Entscheidungsstichwort (Thema)
Mitbestimmung bei Eingruppierung. Verhältnis zur Mitbestimmung bei Einstellungen, Versetzungen, Umsetzungen. Mitbestimmung auch bei Neu-Eingruppierung auf neugeschaffenem, bisher noch nicht bewertetem Arbeitsplatz
Leitsatz (amtlich)
Die Überprüfung einer bestehenden Eingruppierung aus Anlaß der Übertragung neuer Aufgaben, die auf einem neuen (anderen) bisher noch nicht bewerteten Arbeitsplatz anfallen, unterliegt als Neu-Eingruppierung der Mitbestimmung des Personalrats nach § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG.
Die Mitbestimmung entfällt auch dann nicht, wenn die Neu-Eingruppierung weder zu einem Wechsel der Vergütungsgruppe noch zu einem Wechsel der Fallgruppe mit veränderten Möglichkeiten eines Zeit- oder Bewährungsaufstiegs führt.
Normenkette
BPersVG § 75 Abs. 1 Nr. 2
Verfahrensgang
OVG für das Land NRW (Entscheidung vom 25.03.1998; Aktenzeichen 1B A 2222/96.PVB) |
VG Aachen (Entscheidung vom 14.03.1996; Aktenzeichen 15 K 396/95.PVB) |
Tenor
Soweit das Verfahren noch nicht eingestellt und der erstinstanzliche Beschluß für wirkungslos erklärt worden ist, werden die Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen – vom 25. Februar 1998 und des Verwaltungsgerichts Aachen vom 14. März 1996 geändert.
Es wird festgestellt, daß jede Überprüfung einer bestehenden Eingruppierung aus Anlaß der Übertragung neuer Aufgaben, die zur Schaffung eines neuen (anderen) bisher noch nicht bewerteten Arbeitsplatzes geführt hat, als Neu-Eingruppierung der Mitbestimmung des Personalrats nach § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG unterliegt, auch wenn die Überprüfung einen Wechsel der Vergütungsgruppe oder einen Wechsel der Fallgruppe mit veränderten Möglichkeiten eines Zeit- oder Bewährungsaufstiegs nicht zur Folge hat.
Der Gegenstandswert für das Rechtsbeschwerdeverfahren wird auf 8 000 DM festgesetzt.
Tatbestand
I.
Die Verfahrensbeteiligten streiten um die Mitbestimmung bei Überprüfungen der Eingruppierung von Beschäftigten aus Anlaß der Zuweisung veränderter Tätigkeiten, die keine Höher- oder Rückgruppierung nach sich ziehen.
Beim Amt für Militärisches Geowesen wurde zum 1. April 1993 eine neue Organisationsstruktur geschaffen. Die Dienstposten wurden reduziert und den verbleibenden wurden neue Aufgaben zugeordnet. Aus diesem Anlaß bat im September 1994 der antragstellende Personalrat den zu 1 beteiligten Amtschef der Beschäftigungsdienststelle, nach Abschluß des verwaltungsseitigen Einvernehmens mit der zu 2 beteiligten personalbearbeitenden Stelle das Mitbestimmungsverfahren einzuleiten. Er berief sich darauf, die neue Organisationsstruktur habe dazu geführt, daß Angestellten des Amtes andere Aufgaben übertragen worden seien und es sich hier nicht um in der Vergangenheit bereits bewertete Arbeitsplätze handele. Wegen der tariflichen Bewertung von sieben Angestellten bat die Beschäftigungsdienststelle den Antragsteller zunächst um Zustimmung gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG. Diese erteilte der Antragsteller in sechs Fällen. In einem Fall widersprach er einem Teil der Bewertung mit Gründen, aus denen sich ein Einfluß auf die Zuordnung zur vorgesehenen Vergütungsgruppe nicht ergeben konnte. Die Beschäftigungsdienststelle stellte sich im Januar 1995 jedoch auf den Standpunkt, die Übertragung neuer Aufgaben ohne Wechsel der Vergütungsgruppe unterliege nicht der Mitbestimmung, so daß ein entsprechendes Verfahren nicht durchzuführen sei.
Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt festzustellen, daß die Übertragung neuer Tätigkeiten, wie beispielsweise die Übertragung der Tätigkeit einer DV-Maschinenbedienerin auf eine Bürokraft, der Mitbestimmung gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG unterliege. Er hat sich auf den Standpunkt gestellt, daß die Zuweisung neuer oder veränderter Tätigkeiten als neue Eingruppierung zu werten sei und als solche der Mitbestimmung unterliege.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt.
Im Beschwerdeverfahren haben die Beteiligten wegen des zunächst auch strittigen Feststellungsbegehrens zur Mitbestimmung bei einem konkreten Fallgruppenwechsel, der innerhalb derselben Vergütungsgruppe die Möglichkeit des Bewährungsaufstiegs eröffnete, im Anschluß an die erklärte Bereitschaft des Beteiligten zu 1, in derartigen Fällen die Grundsätze im Beschluß des Senats vom 8. Oktober 1997 – BVerwG 6 P 5.95 – anzuwenden, die Hauptsache für erledigt erklärt. Insoweit ist das Verfahren eingestellt worden.
