BVerwG Beschluss vom 31.07.1990 - 6 P 19.88

Entscheidungsstichwort (Thema)

Personalvertretungsrecht. Gegenstandswert im Beschlußverfahren

Leitsatz (redaktionell)

Eine gemäß § 80 Abs. 1 Nr. 1 LPVG Baden-Württemberg mitwirkungsbedürftige Verwaltungsanordnung liegt dann nicht vor, wenn es sich in Wahrheit um eine dienstliche Einzelweisung handelt, weil der darin angesprochene Personenkreis konkret bestimmt und abgrenzbar ist und sich die Anordnung auf ein bestimmtes Ereignis bezieht.

Orientierungssatz

Die jedem personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren innewohnende allgemeine, auf die Tätigkeit aller Personalvertretungen ausstrahlende Bedeutung schließt es in der Regel aus, die einzelnen Streitsachen unterschiedlich zu bewerten. Insbesondere wäre es nicht gerechtfertigt, die Bestimmung des Gegenstandswertes von möglichen Folgewirkungen der Entscheidung im Beschlußverfahren abhängig zu machen.

Normenkette

BRAGO § 8 Abs. 2, § 10 Abs. 1; PersVG BW § 80 Abs. 1 Nrn. 1, 6

Verfahrensgang

VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 06.09.1988; Aktenzeichen 15 S 1357/87; ZBR 1989, 158)

VG Stuttgart (Entscheidung vom 01.04.1987; Aktenzeichen PVS 2/87)

Gründe

I.

Der Antragsteller, der örtliche Personalrat der Lehrer und Erzieher an Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen beim Staatlichen Schulamt S., begehrt die Feststellung, daß die Vorbereitung des Erlasses des Beteiligten, des Leiters des Staatlichen Schulamtes in S., vom 8. Januar 1987 bezüglich einer regionalen Lehrer-Fortbildungsveranstaltung Aids als Verwaltungsanordnung seiner Mitwirkung unterlegen habe.

Der Erlaß des Beteiligten war an die Schulleiter der Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen im Schulamtsbezirk S. gerichtet. Darin wurde unter Bezugnahme auf einen Gemeinsamen Erlaß des Ministeriums für Kultus und Sport und des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit, Familie und Sozialordnung des Landes Baden-Württemberg vom 10. Dezember 1986 zu einer ersten regionalen Fortbildungsveranstaltung zu dem Thema "Aids-Aufklärung im Schulbereich" am 29. Januar 1987, 19.30 Uhr, in B. eingeladen. In dem Erlaß heißt es unter anderem: "Aufgrund des o.a. Erlasses des Ministeriums für Kultus und Sport ist die Teilnahme an dieser Veranstaltung Pflicht für alle Lehrer, die Biologie unterrichten. Darüber hinaus sind die Lehrer aller Schularten eingeladen" und weiter: "Die Schulleiter werden gebeten, die Lehrer der Zielgruppe auf ihre Teilnahmepflicht hinzuweisen."

Der Antragsteller, dem der Erlaß zur Kenntnisnahme übersandt worden war, hat die Auffassung vertreten, der Erlaß sei eine Verwaltungsanordnung, die gemäß § 80 Abs. 1 Nr. 1 des Landespersonalvertretungsgesetzes Baden-Württemberg (LPVG) mitwirkungsbedürftig sei. Er hat das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,

festzustellen, daß der Erlaß seiner Mitwirkung hätte unterliegen

müssen.

Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, daß die Vorbereitung des Erlasses insoweit mitwirkungsbedürftig gewesen sei, als darin die Verpflichtung für die "Lehrer, die Biologie unterrichten", ausgesprochen worden sei, an der Fortbildungsveranstaltung teilzunehmen. Im übrigen hat es den Antrag abgewiesen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat der dagegen eingelegten Beschwerde des Beteiligten stattgegeben und die Anschlußbeschwerde des Antragstellers zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der Erlaß des Staatlichen Schulamtes S. sei keine mitwirkungsbedürftige Verwaltungsanordnung gewesen. Er sei keine abstrakt-generelle Regelung, die allgemein für die Beschäftigten in ihrer Gesamtheit oder aber für einen unbestimmten Teil von ihnen gegolten habe. Er habe sich vielmehr an bestimmte Beschäftigte gerichtet, nämlich an alle Lehrer der Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen des Schulamtsbezirks, die damals Biologie unterrichteten. Er habe nur Regelungen über eine einmalige Veranstaltung enthalten und nichts geregelt, was darüber hinausgegangen sei. Damit seien die notwendigen Merkmale einer Verwaltungsanordnung nicht gegeben. Die unselbständige Anschlußbeschwerde des Antragstellers, mit der er die Feststellung beantragt habe, daß die Festlegung der Veranstaltung auf 19.30 Uhr gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 LPVG mitbestimmungspflichtig gewesen sei, sei unzulässig. Sie sei in der Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof nur mündlich erklärt worden; außerdem stelle sie eine unzulässige Antragsänderung dar, weil der Beteiligte nicht zugestimmt habe und der Verwaltungsgerichtshof sie außerdem nicht für sachdienlich halte.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers. Er ist der Auffassung, der Erlaß des Staatlichen Schulamtes S. vom 8. Januar 1987 sei eine mitwirkungsbedürftige Verwaltungsanordnung. Abs. 5 dieses Erlasses enthalte eine eigenständige Anordnung für den innerdienstlichen Bereich, da er die Teilnahme an der Fortbildungsveranstaltung für einen unbestimmten Teil der Beschäftigten des Schulamtsbezirks, nämlich die Lehrer, die Biologie unterrichten, verbindlich vorgeschrieben habe. Damit werde von dem ministeriellen Erlaß vom 10. Dezember 1986 abgewichen, in dem lediglich die Lehrer "mit Fakultas Biologie" angesprochen worden seien. Beide Zielgruppen seien nur teilweise identisch. Besonders an Hauptschulen unterrichteten viele Lehrer Biologie, die nicht die Fakultas Biologie besäßen. Andererseits gebe es auch Lehrer mit der Fakultas Biologie, die zum Zeitpunkt des Erlasses nicht Biologie unterrichtet hätten. Eine mitwirkungsbedürftige Verwaltungsanordnung liege nur dann nicht vor, wenn der Adressatenkreis namentlich bekannt sei oder wenn er sich unschwer ermitteln lasse und gleichzeitig nur eine geringe Anzahl von Bediensteten davon betroffen sei. Das sei nicht der Fall. Der Erlaß habe eine unbestimmte Anzahl von Personen erfaßt, nämlich alle Lehrer, die damals Biologie unterrichteten. Der Personenkreis sei nicht namentlich benannt worden. Er sei in der Anzahl unbestimmt gewesen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts müsse es sich nicht um eine "abstrakte Regelung im engeren Sinne" handeln; Verwaltungsanordnungen könnten auch solche Regelungen sein, die konkrete Einzelfälle betreffen, die in einem sachlichen Zusammenhang miteinander stehen.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichtshofs

Baden-Württemberg - Fachsenat für Personalvertretungssachen - vom 6.

September 1988 die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des

Verwaltungsgerichts Stuttgart - Fachkammer für Personalvertretungssachen

(Land) - vom 1. April 1987 zurückzuweisen und festzustellen, daß die

Vorbereitung des Erlasses des Staatlichen Schulamtes S. der Mitwirkung des

Antragstellers in dem im Beschluß des Verwaltungsgerichts bezeichneten

Umfang unterlegen habe,

hilfsweise,

die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zurückzuverweisen.

Der Beteiligte beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß.

II.

Die Rechtsbeschwerde ist zulässig, aber nicht begründet.

