BSG Urteil vom 13.05.1987 - 9a RVi 4/85

Entscheidungsstichwort (Thema)

Impfschaden. Rücknahme der Anerkennung

Leitsatz (amtlich)

Im sozialen Entschädigungsrecht ist die Verwaltung befugt, die rechtswidrige Anerkennung einer Gesundheitsstörung und hierauf beruhende Verwaltungsakte auch noch nach Ablauf der Zweijahresfrist des § 45 Abs 3 S 1 SGB 10 zurückzunehmen, wenn unzweifelhaft feststeht, daß die Gesundheitsstörung nicht Folge einer Schädigung ist.

Orientierungssatz

Die Anerkennung eines Impfschadens und die auf ihr beruhenden Verwaltungsakte iS des § 52 Abs 2 BSeuchG können nicht zurückgenommen werden, wenn sich nach mehreren Jahren herausstellt, daß der Ursachenzusammenhang zwischen Impfung und Gesundheitsschaden zwar mit großer Wahrscheinlichkeit, nicht aber mit letzter Sicherheit auszuschließen ist.

Normenkette

BSeuchG § 52 Abs 2 S 4 Halbs 1; BVG § 1 Abs 3 S 3; SGB 10 § 45 Abs 3 S 1

Verfahrensgang

Schleswig-Holsteinisches LSG (Entscheidung vom 08.03.1985; Aktenzeichen L 2 Vi 65/84)

SG Schleswig (Entscheidung vom 21.03.1984; Aktenzeichen S 9 Vi 182/83)

Tatbestand

Umstritten ist, ob der Beklagte der Klägerin eine nach dem Bundes-Seuchengesetz (BSeuchG) gewährte Versorgungsrente entziehen durfte.

Die Klägerin wurde im Oktober 1976 im Alter von sechzig Jahren gegen Grippe geimpft. Am Tage nach der Impfung wurde sie bewußtlos. Im Krankenhaus wurde eine Hirnhautentzündung diagnostiziert. Es wurde geklärt, daß bei der Klägerin eine Überempfindlichkeit gegen Hühnereiweiß vorlag. Die Gutachter (ein Internist und ein Neurologe) legten dar, die Hirnhautentzündung sei, da der Grippeimpfstoff auf Hühnereiweiß gezüchtet worden sei, wahrscheinlich auf die Impfung zurückzuführen. Seitdem wurde der Klägerin wegen der Schädigungsfolgen - leichte Wesensänderung - Versorgung nach dem BSeuchG iVm dem Bundesversorgungsgesetz (BVG) nach einer Minderung der Erwerbsfähigkeit um 30 vH gewährt (Bescheid vom 25. Oktober 1977).

Im Jahre 1982 wurde festgestellt, daß die Klägerin wegen einer besonderen Art von Stirnhöhlenpolypen, die bereits die Hirnhaut geschädigt hatten, immer wieder zu Hirnhautentzündungen geneigt habe. Alle Gutachter, auch die 1976 gehörten, äußerten, sie seien jetzt überzeugt, daß auch die Hirnhautentzündung nach der Grippeschutzimpfung auf damals nicht erkannten Polypen und nicht  auf der Grippeschutzimpfung beruhe. Die Versorgungsverwaltung nahm daraufhin im April 1983 die fünfeinhalb Jahre früher ausgesprochene Anerkennung als Impfschaden gemäß § 52 Abs 2 Satz 4 BSeuchG mit Wirkung für die Vergangenheit zurück: Es stehe unzweifelhaft fest, daß der Gesundheitsschaden nicht Folge der Impfung sei; die Zahlung der Versorgungsbezüge werde Ende Mai 1983 eingestellt; die bisher erbrachten Leistungen seien nicht zu erstatten (Bescheid vom 28. April 1983).

Das Sozialgericht (SG) hat die Rücknahme der Anerkennung für rechtswidrig gehalten; der Ursachenzusammenhang zwischen Impfung und Gesundheitsschaden sei zwar mit großer Wahrscheinlichkeit, nicht aber mit letzter Sicherheit auszuschließen (Urteil vom 21. März 1984). Das Landessozialgericht (LSG) hat dieses Urteil im Ergebnis bestätigt, seine Meinung aber damit begründet, daß die inzwischen abgelaufene Zweijahresfrist des § 45 Abs 3 Satz 1 Sozialgesetzbuch - Verfahrensrecht - (SGB 10) auch für die Rücknahme nach § 52 Abs 2 Satz 4 BSeuchG gelte (Urteil vom 8. März 1985).

Der Beklagte wendet sich mit seiner - vom LSG zugelassenen - Revision gegen die Anwendung des § 45 Abs 3 Satz 1 SGB 10 im Rahmen des § 52 Abs 2 Satz 4 Halbs 1 BSeuchG.

Der Beklagte beantragt, die Urteile des Schleswig-Holsteinischen Landessozialgerichts vom 8. März 1985 und des Sozialgerichts Kiel vom 21. März 1984 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt, die Revision zurückzuweisen.

Sie hält das zweitinstanzliche Urteil für zutreffend.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung durch Urteil ohne mündliche Verhandlung (§ 124 Abs 2 Sozialgerichtsgesetz -SGG-) einverstanden erklärt.

Entscheidungsgründe

Die Revision des Beklagten ist in dem Sinne begründet, daß die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen ist.

