kläger keinen Anspruch auf unbefristete Erteilung einer Ermächtigung zur Teilnahme an der kassenärztlichen Vorsorgung. Der angefochtene Bescheid des Beklagten ist rechtmäßig.

Der Senat hat in den genannten Entscheidungen im einzelnen dargelegt, daß die Anfechtungsklage (§ 54 Abs 1 SGG), die gegen die zeitliche Begrenzung einer Ermächtigung im Wege der Befristung (§ 32 Abs 2 Nr 1 SGB X) erhoben wird, zulässig ist.

Rechtsgrundlage für den Bescheid des Beklagten vom 31. Januar 1990, mit dem dieser die durch bindenden Verwaltungsakt festgestellte Beteiligung des Klägers an der kassenärztlichen Versorgung (§ 368a Abs 8 RVO) in eine Ermächtigung iS des § 116 SGB V (§ 31a Abs 1 Ärzte-ZV) umgewandelt hat, ist Art 65 GRG. Nach Satz 1 dieser Bestimmung gelten Beteiligungen nach altem Recht vom 1. Januar 1989 an als Ermächtigungen im Sinne des SGB V. Maßgeblich für die hier interessierende Fragestellung ist Satz 2 des Art 65 GRG. In ihm wird im einzelnen bestimmt, daß die mit der Beteiligung verbundenen Nebenbestimmungen „bis zur ausdrücklichen Umwandlung der Beteiligungen in Ermächtigungen” durch den Zulassungsausschuß fortgelten. Damit wird zwar nicht expressis verbis eine Berechtigung oder sogar eine Verpflichtung der Zulassungsinstanzen zur Umwandlung normiert. Die Vorschrift setzt aber jedenfalls deren Befugnis voraus, als Ermächtigungen fortgeltende Beteiligungen alten Rechts auch formell in Ermächtigungen umzuwandeln und sie hierbei der neuen Gesetzeslage anzupassen. Die Vorschrift erweist sich damit als lex specialis zu § 48 SGB X und geht als abweichende Regelung iS des § 37 Satz 1 Sozialgesetzbuch – Allgemeiner Teil – (SGB I) der Bestimmung des § 48 Abs 1 SGB X vor; denn sie läßt unter vereinfachten Voraussetzungen die Aufhebung eines Verwaltungsaktes mit Dauerwirkung (Beteiligung) wegen wesentlicher Änderung der für den Erlaß des Beteiligungsaktes maßgebend gewesenen rechtlichen Verhältnisse zu (vgl zu § 95 Abs 6 SGB V als Spezialregelung für den Widerruf der Ermächtigung: Urteil des Senats vom 16. Oktober 1991 – 6 RKa 37/90 – = SozR 3-2500 § 116 Nr 1). Von dieser durch Art 65 Satz 2 GRG eröffneten Möglichkeit haben die für die Zulassung zur kassenärztlichen Versorgung zuständigen Gremien Gebrauch gemacht und die Beteiligung des Klägers ausdrücklich in eine Ermächtigung, deren sachlicher und räumlicher Umfang nicht im Streit steht, umgewandelt.

Der Beklagte war berechtigt und gehalten, die Ermächtigung des Klägers zu befristen. Bei der Erteilung einer Ermächtigung iS des § 116 SGB V (§ 31a Abs 1 Ärzte-ZV) handelt es sich, anders als bei der Ermächtigung nach dem bis zum 31. Dezember 1988 geltenden Recht (§ 31 ZO-Ärzte, aufgehoben mit Wirkung vom 31. Dezember 1988 durch Art 18 Nr 18 GRG), aber ebenso wie bei der Beteiligung nach altem Recht, um eine rechtlich gebundene Entscheidung. § 116 Satz 2 SGB V (§ 31a Abs 1 Satz 2 Ärzte-ZV), der den Anspruch auf Ermächtigung regelt, ist nämlich zwingend ausgestaltet; die Ermächtigung „ist” zu erteilen, soweit und solange eine entsprechende Versorgungslücke besteht und sofern die – weiteren – Voraussetzungen des § 116 Satz 1 SGB V erfüllt sind.

Ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, darf nach § 32 Abs 1 SGB X mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist (Regelung 1) oder wenn sie sicherstellen soll, daß die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden (Regelung 2). Bei dem rechtlich gebundenen Verwaltungsakt der Erteilung einer Ermächtigung kommt vorab die Zulassung einer Nebenbestimmung, hier der Befristung, durch Rechtsvorschrift in Betracht. Die Zulassung kann in der Weise erfolgen, daß in einer Rechtsvorschrift das Beifügen einer Nebenbestimmung zu einem Verwaltungsakt ausdrücklich für zulässig erklärt wird (vgl zB § 29 Abs 5 Satz 1 ZO-Ärzte aF; § 103 Abs 3 Satz 1 SGB V). Die Zulassung der Nebenbestimmung durch Rechtsvorschrift kann sich aber auch nach dem Sinn der jeweiligen Rechtsvorschrift ergeben (wie hier: Obermayer, VwVfG, 2. Aufl 1990, § 36 RdNr 66; Meyer/Borgs, VwVfG, 2. Aufl 1982, § 36 RdNr 27). Eine derartige – konkludente – Zulassung der Befristung ist vorliegend durch § 116 Satz 2 SGB V, § 31a Abs 1 Satz 2 Ärzte-ZV erfolgt. Das zeigt bereits der Wortlaut der Vorschriften insbesondere im Vergleich zu den normativen Bestimmungen des früher geltenden Beteiligungsrechts.

§ 116 SGB V regelt die Grundvoraussetzungen für die Teilnahme von Krankenhausärzten an der kassenärztlichen Versorgung. Nach Satz 1 aaO können Krankenhausärzte mit abgeschlossener Weiterbildung mit Zustimmung des Krankenhausträgers vom Zulassungsausschuß zur Teilnahme an der kassenärztlichen Versorgung der Versicherten ermächtigt werden. Die Ermächtigung ist gemäß Satz 2 aaO zu erteilen, soweit und solange eine ausreichende ärztliche Versorgung der Versicherten ohne die besonderen Untersuchungs- und Behandlungsmethoden oder Kenntnisse von hierfür geeigneten Krankenhausärzten nicht sichergestellt wird. Neben den aufgezeigten inhaltlichen Voraussetzungen der Ermächtigung wie dem Bestehen der Versorgungslücke hat § 116 Satz 2 SGB V auch einen verwaltungsverfahrensrechtlichen Regelungsinhalt, der eine zeitliche Begrenzung der Ermächtigung im Wege der Befristung zuläßt.

Der Gesetzgeber des GRG hat in § 116 SGB V die Einbeziehung von Krankenhausärzten in die kassenärztliche Versorgung wegen ihrer weittragenden Bedeutung im SGB V selbst normiert. Neben diese Hauptform der Ermächtigung, auch als krankenhausspezifische Sonderermächtigung bezeichnet (Zuck, Führen und Wirtschaften im Krankenhaus 1989, 57; Vollmer, Das Krankenhaus 1989, 260, 261), treten die Bedarfsermächtigung, die gemäß der Vorgabe des § 98 Abs 2 Nr 11 SGB V in der Ärzte-ZV (§ 31 Abs 1 aaO) geregelt ist, sowie die Ergänzungsermächtigung (§ 98 Abs 2 Nr 11 SGB V iVm § 31 Abs 2 Ärzte-ZV). Die Ermächtigung von Krankenhausärzten nach § 116 SGB V, deren weitere Voraussetzungen ebenfalls in der Ärzte-ZV festgelegt sind (§ 98 Abs 2 Nr 11 SGB V iVm § 31a Ärzte-ZV), hat die nach altem Recht auf leitende Krankenhausärzte beschränkte Beteiligung (§ 368a Abs 8 RVO, aufgehoben mit Wirkung vom 1. Januar 1989 durch Art 5 Nr 2 GRG) abgelöst. Nach altem Recht bestand in aller Regel ein Anspruch auf unbefristete Beteiligung. Die Rspr hatte aus der Formulierung des früheren § 368a Abs 8 RVO, nach der die leitenden Krankenhausärzte zu beteiligen waren, „sofern” eine Beteiligung zur Schließung von Versorgungslücken erforderlich war, hergeleitet, daß die Beteiligung zu widerrufen war, falls ihre Voraussetzungen nicht oder nicht mehr vorlagen. Die Befristung der Beteiligung war dagegen in aller Regel unzulässig, weil der frühere § 368a Abs 8 RVO eine zeitliche Begrenzung der Beteiligung nicht zuließ (BSGE 59, 148, 154 = SozR aaO; vgl auch BSG USK 87 172; zum früheren Rechtszustand: Frei, SGb 1990, 407, 408; Schlenker, MedR 1990, 18, 19).

