Entscheidungsstichwort (Thema)
Kriegsopferversorgung. Soldatenversorgung. Nordrhein-Westfalen. Aufgabenübertragung auf die Landschaftsverbände. Verfassungsmäßigkeit. sozialgerichtliches Verfahren. gerichtlicher Vergleich. Auslegung
Leitsatz (amtlich)
Die durch Landesgesetz erfolgte Auflösung der Versorgungsämter und die Übertragung der Zuständigkeit zur Ausführung des Bundesversorgungsgesetzes und des Soldatenversorgungsgesetzes außerhalb des Wehrdienstverhältnisses auf die Landschaftsverbände in Nordrhein-Westfalen ist mit höherrangigem Recht insbesondere mit den Vorschriften des Grundgesetzes vereinbar.
Orientierungssatz
Zur Auslegung von Willenserklärungen und Verträgen (hier: gerichtlicher Vergleich) durch das Revisionsgericht.
Normenkette
GG Art. 84 Abs. 1 S. 1 Fassung: 2006-08-28, S. 2 Fassung: 2006-08-28, S. 7 Fassung: 2006-08-28, Abs. 3 Fassung: 2006-08-28, Abs. 4 Fassung: 2006-08-28, Art. 85 Abs. 1 Fassung: 2006-08-28, Abs. 2 Fassung: 2006-08-28, Art. 87b Abs. 1 S. 3, Art. 104a Abs. 3 Sätze 1-2, Art. 120 Abs. 1, Art. 125b Fassung: 2008-06-28, Art. 28 Abs. 2, Art. 31; SVG § 88 Abs. 1 S. 2, Abs. 5 S. 2, Abs. 8 S. 1; BVG § 16b; KOVVwG §§ 1, 3; KOVVfG § 2 S. 1; VersÄmtEinglG NW 2007 § 1 Abs. 1, § 4 Abs. 1-2; SGG § 71 Abs. 3, 5, § 163; BGB §§ 133, 157
Verfahrensgang
Tatbestand
Die Beteiligten streiten darüber, in welcher Höhe dem Kläger in Ausführung eines gerichtlichen Vergleichs Versorgungskrankengeld (VKG) nach den Vorschriften des Soldatenversorgungsgesetzes (SVG) iVm dem Bundesversorgungsgesetz (BVG) zu zahlen ist.
Der 1951 geborene Kläger besuchte von 1957 bis 1965 die Volksschule und danach bis 1967 die Handelsschule, ohne diese abzuschließen. Eine Ausbildung zum Industriekaufmann schloss er 1970 ab und übte diesen Beruf bis 1972 aus. In den Jahren 1974 bis 1981 gehörte er als Soldat der Bundeswehr - zuletzt im Dienstgrad eines Oberfeldwebels - an. Von 1980 bis 1982 besuchte er eine Heilpraktikerschule und ist seither als selbstständiger Heilpraktiker tätig. Im Juli 2002 erwarb er die Fachhochschulreife.
Bei dem Kläger wurden "chronische Hepatitis C, dekompensierte Leberzirrhose Child A mit Ösophagusvarizen" als Schädigungsfolgen im Sinne des SVG anerkannt. Der Kläger erhielt hierfür Grundrente nach einer Minderung der Erwerbsfähigkeit um 80 vH und Berufsschadensausgleich (Bescheid des Versorgungsamts Bielefeld vom 10.8.2000).
In einem Verfahren vor dem Sozialgericht (SG) Detmold (Az: S 16 V 224/99) wandte sich der Kläger gegen die Höhe des ihm für die Zeit vom 6.3. bis 15.3.2000 gezahlten VKG. In der Berufungsinstanz schlossen der Kläger und der damals als Beklagter beteiligte Beigeladene zu 2) auf Vorschlag des 6. Senats des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen (LSG NRW; Az: L 6 V 34/01) in der mündlichen Verhandlung vom 9.12.2003 zur Erledigung des Rechtsstreits einen Vergleich mit folgendem Wortlaut:
"1. Der Beklagte erklärt sich bereit, nach Maßgabe von Abs. 5 S. 3 der Verwaltungsvorschriften zu § 16b BVG die Gewinneinbuße gemäß dem nach § 5 Berufsschadensausgleichsverordnung maßgebenden Vergleichseinkommen zu bemessen.
2. Der Beklagte erstattet dem Kläger die Hälfte der ihm in beiden Rechtszügen entstandenen außergerichtlichen Kosten."
Am 12.1.2004 erließ das Versorgungsamt Bielefeld zur Ausführung dieses Vergleichs einen Bescheid und stellte das VKG auch für weitere Zeiten schädigungsbedingter Arbeitsunfähigkeit mit 80 vH des Regelentgelts fest, das sich aus der Anwendung des nach § 5 Berufsschadensausgleichsverordnung (BSchAV) maßgeblichen Vergleichseinkommens der Besoldungsgruppen A 7 bzw ab 1.7.2002 A 11 ergab.
Widerspruch und Klage, die der Kläger damit begründete, dass Ziff 1 des Vergleichs eine Kürzung des Vergleichseinkommens auf 80 % nicht vorsehe, sind ohne Erfolg geblieben (Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Münster - Landesversorgungsamt - vom 12.3.2004; Urteil des SG Detmold vom 24.7.2007).
Mit seiner Berufung hat der Kläger ua vorgebracht: Sein Rechtsanwalt im Vorprozess habe vor Abschluss des Vergleichs nachgefragt, ob noch Abzüge von der vergleichsweise gefundenen Entschädigung getätigt würden, was vom Vorsitzenden Richter ausdrücklich verneint worden sei. Die ihm - dem Kläger - zu gewährenden Leistungen nach dem SVG/BVG gälten als indirekte Schadensersatzleistung, die angemessen sein müsse. Nur in der Erwartung, dass eine Entschädigung für den Verdienstausfall in Höhe des Betrages der Besoldungsgruppe A 11 gezahlt würde, habe er dem Vergleich zugestimmt.
Mit Wirkung zum 1.1.2008 sind die Aufgaben des Sozialen Entschädigungsrechts einschließlich der Kriegsopferversorgung durch § 4 Abs 1 Gesetz zur Eingliederung der Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes NRW (Art 1 Zweites Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur in NRW - EingliederungsG - vom 30.10.2007 ≪ GVBl NRW 482≫) auf die Landschaftsverbände übertragen worden. Der Landschaftsverband Westfalen-Lippe (LWL) ist als Beklagter in das Verfahren eingetreten.
Das LSG NRW hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen (Urteil vom 11.3.2008). Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Richtiger Klagegegner im Berufungsverfahren sei der LWL. Das - nunmehr beigeladene - Land NRW sei durch einen Beteiligtenwechsel kraft Gesetzes aus dem Verfahren ausgeschieden und durch den LWL ersetzt worden. Die Landschaftsverbände seien ab 1.1.2008 zuständige Behörden zur Wahrnehmung der vormals den Versorgungsämtern übertragenen Aufgaben der Soldatenversorgung geworden und nach materiellem Recht auch zur Gewährung oder Verweigerung der vom Kläger begehrten Leistung berechtigt.
Der Kläger habe keinen Anspruch auf Berechnung des VKG in voller Höhe des Regelentgelts nach Maßgabe des Abs 5 Satz 3 Verwaltungsvorschriften zu § 16b BVG iVm dem maßgebenden Vergleichseinkommen nach § 5 BSchAV. Vielmehr habe das Versorgungsamt zu Recht das VKG lediglich in Höhe von 80 % des sich ergebenden Regelentgelts ausgezahlt. Der gerichtliche Vergleich vom 9.12.2003 sei mit dem angefochtenen Bescheid vom 12.1.2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 12.3.2004 zutreffend umgesetzt worden. Vom Wortlaut her regele der Vergleich allein die Höhe des zu berücksichtigenden Vergleichseinkommens nach § 16b BVG, nicht hingegen die Berechnung des VKG im Einzelnen. In der mündlichen Verhandlung, die zu dem nunmehr streitigen Vergleich geführt habe, sei erörtert worden, dass das VKG 80 % des Bemessungsentgeltes betrage. Dies sei auch bereits in der damaligen Vorkorrespondenz sowohl vom Bevollmächtigten des Klägers als auch vom Gericht ausdrücklich angesprochen worden. Auf dieser Grundlage habe das Gericht den Vergleichsvorschlag unterbreitet, und so habe der Vergleich von dem Kläger dem klaren Wortlaut nach auch nur verstanden werden können. Dass der Kläger tatsächlich etwas anderes gewollt habe, sei in der mündlichen Verhandlung nicht zum Ausdruck gekommen und dementsprechend auch nicht zu berücksichtigen.
Mit seiner gegen dieses Urteil eingelegten Revision rügt der Kläger die Verletzung formellen und materiellen Rechts: Ihm sei vor Abschluss des Vergleichs nie gesagt worden, dass das VKG 80 % des Regelentgelts betrage. Er habe das Gericht und seinen Bevollmächtigten ausdrücklich nach der Wirkung der vergleichsweisen Regelung gefragt und habe den Vergleich nach dem vom Gericht und dem Bevollmächtigten erteilten Auskünften in dem guten Glauben geschlossen, dass er VKG in Höhe der Besoldungsgruppe A 11 erhalten würde. Der im Protokoll niedergelegte Vergleich habe einen abweichenden Regelungsinhalt. Das LSG habe nicht am Wortlaut der Vergleichserklärung festhalten dürfen, sondern habe den wirklichen Willen der seinerzeitigen Vertragsbeteiligten erforschen müssen. Dafür habe es zwingend einer Beweisaufnahme durch Vernehmung der beteiligten Richter und insbesondere seines damaligen Prozessbevollmächtigten bedurft.
Weiterhin sei der LWL nicht berufen, in Angelegenheiten der Wehrverwaltung tätig zu werden. Die Landschaftsverbände in NRW seien kommunale Behörden. Fraglich sei bereits, ob Angelegenheiten der Soldatenversorgung überhaupt auf die Behörden der Länder übertragen werden könnten, denn Art 87b GG regele, dass die Bundeswehrverwaltung in bundeseigener Verwaltung zu führen sei. Jedenfalls widerspreche die Übertragung auf kommunale Behörden dem Regelungsgehalt des Art 85 GG. Dem Bund sei sein Weisungsrecht und seine Weisungsmöglichkeit entzogen, da die Landschaftsverbände nach § 2 Landschaftsverbandsordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (LVerbO NRW) autonom und selbst verfasst seien und Bestimmungen nach § 24 Abs 2 LVerbO NRW nicht erlassen seien.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des LSG NRW vom 11.3.2008 aufzuheben, soweit es die Höhe des VKG betrifft, und die Sache in diesem Umfang zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das LSG zurückzuverweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Die Beigeladene zu 1) stellt keinen Antrag.