Durch Beschluß vom 25. Februar 1998 hat das Beschwerdegericht den verbliebenen Antrag, nämlich
festzustellen, daß jede Übertragung anderweitiger Tätigkeiten, die Anlaß gibt, die bestehende Eingruppierung zu überprüfen, auch wenn lediglich die Anwendung einer Fallgruppe innerhalb einer Vergütungsgruppe zur Debatte steht, der Mitbestimmung des Personalrats nach § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG unterliegt,
zurückgewiesen. Zur Begründung hat das Gericht ausgeführt: Eine „Eingruppierung” im Sinne von § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG liege in den strittigen Fällen nicht vor. Darunter sei nur die erstmalige Einreihung einer von einem Arbeitnehmer zu verrichtenden Tätigkeit in ein bestimmtes Vergütungssystem zu verstehen. Entstehungsgeschichtlich werde dies dadurch bestätigt, daß nach der ursprünglichen Fassung des Personalvertretungsgesetzes von 1955 die Eingruppierung lediglich ein nicht ausdrücklich genannter Bestandteil des Beteiligungstatbestandes der „Einstellung” gewesen sei. Von der Übertragung einer „höher oder niedriger zu bewertenden Tätigkeit” im Sinne der ersten Alternative des § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG könne in den strittigen Fällen ebenfalls keine Rede sein. Denn diese seien dadurch gekennzeichnet, daß mit der zugewiesenen neuen Tätigkeit weder die Änderung einer Vergütungsgruppe noch die Eröffnung (oder Versperrung) des Zeit- oder Bewährungsaufstiegs durch einen Fallgruppenwechsel verbunden sei. An rein vorbereitenden Überprüfungen des Inhalts, ob eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme in Betracht komme, bestehe keine Mitbestimmung. Zweifelsfällen könne der Personalrat außerdem im Rahmen des § 68 Abs. 1 Nrn. 2 und 3 BPersVG nachgehen. Der abweichenden Auffassung des Bundesarbeitsgerichts sei insgesamt nicht zu folgen. Diese sei von den Vorschriften des Betriebsverfassungsgesetzes geprägt und berücksichtige die Rechtslage nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz nicht ausreichend.
Hiergegen richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde. Mit ihr rügt der Antragsteller eine unrichtige Anwendung des § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG und beantragt,
- soweit das Verfahren noch nicht eingestellt und der erstinstanzliche Beschluß für wirkungslos erklärt worden ist, die Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen – vom 25. Februar 1998 und des Verwaltungsgerichts Aachen vom 14. März 1996 zu ändern
und
festzustellen, daß jede Überprüfung einer bestehenden Eingruppierung aus Anlaß der Übertragung neuer Aufgaben, die zur Schaffung eines neuen (anderen) bisher noch nicht bewerteten Arbeitsplatzes geführt hat, als Neu-Eingruppierung der Mitbestimmung des Personalrats nach § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG unterliegt, auch wenn die Überprüfung einen Wechsel der Vergütungsgruppe oder einen Wechsel der Fallgruppe mit veränderten Möglichkeiten eines Zeit- oder Bewährungsaufstiegs nicht zur Folge hat.
Zur Begründung führt der Antragsteller aus: Je nach Art und Menge der neu zu übertragenden Tätigkeit könne eine Schwelle überschritten werden, die es erforderlich mache, die Richtigkeit der bisherigen Eingruppierung zu überprüfen. Dafür, wann diese Überprüfung geboten sei, werde es zwar keine konkreten, allgemeingültigen Maßstäbe geben. Werde aber eine solche Überprüfung durch den Arbeitgeber aus solchem Anlaß vorgenommen, so sei der Personalrat aufgerufen, das Ergebnis dieser Überprüfung nachvollziehend mitzubeurteilen. Seine Beteiligung könne nicht an das Ergebnis der Überprüfung durch den Arbeitgeber gebunden sein. Denn auch wenn sich nach dieser Überprüfung für die Vergütung des Arbeitnehmers nichts ändere, könne sich dahinter eine Bevorzugung oder Benachteiligung durch eine mehr oder minder wohlwollende Beurteilung verbergen. Angesichts der Unklarheiten darüber, wann eine Pflicht des Arbeitgebers zur Überprüfung der Eingruppierung bestehe, müsse an den „Anlaß zur Überprüfung” angeknüpft werden. Rechtssicherheit für die Abgrenzung des Mitbestimmungstatbestandes sei aber letztlich nur zu erlangen, wenn die Mitbestimmung bei Eingruppierungen von der Einstellung abgekoppelt werde.
