BVerwG Beschluss vom 19.01.1993 - 6 P 19.90 | TVöD Office Professional | Öffentlicher Dienst

Entscheidungsstichwort (Thema)

Zur Frage der Mitbestimmungspflichtigkeit einer Anordnung von Urlaubssperren

Leitsatz (redaktionell)

Eine vom Dienststellenleiter aus unabweisbarer dienstlicher Notwendigkeit (Durchführung der Bundestagswahl 1987 auf kommunaler Ebene sowie Durchführung der Volkszählung 1987) angeordnete Urlaubssperre für bestimmte Zeiträume ist nicht Bestandteil der Urlaubsplanung, sondern eine dieser zeitlich und sachlich vorausgehende organisatorische Maßnahme, die nicht der Mitbestimmung durch den Personalrat unterliegt.

Normenkette

PersVG NW § 72 Abs. 4 S. 1 Nr. 4; PersVG NW 1974 § 72 Abs. 4 S. 1 Nr. 4

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Entscheidung vom 29.03.1990; Aktenzeichen CL 8/88; PersR 1991, 64)

VG Gelsenkirchen (Entscheidung vom 18.12.1987; Aktenzeichen PVL 39/86)

Gründe

Antragsteller und Beteiligter streiten darüber, ob die Anordnung einer Urlaubssperre für bestimmte Zeiträume durch den Beteiligten, den Oberstadtdirektor der Stadt D., der Mitbestimmung des Antragstellers, des bei der Stadtverwaltung D. gebildeten Personalrates, unterlag.

Der Beteiligte ordnete mit zwei nicht datierten Rundschreiben, die Mitte Juli 1986 an alle Mitarbeiter der Stadtverwaltung verteilt wurden, eine Urlaubssperre einmal für die Zeit vom 12. Januar bis zum 25. Januar 1987 (für die Beamten und Angestellten, deren Einsatz als Wahlvorstand bei der Bundestagswahl am 25. Januar 1987 in Betracht kam) und zum anderen für die Zeit vom 11. Mai bis zum 12. Juni 1987 (für die Beamten und Angestellten, die als Zähler bei der seinerzeit durchgeführten Volkszählung zum Einsatz kommen sollten) an. Der Antragsteller wandte sich daraufhin mit Schreiben vom 18. Juli 1986 an den Beteiligten und machte ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NW an dieser Anordnung geltend. Der Beteiligte antwortete hierauf mit Schreiben vom 25. Juli 1986, daß eine Mitbestimmung nach dieser Vorschrift bei der Anordnung einer Urlaubssperre nicht in Betracht komme, weil darin nicht die Aufstellung eines Urlaubsplanes zu sehen sei; es werde lediglich ein Zeitraum festgelegt, in dem bestimmte Dienstkräfte ihren Jahresurlaub nicht in Anspruch nehmen könnten.

Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt festzustellen, daß die Anordnung von Urlaubssperren für die Zeit vom 12. Januar bis 25. Januar 1987 sowie vom 11. Mai bis 12. Juni 1987 seiner Mitbestimmung unterlegen habe. Das Verwaltungsgericht hat diesem Begehren stattgegeben. Das Oberverwaltungsgericht hat die dagegen eingelegte Beschwerde des Beteiligten mit im wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen: Das Verwaltungsgericht habe dem Antrag im Ergebnis zu Recht stattgegeben, weil im vorliegenden Falle die angeordneten Urlaubssperren Bestandteil eines nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 Alternative 1 LPVG NW mitbestimmungspflichtigen Urlaubsplanes gewesen seien. Dieser Mitbestimmungstatbestand knüpfe an die in den Dienststellen verbreitete Praxis an, daß die Beschäftigten vor oder zu Beginn des Urlaubsjahres ihre Urlaubswünsche in sogenannten Urlaubslisten anmeldeten. Dieses Vorgehen, das regelmäßig von Absprachen der Beschäftigten mit ihren jeweiligen Vorgesetzten begleitet werde, diene dazu, die Urlaubszeiten der Beschäftigten so zu koordinieren, daß der Dienstbetrieb durch urlaubsbedingte Personalausfälle möglichst wenig gestört werde. Insbesondere gehe es darum, daß trotz sich überschneidender Urlaubszeiten der in gleichen Sachbereichen tätigen Beschäftigten eine ordnungsgemäße Aufgabenerledigung gewährleistet bleibe. Ergebnis dieser Bemühungen sei ein Programm für die zeitliche Reihenfolge, in der den Beschäftigten Urlaub erteilt werden und eine Vertretung während der Urlaubszeit erfolgen solle. Unter Aufstellung eines Urlaubsplanes sei somit die Erarbeitung eines derartigen Programms zu verstehen, wozu auch vorbereitende Arbeitsschritte wie etwa die Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze, d.h. abstrakter und genereller Regeln, nach denen bei der Urlaubsplanung zu verfahren sei, zählten. Zwar seien die in Streit stehenden Urlaubssperren nicht als allgemeine Urlaubsgrundsätze formuliert worden, sondern sie bezögen sich auf konkrete Fälle wie einerseits die Bundestagswahl und andererseits die Volkszählung. Eine Mitbestimmungspflichtigkeit der Urlaubssperren könne aus diesem Grunde nur dann bejaht werden, wenn diese als solche den Tatbestand des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 Alternative 1 LPVG NW erfüllten oder wenn sie zumindest als Bestandteil einer Urlaubsplanung anzusehen seien, die ihrerseits der genannten Vorschrift unterfalle. Der Senat neige dazu, eine Urlaubssperre nicht ausnahmslos dem angeführten Mitbestimmungstatbestand zuzuordnen; denn "isoliert betrachtet" dürfte eine Urlaubssperre nicht diejenigen Kriterien erfüllen, die für eine Urlaubsplanung kennzeichnend seien: Sie diene nämlich nicht der Koordinierung der individuellen Urlaubswünsche der Beschäftigten in einem Programm für die zeitliche Reihenfolge der Urlaubszeiten, sondern ihr Regelungsgehalt erschöpfe sich darin, "einen generellen Hinderungsgrund für die Urlaubsgewährung innerhalb bestimmter Zeiträume bekanntzugeben". Letztlich könne dies jedoch offenbleiben, weil im vorliegenden Fall die strittigen Urlaubssperren zumindest deswegen mitbestimmungspflichtig seien, weil sie Bestandteil einer beim Beteiligten aufgestellten Urlaubsplanung gewesen seien. Es stehe fest, daß in der Dienststelle des Beteiligten eine Urlaubsplanung übliche Praxis sei. Damit stehe außer Zweifel, daß die angeordneten Urlaubssperren Einfluß auf die Urlaubsplanung im Jahre 1987 gehabt hätten. Sie hätten nämlich zur Folge gehabt, daß bei der Aufstellung der Urlaubslisten von den Beschäftigten Sperrzeiten zu beachten gewesen seien, in denen Urlaub allenfalls im Wege einer Ausnahme hätte gewährt werden können. Zwar greife bei der Bearbeitung von Urlaubsanträgen, die für die Zeit der Urlaubssperren gestellt würden, die Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 Alternative 2 LPVG NW ein, soweit zwischen Dienststelle und Beschäftigten kein Einverständnis erzielt werde; dies sei jedoch kein vollwertiger Ersatz für eine Mitbestimmung bereits im vorhergehenden Stadium der Urlaubsplanung. Aus diesem Grunde erscheine es vom Schutzzweck des Mitbestimmungstatbestandes her betrachtet sinnvoll, Fallgestaltungen der vorliegenden Art einer Mitbestimmung zu unterwerfen.