Der Beigeladene zu 2) beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Entscheidungsgründe
Die Revision ist zulässig, aber nicht begründet.
Streitgegenstand des Revisionsverfahrens ist die (auf die Höhe des VKG beschränkte) Anfechtung des Urteils des LSG, mit dem dieses ua die erstinstanzlich ausgesprochene Abweisung der mit der Anfechtungsklage gegen den Bescheid des Beigeladenen zu 2) vom 12.1.2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12.3.2004 kombinierten Leistungsklage durch Zurückweisung der Berufung bestätigt hat. Zwar hat der Kläger seinen Revisionsantrag dem Wortlaut nach auf die Aufhebung des Urteils des LSG und die Zurückverweisung der Sache an das LSG beschränkt. Er hat jedoch hinreichend deutlich gemacht, dass er seinen auf höheres VKG gerichteten Berufungsantrag weiter verfolgen will (vgl dazu BSG SozR 3-6050 Art 69 Nr 4 S 9 f) .
Die Klage ist zulässig (1). Sie ist jedoch nicht begründet (2).
1)
Die Klage ist, obwohl der angefochtene Verwaltungsakt noch von dem zu 2) beigeladenen Land NRW erlassen worden ist, jetzt zutreffend gegen den beklagten LWL gerichtet; denn im Verlauf des Berufungsverfahrens ist es zu einem Beteiligtenwechsel kraft Gesetzes auf der Beklagtenseite gekommen (vgl dazu Bundessozialgericht ≪BSG≫, Urteil vom 5.7.2007 - B 9/9a SB 2/07 R - SozR 4-3250 § 69 Nr 6 RdNr 13 f, auch zur Veröffentlichung vorgesehen in BSGE; BSG, Beschluss vom 8.5.2007 - B 12 SF 3/07 S - SozR 4-1500 § 57 Nr 2 RdNr 4; BSG, Urteil vom 28.7.2008 - B 1 KR 5/08 R - SozR 4-2500 § 109 Nr 6 RdNr 13 mwN) . § 4 Abs 1 EingliederungsG hat die den Versorgungsämtern übertragenen Aufgaben des Sozialen Entschädigungsrechts mit Wirkung vom 1.1.2008 auf die Landschaftsverbände übertragen. Das LSG hat den Inhalt dieser landesrechtlichen Norm, wie auch den Inhalt der übrigen hier einschlägigen Normen des EingliederungsG als gemäß § 162 SGG nicht revisibles Recht für das BSG maßgebend festgestellt (vgl Leitherer in Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG, 9. Aufl 2008, § 162 RdNr 7 mwN) . Einwendungen gegen diese Feststellungen sind nicht erhoben worden. Nach dem Willen des Landesgesetzgebers sind die Landschaftsverbände in NRW damit jetzt auch für die bislang von den Versorgungsämtern wahrgenommenen Aufgaben der Soldatenversorgung nach dem SVG zuständig (vgl § 88 Abs 1 SVG) . Dementsprechend ist der LWL im vorliegenden Rechtsstreit an die Stelle des Landes NRW getreten. Da allein der im Lauf des Verfahrens durch die Aufgabenübertragung zuständig gewordene Rechtsträger die mit der kombinierten Anfechtungs- und Leistungsklage begehrten Leistungen gewähren kann, hat sich die Klage gegen diesen zu richten.
a)
Die landesrechtliche Begründung der Zuständigkeit des Beklagten für die Aufgaben der Soldatenversorgung ist mit höherrangigem Recht, insbesondere mit den Vorschriften des GG, vereinbar und daher wirksam.
aa)
Dem Land NRW steht grundsätzlich die Gesetzgebungskompetenz für die Regelung der Behördeneinrichtung für den Vollzug des SVG gemäß Art 85 Abs 1 GG idF des Gesetzes zur Änderung des GG vom 28.8.2006 (BGBl I 2034) - nF - mit Wirkung vom 1.9.2006 zu. Nach dieser Vorschrift bleibt, wenn die Länder Bundesgesetze im Auftrage des Bundes ausführen, die Einrichtung der Behörden Angelegenheit der Länder, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen. Durch Bundesgesetze dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden.
Art 85 Abs 1 GG nF ist einschlägig, denn es handelt sich bei der Beschädigtenversorgung nach dem SVG um Bundesauftragsverwaltung und nicht - wie der Kläger meint - um obligatorische Bundeseigenverwaltung iS von Art 87b Abs 1 GG. Nach dieser Vorschrift wird die Bundeswehrverwaltung in bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau geführt. Sie dient den Aufgaben des Personalwesens und der unmittelbaren Deckung des Sachbedarfs der Streitkräfte. Aufgaben der Beschädigtenversorgung und des Bauwesens können der Bundeswehrverwaltung nur durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, übertragen werden. Der Zustimmung des Bundesrates bedürfen ferner Gesetze, soweit sie die Bundeswehrverwaltung zu Eingriffen in Rechte Dritter ermächtigen; das gilt nicht für Gesetze auf dem Gebiete des Personalwesens.
Wie sich aus Art 87b Abs 1 Satz 3 GG ergibt, besteht für die Aufgaben der Beschädigtenversorgung ausdrücklich eine Ausnahme von dem Grundsatz, dass die Bundeswehrverwaltung als bundeseigene Verwaltung ausgeführt wird (Art 87b Abs 1 Satz 1 GG) . Von der Ermächtigung, die Beschädigtenversorgung in Bundeseigenverwaltung auszuführen, hat der Gesetzgeber indes nur insoweit Gebrauch gemacht, als die Versorgung Beschädigter während des Wehrdienstverhältnisses gemäß §§ 85 und 86 SVG den Behörden der Bundeswehrverwaltung zugewiesen ist (§ 88 Abs 1 Satz 1 SVG) . Im Übrigen gilt die allgemeine Kompetenzverteilung der Art 83 ff GG, wonach Bundesgesetze grundsätzlich in Landesverwaltung ausgeführt werden, mit der Besonderheit, dass es sich um eine Bundesauftragsangelegenheit iS von Art 85 GG handelt (s § 88 Abs 1 Satz 2 SVG) . Denn gemäß Art 104a Abs 3 Satz 2 GG wird ein Gesetz im Auftrage des Bundes durchgeführt, wenn es bestimmt, dass der Bund die Hälfte der Ausgaben oder mehr trägt. Dies ist für die Beschädigtenversorgung nach dem SVG der Fall; § 88 Abs 8 Satz 1 SVG bestimmt, dass der Bund die Aufwendungen für die Versorgungsleistungen trägt.
bb)
Hinsichtlich der in Art 85 Abs 1 GG grundsätzlich vorgesehenen Zuständigkeit der Länder zur Regelung der Einrichtung der Behörden wird für den Bereich der Soldatenversorgung durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates nichts anderes bestimmt. Als "andere" bundesgesetzliche Bestimmung über die Einrichtung von Behörden kommt das Gesetz über die Errichtung der Verwaltungsbehörden der Kriegsopferversorgung (KOVErrG vom 12.3.1951 ≪BGBl I 169≫) in Betracht. Es regelt allerdings - entsprechend seiner Bezeichnung - selbst nur die Einrichtung der für die Kriegsopferversorgung zuständigen Verwaltung, nicht der für die Soldatenversorgung.
Die Zuständigkeit für die Durchführung des SVG ist in § 88 Abs 1 Satz 2 SVG normiert. Soweit § 24 Abs 2 SGB I von einer Zuständigkeit der Versorgungsämter für die soziale Entschädigung bei Gesundheitsschäden ausgeht, wird diese allgemeine Regelung gemäß § 37 SGB I durch die spezielle Vorschrift des § 88 SVG, die als besonderer Teil des SGB gilt (§ 68 Nr 7 Buchst a SGB I) , verdrängt. Das SVG ist ein mit Zustimmung des Bundesrates erlassenes Bundesgesetz. § 88 Abs 1 Satz 2 SVG bestimmt, dass die zur Durchführung des BVG zuständigen Behörden den Dritten Teil des SVG, mithin die Beschädigtenversorgung, im Auftrag des Bundes durchführen. Nach den bundesrechtlichen Vorgaben des § 1 KOVErrG waren dies bisher die Landesversorgungsämter und Versorgungsämter der Länder. § 88 Abs 1 Satz 2 SVG verweist jedoch nicht auf das KOVErrG, sondern auf die Regelung, nach der sich jeweils die Zuständigkeit der mit den Aufgaben der Kriegsopferversorgung betrauten Behörden richtet. Demnach handelt es sich um eine dynamische Verweisung.
Soweit mit dieser Regelung auch die Möglichkeit eröffnet ist, dass - wie in § 4 Abs 1 EingliederungsG vorgesehen - Landschaftsverbände, also Gemeindeverbände, für Angelegenheiten der Kriegsopferversorgung und damit auch der Soldatenversorgung zuständig werden können, widerspricht dies nicht der Intention des Gesetzgebers des § 88 Abs 1 Satz 2 SVG. Zwar sprechen die im Jahre 1957 bei der Verabschiedung des SVG herrschenden Verhältnisse mit einheitlichen und nach Maßgabe des KOVErrG strukturierten Länderversorgungsverwaltungen dafür, dass der Gesetzgeber damals - angesichts der bestehenden Behördenstruktur selbstverständlich - davon ausgegangen ist, dass der Dritte Teil des SVG von in unmittelbarer Landesverwaltung organisierten Versorgungs- und Landesversorgungsämtern ausgeführt wird. Maßgebliche Motivation für die Aufgabenübertragung an die für die Durchführung des BVG zuständigen Behörden war jedoch ausweislich der Gesetzesmaterialien, dass man eine Ungleichbehandlung von Kriegsopfern und Beschädigten nach dem SVG vermeiden wollte. Es kam dem Gesetzgeber darauf an, dieselben Behörden mit der Durchführung des SVG und des BVG zu befassen, weniger darauf, dass die Versorgungsverwaltung in der vorhandenen Struktur erhalten bliebe.