Im Verhältnis hierzu ist die zeitliche Gebundenheit der Ermächtigung durch die Regelungen der §§ 116 Satz 2 SGB V, 31a Abs 1 Satz 2 Ärzte-ZV verstärkt worden. In dem früheren § 368a Abs 8 RVO kam das Zeitmoment bei der Beteiligung allein im Hinblick auf die Tätigkeit des Arztes als Krankenhausarzt in den Blick (…”längstens für die Dauer ihrer Tätigkeit am Krankenhaus”…). Demgegenüber trifft § 116 Satz 2 Halbsatz 2 SGB V (§ 31a Abs 1 Satz 2 Halbsatz 2 Ärzte-ZV) mit der „Solange”-Formulierung eine ausdrückliche zeitliche Begrenzung des Anspruchs auf Ermächtigung. Neben inhaltlichen Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen „Soweit”-Regelung), besteht ein Anspruch auf Ermächtigung nur, solange eine Versorgungslücke gegeben ist, wobei die Bestimmung der zeitlichen Dauer des Anspruches für die Frage der Zulässigkeit der Befristung zunächst außer Betracht zu bleiben hat. Das – verwaltungsverfahrensrechtliche – Instrument zur Umsetzung der vorgegebenen zeitlichen Beschränkung eines Anspruchs ist seine Befristung gemäß § 32 Abs 1, Abs 2 Nr 1 SGB X. Sie stellt regelmäßig sicher, daß der Anspruch nur in dem durch die Fristdauer festgelegten Zeitraum geltend gemacht werden kann. Die „Solange”-Regelung der genannten Normen läßt somit die Befristung von Ermächtigungen zu. Die Befristung ist iS des § 32 Abs 1 Regelung 1 SGB X „durch Rechtsvorschrift zugelassen” (ebenso für die „Solange”-Regelung des § 39 Abs 4 des Bundessozialhilfegesetzes ≪BSHG≫: Meyer/Borgs, aaO, § 36 RdNr 27; im Anschluß daran auch Obermayer, aaO, § 36 RdNr 66; aA hingegen für die „Soweit und solange”-Formulierung des § 8 Abs 1 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes ≪KHG≫: BVerwGE 60, 269, 275 ff, nach dem sich hieraus nicht die Zulässigkeit der Beifügung einer Nebenbestimmung ergibt). Dementsprechend ist auch in anderen sozialrechtlichen Regelungen die zeitliche Begrenzung eines Anspruchs mit der gesetzlichen Zulassung einer Befristung verbunden (vgl zB § 102 Abs 2 Satz 1 Sozialgesetzbuch – Sechstes Buch -≪SGB VI≫: „Renten… werden auf Zeit geleistet” und Satz 3 aaO: „Die Befristung erfolgt”…).