Die Beteiligten treten der Rechtsbeschwerde entgegen und verteidigen den angefochtenen Beschluß. Sie sind der Auffassung, daß das Merkmal der „Übertragung einer höher oder niedriger zu bewertenden Tätigkeit” nicht greife. Die schlichte Übertragung gänzlich neuer, zusätzlicher oder wesentlich veränderter Tätigkeiten werde nach dem Wortlaut dieses Tatbestandsmerkmals nicht der Mitbestimmung unterworfen. Auch das Tatbestandsmerkmal „Eingruppierung” greife indessen nicht. Nach der Rechtsprechung erfasse dieses Merkmal nur die erstmalige Eingruppierung aus Anlaß einer Einstellung. Dem versuche die Rechtsbeschwerde dadurch auszuweichen, daß sie auf die Übertragung der Tätigkeit abstellen wolle. Letztlich sei jedoch auch nach der Rechtsbeschwerdebegründung die Mitbestimmung am jeweiligen Eingruppierungsrecht festzumachen. Für die Beschränkung dieses Merkmals auf die erstmalige Eingruppierung geben es gute Gründe. Es sei aus dem Mitbestimmungstatbestand „Einstellung” entwickelt worden. Eine Neubestimmung von Aufgaben ohne tarifrechtliche Relevanz und die gegebenenfalls damit verbundene Überprüfung der Eingruppierung sei daher von der Mitbestimmung auszunehmen. In Fällen, die der erstmaligen Eingruppierung gleich- oder zumindest nahekämen, möge dies nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts anders zu beurteilen sein. Jedenfalls aber genüge dafür nicht jeder Anlaß. Gesetzessystematisch sei auch zu beachten, daß Umsetzungen nach § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG nur dann der Mitbestimmung unterlägen, wenn sie mit einem Wechsel des Dienstortes verbunden seien. Deshalb könne nicht jede Umsetzung als Eingruppierung mitbestimmungspflichtig sein.
Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die angefochtene Entscheidung für zutreffend. Die abweichende Auffassung des Bundesarbeitsgerichts sei durch Wortlaut und Zweck des § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG nicht mehr gedeckt, übersehe insbesondere die Abgrenzung der Mitbestimmungsalternativen des § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG. Die weite Auslegung sei auch nicht praktikabel, da dann bei jeder Übertragung anderer Tätigkeiten die Frage der Mitbestimmungspflichtigkeit aufwendig zu prüfen sei.
Entscheidungsgründe
II.
Die Rechtsbeschwerde ist begründet. Die Entscheidung des Beschwerdegerichts beruht auf einer unzutreffenden Auslegung des Begehrens des Antragstellers (1.) und auf einer unrichtigen Anwendung des § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG (2.). Es war daher eine Feststellung entsprechend dem in der Anhörung vor dem Senat gestellten Antrag zu treffen.
1. Der in der Anhörung vor dem Beschwerdegericht zu Protokoll genommene Antrag entsprach und entspricht in seinem feststellenden Teil nicht dem eigentlichen Begehren des Antragstellers. Wäre er eng nach seinem Wortlaut auszulegen, erwiese er sich darüber hinaus wegen Unbestimmtheit und auch in Ermangelung eines insoweit konkret streitigen Rechtsverhältnisses als unzulässig. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts schließt jedoch in personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren eine nach dem engen Wortlaut an sich anzunehmende Unbestimmtheit oder eine sonstige Unzulässigkeit des Feststellungsantrages dessen nachträgliche Präzisierung auch im Rechtsbeschwerdeverfahren nicht aus. Die Möglichkeiten einer solchen Auslegung sind vielmehr auszuschöpfen, soweit sich auf diese Weise eine hinreichend bestimmte Rechtsfrage als der eigentliche Streitgegenstand ermitteln läßt. Allerdings muß sich die Auslegung darauf beschränken, den „richtigen” Antragsinhalt anhand des Vorbringens der Verfahrensbeteiligten zu ermitteln, darf sie also den sich aus dem Wortlaut ergebenden Sinn, wenn er sich schon von daher als eindeutig darstellt, nicht in sein Gegenteil verkehren (Beschluß vom 2. Juni 1993 – BVerwG 6 P 23.91 – Buchholz 251.7 § 65 NWPersVG Nr. 2 m.w.N.). Innerhalb dieser Grenzen erweist sich das Begehren des Antragstellers als auslegungsbedürftig und in dem Sinne als auslegungsfähig, wie der Antrag in der Anhörung vor dem Senat präzisiert worden ist. Das ergibt sich aus folgendem:
a) Zunächst einmal ging es dem Antragsteller von Anfang an und bis zuletzt nicht darum, ein vermeintliches Mitbestimmungsrecht an jedweder Übertragung anderweitiger Tätigkeiten zu klären. Er hat nie Zweifel daran aufkommen lassen, daß er sich an die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts anlehne und daher eine quantitative oder qualitative „Schwelle” anerkenne, ab der erst das von ihm in Anspruch genommene Mitbestimmungsrecht greifen könne. In dem vor dem Beschwerdegericht protokollierten Antragsteil, der dahin lautet festzustellen, daß jede Übertragung anderweitiger Tätigkeiten, die Anlaß gibt, eine bestehende Eingruppierung zu überprüfen, der Mitbestimmung unterliege, findet sich dies nicht wieder. Selbst wenn man in dem Relativsatz („die Anlaß gibt, eine bestehende Eingruppierung zu überprüfen”) einen Ansatz für die Bestimmung einer solchen Schwelle sehen wollte, wäre die Antragsformulierung für eine Einschränkung mit dieser Zielsetzung jedenfalls zu unbestimmt und daher nach § 253 Abs. 2 Nr. 2 ZPO unzulässig.