Gegenstand des Rechtsstreits ist allein die Frage, ob die Vorbereitung von Abs. 5 des Erlasses des Staatlichen Schulamtes S. vom 8. Januar 1987 gemäß § 80 Abs. 1 Nr. 1 LPVG mitwirkungsbedürftig war, soweit darin für "alle Lehrer, die Biologie unterrichten", die Verpflichtung ausgesprochen wurde, an der Fortbildungsveranstaltung am 29. Januar 1987, 19.30 Uhr, in B. teilzunehmen. Nur insoweit hat das Verwaltungsgericht in seinem Beschluß vom 1. April 1987 ein Mitwirkungsrecht des Antragstellers bejaht, der seine Rechtsbeschwerde auf die Feststellung dieser Frage beschränkt hat.

Die Rechtsbeschwerde, für die wegen der Klärungsbedürftigkeit dieser grundsätzlichen Frage zwischen den Beteiligten nach wie vor ein Rechtsschutzbedürfnis besteht, ist nicht begründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend festgestellt, daß die Vorbereitung des Erlasses vom 8. Januar 1987 nicht gemäß § 80 Abs. 1 Nr. 1 LPVG der Mitwirkung des Antragstellers unterlegen hat. Der Erlaß ist keine Verwaltungsanordnung im personalvertretungsrechtlichen Sinne.

Das Mitwirkungsrecht erfaßt nach dieser Vorschrift die Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle für die innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereichs. Eine Verwaltungsanordnung im personalvertretungsrechtlichen Sinne ist jede Regelung, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten, trifft, ohne daß es auf ihre Form ankommt (Beschluß vom 6. Februar 1987 - BVerwG 6 P 9.85 - ≪BVerwGE 77, 1 *= DVBl. 1987, 739 *= ZBR 1987, 245 *= PersR 1987, 165 *= PersV 1987, 464≫ m.w.N.; Beschluß vom 22. März 1990 - BVerwG 6 P 17.88 -). Zwar liegt der Mitwirkungsvorschrift des § 80 Abs. 1 Nr. 1 LPVG ein weites, nicht auf seinen verwaltungsrechtlichen Sinngehalt beschränktes Verständnis des Begriffes "Verwaltungsanordnung" zugrunde. Es schließt beispielsweise auch allgemeine Weisungen und Anordnungen ein, welche im Rahmen des aus einem Arbeitsverhältnis folgenden Direktionsrechts des Arbeitgebers ergehen und gestaltend in die innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Belange der Bediensteten eingreifen, unabhängig davon, ob im Einzelfall ein Fall der Mitbestimmung (§§ 75 ff. LPVG) oder der Mitwirkung (§ 80 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 LPVG) gegeben ist. Anordnungen, die sich auf die Aufgaben und Befugnisse bestimmter Beschäftigter oder eines bestimmten, eng begrenzten Kreises desselben beziehen, fallen aber nicht unter diesen Begriff (vgl. Beschlüsse vom 6. Februar 1987 - BVerwG 6 P 9.85 - ≪a.a.O.≫ und vom 23. Juli 1985 - BVerwG 6 P 13.82 - ≪ZBR 1985, 285 *= PersR 1986, 57≫).

Diese an eine Verwaltungsanordnung gemäß § 80 Abs. 1 Nr. 1 LPVG zu stellenden Anforderungen erfüllt der Erlaß des Schulamtsbezirks S. vom 8. Januar 1987 nicht. Er regelte zwar unmittelbar innerdienstliche Angelegenheiten der Beschäftigten. Auch enthielt er in Ausführung des Ministerialerlasses vom 10. Dezember 1986 insofern eine selbständige Regelung, als er für "alle Lehrer, die Biologie unterrichten", Ort und Zeitpunkt der "regionalen Lehrerfortbildungsveranstaltung" festlegte, nämlich Kongreßhalle B., Donnerstag, 29. Januar 1987, 19.30 Uhr. Die in dem Schulamtserlaß enthaltene Verpflichtung für diesen Personenkreis, an der Veranstaltung teilzunehmen, war bereits in dem Ministerialerlaß vom 10. Dezember 1986 enthalten. Dabei bestand zwischen der im zugrunde liegenden ministeriellen Erlaß angesprochenen Zielgruppe (alle Lehrer mit Fakultas-Biologie) und derjenigen im Schulamtserlaß (alle Lehrer, die Biologie unterrichten) kein Unterschied, weil im ministeriellen Erlaß im übrigen durchgängig von "allen Lehrern, die Biologie unterrichten", die Rede ist.