Während damit bereits nach dem Wortlaut des § 116 Satz 2 SGB V (§ 31a Abs 1 Satz 2 Ärzte-ZV) die Befristung einer Ermächtigung durch Rechtsvorschrift zugelassen ist, verstärkt § 31a Abs 3 iVm § 31 Abs 7 Ärzte-ZV die zeitliche Gebundenheit der Ermächtigung zu einer Verpflichtung zur Befristung. Die Vorschriften der §§ 31, 31a Ärzte-ZV sind durch das GRG (Art 18 Nr 18 GRG) in die Ärzte-ZV eingefügt worden. Es handelt sich, wie das LSG zu Recht ausgeführt hat, trotz der Bezeichnung als Verordnungsrecht um Recht im Rang eines formellen Gesetzes, weil es im formellen Gesetzgebungsverfahren erlassen worden ist (s dazu Friederichs, MedR 1990, 129, 130 f; aA insoweit Vollmer, aaO, 263, der jedoch den formellen Gesetzesrang der §§ 31a, 31 Ärzte-ZV außer acht läßt), so daß sich hier insoweit Fragen des Verhältnisses zwischen § 116 SGB V und § 31a Ärzte-ZV nicht ernsthaft stellen.

§ 31a Ärzte-ZV, der allein die Teilnahme von Krankenhausärzten an der kassenärztlichen Versorgung zum Inhalt hat, wiederholt – fast wortgleich – in Abs 1 die Regelung des § 116 SGB V und enthält im übrigen weitere Voraussetzungen für die Erteilung von Ermächtigungen an Krankenhausärzte. Nach Abs 3 aaO gilt § 31 Abs 7 bis 10 Ärzte-ZV entsprechend. Der hier einschlägige Abs 7 des § 31 aaO, der in unmittelbarer Anwendung die Bedarfs- und die Ergänzungsermächtigung (siehe oben) regelt, lautet wie folgt: „Die Ermächtigung ist zeitlich, räumlich und ihrem Umfang nach zu bestimmen. In dem Ermächtigungsbeschluß ist auch auszusprechen, ob der ermächtigte Arzt unmittelbar oder auf Überweisung in Anspruch genommen werden kann.” Abs 7 Satz 1 aaO konkretisiert damit die „Solange und soweit”-Regelung der §§ 116 Satz 2 SGB V, 31a Abs 1 Satz 2 Ärzte-ZV und setzt deren Vorgabe in eine bestimmte Handlungsanweisung um. Aus der Vorschrift ergibt sich die Verpflichtung zur zeitlichen Begrenzung der Ermächtigung (…”ist zeitlich… zu bestimmen”). Dieser Verpflichtung wird nicht dadurch entsprochen, daß jede Ermächtigung in zeitlicher Hinsicht von der Tätigkeit des Betroffenen als Krankenhausarzt abhängt. Dieses Erfordernis folgt nämlich unmittelbar aus § 116 Satz 1 SGB V, § 31a Abs 1 Satz 1 Ärzte-ZV, nach denen nur Krankenhausärzte, also Ärzte während ihrer beruflichen Tätigkeit an einem Krankenhaus, ermächtigt werden können. Wäre allein das gewollt gewesen, hätte es einer weiteren Regelung nicht bedurft.

Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß, wenn eine Befristung der Ermächtigung im Gesetz beabsichtigt gewesen wäre, dies ausdrücklich hätte geregelt werden müssen; denn die vom Kläger unterstellte normative Unschärfe der fraglichen Vorschriften besteht so nicht. Zu berücksichtigen ist nämlich, daß nach der – den Gesetzgebungsorganen bekannten – höchstrichterlichen Rspr auch bisher die Formulierung der „zeitlichen Bestimmung” iS der Zulässigkeit einer und der Verpflichtung zur Befristung verstanden worden ist. § 31 Abs 7 Satz 1 Ärzte-ZV hat wörtlich die Regelung des mit Wirkung vom 1. Januar 1989 aufgehobenen § 31 Abs 5 Satz 1 ZO-Ärzte übernommen. Zu dieser Vorschrift hat der Senat bereits mit Urteilen vom 27. April 1982 – 6 RKa 3/80 (= USK 82 197) und 6 RKa 4/80 – entschieden, daß aus der Verpflichtung zur zeitlichen Bestimmung die Zulässigkeit der Befristung einer Ermächtigung (alten Rechts) herzuleiten ist. Der Senat hat ua ausgeführt, die Bestimmung einer Zeit,