Hierfür spricht, dass vor Verabschiedung des SVG zwischen Bund und Ländern Streit über die Durchführung der Beschädigtenversorgung (nach dem SVG und dem BVG) bestand. Der Bund, namentlich die Bundesregierung, wollte aus Gründen der Fürsorgepflicht und Verantwortung - trotz verfassungsrechtlicher Schwierigkeiten - als Dienstherr der Soldaten der Bundeswehr das SVG in Bundeseigenverwaltung durchführen (vgl den Entwurf der Bundesregierung vom 13.6.1956 für ein Gesetz über die Versorgung für die ehemaligen Soldaten der Streitkräfte der Bundesrepublik Deutschland und ihre Hinterbliebenen ≪Soldatenversorgungsgesetz - SVG≫, BT-Drucks 2/2504 S 26, 47; ebenso die Stellungnahme der Bundesregierung vom 20.4.1956 zur Stellungnahme des Bundesrates zum Regierungsentwurf eines SVG, BT-Drucks 2/2504 S 56) . Die Länder wollten unter Berufung auf ihre nach der Ordnung des GG bestehende grundsätzliche Verwaltungshoheit das SVG, welches die gleichen Aufgaben stelle wie das BVG, in der für die Kriegsopferversorgung bewährten landeseigenen Versorgungsverwaltung vollziehen (Stellungnahme des Bundesrates vom 20.4.1956 zum Regierungsentwurf des SVG, BT-Drucks 2/2504 S 52) . Einigkeit bestand nur darin, dass man den Vollzug beider Bereiche der Beschädigtenversorgung nicht aufspalten wollte (vgl den schriftlichen Bericht des Ausschusses für Verteidigung über den Entwurf eines SVG, zu BT-Drucks 2/3366 S 1 f; vgl auch Kurzprotokoll der 98. Sitzung des Ausschusses für Kriegsopfer- und Heimkehrerfragen vom 6.12.1956 S 7 ff) . Um die besondere Qualifikation der bestehenden Versorgungsverwaltung für die Behandlung der Beschädigtenversorgung ging es - anders als in späteren Jahren (vgl BT-Drucks 14/640 S 19 f) - nicht vorrangig. Die in § 88 Abs 1 Satz 2 SVG geregelte Bundesauftragsverwaltung iS von Art 85 GG stellte eine Kompromisslösung dar (vgl den schriftlichen Bericht des Ausschusses für Verteidigung über den Entwurf eines SVG, zu BT-Drucks 2/3366 S 9) , die einerseits die Verwaltungshoheit der Länder achtete und andererseits dem Bund als Dienstherrn der beschädigten Soldaten ausreichende Einwirkungsmöglichkeiten gab, um auch seinen Fürsorgepflichten nachzukommen.
Diesem die Einheit der Beschädigtenversorgung nach dem SVG und nach dem BVG herstellenden Kompromiss trägt die dynamische Verweisung in § 88 Abs 1 Satz 2 SVG Rechnung. Wäre es darum gegangen, die Behördenstruktur von Versorgungs- und Landesversorgungsämtern iS des KOVErrG zwingend für das SVG vorzugeben, hätte der Bundesgesetzgeber direkt auf dieses Gesetz verweisen können. Auch nachdem im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zum Zweiten Gesetz zur Erleichterung der Verwaltungsreform in den Ländern (Zweites Zuständigkeitslockerungsgesetz vom 3.5.2000 ≪BGBl I 632≫) die Abschaffung des KOVErrG am Widerstand des Bundes gescheitert war, weil dieser auf die bundeseinheitliche Durchführung der Versorgung von Kriegs- und Wehrdienstopfern durch eine besonders qualifizierte besondere Versorgungsverwaltung Wert gelegt hatte (BT-Drucks 14/640 S 19 f; vgl hierzu auch BSG, Urteil vom 12.6.2001 - B 9 V 5/00 R - BSGE 88, 153, 156 ff = SozR 3-3100 § 5 Nr 9 S 34 ff) , sah der Gesetzgeber sich nicht veranlasst, im Zuge der Föderalismusreform (Gesetz zur Änderung des GG vom 28.8.2006 ≪BGBl I 2034≫ mit Wirkung vom 1.9.2006) von der dynamischen Verweisung Abstand zu nehmen, um eine bundeseinheitliche Gesetzesausführung sicherzustellen.So hat er mit der gewählten und beibehaltenen Regelungstechnik in Kauf genommen, dass die Versorgungsverwaltung durch Landesrecht abweichend von der bundesgesetzlichen Normierung der Behördeneinrichtung nach dem KOVErrG - mit den entsprechenden Auswirkungen auf die Zuständigkeit zur Ausführung der in Bundesauftragsverwaltung liegenden Soldatenversorgung - geregelt werden könnte (vgl hierzu auch Stellungnahme der Bundesregierung zum Entwurf des Bundesrates für ein Gesetz zur Erleichterung der Verwaltungsreform in den Ländern vom 2.2.2006 ≪Zuständigkeitslockerungsgesetz≫, Anlage 2 zu BT-Drucks 16/518 S 8, in der sie ausdrücklich auf die im Rahmen der Föderalismusreform neuen Möglichkeiten zur Abweichungskompetenz der Länder von bundesrechtlichen Regelungen verweist, weshalb einfachgesetzliche Öffnungen für landesgesetzliche Regelungen grundsätzlich nicht mehr erforderlich seien) .
Die in § 88 Abs 1 Satz 2 BVG enthaltene dynamische Verweisung ist mit dem GG vereinbar (vgl dazu BVerfGE 47, 285; 64, 208; 78, 32) . Sie beeinträchtigt insbesondere nicht die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung, da die Länder grundsätzlich befugt sind, die zuständigen Behörden festzulegen. Auch hat die Regelung der Behördenzuständigkeit für die betroffenen Bürger keine besondere Grundrechtsrelevanz.
cc)
Das beigeladene Land NRW durfte die Zuständigkeit für die Aufgaben der Kriegsopferversorgung nach dem BVG - und damit kraft Verweisung in § 88 Abs 1 Satz 2 SVG die der Beschädigtenversorgung nach dem SVG - durch § 4 EingliederungsG auf den beklagten Landschaftsverband übertragen.
Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern für die Ausführung der Bundesgesetze ist in Art 83 ff GG geregelt. Gemäß Art 83 GG führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das GG nichts anderes bestimmt oder zulässt. Nach Art 84 Abs 1 GG nF regeln die Länder, sofern sie die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen, die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren. Wenn Bundesgesetze etwas anderes bestimmen, können die Länder davon abweichen. Hat ein Land eine abweichende Regelung nach Satz 2 getroffen, treten in diesem Land hierauf bezogene spätere bundesgesetzliche Regelungen der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens spätestens sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft, soweit nicht mit Zustimmung des Bundesrates anderes bestimmt ist. Art 72 Abs 3 Satz 3 gilt entsprechend. In Ausnahmefällen kann der Bund wegen eines besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder regeln. Diese Gesetze bedürfen der Zustimmung des Bundesrates. Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden.
Die Gesetzgebungskompetenz des Landes NRW zur Übertragung der Aufgaben der Versorgungsverwaltung auf die Landschaftsverbände ergibt sich aus Art 84 Abs 1 Satz 1 und 2 GG nF. Die Kriegsopferversorgung wird von den Ländern als eigene Angelegenheit gemäß Art 84 Abs 1 GG ausgeführt (BSG, Urteil vom 12.6.2001 - B 9 V 5/00 R - BSGE 88, 153, 155 = SozR 3-3100 § 5 Nr 9 S 34) . Es handelt sich dabei nicht um einen Fall der Bundesauftragsverwaltung iS des Art 85 Abs 1 GG nF. Der Gegenstand der Bundesauftragsverwaltung wird durch Art 104a Abs 3 GG nF geregelt. Nach Satz 2 dieser Vorschrift wird ein Gesetz im Auftrage des Bundes durchgeführt, wenn es bestimmt, dass der Bund die Hälfte der Ausgaben oder mehr trägt. Art 104a Abs 3 Satz 1 GG nF erlaubt insoweit ausdrücklich, dass Bundesgesetze, die Geldleistungen gewähren und von den Ländern ausgeführt werden, bestimmen können, dass die Geldleistungen ganz oder teilweise vom Bund getragen werden. Zwar trägt der Bund in vollem Umfang die Ausgaben der Kriegsopferversorgung. Dies beruht indes nicht auf einem Gesetz iS des Art 104a Abs 3 GG nF, wie etwa § 88 Abs 8 Satz 1 SVG für die Beschädigtenversorgung nach dem SVG, sondern unmittelbar auf Art 120 Abs 1 GG. Nach dieser Verfassungsnorm trägt der Bund die Aufwendungen für Besatzungskosten und die sonstigen inneren und äußeren Kriegsfolgelasten nach näherer Bestimmung von Bundesgesetzen. Soweit diese Kriegsfolgelasten bis zum 1.10.1969 durch Bundesgesetze geregelt worden sind, tragen Bund und Länder im Verhältnis zueinander die Aufwendungen nach Maßgabe dieser Bundesgesetze. Soweit Aufwendungen für Kriegsfolgelasten, die in Bundesgesetzen weder geregelt worden sind noch geregelt werden, bis zum 1.10.1965 von den Ländern, Gemeinden (Gemeindeverbänden) oder sonstigen Aufgabenträgern, die Aufgaben von Ländern oder Gemeinden erfüllen, erbracht worden sind, ist der Bund zur Übernahme von Aufwendungen dieser Art auch nach diesem Zeitpunkt nicht verpflichtet. Der Bund trägt die Zuschüsse zu den Lasten der Sozialversicherung mit Einschluss der Arbeitslosenversicherung und der Arbeitslosenhilfe. Die durch diesen Absatz geregelte Verteilung der Kriegsfolgelasten auf Bund und Länder lässt die gesetzliche Regelung von Entschädigungsansprüchen für Kriegsfolgen unberührt.