Der Beteiligte hat gegen diese Entscheidung die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt, mit der er beantragt, den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 29. März 1990 sowie den Beschluß des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 18. Dezember 1987 aufzuheben und den Antrag zurückzuweisen. Zur Begründung trägt er vor: Das Beschwerdegericht habe zu Unrecht die in Rede stehenden Urlaubssperren als Bestandteil einer Urlaubsplanung im Sinne des Mitbestimmungstatbestands des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NW angesehen. Zu dieser höchstrichterlich noch nicht entschiedenen Frage werde in der Literatur zutreffend darauf hingewiesen, daß eine derartige allgemeine Urlaubssperre aus dienstlicher Veranlassung für begrenzte Zeit nicht zu den inhaltlich erfaßten allgemeinen Grundsätzen über die Aufstellung des Urlaubsplanes gehöre, sich vielmehr als eine Maßnahme zur Aufgabenerledigung darstelle, die von der Mitbestimmung grundsätzlich ausgeschlossen sei, vergleichbar der Regelung bei der Anordnung von Überstunden oder Mehrarbeit. Schon vom Wortlaut des fraglichen Mitbestimmungstatbestandes her handele es sich bei Anordnung einer Urlaubssperre nicht um die Aufstellung eines Urlaubsplanes. Auch ließen sich Urlaubssperren nicht in diejenigen Motive einordnen, die dem fraglichen Mitbestimmungstatbestand zugrunde lägen, nämlich insbesondere soziale Gesichtspunkte bei der Festsetzung der zeitlichen Lage des Erholungsurlaubs in ausreichendem Maße berücksichtigen zu können. Diesen sozialen Gesichtspunkten sowie solchen gerechter Urlaubsgewährung im jeweiligen Urlaubsjahr stünden bei der Anordnung von Urlaubssperren Gesichtspunkte der Erfüllung notwendiger, den Gemeinden übertragener Aufgaben gegenüber, die nicht zum regelmäßigen Aufgabenkreis der Gemeinden gehörten, vielmehr nur im Rahmen langer Zeiträume kurzfristig hin und wieder anfielen wie bei der Volkszählung 1987 sowie der Bundestagswahl. Die Einräumung eines Mitbestimmungsrechts bei der Anordnung von Urlaubssperren zur Erledigung derartiger Aufgaben käme der Einräumung einer Mitbestimmung auch über das "Ob" einer Urlaubssperre und damit der Mitbestimmung über zwingende staatliche Aufgabenerledigung im Rahmen der Organisationsgewalt und dementsprechenden Verantwortung des Beteiligten gleich. Derartige Maßnahmen seien von der Mitbestimmung grundsätzlich ausgeschlossen, was hinsichtlich der vergleichbaren Maßnahme der Anordnung von Überstunden und Mehrarbeit in Literatur und Rechtsprechung anerkannt sei. Aus diesem Grunde sei eine Mitbestimmung bei der Anordnung von Urlaubssperren ausgeschlossen.

Der Antragsteller beantragt die Zurückweisung der Rechtsbeschwerde. Er verteidigt die angefochtenen Beschlüsse im Ergebnis und trägt ergänzend vor: Daß Urlaubssperren Bestandteil der Urlaubsplanung seien, folge auch aus Sinn und Zweck solcher Urlaubspläne, nämlich die dienstlichen Belange der Dienststelle mit den individuellen Urlaubswünschen der Beschäftigten in Einklang zu bringen. Auch sei es typischer Inhalt eines Urlaubsplanes, allgemeine Grundsätze über die Urlaubsgewährung aufzustellen. In diesem Sinne sei auch die Anordnung einer Urlaubssperre bereits für sich genommen ein allgemeiner Urlaubsgrundsatz. Schließlich könne den Zielrichtungen des Mitbestimmungsrechts nichts gegen eine Mitbestimmung bei der Anordnung von Urlaubssperren entnommen werden, weil den sozialen Gesichtspunkten und denjenigen der gerechten Berücksichtigung persönlicher Belange bei der Urlaubsplanung vom Personalrat im Rahmen des Mitbestimmungsverfahrens auch bei einer Urlaubssperre Rechnung getragen werde.

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses sowie der Entscheidung des Verwaltungsgerichts und zur Ablehnung des Antrags des Antragstellers. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegerichts unterfielen die vom Beteiligten aus konkretem dienstlichen Anlaß angeordneten Urlaubssperren für die Zeiten vom 12. bis 25. Januar 1987 sowie vom 11. Mai bis 12. Juni 1987 nicht dem Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NW, wonach der Personalrat mitzubestimmen hat bei der Aufstellung von Urlaubsplänen.

Wie das Beschwerdegericht zunächst zutreffend ausgeführt hat, dient die Aufstellung von Urlaubsplänen dazu, die Urlaubszeiten der Beschäftigten so zu koordinieren, daß nicht nur die Interessen aller Beschäftigten möglichst gleichrangig berücksichtigt werden, sondern daß vor allem auch der Dienstbetrieb der Dienststelle, d.h. die Erfüllung der ihr obliegenden öffentlichen Aufgaben, durch urlaubsbedingte Personalausfälle möglichst wenig gestört wird und eine ordnungsgemäße Aufgabenerledigung trotz sich überschneidender Urlaubszeiten der in gleichen Sachbereichen tätigen Beschäftigten gewährleistet bleibt. Ebenfalls zutreffend hat das Beschwerdegericht erkannt, daß eine Urlaubssperre, um deren Zuordnung es hier geht, nicht diejenigen Kriterien erfüllt, die für eine Urlaubsplanung kennzeichnend seien; sie diene nämlich nicht der Koordinierung der individuellen Urlaubswünsche der Beschäftigten in einem Programm für die zeitliche Reihenfolge, sondern ihr Regelungsgehalt erschöpfe sich darin, einen g e n e r e l l e n H i n d e r u n g s g r u n d für die Urlaubsgewährung innerhalb bestimmter Zeiträume festzulegen. Es hat dann allerdings gemeint, im vorliegenden Falle jedenfalls seien die strittigen Urlaubssperren "Bestandteil einer beim Beteiligten aufgestellten Urlaubsplanung" und daher mitbestimmungspflichtig gewesen.