für die die Ermächtigung (alten Rechts) gelte, sei dem Grunde nach durch § 31 Abs 5 ZO-Ärzte (aF) vorgeschrieben. Da eine Ermächtigung der vorliegenden Art nur vorgesehen sei, solange ein Bedürfnis hierfür bestehe, müsse die Kassenärztliche Vereinigung das Recht haben, zeitgerecht zu prüfen und zu entscheiden, ob die Voraussetzungen für die Ermächtigung weiterhin erfüllt seien. Der Verordnungsgeber habe sich in § 31 Abs 5 ZO-Ärzte (aF) für die Befristung entschieden. Damit würde sowohl den Interessen der Kassenärztlichen Vereinigung als auch den Interessen des ermächtigten Arztes Rechnung getragen. Die Befristung ermögliche nicht nur eine zeitgerechte Überprüfung der Voraussetzungen durch die Kassenärztliche Vereinigung, sie schaffe auch für den ermächtigten Arzt einen Vertrauenstatbestand. Er könne sich darauf verlassen, daß er zumindest während der bestimmten Zeit berechtigt sei, die von der Ermächtigung erfaßten kassenärztlichen Leistungen zu erbringen.

Es bleibt festzuhalten, daß sich nach bisheriger Rspr aus der gesetzlichen Formulierung der „zeitlichen Bestimmung” eines Anspruchs die Verpflichtung zur Befristung ergab. Inwiefern für die wortgleiche Formulierung des § 31 Abs 7 Ärzte-ZV etwas anderes gelten soll, ist nicht ersichtlich. Angesichts der genannten Gründe überzeugt es daher nicht, wenn aus der in § 31a Abs 3 Ärzte-ZV – notwendigerweise – vorgeschriebenen „entsprechenden” Geltung des § 31 Abs 7 aaO das Verbot der Befristung krankenhausspezifischer Sonderermächtigungen herzuleiten sein soll (ebenso auch Frei, SGb 1990, 407, 409).

Bestehen somit nach Wortlaut und systematischem Zusammenhang der einschlägigen Vorschriften hinreichend sichere Anhaltspunkte für die Zulässigkeit der und die Verpflichtung zur Befristung von Ermächtigungen, so entspricht dies insbesondere auch dem eigentlichen Sinn und Zweck der Einbeziehung von Krankenhausärzten in die kassenärztliche Versorgung. Nach ihrem System ist die ambulante Behandlung der Versicherten in erster Linie den niedergelassenen Ärzten vorbehalten (dazu BVerfGE 16, 286, 298, 300 = SozR Nr 8 zu Art 12 GG; BSG SozR 2200 § 368a Nr 7; BSGE 56, 295, 297 = SozR 5520 § 29 Nr 4 S 13; BSG aaO Nr 3 S 4; Nr 5 S 19). Solange und soweit die niedergelassenen Ärzte in der Lage sind, eine ausreichende und zweckmäßige Krankenpflege zu erbringen, besteht für eine Beteiligung von Krankenhausärzten kein Anlaß. Ihre Einbeziehung in die kassenärztliche Versorgung kommt erst bei einer Minderversorgung in Betracht und dient ausschließlich dazu, Versorgungslücken zu schließen (BSG SozR 5520 § 29 Nr 5 S 19). Nach dem bis zum Inkrafttreten des SGB V bestehenden Rechtszustand war, worauf das LSG zutreffend hingewiesen hat, die Durchsetzung dieses Vorrangs der niedergelassenen Ärzte beim Wegfall von Versorgungslücken nur in eingeschränktem Umfang möglich. Wurde nämlich die Beteiligung eines leitenden Krankenhausarztes (teilweise) widerrufen, weil der Bedarf hierfür entfallen war, führte die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen die Widerrufsbescheide wegen eines – in aller Regel -fehlenden öffentlichen Interesses an einer sofortigen Vollziehung der Bescheide dazu, daß die Beteiligung alten Umfangs noch über Jahre hinweg erhalten blieb, somit die wegen Wegfalls der Versorgungslücke rechtswidrige Beteiligung von Krankenhausärzten zu Lasten der niedergelassenen Ärzte längere Zeit fortbestand. Ficht demgegenüber der betroffene Arzt die Befristung seiner Ermächtigung an, so hat dies regelmäßig zur Folge, daß zu Beginn des Ermächtigungszeitraumes geklärt werden kann, ob die Befristung rechtmäßig ist, also in welchem zeitlichen Rahmen eine Ermächtigung zu erteilen ist. Bei zwischenzeitlichem Wegfall der Versorgungslücke endet die Ermächtigung mit dem Ende der Befristung. Damit entfällt im Regelfall die Möglichkeit, daß wegen Nichtbestehens von Versorgungslücken rechtswidrige Ermächtigungen über einen längeren Zeitraum aufrechterhalten bleiben. Der Vorrang der niedergelassenen Ärzte bei der kassenärztlichen Versorgung kann somit über die Befristung einer Ermächtigung sachgerecht durchgesetzt werden. Andererseits kann die Ermächtigung, die im Hinblick auf die sich verändernde Versorgungssituation befristet worden ist, während des Laufs der Frist wegen Änderungen der Bedarfslage nicht widerrufen werden (ebenso bereits die zitierte Entscheidung des Senats in USK 82 197). Der ermächtigte Arzt kann sich darauf verlassen, daß er während der durch die Befristung bestimmten Zeit berechtigt ist, die von der Ermächtigung erfaßten kassenärztlichen Leistungen zu erbringen. Auch insoweit erweist sich daher die Befristung von Ermächtigungen nach § 116 SGB V, § 31a Ärzte-ZV als sachgerecht.