Wenn Art 120 Abs 1 GG - in Abweichung vom allgemeinen Konnexitätsprinzip (Siekmann in: Sachs, GG Kommentar, 4. Aufl 2007, Art 104a RdNr 2, 25, Art 120 RdNr 1, 3; Muckel in: v. Mangoldt/Klein/Strack, GG Kommentar Band 3 Art 83-146, 5. Aufl 2005; Art 120 RdNr 2; Jarass in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar, 9. Aufl 2007, Art 120 RdNr 1) - die Aufwendungen für Besatzungskosten und die sonstigen inneren und äußeren Kriegsfolgelasten dem Bund nach näherer Bestimmung von Bundesgesetzen zuordnet (vgl für die Kriegsopferversorgung § 1 Abs 1 Nr 8 Erstes Gesetz zur Überleitung von Lasten und Deckungsmitteln auf den Bund - Erstes Überleitungsgesetz - vom 28.11.1950 ≪BGBl I 773≫, idF des Art V § 1 Nr 1 Zweites Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Kriegsopferrechts vom 21.2.1964 ≪BGBl I 85≫ mit Wirkung vom 1.1.1964 und des Art 3 Nr 2 Siebtes Gesetz über die Anpassung der Leistungen des BVG vom 9.6.1975 ≪BGBl I 1321≫ mit Wirkung vom 10.6.1975), so regelt er dabei nach Auffassung des Senats nur die Finanzierungsverantwortung, nicht jedoch die Verwaltungszuständigkeit. Letztere richtet sich nach den allgemeinen Grundsätzen der Art 30, 83 ff GG. Der Bund hat daher die Ausgaben auch dann zu übernehmen, wenn die Aufgabenerfüllung den Ländern obliegt (Axer in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art 120 RdNr 1; Siekmann in: Sachs, GG Kommentar, 4. Aufl 2007, Art 120 RdNr 5; Muckel in: v. Mangoldt/Klein/Strack, GG Kommentar Band 3 Art 83-146, 5. Aufl 2005; Art 120 RdNr 2; Jarass in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar, 9. Aufl 2007, Art 120 RdNr 2; Schaefer in: von Münch/Kunig, GG Kommentar, Band 3, 3. Aufl 1996, Art 120 RdNr 7) .
Es wird zwar auch vertreten, das BVG sei seit der Finanzreform des GG 1969 in Bundesauftragsverwaltung auszuführen. Das BVG sei ein Geldleistungsgesetz iS von Art 104a GG. Art 120 Abs 1 GG verdränge nur Art 104a Abs 3 Satz 1 GG. Die Rechtsfolgen des Art 104a Abs 3 Satz 2 GG träten hingegen ein, da Art 120 GG die Verwaltungszuständigkeit nicht regele (vgl Görg, Die Erweiterung dr Bundesauftragsverwaltung, VersB 1969, 111, 112; erneut 135) . Hiergegen spricht jedoch, dass sich Art 104a Abs 3 Satz 2 GG seinem Wortlaut nach auf Satz 1 der Vorschrift bezieht, wonach Bundesgesetze, die Geldleistungen gewähren, die Kosten ganz oder zum Teil dem Bund auferlegen können. Bei Gesetzen, deren Kosten der Bund - wie bei den Kriegsfolgelasten gemäß Art 120 GG - bereits nach der Regelung des Grundgesetzes selbst zu tragen hat, ist für diese Ermächtigung kein Raum, sodass sich Art 104a Abs 3 Satz 2 GG auf diese Fälle nicht beziehen kann (Henneke in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG Kommentar, 11. Aufl 2008, Art 104a RdNr 29 unter Hinweis auf BT-Drucks V/2861 Tz 289) . Der Tatbestand des Art 104a Abs 3 GG ist für Kriegsfolgelasten nicht eröffnet, weil dem Bundesgesetzgeber wegen der im GG selbst geregelten, vollständigen Lastenzuweisung nicht das ihm in Art 104a Abs 3 Satz 1 GG eingeräumte Ermessen zur Kostenverteilung zusteht (vgl Rohr, Bundesauftragsverwaltung in der Kriegsopferversorgung, VersB 1969, 113; Jarass in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar, 9. Aufl 2007, Art 120 RdNr 2; Prokisch in: Bonner Kommentar zum GG, 105. Lfg Mai 2003, Art 104a RdNr 190; vgl auch Fischer-Menshausen in: von Münch/Kunig, GG Kommentar, Band 3, 3. Aufl 1996, Art 104a RdNr 21). Darüber hinaus deutet die Entstehungsgeschichte des Art 104a GG darauf hin, dass in den Fällen des Art 120 GG eine Auftragsverwaltung nicht eintreten sollte (Henneke in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG Kommentar, 11. Aufl 2008, Art 104a RdNr 29 unter Hinweis auf BT-Drucks V/2861 Tz 289; iE ebenso: Siekmann in: Sachs, GG Kommentar, 4. Aufl 2007, Art 104a RdNr 29), zumal ein Hinweis auf eine beabsichtigte Umwandlung in Bundesauftragsverwaltung für den Bereich der in der älteren Norm des Art 120 GG geregelten Kriegsfolgelasten in den Gesetzesmaterialien fehlt.
Art 84 Abs 1 Satz 2 GG nF eröffnet den Ländern die Möglichkeit, von Bundesgesetzen abweichende Regelungen über die Einrichtung von Behörden und das Verwaltungsverfahren zu schaffen. Das hat das beigeladene Land NRW durch § 4 Abs 1 EingliederungsG getan, der von den bundesgesetzlichen Regelungen des KOVErrG abweicht. Behörden iS des Art 84 GG sind nicht nur Verwaltungseinheiten der unmittelbaren Staatsverwaltung auf Länderebene, sondern auch die Gemeinden und Gemeindeverbände (Bundesverfassungsgericht ≪BVerfG≫, Urteil vom 18.7.1967 - 2 BvF 3,4,5,6,7,8/62; 2 BvR 139, 140, 334, 335/62 - BVerfGE 22, 180; Beschluss vom 9.12.1987 - 2 BvL 16/84 - BVerfGE 77, 288, 299). Die Regelungsbefugnis aus Art 84 GG nF bezieht sich daher grundsätzlich auch auf die Einrichtung und das Verwaltungsverfahren der Behörden dieser Verwaltungsebene (Dittmann in: Sachs, GG Kommentar, 4. Aufl 2007, Art 84 RdNr 12) . Nachdem Art 84 Abs 1 Satz 7 GG nF den Durchgriff des Bundes auf die Kommunalverwaltung ausdrücklich ausschließt, liegt es allein in der Organisationshoheit der Länder, ob und wie eine Übertragung der Aufgaben auf die kommunale Ebene vorgenommen wird (vgl BT-Drucks 16/813 S 15) . Maßgeblich ist insoweit Landesrecht.
Eine Abweichung von der bundesrechtlichen Regelung liegt vor bei jeder inhaltlich und formell anderen Regelung (Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar, 9. Aufl 2007, Art 84, RdNr 8) . Übergangsfragen dazu werden in Art 125b Abs 2 GG nF geregelt. Nach dieser Vorschrift können die Länder von bundesgesetzlichen Regelungen, die auf Grund des Art 84 Abs 1 GG in der vor dem 1.9.2006 geltenden Fassung erlassen worden sind, abweichende Regelungen treffen, von Regelungen des Verwaltungsverfahrens bis zum 31.12.2008 aber nur dann, wenn ab dem 1.9.2006 in dem jeweiligen Bundesgesetz Regelungen des Verwaltungsverfahrens geändert worden sind.Während also die Länder von bestehenden Regelungen der Behördeneinrichtung ab 1.9.2006 sofort abweichen dürfen, wird für die Regelungen des Verwaltungsverfahrens eine Übergangsfrist bestimmt, innerhalb der die Länder von nach altem Recht bestehenden bundesgesetzlichen Regelungen des Verwaltungsverfahrens nur dann abweichende Regelungen treffen dürfen, wenn der Bund das jeweilige Bundesgesetz im Bereich des Verwaltungsverfahrens nach dem 31.8.2006 geändert hat. In diesen Fällen erstreckt sich das Abweichungsrecht auf alle verfahrensrechtlichen Vorschriften des Stammgesetzes. Hiermit sollen dem Bund eine Überprüfung des vorhandenen Normbestandes und gegebenenfalls eine Neuregelung des Verwaltungsverfahrens ohne Abweichungsmöglichkeit nach Art 84 Abs 1 Satz 3 GG nF vor dem Wirksamwerden des Abweichungsrechts der Länder ermöglicht werden (BT-Drucks 16/813 S 21) .
Das in NRW zum 1.1.2008 in Kraft getretene EingliederungsG weicht nicht von den bundesgesetzlichen Bestimmungen auf dem Gebiet des Verwaltungsverfahrens ab. Es trifft vielmehr lediglich Regelungen zur Behördeneinrichtung. Hieraus folgt, dass eine Abweichung sofort und ohne Einhaltung einer Übergangsfrist erfolgen durfte.
Die "Einrichtung der Behörden" umfasst die Errichtung neuer und Umgestaltung bestehender Behörden, ihre Zuordnung zu einem Rechtsträger, also unmittelbar zum Land oder zu einem Träger mittelbarer Landesverwaltung (Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar, 9. Aufl 2007, Art 84 RdNr 3) , ihre Rechtsstellung im Verhältnis zu anderen Behörden, insbesondere ihre Aufsichtsverhältnisse (Germann in: Kluth, Föderalismusreformgesetz - Einführung und Kommentierung, Art 84, 85 GG RdNr 30 unter Verweis auf BSG, Urteil vom 12.6.2001 - B 9 V 5/00 R - BSGE 88, 153, 156 = SozR 3-3100 § 5 Nr 9 S 34) , ihre Binnenorganisation und Gliederung, ihre Ausstattung mit Personal und Sachmitteln, die persönlichen und fachlichen Anforderungen an die in ihnen tätigen Amtswalter, die Zuweisung von Aufgaben und Befugnissen (BVerfG, Urteil vom 17.7.2002 - 1 BvF 1, 2/01 - BVerfGE 105, 313, 331) , insbesondere die Festlegung der Zuständigkeit für die Gesetzesausführung, und schließlich auch die Verlagerung von Aufgaben auf Private. Die bloß quantitative Ausweitung einer bereits bestehenden Aufgabe berührt hingegen die Einrichtung der Behörden nicht (BVerfG, Beschluss vom 8.4.1987 - 2 BvR 909, 934, 935, 936, 938, 941, 942, 947/82, 64/83, 142/84 - BVerfGE 75, 108, 151 f = SozR 5425 § 1 Nr 1 S 6 f,Urteil vom 17.7.2002 - 1 BvF 1, 2/01 - BVerfGE 105, 313, 333;zum Ganzen:Germann in: Kluth, Föderalismusreformgesetz - Einführung und Kommentierung, Art 84, 85 GG RdNr 30; Dittmann in: Sachs, GG Kommentar, 4. Aufl 2007, Art 84 RdNr 7) .