Der Schulamtserlaß ist aber keine "allgemeine Anordnung", sondern eine dienstliche Weisung, die einen Einzelfall, nämlich die Teilnahme an der Lehrerfortbildungsveranstaltung in B. am 29. Januar 1987, 19.30 Uhr, betrifft und die einen klar und eng abgegrenzten Personenkreis einheitlich verpflichtet, nämlich alle Lehrer des Schulamtsbezirks S., die Biologie unterrichten. Damit ist der Kreis der zur Teilnahme verpflichteten Lehrer konkret bestimmt. Daß sie in dem Erlaß nicht namentlich benannt sind, ist angesichts des feststehenden Personenkreises unerheblich. Nach dem Wortlaut der Weisung konnte es keinen Zweifel geben, welche Lehrer von den einzelnen Schulen teilzunehmen hatten. Die Namen der Lehrer, die Biologie unterrichteten, mußten auch nicht, wie der Antragsteller meint, in einer aufwendigen Prozedur ermittelt werden. Der Erlaß richtete sich an die Schulleiter mit der Bitte, "die Lehrer der Zielgruppe auf die Teilnahmepflicht hinzuweisen". Diese konnten die einzelnen in Betracht kommenden und feststehenden Lehrer entsprechend informieren. Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend festgestellt, daß der Erlaß auch deshalb nicht "allgemein" war, weil er nichts regelte, was über die einmalige Veranstaltung am 29. Januar 1987, 19.30 Uhr, hinausging. Es mag Fälle geben, in denen im Zusammenhang mit einem bestimmten Ereignis oder Tag - z.B. Anordnung der Dienstbefreiung an festgelegten Tagen - (vgl. hierzu Beschluß vom 7. Mai 1981 - BVerwG 6 P 35.79 - ≪Buchholz 238.38 § 60 RPPersVG Nr. 1≫) eine Regelung getroffen wird, die eine Verwaltungsanordnung ist. Voraussetzung ist aber in diesen Fällen, daß die Behörde aufgrund eines ihr zustehenden bzw. noch verbliebenen Ermessensspielraums handelt, die Regelung allgemein-gültigen Charakter für den Geschäftsbereich hat und sich jedenfalls bei der Regelung eines konkreten Sachverhalts nicht an einen abgegrenzten, eindeutig und klar bestimmbaren engen Personenkreis richtet. Letzteres war aber bei dem Erlaß vom 8. Januar 1987 der Fall. Er war eine dienstliche Weisung, mit der für ein bestimmtes Ereignis, die Veranstaltung am 29. Januar 1987, 19.30 Uhr, ein bestimmter, enger Personenkreis, nämlich die Lehrer, die im Schulamtsbezirk Biologie unterrichten, in Konkretisierung einer allgemein vorgegebenen Verpflichtung zur Teilnahme an einer Veranstaltung mit nunmehr genau festgelegten Modalitäten verpflichtet wurde.