Schließlich können auch den Gesetzesmaterialien zumindest Hinweise auf die zeitliche Gebundenheit der Ermächtigung iS einer Befristung entnommen werden. Nach der Begründung des von den Regierungsfraktionen eingebrachten Entwurfs des GRG zu § 124 SGB V, dem jetzigen § 116 SGB V (BT-Drucks 11/2237, 201), soll die Vorschrift „im wesentlichen” das bisherige Recht bestätigen und vereinfachen, so daß hiernach nicht auf weitgehende Änderungsabsichten geschlossen werden kann. In der Begründung zu § 124 SGB V idF des Entwurfs kommt aber zugleich der Wille zum Ausdruck, die Ermächtigung in zeitlicher Hinsicht strikter zu begrenzen. So wird nach der Wiederholung des wesentlichen Wortlauts der Vorschrift die zeitliche Bindung nochmals betont, indem ausgeführt wird: „Der Anspruch auf Ermächtigung ist aber nur so lange gegeben, als die Versorgungslücke nicht durch niedergelassene Kassenärzte geschlossen werden kann.” Aus dem nachfolgenden Satz der Begründung mit dem Hinweis darauf, daß der ermächtigte Krankenhausarzt keinen Vertrauensschutz auf den Fortbestand seiner Ermächtigung habe, ergibt sich nicht zwingend, daß im Hinblick auf den Vertrauensschutz bei Änderungen der Bedarfssituation allein der Widerruf der Ermächtigung in Betracht kommt. Gerade durch die Befristung der Ermächtigung läuft die Berufung auf Vertrauensschutzgesichtspunkte ins Leere.

Nach allem war der Beklagte berechtigt, die Ermächtigung des Klägers zu befristen (im Ergebnis wie hier: Dahm, MedR 1990, 180, 183; Schlenker, MedR 1990, 18, 20; wohl auch v. Maydell/Stiller, ZfSH 1990, 290, 300; aA: Andreas, ArztR 1989, 99, 105; Baur, Arzt und Krankenhaus 1989, 198; ders, MedR 1990, 320 ff; Debong, ArztR 1988, 328, 334; ders, ArztR 1989, 377; Kunze, ErsK 1989, 274, 278; aaO, 315, 319; Vollmer, aaO, 263).