Das "Verwaltungsverfahren" betrifft demgegenüber die Art und Weise sowie die Form des Verwaltungshandelns einschließlich der dabei zur Verfügung stehenden Handlungsformen, die Form der behördlichen Willensbildung, die Art der Prüfung und Vorbereitung der Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge (BVerfG, Beschluss vom 13.9.2005 - 2 BvF 2/03 - BVerfGE 114, 196, 224 = SozR 4-2500 § 266 Nr 9 RdNr 59 ; Beschluss vom 8.4.1987 - 2 BvR 909, 934, 935, 936, 938, 941, 942, 947/82, 64/83, 142/84 - BVerfGE 75, 108, 152 = SozR 5425 § 1 Nr 1 S 7 f) . Umfasst sind die Regeln über die Abgrenzung von Zuständigkeiten, die Beteiligung anderer am Verfahren, die formellen Rechte und Pflichten der Beteiligten und Dritter, die Kommunikation zwischen Behörden, Beteiligten und Dritten, die Sachentscheidungsvoraussetzungen, die zeitliche und inhaltliche Steuerung des Verfahrens, die Formen und Förmlichkeiten des Verwaltungshandelns mit den daran geknüpften Rechtsfolgen, die Durchsetzung und Verwirklichung von Entscheidungen. Der Begriff des Verwaltungsverfahrens ist bei alledem dem Begriff der Verwaltung im materiellen Sinne zuzuordnen (Germann in: Kluth, Föderalismusreformgesetz - Einführung und Kommentierung, Art 84, 85 GG RdNr 31) . Entscheidend ist, ob - zumindest auch - eine hinreichend konkrete und konstitutive Festlegung des Verwaltungshandelns durch die Regelung erfolgt (Dittmann in: Sachs, GG Kommentar, 4. Aufl 2007, Art 84 RdNr 10) .
Die Abgrenzung zwischen Regelungen der Behördeneinrichtung und Regelungen des Verwaltungsverfahrens kann hinsichtlich der Bestimmung befriedigender Abgrenzungsmerkmale Schwierigkeiten bereiten, insbesondere dort, wo die Regelung aus der Behördenperspektive Teile der Organisation betrifft und es sich aus der Verfahrensperspektive um die Einbeziehung geschützter Interessen handelt. Eine Abgrenzung kann insofern danach vorgenommen werden, ob es um die Regelung von Mitwirkungsrechten im Verfahren der Entscheidungsfindung (dann Verfahrensrecht) oder um eine Normierung geht, wer Verwaltungsaufgaben wahrzunehmen hat (vgl hierzu Henneke in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG Kommentar, 11. Aufl 2008, Art 84 RdNr 14 ff) .
§ 1 Abs 1 und § 4 Abs 1 EingliederungsG regeln die Übertragung der Aufgabenwahrnehmung im Bereich des Sozialen Entschädigungsrechts einschließlich der Kriegsopferversorgung auf die Landschaftsverbände; sie bestimmen also welche amtliche Stelle das Verwaltungshandeln vorzunehmen hat. Es handelt sich somit allein um eine Regelung der Behördeneinrichtung. Das gilt auch, soweit sich die erfolgte Änderung auf die fachliche Qualität der mit der Aufgabenerfüllung betrauten Bediensteten (vgl dazu § 4 KOVErrG) auswirkt.
§ 4 Abs 2 EingliederungsG normiert die Aufsichtsverhältnisse zwischen den Landschaftsverbänden und der obersten Landesbehörde als Aufsichtsbehörde. Er regelt damit deren Rechtsstellung im Verhältnis zueinander innerhalb des Verwaltungsaufbaus sowie den näheren Aufgabenkreis der übergeordneten obersten Landesbehörde. Die Normierung der Aufsichtsbefugnisse bzgl Rechts- und Fachaufsicht beinhaltet dabei keine unmittelbar auf die Art und Weise des behördlichen Willensbildungsprozesses gerichtete Regelung, sondern schafft im wesentlichen die organisatorischen Strukturen und Befugnisse innerhalb einer hierarchisch gegliederten Verwaltung. Denn Aufsichtsmaßnahmen sind nicht primär auf die Beeinflussung der Willensbildung innerhalb des Verwaltungsverfahrens gerichtet, sondern dienen der Absicherung der Recht- und Zweckmäßigkeit des Verfahrensergebnisses. Mit dem Aufbau einer Verwaltungshierarchie sind Aufsichtsbefugnisse unabdingbar verbunden, um eine funktionierende Gesetzesausführung zu gewährleisten. Demnach müssen entsprechende gesetzliche Regelungen der Behördeneinrichtung zugeordnet werden. Solche Bestimmungen als - ggf verdeckte - Regelungen des Verwaltungsverfahrens zu qualifizieren, würde bedeuten, die Organisationsgewalt des Landes für die Behördeneinrichtung aus Art 84 Abs 1 Satz 1 und 2 GG - jedenfalls innerhalb der Übergangsfrist des Art 125b Abs 2 GG - leerlaufen zu lassen.
Soweit der Kläger daraus, dass es dem Bundesgesetzgeber nach Art 84 Abs 1 Satz 7, Art 85 Abs 1 Satz 2 GG untersagt ist, die Ausführung von Bundesgesetzen auf die Gemeinden und Gemeindeverbände zu übertragen, den Schluss zieht, dies gelte umso mehr für die ausführenden Länder, verkennt er, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände staatsorganisationsrechtlich den Ländern zugeordnet sind, hinsichtlich der grundgesetzlichen Verteilung der Verwaltungskompetenzen damit stets Bestandteil der Länder sind (BVerfG, Urteil vom 20.12.2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 - BVerfGE 119, 331, 364 mwN) . Art 85 Abs 1 Satz 2 GG nF stellt klar, dass dem Bundesgesetzgeber auch bei der Auftragsverwaltung der Durchgriff auf die kommunale Ebene verwehrt ist. Ebenso wie im Rahmen der Bundesaufsichtsverwaltung (Art 84 GG) liegt es allein in der Organisationshoheit der Länder, ob und wie eine Übertragung der Aufgaben auf die kommunale Ebene vorgenommen wird. Maßgeblich ist hierbei Landesrecht (hierzu: Dittmann in: Sachs, GG Kommentar, 4. Aufl 2007, Art 84 RdNr 13) .
dd)
Die landesgesetzlichen Regelungen stellen in hinreichendem Maße sicher, dass der Bund seinen Aufsichtsrechten und -pflichten nachkommen kann.
Für den Bereich der Kriegsopferversorgung weist Art 84 Abs 3 GG der Bundesregierung die Aufsicht darüber zu, dass die Länder die Bundesgesetze dem geltenden Recht gemäß ausführen. Diese akzessorische Aufsicht gilt als notwendiges Instrument, um angesichts des Auseinanderfallens von Gesetzgebung und Vollzug im Bereich des Art 83 GG die Pflicht der Länder zum loyalen Vollzug durchzusetzen (Großin: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Stand 12/2008, Art 84 RdNr 41) .Diese Befugnis betrifft nur die verwaltungsmäßige Ausführung der Bundesgesetze, ist also abhängige, nicht selbstständige Aufsicht und inhaltlich auf eine Rechtsaufsicht beschränkt; die Zweckmäßigkeit von Maßnahmen unterliegt ihr nicht (Groß, aaO, Art 84 RdNr 42) . Maßstab der Aufsicht sind alle geschriebenen und ungeschriebenen Rechtsnormen des geltenden Bundes-, Europa- und Völkerrechts (Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar, 9. Aufl 2007, Art 84 RdNr 18) . Die Aufsicht bezieht sich auf das "Ob" und das "Wie" des Gesetzesvollzugs durch die Länder und ist unabhängig davon, in welchen Rechts- und Handlungsformen der Vollzug vorgenommen wird (Trute in: Starck , Föderalismusreform, RdNr 180;Dittmann in: Sachs, GG Kommentar, 4. Aufl 2007, Art 84 RdNr 36) . Als Mittel der Aufsicht werden ausdrücklich die Entsendung von Beauftragten (Art 84 Abs 3 GG) und die Mängelrüge (Art 84 Abs 4 GG) genannt. Daneben gelten das Recht auf Auskunft und Information sowie ein Untersuchungsrecht als verfassungsrechtlich zugestandene - mildere - Aufsichtsmittel der Bundesregierung bzw des entsandten Beauftragten (Groß in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Stand 12/2008, Art 84 RdNr 45; Dittmann in: Sachs, GG Kommentar, 4. Aufl 2007, Art 84 RdNr 37) .
Gemäß § 4 Abs 2 EingliederungsG nehmen in NRW die Landschaftsverbände die Aufgaben des Sozialen Entschädigungsrechts einschließlich der Kriegsopferversorgung als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung wahr. Die Aufsicht führt die fachlich zuständige oberste Landesbehörde. Diese kann allgemeine und besondere Weisungen erteilen, um die gesetzmäßige Erfüllung der Aufgaben zu sichern. Zur zweckmäßigen Erfüllung der Aufgaben kann die Aufsichtsbehörde allgemeine Weisungen erteilen, um die gleichmäßige Durchführung der Aufgaben zu sichern. Durch diese von § 17 iVm § 5 Abs 3 Gesetz über die Organisation der Landesverwaltung NRW (LOG - vom 10.7.1962 ≪ GVBl NRW 421, mit späteren Änderungen≫) gedeckte Zuweisung der Aufgaben als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung (vgl hierzu allgemein Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl 2004, § 23 RdNr 14 ff; zu den landesrechtlichen Besonderheiten auch Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl 2007, § 2 RdNr 96 ff) wollte der Landesgesetzgeber im Wege des staatlichen Weisungs- und Aufsichtsrechts eine landeseinheitliche Aufgabenerfüllung gewährleisten (LT-Drucks NRW 14/4342 S 25 zu § 4) ; es handelt sich sowohl um Rechts- als auch Fachaufsicht. In diesem Rahmen ist auch die Ermöglichung der Bundesaufsicht nach Art 84 Abs 3 und 4 GG gesichert.
Für die Aufsicht des Bundes im Bereich der Soldatenversorgung außerhalb des Wehrdienstverhältnisses ist Art 85 Abs 2 bis 4 GG maßgebend. Danach kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen. Die Landesbehörden unterstehen den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden. Die Weisungen sind, außer wenn die Bundesregierung es für dringlich erachtet, an die obersten Landesbehörden zu richten. Der Vollzug der Weisung ist durch die obersten Landesbehörden sicherzustellen. Die Bundesaufsicht erstreckt sich auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Ausführung. Die Bundesregierung kann zu diesem Zwecke Bericht und Vorlage der Akten verlangen und Beauftragte zu allen Behörden entsenden.
