Entscheidungsstichwort (Thema)
Personalvertretungsrecht. Teilrechtsfähigkeit. des Personalrats für den Auftrag an einen Rechtsanwalt zur Durchführung des Beschlußverfahrens. Stellung des Personalrats als. Beteiligter im Beschlußverfahren und Teilrechtsfähigkeit. Anwaltskosten, Freistellungsanspruch des Personalrats hinsichtlich. Freistellungsanspruch. des Personalrats hinsichtlich Anwaltskosten
Leitsatz (amtlich)
- Dem Personalrat steht eine Teilrechtsfähigkeit zu, die ihn in Beschlußverfahren, in denen es um die Durchsetzung, Klärung oder Wahrung seiner personalvertretungsrechtlichen Befugnisse geht, zum Abschluß eines Vertrages mit dem hinzugezogenen Rechtsanwalt befähigt.
- Der Freistellungsanspruch gegen die Dienststelle nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG ist in diesen Fällen dann nicht gegeben, wenn das Beschlußverfahren mutwillig oder aus haltlosen Gründen in Gang gesetzt wird.
- Von einer Haltlosigkeit ist auszugehen, wenn die Rechtsverfolgung von vornherein offensichtlich aussichtslos war. Eine Rechtsverfolgung ist insbesondere dann mutwillig, wenn von zwei gleichwertigen prozessualen Wegen der kostspieligere beschritten wird; ob eine Gleichwertigkeit gegeben ist, beurteilt sich dabei nach den Aufgaben, die dem Personalrat obliegen.
Normenkette
BPersVG § 44 Abs. 1 S. 1, § 83 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2; ArbGG §§ 2a, 10, 83 Abs. 3, § 94 Abs. 1
Verfahrensgang
VG Stuttgart (Beschluss vom 28.12.1989; Aktenzeichen PVS 2/89) |
Tenor
Die Sprungrechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Stuttgart – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 28. Dezember 1989 wird zurückgewiesen.
Der Gegenstandswert wird für das Verfahren der Sprungrechtsbeschwerde auf 6 000 DM festgesetzt.
Tatbestand
I.
Gegenstand des Verfahrens sind Fragen der Erstattung von Rechtsanwaltskosten, die aus der Vertretung des Personalrats in einer Reihe von gleichliegenden Gerichtsverfahren entstanden sind.
Die Deutsche Bundespost änderte 1985 die Bewertung der Arbeitsposten einer Reihe von Fernmeldehandwerkern. Daraus entstanden Streitigkeiten, ob diese Änderungen zu einer höheren Eingruppierung der betroffenen Arbeitnehmer führen müßten. Es kam zu verschiedenen arbeitsgerichtlichen Verfahren, die mit unterschiedlichen Ergebnissen endeten.
Daraufhin wies der Bundespostminister mit Schreiben vom 4. März 1988 die nachgeordneten Dienststellen an, gegenüber den Fernmeldehandwerkern, die auf eine höhere Eingruppierung geklagt hatten, vorsorglich Änderungskündigungen zum Zwecke der Rückgruppierung auszusprechen. Dadurch sollte der Zeitraum erhöhter Lohnzahlungen möglichst gering gehalten werden. Die Änderungskündigungen sollten bei erfolgloser Klage oder bei Beendigung des Verfahrens durch Rücknahme gegenstandslos werden, sofern in anhängigen Musterprozessen zugunsten der Deutschen Bundespost entschieden würde.
Bei seiner Anweisung ging der Bundespostminister davon aus, daß die Änderungskündigungen “korrigierende Rückgruppierungen” seien und daher nicht der Mitbestimmung unterlägen. Der Beteiligte, der Amtsvorsteher beim Fernmeldeamt G.…, ging entsprechend vor. Er beteiligte den Antragsteller, den bei dieser Dienststelle gebildeten Personalrat, wegen der beabsichtigten Änderungskündigungen nur im Wege der Mitwirkung. Eine Verständigung konnte nicht erzielt werden.
Da der Antragsteller mit einer weiteren Behandlung im Wege des Mitwirkungsverfahrens nicht einverstanden war, rief er das Verwaltungsgericht an. Er beantragte in 83 Verfahren, dem Beteiligten zu untersagen, den jeweils benannten Fernmeldehandwerker vorsorglich herabzugruppieren. In 77 von diesen Verfahren beantragte er außerdem festzustellen, daß die jeweils beabsichtigte Änderungskündigung seiner Mitbestimmung unterliege. Mit den Hilfsanträgen war ihm rechtskräftig Erfolg beschieden. Ein Gegenstandswert ist in diesen Verfahren im Einverständnis aller Verfahrensbeteiligten noch nicht festgesetzt worden. In weiteren Parallelverfahren wurde, gleich ob mit oder ohne entsprechenden Hilfsantrag, der Gegenstandswert jeweils auf 6 000 DM festgesetzt. Diese Festsetzungen sind unanfechtbar.
Auch andere Personalvertretungen riefen in gleichliegenden Angelegenheiten die Verwaltungsgerichte an. Insgesamt stellten 74 jeweils vom Prozeßbevollmächtigten des Antragstellers vertretene Personalvertretungen der Fernmeldeämter bei verschiedenen Verwaltungsgerichten 6 793 inhaltsgleiche Anträge, die sich nur durch die Person des jeweils als betroffen benannten Fernmeldehandwerkers unterschieden.
Mit Schreiben vom 22. Dezember 1988 stellte der Prozeßbevollmächtigte des Antragstellers dem Beteiligten – von einem Gegenstandswert in Höhe von 6 000 DM ausgehend – für jedes der genannten 83 Verfahren Anwaltskosten in Höhe von 800,28 DM in Rechnung. Für eine Anerkennung der Ansprüche setzte er zur Vermeidung eines Erstattungsverfahrens eine Frist bis zum 15. Januar 1989.