Das Mitwirkungsrecht des Antragstellers ergibt sich auch nicht aus § 80 Abs. 1 Nr. 6 LPVG. Danach wirkt der Personalrat mit bei der Auswahl der Teilnehmer an Fortbildungsveranstaltungen. Gegenstand des Rechtsstreits ist nicht die Frage, ob der Antragsteller bei der Auswahl der Lehrer an der Fortbildungsveranstaltung am 29. Januar 1987 hätte mitwirken müssen. Sinn und Zweck dieser Bestimmung ist es, es dem Personalrat zu ermöglichen, darüber zu wachen, daß die Auswahl der Beschäftigten für die Fortbildungsveranstaltung nach möglichst gleichmäßigen Kriterien erfolgt und alle Beschäftigten unter Berücksichtigung ihrer Eignung und Leistung die Chance zur Fortbildung erhalten (vgl. Beschluß vom 19. September 1988 - BVerwG 6 P 28.85 - ≪ZBR 1989, 16 *= PersR 1988, 300 *= PersV 1989, 274 *= DVBl. 1989, 203≫ hinsichtlich § 75 Abs. 1 Nr. 5 NdsPersVG). Die strittige Weisung hingegen erübrigte von vornherein jegliche Auswahl, weil alle in Betracht kommenden Lehrer beteiligt werden sollten. Fragen der Auswahlkriterien und der Wahrung von Fortbildungschancen konnten sich somit aus objektiven Gründen nicht stellen. Der Antragsteller wollte mit seinem Antrag auch nicht etwa die Teilnahme weiterer Lehrer für die Fortbildungsveranstaltung am 29. Januar 1987 erreichen, sondern er beanstandete im Gegenteil, daß "außerhalb des üblichen Arbeitszeitrahmens eine Teilnahmeverpflichtung an der angeordneten Veranstaltung" geschaffen wurde. Damit wendet er sich allein gegen die Festlegung der Veranstaltung außerhalb der Dienstzeit; er macht nicht personalvertretungsrechtliche Rechte geltend, die im Zusammenhang mit der Auswahl von Fortbildungsteilnehmern stehen.

Da nach alledem der Erlaß des Beteiligten vom 8. Januar 1987 keine Verwaltungsanordnung war und Gegenstand des Rechtsstreits nicht die Frage ist, ob etwa darüber hinausgehende Beteiligungsrechte des Antragstellers bestehen, war die Rechtsbeschwerde als unbegründet zurückzuweisen.

Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO. Es bestand kein Anlaß, einen höheren als den Auffangwert von 6 000 DM festzusetzen. Wie das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung (vgl. u.a. Beschlüsse vom 8. Juli 1985 - BVerwG 6 PB 29.84 - ≪Buchholz 238.3 A § 83 BPersVG Nr. 26≫ und vom 22. Februar 1989 - BVerwG 6 P 3.86 -) ausgeführt hat, schließt es die jedem personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren innewohnende allgemeine, auf die Tätigkeit aller Personalvertretungen ausstrahlende Bedeutung in der Regel aus, die einzelnen Streitsachen unterschiedlich zu bewerten (ebenso Beschluß vom 11. November 1977 - BVerwG 7 P 3.76 - ≪Buchholz 238.3 A § 83 BPersVG Nr. 8≫). Insbesondere wäre es nicht gerechtfertigt, die Bestimmung des Gegenstandswerts von möglichen Folgewirkungen der Entscheidung im Beschlußverfahren abhängig zu machen. Auch die Schwierigkeit der Rechtsfragen, die in den Vorinstanzen und dem Rechtsbeschwerdeverfahren zu beantworten waren, gebietet es nicht, den regelmäßig anzunehmenden Gegenstandswert personalvertretungsrechtlicher Beschlußverfahren zu überschreiten.

Fundstellen

Haufe-Index 543803

Buchholz 251.0 § 80 BaWüPersVG, Nr 4 (LT)

ZBR 1991, 55-56 (LT)

ZTR 1991, 82 (L)

DÖV 1991, 257 (K)

DVBl 1990, 1241-1242 (LT)

PersR 1990, 299-301 (LT)

PersV 1991, 73-75 (LT)

ZfPR 1991, 16-18 (LT)

ZfSH/SGB 1990, 588-590 (K)