Die dem Bund danach zustehende Rechts- und Fachaufsicht wird durch die Übertragung der Aufgaben der Soldatenversorgung auf die Landschaftsverbände als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung landesrechtlich gesichert. Den besonderen Aufsichtsrechten des Bundes wird darüber hinaus ausdrücklich durch § 16 Abs 1 Satz 1 LOG Rechnung getragen, dessen Inhalt insgesamt vom LSG nicht festgestellt worden ist und damit der Feststellung durch das Revisionsgericht offen steht (Leitherer in Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG Kommentar, 9. Aufl 2007, § 162 RdNr 7b mwN) . Danach sind die Gemeinden und Gemeindeverbände bei der Durchführung der Bundesgesetze, die das Land im Auftrag des Bundes ausführt (Art 85 GG) , an die Weisungen der Aufsichtsbehörden gebunden.
ee)
Die Übertragung der Aufgaben der Versorgungsverwaltung auf die Landschaftsverbände verstößt auch nicht gegen Art 28 Abs 2 GG. Nach dieser Vorschrift muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.
Art 28 Abs 2 Satz 1 GG kennt zwei Aufgabenkategorien, nämlich Selbstverwaltungsaufgaben (Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, dh des eigenen Wirkungskreises) und staatliche Aufgaben (Fremdaufgaben im übertragenen Wirkungskreis). Die Erledigung der Selbstverwaltungsangelegenheiten wird durch Art 28 Abs 2 GG geschützt, während die Erledigung der staatlichen Aufgaben außerhalb dessen Gewährleistungsbereichs liegt (Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl 2007, § 2 RdNr 89).
Den kommunalen Landschaftsverbänden wurden die Aufgaben der Versorgungsverwaltung, die das Land als eigene Angelegenheit nach Art 84 Abs 1 GG auszuführen hat, als staatliche Aufgaben übertragen. Eine Unvereinbarkeit mit Art 28 Abs 2 GG ist deshalb nicht gegeben. Denn das Selbstverwaltungsrecht ist den Landschaftsverbänden als Gemeindeverbänden nach Art 28 Abs 2 Satz 2 GG (Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar, 9. Aufl 2007, Art 28 RdNr 27 mwN) nur im Rahmen des ihnen vom Gesetzgeber übertragenen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze gewährleistet. Die sie betreffende Selbstverwaltungsgarantie ist gegenüber derjenigen zugunsten der Gemeinden abgeschwächt. Die Garantiewirkung des Art 28 Abs 2 GG besteht darin, dass der Gemeindeverband als Institution erhalten bleiben und mit einem Aufgabenbestand ausgestattet sein muss, der eine sinnvolle und leistungsfähige Selbstverwaltung ermöglicht (Nierhaus in: Sachs, GG Kommentar, 4. Aufl 2007, Art 28 RdNr 79) . Durch die Übertragung weiterer Aufgaben mit dem EingliederungsG ist daher insoweit ein Eingriff in die Garantiewirkung des Art 28 Abs 2 GG nicht gegeben.
Die Selbstverwaltungsgarantie des Art 28 Abs 2 GG umfasst auch die Gewährleistung der Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung (Art 28 Abs 2 Satz 3 GG) , dh die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen des gesetzlich verordneten Haushaltswesens. Eine Finanzausstattungsgarantie durch den Bund ist hieraus jedoch nicht abzuleiten, die institutionelle Schutzwirkung des Art 28 Abs 2 GG gewährleistet lediglich den Schutz vor der Aushöhlung der kommunalen Finanzausstattung (Nierhaus in: Sachs, GG Kommentar, 4. Aufl 2007, Art 28 RdNr 84 ff mwN) .
Auch insoweit ist eine Verletzung von Art 28 Abs 2 GG durch die Vorschriften des EingliederungsG nicht gegeben. Denn entsprechend dem Konnexitätsprinzip sieht § 23 EingliederungsG einen Ausgleich für die wesentlichen Belastungen vor, die den Landschaftsverbänden durch die Aufgabenübertragung entstehen (§ 23 Abs 1 EingliederungsG). Dieser Ausgleich wurde in Anwendung der einschlägigen Vorschriften der Landesverfassung und auf der Grundlage des Gesetzes zur Regelung eines Kostenfolgeabschätzungs- und eines Beteiligungsverfahrens gemäß Art 78 Abs 3 der Verfassung für das Land NRW vom 22.6.2004 (Konnexitätsausführungsgesetz ≪GVBl NRW 360≫) berechnet (LT-Drucks NRW 14/4342 S 29 zu § 23) . Eine Aushöhlung der Finanzausstattung der betroffenen Landschaftsverbände, die ihre institutionelle Existenz gefährden würde, ist daher nicht ersichtlich. Daran ändern auch die von den Landschaftsverbänden beim Verfassungsgerichtshof für das Land NRW erhobenen Verfassungsbeschwerden (VerfGH 29/08) nichts. Dabei geht es im Wesentlichen um die konkrete Höhe der Kostenzuweisungen.
Auch soweit der Bundesregierung im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung gemäß Art 85 Abs 2 Satz 2 und 3 GG besondere Rechte im Personalbereich zugewiesen sind - neben der einheitlichen Regelung der Ausbildung der Beamten und Angestellten sind die Leiter der Mittelbehörden mit ihrem Einvernehmen zu bestellen - sind die Selbstverwaltungsrechte der Landschaftsverbände aus Art 28 Abs 2 GG nicht verletzt.
Denn einerseits stellen die Landschaftsverbände in NRW nicht Mittelbehörden der Landesverwaltung dar (vgl hierzu § 7 LOG) und andererseits gehört zwar die Personalhoheit zum Kernbereich kommunaler Selbstverwaltungsgarantie (BVerfG, Urteil vom 20.12.2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 - BVerfGE 119, 331, 362 ff) , steht jedoch unter dem Vorbehalt des Gesetzes. So lassen gesetzliche Regelungen, die die Personalhoheit der Gemeinden dadurch beeinträchtigen, dass sie die Gemeinden zur Übernahme von Bediensteten verpflichten, den Kernbereich gemeindlicher Selbstverwaltung unangetastet und sind mit Art 28 Abs 2 GG vereinbar, wenn die Übernahmepflicht sich auf Bedienstete beschränkt, die Aufgaben wahrgenommen haben, die auf die Gemeinden übergegangen sind (BVerfG, Beschluss vom 26.11.1963 - 2 BvL 12/62 - BVerfGE 17, 172) . Wenn das Recht des kommunalen Selbstverwaltungsträgers auf freie Auswahl, Anstellung, Beförderung und Entlassung seiner Mitarbeiter unter diesen Voraussetzungen sogar in Bezug auf die Begründung eines Dienstverhältnisses verfassungskonform eingeschränkt werden darf, kann die - ohnehin nur beschränkt gewährleistete - Selbstverwaltungsgarantie von Gemeindeverbänden gemäß Art 28 Abs 2 GG nicht verletzt sein, wenn die Bundesregierung lediglich die einheitliche Ausbildung von Beamten und Angestellten insoweit regelt, als diese beim Vollzug der Bundesauftragsangelegenheit - hier der Beschädigtenversorgung nach dem SVG - eingesetzt werden. Nur insoweit ist nämlich auch eine Regelungsbefugnis der Bundesregierung gegeben (Dittmann in: Sachs, GG Kommentar, 4. Aufl 2007, Art 85 RdNr 14).
ff)
Auch sonst stehen dem § 4 EingliederungsG keine bundesgesetzlichen Vorschriften entgegen. Es liegt weder ein Verstoß gegen den sich aus dem Bundesstaatsprinzip (Art 20 Abs 1 GG) ergebenden Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens (s nur Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar, 9. Aufl 2007, Art 20 RdNr 21) noch ein Anwendungsfall des Art 31 GG (Bundesrecht bricht Landesrecht) vor. Das Land NRW hat sich nicht nur innerhalb seiner ihm durch das GG (Art 84, 125b Abs 2 GG) gegebenen Kompetenzen bewegt, sondern diese Kompetenzen auch nicht missbräuchlich ausgeübt. Ebenso wenig ist ein Verstoß gegen etwaige Informationspflichten gegeben. Vor dem Hintergrund wiederholter Vorstöße der Länder im Vorfeld der Föderalismusreform, die Versorgungsverwaltung zu reformieren (zuletzt durch Art 5 Zuständigkeitslockerungsgesetz, Anlage 1 zu BT-Drucks 16/518 S 5) , musste der Bund nach Schaffung der kompetenzrechtlichen Grundlagen durch Art 84 GG nF damit rechnen, dass von den neuen rechtlichen Möglichkeiten der Verwaltungsorganisation auch Gebrauch gemacht würde, zumal die Bundesregierung selbst auf die Abweichungsmöglichkeiten hingewiesen hatte (Stellungnahme der Bundesregierung zum Entwurf des Bundesrates zum Zuständigkeitslockerungsgesetz, Anlage 2 zu BT-Drucks 16/518 S 8) . Darüber hinaus war das Gesetzgebungsvorhaben des Landes spätestens seit der Veröffentlichung des Gesetzesentwurfs der Landesregierung vom 15.5.2007 am 18.5.2007 (LT-Drucks 14/4342) allgemein publik.
Schließlich ist § 4 Abs 1 EingliederungsG auch nicht mit § 71 Abs 5 SGG unvereinbar. Denn der Anwendungsbereich dieser das gerichtliche Verfahren betreffenden Vorschrift ist durch die Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung nicht berührt. § 71 Abs 5 SGG regelt, dass in Angelegenheiten des Sozialen Entschädigungsrechts und des Schwerbehindertenrechts das Land durch das Landesversorgungsamt oder durch die Stelle, der dessen Aufgaben übertragen worden sind, vertreten wird. Es handelt sich dabei um eine Sondervorschrift im Rahmen der Regelungen des SGG zur Prozessfähigkeit der Beteiligten, die bestimmt, durch welche Organisationseinheit das Land gesetzlich vertreten werden muss, um in Angelegenheiten des Sozialen Entschädigungsrechts oder des Schwerbehindertenrechts prozessfähig zu sein. Durch § 71 Abs 5 SGG soll erreicht werden, dass das Land in diesen Verfahren durch eine Organisationseinheit gesetzlich vertreten wird, die hierzu aus bundesrechtlicher Sicht geeignet ist (LSG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 19.2.2004, L 7(5) SB 8/02, juris RdNr 8) .