Nach fruchtlosem Fristablauf hat der Antragsteller das vorliegende Beschlußverfahren eingeleitet und zuletzt sinngemäß beantragt,
festzustellen, daß das Fernmeldeamt G.… verpflichtet ist, dem Antragsteller die durch die Beauftragung seines Prozeßbevollmächtigten in den Verfahren vor dem VG Stuttgart – PVS 127 bis 209/88 – entstandenen Kosten in Höhe von 66 423,24 DM nebst 4 % Zinsen seit Zustellung des Antrages zu zahlen.
Der Antragsteller hat den geltend gemachten Freistellungsanspruch auf § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG gestützt. Er hat den Standpunkt vertreten, zu den durch eine Tätigkeit des Personalrats entstandenen Kosten zählten auch die Gebühren eines Rechtsanwalts, den der Personalrat mit der Vertretung in einem personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren beauftragt habe. Ein Personalrat sei Teil der Dienststelle, bei der er gebildet sei. Wenn er zwecks Wahrung seiner Rechte einen Anwalt beauftrage, handele er keineswegs ohne Vertretungsmacht. Vielmehr stehe ihm die Befugnis zu, seine eigenen Geschäfte zu führen und die Dienststelle insoweit zu Ausgaben zu verpflichten. Kraft dieser Befugnis könne er über Mittel der Dienststelle verfügen. Im Außenverhältnis hafte dann die Dienststelle. Sie könne allenfalls im Innenverhältnis mit dem Personalrat darüber streiten, ob dieser aus Anlaß der Auftragserteilung seine Befugnisse eingehalten habe. Jedenfalls aber sei der Personalrat nicht gehalten, bei einer Vielzahl von gleichliegenden Verletzungen seiner Beteiligungsrechte nur einen der Verletzungsfälle zum Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens zu machen. Ebensowenig sei er verpflichtet, sich von vornherein auf ein Musterverfahren zu beschränken. Wenn die Dienststelle eine Vielzahl von Verfahren vermeiden wolle, habe sie die Möglichkeit, das Nichtbestehen eines Beteiligungsrechts vorab durch einen entsprechenden Feststellungsantrag im Beschlußverfahren klären zu lassen. Außerdem bleibe es ihr unbenommen, dem Personalrat eine Musterprozeßabrede anzubieten. Davon habe sie im konkreten Falle keinen Gebrauch gemacht. Andere Personalräte hätten ihrerseits versucht, aus dem gleichen Anlaß zu einer Musterabrede zu gelangen. Dies sei aber immer daran gescheitert, daß die Dienststellen nicht bereit gewesen seien, die Herabgruppierung als Folge des Beteiligungsverstoßes zu beseitigen, wenn sich herausstellen sollte, daß ein Mitbestimmungsrecht bestanden habe. Für ihn, den Antragsteller, habe der Eindruck bestanden, daß man das Beteiligungsrecht im Einzelfall jeweils durch arbeitsrechtlich wirksame Kündigungen habe unterlaufen wollen. Darum habe in allen Fällen wegen der Beteiligungsfrage ein Beschlußverfahren eingeleitet werden müssen. Eine entsprechende Feststellung wäre gegebenenfalls für die Kündigungsschutzklagen vor den Arbeitsgerichten vorgreiflich gewesen. Die Arbeitsgerichte hätten dann bei ihren Entscheidungen jeweils auf die einzelfallbezogene Feststellung abstellen müssen. Eine allgemein gehaltene Klärung der Rechtsfrage habe zu solchen Bindungen im Einzelfall nicht führen können.
Der Beteiligte ist dem Antrag entgegengetreten. Er hat ausgeführt: Die Personalvertretung könne als solche mangels Rechtsfähigkeit nicht Träger vermögensrechtlicher Ansprüche oder Verpflichtungen sein. Sie habe auch nicht die Vertretungsbefugnis, durch Verträge unmittelbar eine Leistungsverpflichtung der Dienststelle zu begründen. Die Kosten für die Einschaltung eines Rechtsanwalts in einer Vielzahl gleichliegender Fälle seien für die ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben des Antragstellers auch nicht notwendig gewesen. Davon habe allenfalls für ein einzelnes Verfahren die Rede sein können. Die Dienststellen seien als Teil der öffentlichen Verwaltung an Recht und Gesetz gebunden und beachteten daher Beschlüsse, die in gleichgelagerten Angelegenheiten ergangen seien. Wenn gleichzeitig über 80 gleichartige Verfahren eingeleitet würden, verstoße dies auch gegen den Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit. Dieser Grundsatz gebiete es außerdem, daß sich der Personalrat vor der Veranlassung außergewöhnlicher Aufwendungen mit dem Dienststellenleiter ins Benehmen setze, um ihm Gelegenheit zur Äußerung zu geben.
Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag nur insoweit stattgegeben, als es festgestellt hat, daß das Fernmeldeamt G.… verpflichtet ist, dem Antragsteller für die Beauftragung seines Prozeßbevollmächtigten in den genannten 83 Verfahren insgesamt 800,28 DM nebst 4 % Zinsen zu zahlen. Dieser Betrag entspricht den Kosten, die in einem einzelnen Verfahren angefallen wären. Seine Entscheidung hat das Verwaltungsgericht damit begründet, Auftraggeber des Prozeßbevollmächtigten sei nicht der Antragsteller gewesen, sondern es seien dies der bei Vertragsschluß tätig gewordene Vorsitzende und diejenigen Mitglieder gewesen, die ihn dazu ermächtigt hätten. Der Personalrat sei auch nicht berechtigt, durch Abschluß eines Anwaltsvertrages die Dienststelle unmittelbar zur Kostentragung zu verpflichten. Als Anspruchsgrundlage komme daher nur § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG in Betracht. Nach dieser Vorschrift seien Anwaltskosten zu erstatten, wenn (a) der Personalrat als Gremium die Heranziehung eines Rechtsanwalts zur Durchführung eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens beschlossen habe, er (b) dessen Hinzuziehung bei sachgerechter Würdigung aller Umstände habe für erforderlich halten dürfen und (c) die Rechtsverfolgung durch den Personalrat nicht mutwillig sei. Eine entsprechende Beschlußfassung habe hier vorgelegen, wenngleich unklar bleibe, ob dieselbe auch die Einleitung von 83 Verfahren umfaßt habe. Die Durchführung wenigstens eines Beschlußverfahrens habe der Antragsteller auch trotz seiner Kenntnis von den durch andere Personalvertretungen anhängig gemachten Verfahren für erforderlich halten dürfen. Auf die Inanspruchnahme gewerkschaftlichen Rechtsschutzes könne er nicht verwiesen werden, zumal es an einer Bereitschaft zur Übernahme einer entsprechenden Vertretung gefehlt habe. Die Rechtsverfolgung in mehr als einem Verfahren sei jedoch mutwillig gewesen. Es habe offen zutage gelegen, daß anstelle der 83 Einzelverfahren ohne jede Beeinträchtigung des Rechtsschutzes ein einzelnes Gruppenverfahren hätte durchgeführt werden können, in dessen Rahmen die 83 betroffenen Fernmeldehandwerker namentlich hätten aufgeführt werden können. Auch für ein solches Gruppenverfahren sei gegebenenfalls nur ein Gegenstandswert in Höhe von 6 000 DM festzusetzen gewesen. Demgemäß könne der Antragsteller nur eine Freistellung in Höhe der nach diesem Gegenstandswert zu berechnenden Anwaltskosten eines einzelnen Verfahrens verlangen.
Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Verwaltungsgericht mit Zustimmung des Beteiligten zugelassene Sprungrechtsbeschwerde des Antragstellers, mit der dieser beantragt,
den Beschluß des Verwaltungsgerichts abzuändern und ergänzend festzustellen, daß das Fernmeldeamt G.… verpflichtet ist, die dem Antragsteller durch die Beauftragung des Rechtsanwalts S.… in den Sachen PVS 127/88 bis 209/88 des Verwaltungsgerichts Stuttgart entstandenen Kosten in Höhe von weiteren DM 65 622,96 nebst 4 % Zinsen seit Zustellung des Antrags vom 20. Januar 1989 zu zahlen.
Er rügt eine unrichtige Anwendung der §§ 32 Abs. 3 Satz 1 und 44 Abs. 1 BPersVG. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, daß Auftraggeber des Anwalts nicht der Personalrat gewesen sei, sondern dessen Vorsitzender, widerspreche § 32 Abs. 3 Satz 1 BPersVG. Wenn der Vorsitzende den Personalrat im Rahmen eines von diesem gefaßten Beschlusses vertrete, fehle ihm der Wille, sich selbst vertraglich zu verpflichten. Er handele dann auch nach außen erkennbar nicht kraft eigenen Willens, sondern als Vertreter des Personalrats. Wenn man schon davon ausgehe, daß der Personalrat einen Rechtsanwalt beauftragen könne, so setze die Befugnis zum Abschluß des darin enthaltenen Rechtsgeschäfts zwangsläufig auch die Berechtigung voraus, durch diesen Auftrag die Dienststelle zu verpflichten. Dann aber müsse das Handeln des Vorsitzenden immer als nach außen hin wirksam angesehen werden, komme es mithin auf die Befugnisse im Innenverhältnis zur Dienststelle grundsätzlich ebensowenig an wie auf eine vorherige Beschlußfassung des Personalrats oder auf die Frage des Mutwillens. Jedenfalls aber könne von einer mutwilligen Rechtsverfolgung keine Rede sein. Das Bundespostministerium habe eine Musterprozeßabrede nicht angeboten. Unter diesen Umständen habe er, der Antragsteller, nicht darauf vertrauen können, daß der Beteiligte eine Entscheidung in einem “Pilotverfahren” für alle vergleichbaren Fälle akzeptieren und insbesondere bereits ausgesprochene Kündigungen als gemäß § 79 Abs. 4 BPersVG unwirksam behandeln würde. Tatsächlich habe sich die Verwaltung später bei allen Beschäftigten, für die Verfahren nicht anhängig gemacht worden seien, auf die Einrede der Verjährung berufen. Ein Verzicht auf die anhängig gemachten personalvertretungsrechtlichen Verfahren würde daher zur Folge gehabt haben, daß die betroffenen Beschäftigten in ihren Kündigungsschutzverfahren vor den Arbeitsgerichten die Beteiligungspflichtigkeit der Kündigung als Vorfrage auf eigenes Risiko hätten klären müssen. Dies würde zu erheblichen Verstimmungen zwischen ihm und den Beschäftigten geführt haben. Wenn statt dessen in einem einheitlichen Verfahren für jede Einzelmaßnahme, die gegenüber den Beschäftigten beabsichtigt gewesen oder bereits ergangen sei, gesonderte Anträge gestellt worden wären, würde sich außerdem bei der sonst üblichen Praxis die Frage nach einem entsprechend erhöhten Gegenstandswert gestellt haben.
Der Beteiligte beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er widerspricht der Rechtsauffassung des Antragstellers. Insbesondere meint er, daß es dem öffentlichen Dienstrecht wesensfremd sei, einem Teil der Dienststelle eine derart umfangreiche und nicht einschränkbare Außenvollmacht einzuräumen. Außerdem habe der Antragsteller die Durchführung nur eines Beschlußverfahrens für erforderlich halten dürfen. Ein effektiver Rechtsschutz werde auch durch ein sog. Gruppenverfahren gewährleistet. Das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren diene außerdem nur der objektiven Klärung von Rechtspositionen und nicht der Durchsetzung von Rechtsansprüchen. Nach dem Grundsatz der Kostenschonung habe dieser Weg beschritten werden müssen. Auf diesen Grundsatz sei ein Personalrat nicht zuletzt auch deshalb verpflichtet, weil er – wie auch der Betriebsrat im arbeitsgerichtlichen Beschlußverfahren (§ 40 Abs. 1 BetrVG) – abweichend vom sonstigen Prozeßrecht gem. § 44 Abs. 1 BPersVG von einem erfolgsabhängigen Kostenrisiko freigestellt sei.
Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die angefochtene Entscheidung für zutreffend und widerspricht unter Hinweis auf die Entscheidung des beschließenden Senats vom 18. Juni 1991 – BVerwG 6 P 3.90 – der Auffassung des Antragstellers, daß die Frage der Notwendigkeit der zu erstattenden Kosten lediglich im Innenverhältnis zwischen Personalratsmitgliedern und Dienststelle für einen möglichen Regreß von Bedeutung sei.
Entscheidungsgründe
II.
Die zulässige Sprungrechtsbeschwerde ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat für den noch nicht rechtskräftig entschiedenen Teil des Streitstoffs einen Freistellungsanspruch des Antragstellers mit im wesentlichen zutreffenden Gründen verneint und die begehrte Feststellung zu Recht abgelehnt.
Die Befugnis des Personalrats, im Beschlußverfahren eine Feststellung über Freistellungs- oder Erstattungsverpflichtungen der Dienststelle hinsichtlich der durch die Beauftragung eines Rechtsanwalts entstandenen Verbindlichkeiten zu beantragen, hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht bejaht. Es geht hier nicht um die Erstattung von Aufwendungen des Personalratsvorsitzenden oder eines der Mitglieder persönlich, welche diese möglicherweise selbst geltend zu machen hätten.
- Ausgehend davon, daß Vertragspartner des Anwalts stets die einzelnen Personalratsmitglieder seien, hat das Verwaltungsgericht an die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Antragsbefugnis bei Erstattungsansprüchen aus § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG angeknüpft. Da der Personalrat nicht Träger vermögensrechtlicher Ansprüche oder Verpflichtungen sein könne, hat diese Rechtsprechung angenommen, daß es sich bei den durch seine Tätigkeit entstandenen Kosten stets um Auslagen handele, die einzelnen seiner Mitglieder erwachsen seien und auf deren Erstattung den durch sie belasteten Mitgliedern des Personalrats ein Anspruch zustehe (Beschluß vom 6. März 1959 – BVerwG 7 P 5.58 – BVerwGE 8, 202 ≪203≫; Beschluß vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 45.78 – Buchholz 238.3 A § 46 BPersVG Nr. 2 S. 13, insoweit in BVerwGE 58, 54 nicht abgedruckt; Beschluß vom 27. April 1983 – BVerwG 6 P 3.81 – BVerwGE 67, 135 ≪137≫; Beschluß vom 22. März 1984 – BVerwG 6 P 5.82 – BVerwGE 69, 100 ≪101 f.≫; Beschluß vom 9. Oktober 1991 – BVerwG 6 P 1.90 –). Die gerichtliche Feststellung eines Erstattungsanspruchs kann übrigens auch in diesen Fällen die Personalvertretung selbst begehren, wenn dies – wie bei allgemeinen Fragen der Erstattungspflicht – im Interesse ihrer am Verfahren nicht beteiligten Mitglieder geschieht; es handelt sich dann um einen Fall organschaftlicher Prozeßstandschaft (vgl. Beschlüsse des Senats vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 30.78 – Buchholz 238.3 A § 46 BPersVG Nr. 6, – BVerwG 6 P 24.78 – PersV 1981, 25 und – BVerwG 6 P 89.78 – PersV 1981, 23; Beschluß vom 9. Oktober 1991 – BVerwG 6 P 1.90 –).
Diese Rechtsprechung, die an die fehlende Vollrechtsfähigkeit des Personalrats anknüpft (vgl. dazu Beschlüsse vom 15. Dezember 1978 – BVerwG 6 P 13.78 – PersV 1980, 145 ≪146≫; vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 45.78 – a.a.O. und – BVerwG 6 P 30.78 – a.a.O.; vom 9. Oktober 1991 – BVerwG 6 P 1.90 –; ferner BVerwGE 8, 202 ≪203≫; BVerwGE 14, 282 ≪287≫), ist jedoch im vorliegenden Zusammenhang nicht geeignet, die rechtliche Würdigung zu stützen. Hier geht es nicht um die Erstattung von Auslagen einzelner Personalratsmitglieder, sondern um eine andere Fallkonstellation. Abzustellen ist nämlich auf die Rechtsbeziehungen des Personalrats zu einem Rechtsanwalt, den er zwecks Durchsetzung, Klärung oder Wahrung seiner umstrittenen personalvertretungsrechtlichen Befugnisse und Rechte mit der Durchführung eines Beschlußverfahrens beauftragt hat. Die Art dieser besonderen Rechtsbeziehungen läßt es nicht zu, die Fragen nach dem Vertragspartner des Anwalts und nach dem Verpflichteten aus diesem Vertrag allein mit dem Hinweis auf die fehlende Vollrechtsfähigkeit des Personalrats zu beantworten. Bei Beschlußverfahren mit einem entsprechenden Gegenstand ist dem Personalrat von Gesetzes wegen eine Beteiligtenfähigkeit eingeräumt. Ist dies aber der Fall, dann muß zugleich auch davon ausgegangen werden, daß dem Personalrat für den Auftrag an den Rechtsanwalt zur Durchführung des Verfahrens eine hierauf beschränkte Teilrechtsfähigkeit zusteht (vgl. Dietz/Richardi, Bundespersonalvertretungsgesetz, 2. Aufl., § 44 Rdnr. 27; wohl auch, und zwar weitergehend auch für das Verfahren vor der Einigungsstelle: BAGE 62, 139 ≪151 ff.≫; a.M. Fischer/Goeres in Fürst, GKÖD V, K § 44 Rz 61; vgl. zur Teilrechtsfähigkeit allgemein: Fabricius, Relativität der Rechtsfähigkeit, 1963; Staudinger-Coing, BGB, 12. Aufl., Vorbem. zu § 1 Rdnrn. 3 u. 4; Palandt-Heinrichs, BGB, 51. Aufl., Überbl. vor § 1 Rdnrn. 1 u. 4; zur Teilrechtsfähigkeit des Betriebsrats: Fabricius, a.a.O., S. 216 ff.; Jahnke, Zwangsvollstreckung in der Betriebsverfassung, 1977, S. 52 ff.; Grunsky, ArbGG, 6. Aufl., § 85 Rdnr. 3 m.w.N.). Gegebenenfalls ist allein und unmittelbar der Personalrat Anspruchsverpflichteter des Rechtsanwalts. Er ist dann auch unmittelbar aus § 44 Abs. 1 BPersVG berechtigt und insofern folglich auch Beteiligter in dem Streit um den Freistellungsanspruch.