b) Darüber hinaus darf sich das abstrakte Feststellungsbegehren nicht vollends von dem anlaßgebenden Vorgang lösen und Rechtsfragen aufgreifen, die zwischen den Verfahrensbeteiligten nicht auf diesem Wege konkret streitig geworden sind. Gegensätzliche Rechtsauffassungen können für sich allein ein konkret streitiges Rechtsverhältnis im Sinne von § 256 Abs. 1 ZPO nicht begründen. Im konkreten Ausgangsfall sah der Antragsteller die Schwelle zur Mitbestimmung aus bestimmten Gründen als klar überschritten an. Daß jedenfalls in derartigen Fällen die Mitbestimmung greift, wollte er geklärt wissen. Den Willen, dies darüber hinaus auch für alle anderen in Betracht zu ziehenden Fallgestaltungen klären zu lassen, hat er nicht zum Ausdruck gebracht. Er kann dies auch nicht gewollt haben. Er selbst hat nämlich eingeräumt, daß es unmöglich sei, die Schwelle zur Mitbestimmung abstrakt zu bestimmen. Ein Begehren, das gleichwohl diese Zielrichtung verfolgen würde, liefe auf ein unzulässiges Rechtsgutachten zu unbestimmten Fallkonstellationen hinaus.
c) Schließlich hat der Antragsteller durchgehend erkennen lassen, daß er nur das Bestehen eines an den anlaßgebenden Vorgang anknüpfenden Mitbeurteilungsrechts bei einer Neu-Eingruppierung geklärt wissen will. Von Anfang an ging es ihm nur um die Mitbeurteilung bei der tariflichen Bewertung eines bisher noch nicht bewerteten Arbeitsplatzes. Nicht hingegen ging es ihm um die Zustimmungspflichtigkeit der Zuweisung dieses Arbeitsplatzes. Sie sah er nur als „Anlaß” für die Neu-Eingruppierung durch die Dienststelle. Daran erst sollte das tarifliche Mitbeurteilungsrecht angeknüpft sein: Schon vorprozessual berief er sich gegenüber dem Beteiligten zu 1 darauf, die neue Organisationsstruktur habe dazu geführt, daß Angestellten des Amtes andere Aufgaben übertragen worden seien und es sich hier nicht um in der Vergangenheit bereits bewertete Arbeitsplätze handele; dieser Sachverhalt entspreche einer Neu-Einstellung und unterliege daher der Mitbestimmung. Wenn er sich dabei zugleich auf das Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG berief, konnte damit nur der Tatbestand der Eingruppierung gemeint sein, nicht aber die Übertragung einer höher oder niedriger zu bewertenden Tätigkeit. Der Antragsteller hat im Verlauf des Beschlußverfahrens zwar sein Ziel auf dogmatischen Umwegen verfolgt; an der ursprünglichen Zielsetzung, die Befugnis zur Mitbeurteilung zu sichern, hat er aber stets festgehalten. Beides verdeutlicht sein Vorbringen in der Rechtsbeschwerdebegründung, Rechtssicherheit könne „nur die Mitbestimmung bei Eingruppierungen bringen, die von der ‚Einstellung’ abzukoppeln” sei (GA Bl. 134). Selbst die Rechtsbeschwerdeerwiderung versteht das Begehren des Antragstellers dahin, „letztlich” sei auch „nach seiner Auffassung die Mitbestimmung am jeweiligen Eingruppierungsrecht festzumachen” (GA Bl. 146). Es bedurfte daher gegenüber den zur Anhörung nicht erschienenen Beteiligten keines Hinweises, daß der Antrag nur in eben diesem Sinne zu verstehen sei.
2. Ausgehend von der Präzisierung des Antrages erweist sich die Rechtsbeschwerde als begründet. Antragsgemäß ist festzustellen, daß jede Überprüfung einer bestehenden Eingruppierung aus Anlaß der Übertragung neuer Aufgaben, die zur Schaffung eines neuen (anderen) bisher noch nicht bewerteten Arbeitsplatzes geführt hat, als Neu-Eingruppierung der Mitbestimmung des Personalrats nach § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG unterliegt. Soweit das Beschwerdegericht dies verneint hat, beruht seine Entscheidung auf einer unrichtigen Anwendung des § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG.
a) Das Beschwerdegericht meint, unter „Eingruppierung” im Sinne von § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG sei die erstmalige Einreihung einer von einem Arbeitnehmer zu verrichtenden Tätigkeit in ein bestimmtes Vergütungssystem zu verstehen (ebenso Dietz ZTR 1989, 10, 11). Diese Begriffsbestimmung konkretisiert die bisherige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Darin ist der Senat noch davon ausgegangen, daß unter „Eingruppierung” die „erstmalige Einreihung eines Beschäftigten bzw. seiner Tätigkeit in ein vorgegebenes Vergütungssystem” zu verstehen sei (stRspr seit Beschluß vom 15. Februar 1988 – BVerwG 6 P 21.85 – Buchholz 251.0 § 76 BaWüPersVG Nr. 4; s. z.B. auch Beschlüsse vom 15. März 1988 – BVerwG 6 P 23.87 – Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 58 und vom 14. Juni 1995 – BVerwG 6 P 43.93 – Buchholz 251.0 § 76 BaWüPersVG Nr. 5; ebenso Wahlers PersV 1998, 219, 220 a.E.). Eine weitere Präzisierung der Begriffsbestimmung erscheint dem Senat nunmehr veranlaßt und geboten. Die Formulierung des Beschwerdegerichts erweist sich dafür durchaus als geeignet. Nach allgemeinem Sprachgebrauch leuchtet es ein, das Begriffselement „erstmalig” auf den Vorgang der Einreihung zu beziehen. Nicht weniger einleuchtend ist es, als Gegenstand dieser Einreihung in erster Linie auf die zu verrichtende Tätigkeit abzustellen, die bei der Einreihung einem nach Tätigkeitsmerkmalen festgelegten Vergütungssystem zuzuordnen ist (vgl. auch BAGE 60, 330, 342 und Beschluß vom 21. März 1995 – 1 ABR 46/94 – PersR 1995, 498, 499; s. aber auch BAGE 64, 254, 258; 66, 48, 52; 68, 104, 108). Personen als solche lassen sich nicht einreihen; eine Zuordnung ist nur nach Maßgabe der von ihnen ausgeübten Tätigkeit möglich. Auch können persönliche Merkmale bei der Eingruppierung noch weniger eine Rolle spielen als dies im Tarifrecht der Fall ist. Fragen der Dauer der Beschäftigung oder der Bewährung auf dem bisherigen Arbeitsplatz, mögen für die tarifrechtliche Zuordnung, etwa für den Zeit- oder den Bewährungsaufstieg, von (sekundärer) Bedeutung sein. Für die erstmalige tarifliche Bewertung einer Tätigkeit aber sind sie regelmäßig nicht von Belang.