Die dabei von ihm im Bescheid vom 31. Januar 1990 getroffene konkrete Festsetzung der Befristung ist ebenfalls rechtmäßig. Den Zulassungsinstanzen steht hierbei ein Beurteilungsspielraum zu. Beurteilungsmängel liegen nicht vor. Nach der Rspr des Senats zum Widerruf von Beteiligungen an der kassenärztlichen Versorgung nach altem Recht, die für die Überprüfung von Entscheidungen über den Widerruf von Ermächtigungen nach § 95 Abs 4 Satz 3 iVm Abs 6 Satz 1 SGB V übernommen worden ist (s Urteil vom 16. Oktober 1991 = SozR 3-2500 § 116 Nr 1), haben die Zulassungsinstanzen bei der Entscheidung darüber, ob und inwieweit eine Ermächtigung notwendig ist, um eine ausreichende ärztliche Versorgung der Versicherten zu gewährleisten, einen Beurteilungsspielraum (BSG SozR 5520 § 29 Nr 5 S 20; BSGE 60, 297, 300 = SozR aaO Nr 8 S 35; BSGE 65, 157, 159 = SozR 2200 § 368a Nr 23 S 79; Urteil vom 21. Juni 1989 – 6 RKa 19/88 = USK 8930). Mit dem Begriff der „Notwendigkeit” der Beteiligung an der ausreichenden ärztlichen Versorgung der Versicherten verwende das Gesetz einen unbestimmten Rechtsbegriff, der zwar durch gesetzliche Bestimmungen weitgehend inhaltlich ausgefüllt sei, der Verwaltung aber noch einen Beurteilungsspielraum einräume (vgl zB BSG SozR 5520 § 29 Nr 5 S 20). Entsprechendes gilt für die Festsetzung der Befristungsdauer bei der Ermächtigung. Auch hier wird der Zeitraum der Begrenzung durch unbestimmte Rechtsbegriffe, nämlich die „Solange”-Formulierung der § 116 Satz 2 SGB V, § 31a Abs 1 Satz 2 Ärzte-ZV sowie durch die Regelung der „zeitlichen Bestimmung” in § 31 Abs 7 Ärzte-ZV, beschrieben. Bei der Ausfüllung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe sind zugleich die durch unbestimmte Rechtsbegriffe mit Beurteilungsspielraum beschriebenen inhaltlichen Voraussetzungen einer Ermächtigung zu berücksichtigen. Die Zulassungsinstanzen können danach im Wege einer in die Zukunft gerichteten Betrachtung nur ungefähr entscheiden, für welchen Zeitraum ein Bedarf für die Einbeziehung des Krankenhausarztes in die kassenärztliche Versorgung mindestens bestehen wird. In diesem – engen – Rahmen haben die Zulassungsinstanzen bei der Ausfüllung der genannten unbestimmten Rechtsbegriffe einen Beurteilungsspielraum.

Unter den aufgezeigten Voraussetzungen ist die Befristung der Ermächtigung des Klägers durch Bescheid des Zulassungsausschusses vom 27. September 1989 in der Gestalt des Bescheides des Beklagten vom 31. Januar 1990 auf zwei Jahre vom Zeitpunkt der ersten Verwaltungsentscheidung an revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Dem steht nicht entgegen, daß der Beklagte nicht von einem Beurteilungsspielraum, sondern von einem den Zulassungsgremien zustehenden Ermessen ausgegangen ist, weil die dabei zu berücksichtigenden Gesichtspunkte vorliegend den bei Ausfüllung des Beurteilungsspielraums zu beachtenden entsprechen. Die Entscheidung des Beklagten trägt einerseits seiner Verpflichtung Rechnung, wegen des Vorrangs der niedergelassenen Ärzte bei der kassenärztlichen Versorgung die Voraussetzungen der Ermächtigung in einem überschaubaren Zeitraum überprüfen zu können. Sie berücksichtigt andererseits die Interessen des Klägers, sich auf die Teilnahme an der kassenärztlichen Versorgung für einen bestimmten Zeitraum einrichten zu können. Revisionsrechtlich zu berücksichtigende Anhaltspunkte dafür, daß die Ermächtigung des Klägers von ihrem Zweck her für einen längeren Zeitraum hätte erteilt werden müssen, sind nicht ersichtlich.

Nach allem ist der Bescheid des Beklagten rechtmäßig.

Die Revision des Klägers war zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.

Fundstellen

Dokument-Index HI1174370