- Schon nach der Konstellation bei Auftragserteilung besteht keine Veranlassung, die einzelnen Mitglieder des Personalrats als Vertragspartner des Rechtsanwalts anzusehen. Nicht sie waren Antragsteller in den wegen der Klärung der Mitbestimmungsrechte anhängig gewesenen Verfahren, sondern dies war allein der Personalrat. Für ihn und in seinem Namen war die Vollmacht auszustellen. Es geht daher an der Wirklichkeit vorbei, die Auftragserteilung durch den Vorstand als ein konkludentes Handeln im Namen der einzelnen Mitglieder des Personalrats zu werten. Die insoweit für den nichtrechtsfähigen Verein entwickelten Grundsätze lassen sich auf die hier zu beurteilenden Rechtsbeziehungen auch deshalb nicht übertragen, weil es hier um die Durchsetzung, Klärung und Wahrung öffentlich-rechtlicher Befugnisse ging. Der Personalrat als dienststelleninternes Organ handelt im Interesse der Beschäftigten und insoweit letztlich im öffentlichen Interesse und nicht etwa, wie der nichtrechtsfähige Verein, kraft Privatautonomie. Schon aufgrund dieser grundlegend anderen Interessenlage verbietet es sich, ohne weiteres von einem Handeln seiner Mitglieder in der Privatrechtssphäre auszugehen, das letztlich auch zur privaten Haftung führen müßte (vgl. zu allem auch Fischer/Goeres, a.a.O., K § 44 Rz. 64 f.).
- Obwohl es ihm für die Teilnahme am allgemeinen Rechtsverkehr an der dafür erforderlichen Vollrechtsfähigkeit fehlt, hat der Personalrat im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren regelmäßig die Stellung eines Beteiligten. Für den Fall des § 28 BPersVG ergibt sich dies unmittelbar aus § 28 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 83 Abs. 1 BPersVG. Im übrigen richtet sich dies nach den Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes über das Beschlußverfahren, auf die in § 83 Abs. 2 BPersVG verwiesen wird. Nach § 10 2. Halbsatz ArbGG sind in Angelegenheiten aus dem Betriebsverfassungsgesetz (§ 2a Abs. 1 Nr. 1 ArbGG) die nach diesem Gesetz “beteiligten Stellen”, mithin auch der Betriebsrat, zugleich Beteiligte des betriebsverfassungssrechtlichen Beschlußverfahrens (vgl. auch § 83 Abs. 3 Satz 1 ArbGG). Im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren gilt dies für den Personalrat entsprechend. Zwischen dem Bundesverwaltungsgericht und dem Bundesarbeitsgericht besteht Übereinstimmung, daß sich im einzelnen Fall die verfahrensrechtliche Stellung des Beteiligten ungeachtet der Frage der Rechtsfähigkeit der in Betracht zu ziehenden Stellen letztlich allein aus dem materiellen Recht ergibt (vgl. Beschluß vom 15. Dezember 1978 – BVerwG 6 P 13.78 – a.a.O. mit weiteren Hinweisen; BAGE 2, 97 ≪98≫). Geht es also um die Durchsetzung, Klärung oder Wahrung der ihm nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz zustehenden Rechte und ist dem Personalrat insofern die Beteiligtenfähigkeit durch das Arbeitsgerichtsgesetz zuerkannt, so spricht schon dies grundsätzlich dafür, hinsichtlich der dabei zugrunde gelegten materiellrechtlichen Positionen eine Teilrechtsfähigkeit anzunehmen.
- Die gesetzliche Regelung der Beteiligtenfähigkeit vermittelt dem Personalrat bereits eine – teils auch als Rechtssubjektivität bezeichnete – Teilrechtsfähigkeit. An die Beteiligtenfähigkeit knüpfen nämlich eine Reihe von prozessualen Rechten und Pflichten an. Eine Teilrechtsfähigkeit liegt aber immer schon dann vor, wenn eine Person, eine Personenmehrheit oder eine Stelle Zuordnungssubjekt mindestens eines Rechtssatzes ist, der diesem Subjekt eine Pflicht oder ein Recht endgültig zuordnet (vgl. Fabricius, a.a.O., S. 117 ff., 205, 223; Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl., § 32 IIIa und b, sowie Verwaltungsrecht III, 4. Aufl., § 156 IIIb, 2. und c, 1.). Diese Zuordnung wiederum erfolgt nicht um ihrer selbst willen, sondern von Gesetzes wegen allein darum, daß das Zuordnungssubjekt der Berechtigung oder Verpflichtung entsprechend handeln kann, und sei es auch nur durch Vertreter (vgl. Fabricius, a.a.O., S. 223). Die Rechtssubjektivität beschränkt sich daher nicht nur auf die zugeordneten materiellrechtlichen Befugnisse als solche, sondern sie erstreckt sich auch auf diejenigen, die mit eben diesem Handeln unmittelbar und notwendig zusammenhängen (vgl. Wolff/Bachof, a.a.O., § 32 IIIa). Das bedeutet, daß zumindest dort, wo Anwaltszwang besteht, den Beteiligten des Beschlußverfahrens mit der Rechtssubjektivität von Gesetzes wegen zugleich immer auch die Teilrechtsfähigkeit für die Beauftragung eines Rechtsanwalts eingeräumt sein muß.