Auch wenn richtigerweise unter „Eingruppierung” die erstmalige Einreihung einer von einem Arbeitnehmer zu verrichtende Tätigkeit in ein bestimmtes Vergütungssystem zu verstehen ist, ergibt sich daraus allerdings kein Grund, den hier gestellten Feststellungsantrag abzulehnen. Denn der Antragsteller will mit ihm die Mitbestimmungspflichtigkeit der erstmaligen Einreihung einer Tätigkeit festgestellt wissen. Diese Tätigkeit ist zwar nicht die zuerst aufgenommene. Sie soll aber auf einem neuen (anderen) und bisher noch nicht bewerteten Arbeitsplatz zu verrichten sein. Sie kann damit durchaus Gegenstand einer erstmaligen Einreihung in ein Vergütungssystem sein. Mit den Vorgaben des Feststellungsbegehrens werden daher die genannten Begriffsmerkmale der „Eingruppierung” erfüllt. Hingegen kommt es darauf, ob der Arbeitnehmer zuvor bereits tariflich bewertete Tätigkeiten auf einem anderen Arbeitsplatz derselben Dienststelle verrichtet und eine Eingruppierung dieser anderen Tätigkeit schon einmal stattgefunden hat, nach der obigen Begriffsbestimmung für die „Eingruppierung” nicht an. Es geht nicht um die „Ersteingruppierung” einer Person, sondern um die erstmalige Einreihung der von ihr zu verrichtenden Tätigkeit in ein bestimmtes Vergütungssystem.
b) Entstehungsgeschichte, systematische Zusammenhänge sowie Sinn und Zweck der Mitbestimmung nach § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG rechtfertigen keine andere Auslegung.
aa) Das Beschwerdegericht hat zutreffend darauf hingewiesen, daß sich nach der weit zurückreichenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – teils auch der neueren (vgl. BVerwGE 82, 288, 291, mit umfangr. Nachw.) – die Mitbestimmung bei der Einstellung auf die Eingliederung der zur Einstellung vorgesehenen Person, die von ihr auszuübende Tätigkeit und deren Eingruppierung beziehe. Diese Rechtsprechung wurde zu § 70 Abs. 1 Buchst. b) Nr. 1 PersVG 1955 entwickelt und später fortgeführt. Der bundesrechtlichen Neuregelung von 1974, die in § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG erstmals die „Eingruppierung” als Alternative eines Mitbestimmungstatbestandes ausdrücklich anführte, hat der Senat einen nur klarstellenden Charakter beigemessen; schon zur früheren Regelung sei allgemein die Auffassung vertreten worden, daß die „Einstellung” auch die Eingruppierung umfasse; „Eingruppierungen” seien daher auch nach der Neuregelung von 1974 nur die „Ersteingruppierungen” bei den Einstellungen, ansonsten gebe es nur Höher- und Rückgruppierungen (Beschluß vom 18. Dezember 1979 – BVerwG 6 P 15.79 – Buchholz 238.3A § 75 BPersVG Nr. 14). Die Gesetzesmaterialien zum Bundespersonalvertretungsgesetz geben für diese Auslegung im Sinne einer Klarstellung nichts her. Es handelt sich um eine Interpretation, die allein vom möglichen Wortsinn ausgeht. Sie läßt sich für das Bundespersonalvertretungsgesetz aus entstehungsgeschichtlichen wie aus systematischen Gründen nicht aufrechterhalten.
(1) Die Gesetzgeber des Bundes und der Länder haben bei der Neukodifizierung der Personalvertretungsgesetze nach 1970 auf die zu § 70 Abs. 1 Buchst. b) Nr. 1 PersVG 1955 entwickelte Rechtsauffassung in unterschiedlicher Weise reagiert.
Für Niedersachsen etwa wurden in § 78 Abs. 2 Nr. 1 NdsPersVG in der Fassung vom 24. April 1972 (Nds. GVBl S. 231) „Einstellung und Eingruppierung” unter einer gemeinsamen Nummer zusammengefaßt, während „Höhergruppierung und Herabgruppierung” erst in § 78 Abs. 2 Nr. 3 NdsPersVG folgten. Hier mag u.U. noch von einer Klarstellung oder von einer Vervollständigung des Begriffs „Einstellung” gesprochen werden können (vgl. dazu BVerwGE 50, 176, 180 f. m.w.N.), wenngleich hier zwei Begriffe nebeneinandergestellt wurden.