Hierin kann dem Beschwerdegericht nicht gefolgt werden. Vielmehr muß unterschieden werden zwischen der - zeitlich und sachlich vorrangigen - Festlegung derjenigen Zeiträume, in denen eine Urlaubsgewährung überhaupt in Betracht kommt, und der Urlaubsplanung innerhalb dieser Zeiträume. Es fällt in die ungeteilte Aufgabenverantwortung des Dienststellenleiters, diejenigen Zeiträume festzulegen, in denen wegen unabweislicher Notwendigkeiten des Dienstbetriebes Urlaub nicht gewährt werden kann; bei dieser organisatorischen Maßnahme hat der Personalrat kein Mitbestimmungsrecht, weil sie ausschließlich die Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle betrifft; Gründe, die Veranlassung geben könnten, die Unabweislichkeit der vom Beteiligten angeordneten Urlaubssperren oder die Auswahl des jeweils betroffenen Personenkreises in Zweifel zu ziehen, sind entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht ersichtlich. Hinsichtlich der Anordnung von Urlaubssperren besteht somit, worauf der Beteiligte mit Recht hinweist, eine Parallele zur Befugnis des Dienststellenleiters, bei entsprechendem dienstlichen Bedürfnis als organisatorische Maßnahme Überstunden oder Mehrarbeit anzuordnen; auch bei dieser Anordnung hat der Personalrat, jedenfalls soweit sie die Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle sicherstellen soll, kein Mitbestimmungsrecht (vgl. dazu Beschluß vom 8. Mai 1992 - BVerwG 6 P 22.91 - Buchholz 251.4 § 86 HmbPersVG Nr. 4). Ein Mitbestimmungsrecht besteht vielmehr erst bei der nächsten Stufe, nämlich der Umsetzung dieser Anordnung durch Verteilung der Überstunden und der Mehrarbeit auf die zur Verfügung stehenden Arbeitstage sowie Festlegung ihrer zeitlichen Lage an den einzelnen Arbeitstagen.

Gleichermaßen setzt im Rahmen der Gewährung von Urlaub die Mitbestimmung erst bei der eigentlichen Urlaubsplanung ein, d.h. dann, wenn feststeht, welche Zeiträume als Urlaubszeiten in Betracht kommen. Hierher gehören von vornherein nicht diejenigen Zeiten, die der Dienststellenleiter aufgrund seiner Aufgabenverantwortung aus Gründen unabweisbarer dienstlicher Notwendigkeiten hiervon ausgenommen hat, indem er für sie eine "Urlaubssperre" angeordnet hat. Eine solche Urlaubssperre stellt dann - wie dies auch das Beschwerdegericht insoweit zutreffend ausgeführt hat - "einen generellen Hinderungsgrund für die Urlaubsgewährung" innerhalb der fraglichen Zeiträume dar; für eine Mitbestimmung unter dem Gesichtspunkt der Urlaubsplanung ist hier schon deshalb kein Raum, weil diese Zeiträume von der Urlaubsgewährung und somit auch von der Urlaubsplanung gerade ausgeschlossen worden sind.

Dies hat das Beschwerdegericht nicht hinreichend beachtet. Da der angefochtene Beschluß insoweit § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NW verletzt, ist er auf die Rechtsbeschwerde des Beteiligten - wie dann auch der entsprechende Beschluß des Verwaltungsgerichts - aufzuheben. Außerdem ist der Antrag des Antragstellers, mit dem dieser die Feststellung eines Mitbestimmungsrechts bei der Anordnung der fraglichen Urlaubssperren begehrt hat, abzulehnen.