- Da eine mit personalvertretungsrechtlichen Befugnissen ausgestattete Stelle als Beteiligte auch rechtsmittelbefugt ist und die Rechtsbeschwerde im Beschlußverfahren nur unter Inanspruchnahme eines Rechtsanwalts erhoben und begründet werden kann (§ 94 Abs. 1 ArbGG), muß mithin davon ausgegangen werden, daß der Gesetzgeber ihr zumindest insoweit auch die Fähigkeit verliehen hat, einem Rechtsanwalt Prozeßvollmacht zu erteilen. Besteht aber insoweit eine entsprechende Teilrechtsfähigkeit, so läßt sie sich auch für die vorhergehenden Instanzen mit sachgerechten Gründen nicht in Abrede stellen. Wenn sie letztinstanzlich geboten ist, muß eine rechtskundige Vertretung auch schon zu einem früheren Zeitpunkt möglich sein. Die Vertretung durch einen Rechtsanwalt wiederum wäre so gut wie unmöglich, wenn es dem Personalrat von vornherein an der Fähigkeit zum Abschluß eines gegenseitigen Vertrages fehlte. Auf die Inanspruchnahme einer unentgeltlichen Prozeßvertretung, die als Alternative sonst nur übrigbliebe, hat der Gesetzgeber den Personalrat jedenfalls nicht verwiesen.
- Gegen die Annahme einer Teilrechtsfähigkeit, die sich nach den hier herangezogenen Rechtsgrundlagen auf die Beauftragung eines Rechtsanwalts mit der Vertretung im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren beschränkt, lassen sich schließlich auch aus der Vermögenslosigkeit des Personalrats keine durchgreifenden Einwände herleiten. Der beauftragte Rechtsanwalt bedarf insoweit keines besonderen Gläubigerschutzes. Er ist auch so hinreichend geschützt. Denn es besteht zunächst grundsätzlich die Möglichkeit, daß er sich den Erstattungsanspruch aus § 44 Abs. 1 BPersVG abtreten läßt (vgl. Beschluß vom 22. März 1984 – BVerwG 6 P 5.82 – a.a.O.; BAGE 25, 482 ≪483 f.≫ unter Hinweis auf den Beschluß vom 30. Januar 1973 – 1 ABR 1/73 – AP Nr. 3 zu § 40 BetrVG 1972); außerdem kann er gem. § 17 BRAGO frühzeitig einen Vorschuß einfordern. Schließlich ist zu berücksichtigen, daß der Rechtsanwalt das Risiko, bei Nichtvorliegen der Voraussetzungen des § 44 Abs. 1 BPersVG mit seiner Kostenforderung ausfallen zu können, kennen muß und folglich mindestens genausogut einschätzen kann wie der Personalrat.
Das Verwaltungsgericht hat eine Verpflichtung der Dienststelle, die Kosten eines vom Personalrat in Anspruch genommenen Rechtsanwalts zu tragen, von drei Voraussetzungen abhängig gemacht: Der Personalrat müsse (a) über die Heranziehung des Rechtsanwalts zur Durchführung des gerichtlichen Verfahrens einen Beschluß gefaßt haben, er müsse dies (b) bei sachgerechter Würdigung aller Umstände für erforderlich halten dürfen, und die Rechtsverfolgung durch den Personalrat dürfe (c) auch nicht mutwillig sein. Der angefochtene Beschluß beruht dabei allein auf der letztgenannten Voraussetzung, indem er sie als nicht gegeben erachtet. Jedenfalls insoweit erweist sich die Auffassung des Verwaltungsgerichts als zutreffend. Auch die Rechtsanwendung auf den vorliegenden Einzelfall begegnet keinen Bedenken.
- Wie das Bundesverwaltungsgericht wiederholt entschieden hat, ist in einem gerichtlichen Verfahren aus Anlaß der Durchsetzung, Klärung oder Wahrung der dem Personalrat zustehenden personalvertretungsrechtlichen Befugnisse und Rechte die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts grundsätzlich geboten und hat die Dienststelle daher ebenso grundsätzlich die entstandenen Kosten des Rechtsanwalts zu tragen, es sei denn, das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren werde mutwillig oder aus haltlosen Gründen in Gang gesetzt (vgl. BVerwGE 8, 202 ≪204≫; BVerwGE 14, 282 ≪287≫; Beschluß vom 27. März 1990 – BVerwG 6 PB 22.89 –). Die genannten Einschränkungen ergeben sich aus der Verpflichtung des Personalrats, bei kostenverursachenden Tätigkeiten das Gebot der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten (vgl. BVerwGE 58, 54 ≪67≫; Beschluß vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 30.78 – a.a.O.; Beschluß vom 24. November 1986 – BVerwG 6 P 3.85 – Buchholz 238.33 § 41 BrPersVG Nr. 3; Beschluß vom 9. Oktober 1991 – BVerwG 6 P 1.90 –), wie auch aus dem Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit (vgl. BAGE 31, 93 ≪102≫). Zur näheren Erläuterung dieser Rechtsprechung ist ergänzend folgendes zu bemerken:
- In verfahrensrechtlicher Hinsicht muß der Hinzuziehung regelmäßig ein ernsthafter Einigungsversuch mit dem Leiter der Dienststelle (§ 66 Abs. 3 BPersVG) und in jedem Falle ein Beschluß des Personalrats vorhergehen. Es entspricht einer in Literatur und Rechtsprechung nicht bestrittenen Auffassung, daß ein Freistellungs- oder Erstattungsanspruch gegen die Dienststelle nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG einen solchen Beschluß nicht nur für jedes Verfahren, sondern sogar auch für die jeweilige Instanz voraussetzt (vgl. Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, BPersVG, § 44 Rdnr. 14; Lorenzen/Haas/Schmitt, BPersVG, § 44 Rdnr. 18; für das Betriebsverfassungsgesetz: Fitting/Auffarth/Kaiser/Heither, Betriebsverfassungsgesetz, 16. Aufl., § 40 Rdnr. 10 a.E. mit weiteren Hinweisen). Dem ist zuzustimmen. Dieses Erfordernis folgt zwangsläufig daraus, daß auch bei der Hinzuziehung eines Rechtsanwalts die insoweit eingeräumte Beurteilungsermächtigung nur dem Personalrat in seiner Gesamtheit zusteht. Deren sachgerechter Gebrauch setzt pflichtmäßig eine Würdigung und Abwägung aller wesentlichen Umstände durch dieses Gremium voraus (vgl. Beschluß vom 9. Oktober 1991 – BVerwG 6 P 1.90 –; vgl. ferner BAG, Beschluß vom 28. August 1991 – 7 ABR 72/90 – NZA 1992, 41 m.w.N.). Zu diesen wesentlichen Umständen zählt auch die gerichtliche Entscheidung, die eine Instanz abschließt. Der Personalrat hat die Begründung dieser Entscheidung zur Kenntnis zu nehmen, bevor er sich für die Inanspruchnahme eines Rechtsanwalts zur Durchführung eines Rechtsmittelverfahrens entscheidet.