In Nordrhein-Westfalen hingegen fand sich in § 72 Abs. 1 Nr. 1 LPVG NW stets nur der Mitbestimmungstatbestand „Einstellung”; die „Eingruppierung” wurde in der Fassung vom 18. Dezember 1984 (GV. NW. 1985 S. 29) mit „Höhergruppierung, Rückgruppierung, Übertragung einer höher oder niedriger zu bewertenden Tätigkeit für eine Dauer von mehr als drei Monaten” in der Nr. 4 des § 72 Abs. 1 LPVG NW zusammengefaßt. Hierzu wird mit guten Gründen vertreten, nach der erwähnten Änderung des Gesetzes könne die Eingruppierung nicht mehr als Teil der Einstellung angesehen werden, sei sie vielmehr als eigenständiger Mitbestimmungstatbestand zu behandeln, auch wenn Einstellung und Eingruppierung in der Regel zusammenfielen (Cecior/Dietz/Vallendar, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Std. 1998, § 72 Rn 94).
Ähnlich ist der Bundesgesetzgeber vorgegangen: In § 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG wird allein die „Einstellung” erwähnt. Erst unter Nr. 2 folgt die „Eingruppierung”, und zwar in einem anderen Zusammenhang. Das spricht ebenfalls für eine eigenständige Bedeutung der Mitbestimmungsalternative „Eingruppierung”. Sie läßt sich nicht mehr als Teil der Einstellung bezeichnen. Wenn in der ersten Alternative der Nr. 2 von einer „höher oder niedriger zu bewertenden Tätigkeit” die Rede ist und anschließend als zweite Alternative die „Höher- oder Rückgruppierung” folgt, danach erst die „Eingruppierung”, so legt das auch nicht nahe, daß mit „Eingruppierung” allein die erstmalige, mit der Einstellung zusammenhängende gemeint ist, die zuletzt genannte Alternative also den zeitlich ersten der unter der Nr. 2 zusammengefaßten Vorgänge betrifft.
(2) Für die systematische Trennung vom Mitbestimmungstatbestand „Einstellung” und für die Eigenständigkeit der Alternative „Eingruppierung” in § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG hatte der Gesetzgeber überdies gewichtige Gründe, die noch heute gültig sind: Würde es sich bei „Einstellung” und „Eingruppierung” um eine einheitlich mitbestimmungspflichtige Maßnahme handeln, so müßte eine auf die Eingruppierung beschränkte Zustimmungsverweigerung auf den „Gesamtvorgang Einstellung” durchschlagen (so BayVGH, Beschluß vom 26. März 1986 – Nr. 17 C 86.00391 – ZBR 1986, 378, 379); auch die Eingliederung müßte unterbleiben, bis die Einigungsstelle über die Zustimmungsverweigerung zum „Gesamtvorgang Einstellung” entschieden hätte. Das aber wäre sowohl aus der Sicht der Dienststelle als auch aus der Sicht des Einzustellenden ein unerwünschtes, in beiderlei Hinsicht nicht interessengerechtes Ergebnis. Dem OVG Berlin (vgl. zu § 87 BlnPersVG: Beschluß vom 9. September 1994 – OVG PV (Bln) 1.94 – PersR 1995, 302, 303) und dem Bundesarbeitsgericht (stRspr zu § 99 BetrVG 1972 seit Beschluß vom 10. Februar 1976 – 1 ABR 49/74 – AP Nr. 4 zu § 99 BetrVG 1972; etwa auch Beschluß 20. Dezember 1988 – 1 ABR 68/87 – BAGE 60, 330, 333 f.) ist darin zu folgen, daß dieses Ergebnis zu vermeiden ist: Das Mitbestimmungsverfahren darf weder die Eingliederung noch vorläufige Entgeltzahlungen hindern. Ein deklaratorisches Mitbeurteilungsrecht muß sich auf eine deklaratorische „Maßnahme” beschränken. Es überschritte diese Grenzen, wenn es sich auch einer rechtsgestaltenden Maßnahme entgegenhalten ließe. Für das Bundespersonalvertretungsgesetz läßt sich dieses Ergebnis zwanglos aus der Aufteilung von „Einstellung” und „Eingruppierung” auf die Nrn. 1 und 2 des § 75 BPersVG herleiten. Dies ist der geradezu handfest greifbare Sinn der darin zum Ausdruck kommenden systematischen Trennung.