Die Vorschrift dient der Qualitätssicherung. Der Gesetzgeber des § 71 Abs 5 SGG hat in den Angelegenheiten des Sozialen Entschädigungsrechts und des Schwerbehindertenrechts die Vertretung des Landes durch eine dafür besonders geeignete Stelle für erforderlich gehalten und deshalb dessen Prozessfähigkeit davon abhängig gemacht (LSG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 19.2.2004, L 7(5) SB 8/02, juris RdNr 11). Maßstab der Qualitätsanforderungen sind insoweit §§ 1 und 3 KOVErrG (BSG, Urteil vom 12.6.2001 - B 9 V 5/00 R - BSGE 88, 153, 156 ff = SozR 3-3100 § 5 Nr 9 S 34 ff; ebenso LSG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 19.2.2004, L 7(5) SB 8/02, juris RdNr 19 ff) . Dieser Maßstab war von den Landesversorgungsämtern in NRW bzw den Stellen, auf die deren Aufgaben übertragen wurden, einzuhalten, sollte das Land NRW ordnungsgemäß iS von § 71 Abs 5 SGG vertreten sein. Denn nach Art 84 Abs 1 GG stand den Ländern zwar grundsätzlich die Organisationsgewalt für die Landeseigenverwaltung zu. Sie hatten das Recht, die für den Gesetzesvollzug erforderlichen Behörden einzurichten, mussten dabei aber die sachgerechte Erledigung des sich aus der Bundesgesetzgebung ergebenden Aufgabenbestandes sicherstellen. Das jeweils mit Zustimmung des Bundesrates zustande gekommene bundesgesetzliche "Programm" begrenzte den Umfang der grundsätzlich den Ländern zustehenden Regelungskompetenz (BSG, Urteil vom 12.6.2001 - B 9 V 5/00 R - BSGE 88, 153, 155 f = SozR 3-3100 § 5 Nr 9 S 34) .
Wenn es nach der Föderalismusreform nunmehr im Einklang mit Art 84 Abs 1, Art 85 und Art 125b Abs 2 GG nF möglich ist, die funktionale Zuständigkeit für die Durchführung des BVG (und damit auch des SVG) durch Landesrecht - in Abweichung von den Vorschriften des KOVErrG - vom Land auf kommunale Träger zu übertragen, und das Land davon Gebrauch macht, so ist § 71 Abs 5 SGG bereits tatbestandlich nicht einschlägig. Denn Träger der Kriegsopfer- und Soldatenversorgung ist nun nicht mehr das Land, sondern - wie hier - der kommunale Landschaftsverband. Konsequenterweise ist es dann auch hinzunehmen, dass die qualitätssichernde Vorschrift zur Prozessfähigkeit in dem betreffenden Land (hier NRW) leerläuft. Entsprechendes gilt, soweit dies dazu führt, dass sich in dem einen Bundesland, das von seinem Abweichungsrecht keinen Gebrauch macht, die Prozessvertretung in Angelegenheiten des Versorgungsrechts weiter nach § 71 Abs 5 SGG und den Vorschriften des KOVErrG zu richten hat, während in einem anderen Land wegen der landesrechtlichen Abweichung von der bundesrechtlichen Regelung andere Verhältnisse bestehen. Denn Kern der Neuregelung in Art 84 GG nF ist es gerade, dass der Landesgesetzgeber nach Maßgabe des Art 125b Abs 2 GG von seiner - erweiterten - Organisationshoheit Gebrauch machen darf. Eine Konsequenz der Neuregelung der Kompetenzaufteilung in Art 84 GG nF liegt darin, dass es aufgrund der Wahrnehmung der Verwaltungszuständigkeit durch die Länder zu unterschiedlichen Verhältnissen kommen kann.
Es liegt auch keine Kollision mit § 2 Satz 1 Gesetz über das Verwaltungsverfahren der Kriegsopferversorgung (KOVVfG - idF der Bekanntmachung vom 6.5.1976 ≪BGBl I 1169≫ zuletzt geändert durch Art 20 Abs 3 des Gesetzes vom 13.12.2007 ≪BGBl I 2904≫) vor, auf den § 88 Abs 5 Satz 2 SVG verweist. Danach sind die Versorgungsämter für alle Versorgungsangelegenheiten zuständig. Zwar weichen die Regelungen des § 4 Abs 1 EingliederungsG hiervon ab. Es handelt sich bei § 2 Satz 1 KOVVfG jedoch nicht um eine zwingende gesetzliche Vorschrift, weil nach dem Wortlaut ("soweit durch Gesetz nichts anderes bestimmt ist") eine anderweitige Zuständigkeitsbestimmung durch Gesetz möglich ist. Von dieser Möglichkeit ist in NRW durch das EingliederungsG Gebrauch gemacht worden.
b)
Der Beklagte ist als kommunaler Gemeindeverband iS von Art 78 Landesverfassung NRW beteiligtenfähig (§ 70 Nr 1 2. Alt SGG) . Seine Prozessfähigkeit ergibt sich aus § 71 Abs 3 SGG; er wird durch seinen Direktor gesetzlich vertreten (§ 17 Abs 1 Buchst d LVerbO NRW) .
Auch der Beigeladene zu 2) ist gemäß § 70 Nr 1 2. Alt SGG beteiligtenfähig. Seine Prozessfähigkeit ergibt sich aus § 71 Abs 5 SGG. Danach wird das Land in Angelegenheiten des Sozialen Entschädigungsrechts durch das Landesversorgungsamt oder die Stelle, der dessen Aufgaben übertragen worden sind, vertreten. Nach dem Wortlaut der Vorschrift musste - bis zum 31.12.2007 - eine Prozessvertretung des Beigeladenen zu 2) durch die Bezirksregierung Münster als der Stelle erfolgen, der durch Art 1 § 3 Satz 2 iVm Art 37 Abs 2 Zweites Gesetz zur Modernisierung von Regierung und Verwaltung in NRW (Zweites Modernisierungsgesetz vom 9.5.2000 ≪GVBl NRW 462≫) die Aufgaben des früheren Landesversorgungsamtes übertragen worden waren (vgl hierzu auch BSG, Urteil vom 12.6.2001 - B 9 V 5/00 R - BSGE 88, 153 ff = SozR 3-3100 § 5 Nr 9) . Nachdem jedoch diese Vorschrift durch Art 2 Zweites Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur in NRW vom 30.10.2007 (GVBl NRW 482) aufgehoben wurde, nimmt die Bezirksregierung Münster nicht mehr die Aufgaben eines Landesversorgungsamtes wahr. In Ermangelung einer anderweitigen Zuweisung dieser Aufgaben durch Landesrecht und im Interesse der Wahrung des rechtlichen Gehörs (Art 103 Abs 1 GG) des Beigeladenen zu 2), genügt die Prozessvertretung des Landes durch das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales den Erfordernissen des § 71 Abs 5 SGG, namentlich in der besonderen tatsächlichen und prozessualen Situation des vorliegenden Verfahrens, in dem es auch darum geht, ob die Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung in NRW mit höherrangigem Recht in Einklang steht. Hierfür spricht, dass das vorgenannte Ministerium sowohl nach bundesrechtlichen (§ 3 KOVErrG) als auch nach landesrechtlichen Vorschriften (vgl § 4 Abs 2 EingliederungsG) oberste Landesbehörde ist, mithin - bezogen auf das Land NRW - die Fach- und Rechtsaufsicht in Angelegenheiten der Beschädigtenversorgung nach dem SVG führte und noch führt. Da bis zum 31.12.2007 das Landesversorgungsamt der obersten Landesbehörde "unterstand" (vgl § 3 KOVErrG) , muss von einer sachgerechten Prozessvertretung des Landes durch das nach wie vor aufsichtführende Ministerium ausgegangen werden.
2)
Die Klage ist nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf höheres VKG, als es ihm mit Bescheid vom 12.1.2004 zugesprochen worden ist, insbesondere nicht Höhe von 100 % des Regelentgelts.
Es ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden, dass das LSG davon ausgegangen ist, dass der gerichtliche Vergleich vom 9.12.2003 mit dem Bescheid des Beigeladenen zu 2) vom 12.01.2004 zutreffend ausgeführt worden ist, indem das VKG lediglich in Höhe von 80 % des sich ergebenden Regelentgelts berechnet wurde. Das Berufungsgericht hat den gerichtlichen Vergleich vom 9.12.2003 ohne Verstoß gegen Bundesrecht (§ 162 SGG) dahingehend ausgelegt, dass er lediglich eine Regelung über das der Berechnung des VKG zugrunde zu legende Regelentgelt trifft.
Nach der Rechtsprechung des BSG (Urteil vom 27.9.1994 - 10 RAr 1/93 - BSGE 75, 92, 95 f = SozR 3-4100 § 141b Nr 10 S 46) sind bei der Auslegung von Willenserklärungen und Verträgen diejenigen Regeln zu beachten, welche in der Revisionsinstanz anzuwenden sind. Dabei hat der Senat in erster Linie von § 163 SGG auszugehen, wonach das BSG an die im Urteil des Berufungsgerichts getroffenen tatsächlichen Feststellungen gebunden ist, außer wenn in Bezug auf diese Feststellungen zulässige und begründete Revisionsgründe vorgebracht sind. In diesem Rahmen ist vorab zu berücksichtigen, dass ein Prozessvergleich insofern eine Doppelnatur hat, als in ihm eine Prozess beendende Prozesshandlung und eine rechtsgeschäftliche Vereinbarung enthalten sind. Soweit der Inhalt eines Vergleiches eine Prozesshandlung ist, ist er von dem Revisionsgericht von Amts wegen unbeschränkt und selbstständig auszulegen (vgl hierzu Bundesverwaltungsgericht ≪BVerwG≫, Urteil vom 1.12.1989 - 8 C 17.87 - BVerwGE 84, 157, 161 f; mit gewissen Abweichungen Bundesarbeitsgericht ≪BAG≫, Urteil vom 22.5.1985 - 4 AZR 427/83 - BAGE 48, 351, 359 f) . Der hier vorrangig streitige Inhalt des materiellen Teils des gerichtlichen Vergleichs vom 9.12.2003 ist nach den gleichen Regeln zu bestimmen, wie sie bei der Auslegung eines jeden anderen Vertrages Anwendung finden (vgl BSG, Urteil vom 12.12.1979 - 1 RA 71/78 - juris RdNr 23, Urteil vom 27.9.1994 - 10 RAr 1/93 - BSGE 75, 92, 95 f = SozR 3-4100 § 141b Nr 10 S 46 f) .