In materiellrechtlicher Hinsicht ist zu beachten, daß das Bundesverwaltungsgericht mit den oben zu 2. a) genannten einschränkenden Voraussetzungen die zu § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG entwickelten allgemeinen Grundsätze abschließend konkretisiert hat. Auf diese Weise sind für die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts im gerichtlichen Verfahren die äußeren Grenzen des dem Personalrat zustehenden Beurteilungsspielraums markiert. Indem diese Grenzen verhältnismäßig weit gesteckt sind, wird auch im Interesse eines tatsächlich wirksamen Rechtsschutzes darauf Rücksicht genommen, daß sich – wie die Praxis lehrt – oftmals erst im nachhinein herausstellt, welchen Schwierigkeitsgrad die mit einem Rechtsstreit verbundenen Rechtsprobleme haben (vgl. BAGE 31, 93 ≪102≫). Darüber hinaus entspricht dies der oben zu 1. b), ee) angesprochenen Interessenlage.
Unter dem Gesichtspunkt der Erfolgsaussichten eines vom Personalrat angestrengten Verfahrens sind diese Grenzen erst bei der Haltlosigkeit des Unterfangens erreicht. Von einer Haltlosigkeit ist auszugehen, wenn die Rechtsverfolgung von vornherein offensichtlich aussichtslos war (vgl. Fischer/Goeres, a.a.O., K § 44 Rz. 10; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, a.a.O., § 44 Rdnr. 14; Lorenzen/Haas/Schmitt, a.a.O., § 44 Rdnr. 17; vgl. auch BAGE 31, 93 ≪99≫). Dieser Gesichtspunkt spielt hier allerdings keine Rolle.
Daneben besteht, wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, die Grenze der mutwilligen Rechtsverfolgung, die auch Fälle des Rechtsmißbrauchs einschließt (vgl. zu der zu § 114 ZPO entwickelten Kasuistik: Zöller/Schneider, Zivilprozeßordnung, 17. Aufl., § 114 Rdnrn. 50 ff.). Von einem mutwilligen Verhalten ist aber vor allem dann auszugehen, wenn bei zwei gleichwertigen prozessualen Wegen der kostspieligere beschritten wird (vgl. Zöller/Schneider, a.a.O., § 114 Rdnr. 51). Bei bestehender Gleichwertigkeit muß das Interesse an einer sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel den Ausschlag geben. Ob eine entsprechende Gleichwertigkeit gegeben ist, läßt sich dabei nur vom Aufgabenbereich des Personalrats her bestimmen. Denn ein Anspruch aus § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG setzt zunächst immer voraus, daß sich die kostenverursachende Tätigkeit des Personalrats im Rahmen der den Personalvertretungen zugewiesenen Aufgaben hält (Beschluß vom 18. Juni 1991 – BVerwG 6 P 3.90 – Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 23, Beschluß vom 9. Oktober 1991 – BVerwG 6 P 1.90 –). Eine Gleichwertigkeit muß also allein hinsichtlich der Durchsetzung, Klärung oder Wahrung der dem Personalrat zustehenden personalvertretungsrechtlichen Befugnisse und Rechte bestehen. Insoweit braucht der Personalrat Abstriche nicht hinzunehmen. Weitergehende Zwecke, die außerhalb seines Aufgabenbereichs liegen, haben hingegen außer Betracht zu bleiben.
Dies vorausgesetzt, erweist sich die Rechtsanwendung des Verwaltungsgerichts auch unter Berücksichtigung der mit der Sprungrechtsbeschwerde erhobenen Rügen als zutreffend. Die mit Verfahrensrügen nicht angegriffenen erstinstanzlichen Feststellungen tragen die Würdigung, daß die gleichzeitige Antragstellung in 83 Einzelverfahren mutwillig war.