(3) Entgegen der Auffassung des Oberbundesanwalts wie auch des Beteiligten zu 1 läßt sich aus der Beschränkung der Mitbestimmung bei Umsetzungen auf Fälle des Ortswechsels für eine Beschränkung der Mitbestimmung bei der Eingruppierung auf die mit der Einstellung erstmals zugewiesene Tätigkeit nichts herleiten. Führt eine nach § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG nicht mitbestimmungspflichtige Umsetzung ohne Ortswechsel zu einer Neu-Eingruppierung des Arbeitnehmers, die als solche mitbestimmungspflichtig ist, so wird damit nicht etwa auch die Maßnahme der Umsetzung gegen den Wortlaut des § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG mitbestimmungspflichtig. Hier gilt das Prinzip der Trennung von personaler Status- und Verwendungsentscheidung und tarifrechtlicher Tätigkeitszuordnung in gleicher Weise wie im Verhältnis von Einstellung und Eingruppierung. Daher erstreckt sich ein Recht zur Mitbeurteilung der Eingruppierung keineswegs auf die Zuweisung des neuen Arbeitsplatzes im Wege der Umsetzung. Soweit ein Mitbestimmungsverfahren wegen der Eingruppierung durchzuführen ist, muß dieses der Umsetzung auch nicht etwa vorausgehen. Es kann den sofortigen Vollzug der Umsetzung nicht hindern. Beides hat miteinander nichts zu tun. Das Bundesarbeitsgericht (Beschluß vom 21. März 1995 – 1 ABR 46/94 – a.a.O. S. 500) hat den Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG zu Recht als „eingruppierungsneutral” bezeichnet.
bb) Auch nach Sinn und Zweck des Mitbestimmungsrechts läßt es sich nicht rechtfertigen, als „Eingruppierung” im Sinne von § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG ausschließlich die erstmalige Eingruppierung aus Anlaß der Einstellung anzusehen. Vielmehr liefert gerade diese Auslegungsmethode gewichtige Gründe dafür, die Fälle der Neu-Eingruppierung einzubeziehen.
(1) Wie das Bundesverwaltungsgericht wiederholt entschieden hat (vgl. Beschlüsse vom 13. Februar 1976 – BVerwG 7 P 4.75 – BVerwGE 50, 186, 191 f., vom 10. April 1984 – BVerwG 6 P 10.82 – Buchholz 238.38 § 36 RhPPersVG Nr. 1, vom 6. Oktober 1992 – BVerwG 6 P 22.90 – Buchholz 251.8 § 80 RhPPersVG Nr. 9 und 14. Juni 1995 – BVerwG 6 P 43.93 – Buchholz 251.0 § 76 BaWüPersVG Nr. 5), soll die Mitbestimmung bei der Eingruppierung (Höhergruppierung, Umgruppierung) von Arbeitnehmern nicht nur die Personalvertretung in den Stand setzen, mitprüfend darauf zu achten, daß die beabsichtigte Eingruppierung mit dem anzuwendenden Tarifvertrag (oder dem sonst anzuwendenden Entgeltsystem) in Einklang steht. Sie soll der Personalvertretung auch die Gelegenheit geben, auf die Wahrung des Tarifgefüges in der Dienststelle zu achten und damit zur Verwirklichung des arbeitsrechtlichen Gleichheitsgrundsatzes innerhalb der Dienststelle und innerhalb des dort angewendeten Entgeltsystems sowie zur Wahrung des Friedens in der Dienststelle beizutragen. Im Interesse aller Beschäftigten in der Dienststelle, insbesondere aber auch der betroffenen Arbeitnehmer, soll verhindert werden, daß durch eine unsachliche Beurteilung im Rahmen bestehender Auslegungsspielräume einzelne Arbeitnehmer bevorzugt, andere dagegen benachteiligt werden. In diesem Rahmen kommt dem arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz trotz seiner Subsidiarität im Bereich des Arbeitsentgelts für die Mitbestimmung bei der Eingruppierung eine wesentliche Bedeutung zu.
Die Gewährleistung der Gleichbehandlung aller Beschäftigten einer Dienststelle im Wege der Mitbeurteilung durch den Personalrat läßt sich nur bewerkstelligen, wenn der Personalrat zumindest einmal an der tariflichen Bewertung der an einem Arbeitsplatz zu verrichtenden Tätigkeiten beteiligt worden ist. Diese Mindestvoraussetzung muß, da es um die Gleichbehandlung aller Beschäftigten geht, auch für alle Arbeitsplätze gewährleistet sein. Das gilt dann auch für die durch Umorganisations- und Rationalisierungsmaßnahmen neugeschaffenen. Lücken im kollektiven Schutz sind hier um so weniger hinzunehmen, als derartige Anlässe infolge fortschreitender technischer Entwicklungen und Haushaltszwänge immer wieder auf der Tagesordnung stehen. Dies wiederum hat zur Folge, daß der Wegfall alter und die Schaffung neuer Arbeitsplätze gleichsam zur Normalität des Arbeitslebens auch in der öffentlichen Verwaltung geworden sind.
(2) Schon aufgrund dieser Überlegung ist dem Antrag der Rechtsbeschwerde in vollem Umfang stattzugeben. Ob Sinn und Zweck der Mitbestimmung nach § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG es erfordern können, daß Umsetzungen auf andere Arbeitsplätze, die bereits einmal von der Dienststelle unter Beteiligung des Personalrats bewertet worden sind, erneut die Mitbestimmung bei der Eingruppierung auslösen, kann daher offenbleiben (vgl. hierzu den Beschluß des Bundesarbeitsgerichts vom 21. März 1995 – 1 ABR 46/94 – a.a.O. S. 500).