Das Revisionsgericht darf die Würdigung eines Vertrages durch ein Tatsachengericht nur daraufhin prüfen, ob dieses Gericht die Auslegungsregeln (§§ 133, 157 BGB) beachtet und nicht gegen Denkgesetze und Erfahrungssätze verstoßen hat. Dabei hat es von den in den Urteilen der Tatsacheninstanzen getroffenen tatsächlichen Feststellungen auszugehen. Nur den Tatsachengerichten obliegt es zB, den Willen der Vertragsparteien festzustellen. Insoweit sind dem Revisionskläger daher nur im Rahmen des § 163 SGG Einwendungen gegen die tatsächlichen Feststellungen im Urteil des Vorgerichts gegeben. Das Revisionsgericht prüft weiter auch, ob die zur Auslegung erforderlichen Umstände von der Vorinstanz vollständig ermittelt worden sind. Ist dies der Fall, hat das Revisionsgericht die Umstände in die Rechtsanwendung einzubeziehen. Das darüber hinausgehende Vorgehen des Tatsachengerichts, nämlich die Anwendung gesetzlicher Auslegungsregeln, anerkannter Auslegungsgrundsätze, Denkgesetze, Erfahrungssätze oder Verfahrensvorschriften ist Teil der Rechtsanwendung dieses Gerichts und in diesem Rahmen von dem Revisionsgericht vollinhaltlich zu überprüfen (BSG, Urteil vom 27.9.1994 - 10 RAr 1/93 - BSGE 75, 92, 96 = SozR 3-4100 § 141b Nr 10 S 47 mwN; Bundesgerichtshof, Urteil vom 13.12.1990 - IX ZR 33/90 - juris RdNr 12 f) .
Nach den Tatsachenfeststellungen des LSG ist in der mündlichen Verhandlung vom 9.12.2003, die zu dem streitgegenständlichen Vergleich geführt hat, erörtert worden, dass das VKG 80 % des Bemessungsentgelts beträgt, was auch in der damaligen Vorkorrespondenz sowohl vom damaligen Prozessbevollmächtigten des Klägers auch vom Gericht ausdrücklich angesprochen worden ist. Diese Tatsachenfeststellungen sind für die Auslegung des Vergleichs ausreichend und für den Senat bindend (§ 163 SGG) , weil der Kläger sie nicht mit zulässigen Verfahrensrügen angegriffen hat. Soweit er mit der Revision rügt, das LSG habe es unter Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz (§ 103 SGG) unterlassen, den wirklichen Willen der Vertragsbeteiligten zu ermitteln, hat er iS von § 164 Abs 2 Satz 3 SGG nicht alle Tatsachen bezeichnet, die den Mangel ergeben sollen.
Notwendig hierfür ist eine Darlegung, die das Revisionsgericht in die Lage versetzt, sich allein anhand der Revisionsbegründung ein Urteil darüber zu bilden, ob die angegriffene Entscheidung auf einem Verfahrensmangel beruhen kann (BSG, Urteil vom 7.4.1987 - 11b RAr 56/86 - SozR 1500 § 164 Nr 31 S 49) . Bei einem Verstoß gegen die Pflicht, den Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln, muss der Revisionskläger deshalb die Tatsachen bezeichnen, aus denen sich ergibt, dass sich das LSG von seinem sachlich-rechtlichen Standpunkt aus zu weiteren Ermittlungen hätte gedrängt fühlen müssen (BSG, Beschluss vom 16.3.1979 - 10 BV 127/78 - SozR 1500 § 160a Nr 34 S 50, Beschluss vom 7.6.1956 - 1 RA 135/55 - SozR Nr 7 zu § 103 SGG, Beschluss vom 20.2.1963 - 12 RJ 504/62 - SozR Nr 40 zu § 103 SGG) . Hierzu gehört auch die Benennung konkreter Beweismittel, deren Erhebung sich dem LSG hätte aufdrängen müssen (Leitherer in: Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG Kommentar, 9. Aufl 2008, § 164 RdNr 12a). Es ist ferner darzulegen, zu welchem Ergebnis nach Auffassung des Revisionsklägers die für erforderlich gehaltenen Ermittlungen geführt hätten (Krasney/Udsching, Handbuch des sozialgerichtlichen Verfahrens, 5. Aufl 2008, IX, RdNr 338) .
Diesen Anforderungen genügt die Revisionsbegründung nicht. Es hätte im Einzelnen nicht nur der Bezeichnung der zu ermittelnden Tatsachen bedurft, sondern vor allem auch der weiteren Darlegung, wann und in welcher Form diese Tatsachen in der Berufungsinstanz so vorgebracht wurden, dass sich das LSG auf Grund des Berufungsvorbringens zur einer weiteren Tatsachenermittlung hätte gedrängt fühlen müssen.
Darüber hinaus hat der Kläger die noch zu erhebenden Beweismittel nicht konkret benannt. Indem er rügt, das LSG hätte die am Vorprozess beteiligten Richter vernehmen müssen, ist diese Benennung allenfalls konkretisierbar. Das ist hier schon deshalb nicht ausreichend, weil zwei der drei Berufsrichter, die an der mündlichen Verhandlung im Vorprozess teilgenommen haben, auch Mitglieder des Senats waren, der die angegriffene Berufungsentscheidung getroffen hat. Sie hätten mithin als solche nicht ohne Weiteres als Zeugen vernommen werden können. Ferner hat der Kläger es versäumt, das Ergebnis der für erforderlich gehaltenen Ermittlungen darzulegen und auszuführen, ob und inwieweit dieses nach dem sachlich-rechtlichen Standpunkt des LSG zu einer anderen Berufungsentscheidung geführt hätte. Diese Ausführungen wären erforderlich gewesen, denn nur so ist für das Revisionsgericht allein aus der Revisionsbegründung ersichtlich, ob das angegriffene Urteil auf dem gerügten Verfahrensmangel beruhen kann.
Das LSG hat den Vergleich vom 9.12.2003 ohne Rechtsanwendungsfehler, ohne Verstoß gegen Auslegungsregeln (§§ 133, 157 BGB) , Denkgesetze und Erfahrungssätze zutreffend ausgelegt. Nach § 157 BGB sind Verträge so auszulegen, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erfordern. Dabei ist gemäß § 133 BGB ausgehend vom objektiven Wortlaut der wirkliche Wille des Erklärenden zu erforschen und nicht am buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Bei der Auslegung sind alle tatsächlichen Begleitumstände der Erklärung zu berücksichtigen, die für die Frage von Bedeutung sein können, welchen Willen der Erklärende bei seiner Erklärung hatte und wie die Erklärung von ihrem Empfänger zu verstehen war (zu den allgemeinen Auslegungsgrundsätzen vgl Reichold in: jurisPK-BGB, § 133 RdNr 7 ff mwN) . Soweit vertreten wird, dass eine Auslegung dann nicht in Betracht kommt, wenn ein besonders klarer Wortlaut keinen Raum für eine Auslegung lässt, wird verkannt, dass die Feststellung der Eindeutigkeit einer Willenserklärung erst durch ihre Auslegung erreicht werden kann (hierzu ausführlich Mayer-Maly/Busche, Münchener Kommentar zum BGB, Band 1, Allgemeiner Teil, 5. Aufl 2006, § 133 RdNr 50 mwN) .
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze beinhaltet der Vergleich eine Bestimmung der Höhe des zur Berechnung des VKG maßgeblichen Regelentgelts iS von § 16b BVG, nicht jedoch eine Regelung über die Höhe des VKG selbst. Dies ergibt sich aus dem klaren Wortlaut des Vergleiches, wonach die "Gewinneinbuße" nach dem - gemäß § 5 BSchAV maßgebenden - "Vergleichseinkommen" berechnet werden sollte.
Im Kontext eines über die Höhe des VKG geführten Rechtsstreits und unter Berücksichtigung der in der mündlichen Verhandlung vom 9.12.2003 erfolgten Erörterung über die Höhe des VKG in Höhe von 80 % des Regelentgeltes ergibt sich, dass nach objektivem Empfängerhorizont vereinbart wurde, die Gewinneinbuße als Berechnungsgrundlage zur Ermittlung des VKG nach einem bestimmten Vergleichseinkommen zu bemessen. Das VKG dient dem Ersatz von Einkommen während einer schädigungsfolgenbedingten Arbeitsunfähigkeit des Beschädigten (§ 16 Abs 1 BVG). Dieses Einkommen stellt sich bei Selbstständigen als Gewinn aus der selbstständigen Tätigkeit dar. Vor diesem Hintergrund ist der im Vergleich verwendete Begriff "Gewinneinbuße" rechtstechnisch im Sinne des aufgrund der schädigungsfolgenbedingten Arbeitsunfähigkeit entgangenen Gewinns zu verstehen, der gemäß § 16b Abs 2 Satz 3 BVG als Regelentgelt gilt. Die fachsprachliche Bedeutung darf hier zugrunde gelegt werden, nachdem sich aus den Feststellungen des LSG ergibt, dass der Kläger im Vorprozess und vor allem beim Vergleichsabschluss durch einen rechtskundigen Bevollmächtigten vertreten war.
Soweit sich der Kläger darauf beruft, er habe den Vergleich in dem guten Glauben geschlossen, dass er ein VKG in Höhe des Vergleichseinkommens erhalten werde, ist dies nach den bindenden Feststellungen (§ 163 SGG) des LSG jedenfalls nicht zum Zeitpunkt des Vergleichsabschlusses zum Ausdruck gekommen.
Gegen die Wirksamkeit des Prozessvergleichs bestehen keine Bedenken. Gemäß § 101 Abs 1 SGG können die Beteiligten einen Vergleich schließen, um den geltend gemachten Anspruch vollständig oder zum Teil zu erledigen, soweit sie über den Gegenstand der Klage verfügen können. Anhaltspunkte, die gegen seine Zulässigkeit und Wirksamkeit nach den Vorschriften über den öffentlich-rechtlichen Vertrag sprechen (§§ 53 ff SGB X) , sind nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 193 SGG.
Fundstellen
Haufe-Index 2163725 |
SGb 2009, 96 |
SGb 2010, 106 |
Breith. 2010, 69 |