- Mit Recht hat das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, daß es dem Antragsteller ohne weiteres möglich und zuzumuten gewesen wäre, nur ein einzelnes Verfahren anhängig zu machen und in diesem Verfahren die Mitbestimmungspflichtigkeit der Maßnahmen feststellen zu lassen, die gegenüber den 83 Beschäftigten mit gleichem Inhalt beabsichtigt waren. Das wäre – insbesondere bei einem gleichbleibenden Streitwert von 6 000 DM – erheblich kostengünstiger gewesen. Der Antragsteller kann daher nur die Freistellung von denjenigen Kosten verlangen, die für die Tätigkeit seines Prozeßbevollmächtigten in nur einem Verfahren entstanden sind. Dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt. Wenn es bei seiner fiktiven Berechnung der Kosten, die in einem Gruppenverfahren entstanden wären, eine Festsetzung des Gegenstandswertes zugrunde gelegt hat, die der bisherigen Wertfestsetzungspraxis des Bundesverwaltungsgerichts nicht widerspricht (vgl. Beschluß vom 11. November 1977 – BVerwG 7 P 3.76 – Buchholz 238.3 A § 83 BPersVG Nr. 8), so ist dies auch im Rahmen der Sachentscheidung im vorliegenden Verfahren nicht zu beanstanden. Zwar mag in der Herabgruppierung einer Vielzahl von Fernmeldehandwerkern ohne Beteiligung des Personalrats verfahrensmäßig bei jedem einzelnen ein Beteiligungsverstoß liegen. Die für die Bemessung des Gegenstandswertes eines gerichtlichen Gruppenverfahrens maßgebliche Bedeutung der Sache für den Antragsteller und die Beteiligten läge aber allein in der Beantwortung der umstrittenen Frage der Mitbestimmung bei Kündigungen der vorliegenden Art. Die Anzahl der jeweils gleichartigen Kündigungen wäre dafür nicht wesentlich. Auch dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt.
- Die genannte Verfahrensweise eines sogenannten “Gruppenverfahrens” ist schließlich im Verhältnis zu dem tatsächlich beschrittenen Verfahrensweg der Antragstellung in 83 Einzelverfahren ohne weiteres als gleichwertig anzusehen. Einbußen beim Rechtsschutz waren für den Antragsteller bei der Beschränkung auf ein Gruppenverfahren nicht zu besorgen. Die behaupteten Verstöße hätten sich dabei durch die Anführung der Namen der betroffenen Beschäftigten im Antrag hinreichend konkretisieren und dementsprechend durch das Gericht auch genauso konkret nachprüfen und feststellen lassen. Für einen tatsächlich wirksamen Schutz der Rechte des Antragstellers – und allein darauf kommt es an – hätte dies vollauf genügt. Was die Sprungrechtsbeschwerde gegen diese Annahme vorbringt, ist nicht stichhaltig. Sie behauptet, die Arbeitsgerichte würden sich im einzelnen Kündigungsschutzverfahren an eine im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren getroffene Feststellung der Mitbestimmungspflichtigkeit einer jeden so konkretisierten Maßnahme im Gegensatz zur Entscheidung in einem Einzelverfahren faktisch nicht gebunden sehen. Diese Behauptung ist durch nichts belegt und auch unbeschadet der fragwürdigen Bedeutung einer angeblich fehlenden “faktischen” Bindung nicht nachvollziehbar. Jedenfalls aber gehört es nicht mehr zur Durchsetzung oder Klärung der dem Personalrat zustehenden Mitbestimmungsrechte und damit nicht mehr zu den ihm zugewiesenen Aufgaben, wenn der Antragsteller die Beschäftigten auf diese Weise davor bewahren wollte, daß sie “in ihren Kündigungsschutzverfahren vor den Arbeitsgerichten die Beteiligungspflichtigkeit der Kündigung als Vorfrage auf eigenes Risiko hätten klären müssen”.
Ebenfalls zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, daß das Feststellungsbegehren des Antragstellers, soweit es abgewiesen worden ist, auch nicht aufgrund einer unmittelbaren Verpflichtung der Dienststelle gerechtfertigt ist. Durch den Abschluß des Geschäftsbesorgungsvertrages seitens des Antragstellers ist der von ihm beauftragte Rechtsanwalt nicht Vertragspartner der Dienststelle geworden. Weder durch § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG noch durch andere Rechtsvorschriften wird dem Personalrat die Befugnis eingeräumt, die Dienststelle nach außen zu verpflichten. Die dafür erforderliche Rechtsstellung eines mit Handlungsvollmachten nach außen ausgestatteten Organs der Dienststelle kommt ihm nicht zu (vgl. Beschluß vom 9. Oktober 1991 – BVerwG 6 P 1.90 –; Dietz/Richardi, a.a.O., § 44 Rdnr. 27). Der Personalrat ist ein dienststelleninternes Organ (vgl. Fischer/Goeres, a.a.O., K § 44 Rz. 65). Soweit für den Fall, daß der beauftragte Rechtsanwalt mit seinen Honorarforderungen ausfällt, weil die Erstattungsvoraussetzungen des § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG nicht erfüllt sind, gleichwohl die Auffassung vertreten wird, daß ausnahmsweise die Dienststelle unmittelbar aus § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG haften solle (vgl. Fischer/Goeres, a.a.O., K § 44 Rz. 66 f.; ähnlich Lorenzen/Haas/Schmitt, a.a.O., § 44 Rdnr. 20b), ist dem nicht zu folgen.
Auch unter Berücksichtigung der von den Vertretern dieser Auffassung entsprechend Art. 34 Satz 2 GG in Betracht gezogenen Möglichkeit eines Regresses des Dienstherrn gegen die Mitglieder des Personalrats besteht keine Veranlassung, durch eine solche Ausnahme die Voraussetzungen des Erstattungsanspruchs zu unterlaufen. Es ist dem Rechtsanwalt nicht nur zuzumuten, sondern dieser ist aus den bei Vertragsschluß bestehenden Sorgfaltspflichten heraus sogar verpflichtet, dem Personalrat von der Durchführung haltloser oder gar mutwilliger Verfahren abzuraten. Kommt er dieser Pflicht nicht nach, so ist es nicht unbillig, wenn ihm für seine Tätigkeit eine Honorierung aus öffentlichen Kassen versagt wird.
- Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.
Unterschriften
Niehues, Nettesheim, Seibert, Albers, Vogelgesang
Fundstellen
Haufe-Index 893655 |
BVerwGE, 76 |
ZBR 1992, 251 |
DVBl. 1992, 1375 |