c) Gegen das bisherige Auslegungsergebnis lassen sich systematische Bedenken nicht daraus herleiten, daß in den hier strittigen Fällen an einer Maßnahme im Sinne von § 69 Abs. 1 BPersVG fehle. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts entbehrt eine Neu-Eingruppierung auch dann, wenn sich – wie hier – die Vergütungsgruppe, nach der dem Arbeitnehmer das Entgelt zu zahlen ist, auf der Grundlage der Neubewertung nicht verändert, nicht des Maßnahmecharakters. Es handelt sich dann nicht um eine nur interne Entschließung, daß keine Maßnahme durchgeführt werden soll. Ein schlichtes Unterlassen liegt nicht vor. Ebensowenig handelt es sich in diesen qualifizierten Fällen – anders als sonstigen Fällen der Überprüfung der maßgeblichen Tätigkeitsmerkmale (vgl. hierzu Beschluß vom 6. Februar 1979 – BVerwG 6 P 20.78 – Buchholz 238.3A § 75 BPersVG Nr. 9) – um eine rein vorbereitende Überprüfung der letztlich unterbleibenden Maßnahme. Es geht hier um eine Neu-Eingruppierung in einer veränderten Eingruppierungssituation (vgl. zu diesem Begriff BAG, Beschluß vom 12. August 1997 – 1 ABR 13/97 – AP Nr. 14 zu § 99 BetrVG 1972 Eingruppierung). Diese ist dadurch gekennzeichnet, daß die frühere tarifliche Bewertung der dem Arbeitnehmer bisher zugewiesenen Tätigkeit keinerlei fortwirkende rechtliche oder auch nur deklaratorische Bedeutung für die Richtigkeit der weiterhin gezahlten Vergütung mehr haben kann. Sie ist obsolet geworden.
Im Anschluß daran aber findet zwangsläufig in derselben Weise eine Neubestimmung der Vergütung des Arbeitnehmers durch eine Neu-Eingruppierung nach Maßgabe der neu zugewiesenen Tätigkeit statt, wie dies bei der Erst-Eingruppierung aus Anlaß der Einstellung der Fall ist. Wird eine entsprechende Überprüfung tatsächlich durchgeführt, so ist das Ergebnis dieser Prüfung, die Neu-Eingruppierung auf der Grundlage neuer und anderer Tätigkeiten, eine deklaratorische Maßnahme, die hinter einer Erst-Eingruppierung nicht zurücksteht. Selbst wenn – aus welchen Gründen auch immer – eine solche Überprüfung nicht in nach außen erkennbarer Weise stattfindet, bedarf es keiner Überlegungen, ob eine tarifliche (vom Bundesarbeitsgericht verneint) oder personalvertretungsrechtliche Eingruppierungs-pflicht besteht und sich damit das Vorliegen einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme begründen läßt. Im Rechtssinne ließe sich ein solches Verhalten der Dienststelle nämlich nicht als ein schlichtes Unterlassen werten. Es müßte vielmehr von einem konkludenten Verhalten ausgegangen werden. Ist etwa ein gänzlich neuer Arbeitsplatz geschaffen worden, der in der Dienststelle bisher noch nicht bestanden hat, und hat der auf diesen Arbeitsplatz umgesetzte Arbeitnehmer dort andere Tätigkeiten zu verrichten als bisher, dann liegt in der Weiterzahlung der bisherigen Vergütung konkludent eine Eingruppierung an entsprechender Stelle der Vergütungsordnung.
d) Das bisherige Auslegungsergebnis begegnet schließlich auch unter den vom Oberbundesanwalt angesprochenen Praktikabilitätsgesichtspunkten keinen durchgreifenden Bedenken. Bei jeder wesentlichen Veränderung der Tätigkeit ist es ohnehin unvermeidlich, daß die bisherige Eingruppierung überprüft wird. Insoweit kommen auf die Dienststelle keine neuen Belastungen zu. Es verbleibt der Aufwand für die Prüfung, ob ein Mitbestimmungsfall vorliegt. Wann eine Übertragung neuer Aufgaben zur Schaffung eines neuen (anderen) bisher noch nicht bewerteten Arbeitsplatzes führt, mag nicht immer einfach sein. Es gibt jedoch bereits arbeitsgerichtliche Rechtsprechung, die für eine entsprechende Abgrenzung hilfreich ist. Das Bundesarbeitsgericht setzt voraus, daß die neue Tätigkeit sich von der bisherigen so deutlich unterscheidet, daß sie sich ihrem Gesamtbild nach als eine andere Tätigkeit darstellt (Beschluß vom 21. März 1995 – 1 ABR 46/94 – a.a.O. S. 500 mit Hinweis auf den Beschluß vom 23. November 1993 – 1 ABR 38/93 AP Nr. 33 zu § 95 BetrVG 1972). Ob dies der Fall ist, wird sich für die Dienststelle anhand des Umfangs der Eingruppierungsüberprüfung oftmals leicht, ansonsten jedenfalls aber mit vertretbarem Aufwand feststellen lassen.
3. Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO i.V.m. § 8 Abs. 2 BRAGO.
Unterschriften
Der Vorsitzende Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Niehues ist wegen Urlaubs gehindert zu unterschreiben. Albers, Albers, Büge, Eckertz-Höfer, Graulich
Veröffentlichung
Veröffentlicht am 08.12.1999 durch Klebba Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
Fundstellen
Haufe-Index 567516 |
BVerwGE, 151 |
ZBR 2000, 177 |
ZTR 2000, 234 |
AP, 0 |
PersR 2000, 106 |
PersV 2001, 32 |
ZfPR 2000, 100 |