Nach § 52 Abs 2 Satz 4 BSeuchG können die Anerkennung einer Gesundheitsstörung nach den Sätzen 1 und 2 dieser Vorschrift und hierauf beruhende Verwaltungsakte mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen werden, wenn unzweifelhaft feststeht, daß der Gesundheitsschaden nicht Folge einer Impfung ist (Halbs 1); erbrachte Leistungen sind nicht zu erstatten (Halbs 2). Im Unterschied zu der grundsätzlich für alle Sozialrechtsgebiete geltenden Rücknahmevorschrift des § 45 Abs 3 Satz 1 SGB 10 (vgl § 1 Abs 1 Satz 1 SGB 10 aF, § 37 Satz 1 Sozialgesetzbuch - Allgemeiner Teil -SGB 1-) enthält § 52 Abs 2 Satz 4 Halbs 1 BSeuchG keine Frist, innerhalb der die Rücknahme erklärt sein müßte. Damit fragt sich, ob die in § 52 Abs 2 Satz 4 BSeuchG - und in den entsprechenden Parallelbestimmungen des sozialen Entschädigungsrechts (§ 1 Abs 3 Satz 3 BVG, § 81 Abs 5 Satz 3 Soldatenversorgungsgesetz, § 4 Abs 3 Satz 3 Häftlingshilfegesetz, § 47 Abs 6 Satz 3 Zivildienstgesetz) - geregelte Rücknahmemöglichkeit zeitlich unbegrenzt besteht oder ob die Zweijahresfrist des § 45 Abs 3 Satz 1 SGB 10 auch hier zu beachten ist.

Das LSG hat (unter Hinweis auf Pickel, Das Verwaltungsverfahren, Kommentar zum Sozialgesetzbuch, § 45 Anm 4) hervorgehoben, der Sinn des § 45 Abs 3 Satz 1 SGB 10 gehe dahin, den Vertrauensschutz für alle Gebiete des Sozialrechts - auch das soziale Entschädigungsrecht - in der Weise auszugestalten, daß fehlerhafte Verwaltungsakte nur noch binnen zweier Jahre zurückgenommen werden können. Es hat den Umstand, daß die Zweijahresfrist des § 45 Abs 3 Satz 1 SBG 10 in § 52 Abs 2 Satz 4 BSeuchG nicht erwähnt ist, mit dem besonderen Charakter der letztgenannten Bestimmung erläutert: Sie sei keine Verfahrens-, sondern eine sachlich-rechtliche Vorschrift und regele nur, unter welchen Voraussetzungen bestimmte Verwaltungsakte rechtswidrig seien; unter welchen Voraussetzungen rechtswidrige Verwaltungsakte zurückgenommen werden könnten, regele das Verfahrensrecht, hier § 45 Abs 3 Satz 1 SGB 10, wonach die Rücknahme nur binnen zweier Jahre möglich sei.

Dieser Rechtsauffassung kann nicht beigepflichtet werden. Sie berücksichtigt den Regelungsgehalt des § 52 Abs 2 Satz 4 BSeuchG nicht hinreichend. Diese Vorschrift bezieht sich auf die Beurteilung der sog medizinischen Kausalität, ermächtigt ohne zeitliche Einschränkung zur Rücknahme zweifelsfrei fehlerhafter Verwaltungsakte, macht die Rücknahmebefugnis abweichend von § 45 Abs 1 und 2 SGB 10 nicht von einer Interessenabwägung abhängig und behandelt darüber hinaus die Frage der Erstattung zu Unrecht erbrachter Leistungen, die für andere Gebiete des Sozialrechts in § 50 SGB 10 beantwortet wird. Sie weist damit - anders als das LSG meint - Verfahrenscharakter auf. Die in ihr - ohne Bezugnahme auf § 45 Abs 3 Satz 1 SGB 10 - enthaltene Aufzählung der Rücknahmevoraussetzungen legt aus sich heraus die Annahme nahe, daß der Gesetzgeber planmäßig davon abgesehen hat, die Rücknahme an eine bestimmte Frist zu binden.

Für diese Auslegung spricht auch die Entwicklungsgeschichte. Die Bestimmung des § 52 Abs 2 Satz 4 BSeuchG ist - wie die des § 45 SGB 10 - am 1. Januar 1981 in Kraft getreten (Art II § 40 Abs 1 SGB 10 vom 18. August 1980 - BGBl I 1469 -). Sie hat § 41 Abs 1 des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren der Kriegsopferversorgung (KOVVerfG) abgelöst (Art II § 16 Nr 1 SGB 10). Danach konnten Bescheide über Rechtsansprüche zuungunsten des Berechtigten geändert oder aufgehoben werden, wenn "außer Zweifel" stand, daß sie im Zeitpunkt ihres Erlasses tatsächlich und rechtlich unrichtig gewesen waren. Diese Rücknahmebestimmung, die keine Frist kannte und der § 52 Abs 2 Satz 4 Halbs 1 BSeuchG nachgebildet ist, trug, wie die Bezeichnung des Gesetzes unterstreicht, zumindest auch Verfahrenscharakter. Aufschlußreich sind weiter die Gesetzgebungsmaterialien zu dem mit § 52 Abs 2 Satz 4 BSeuchG übereinstimmenden § 1 Abs 3 Satz 3 BVG. Nachdem der Bundesrat angeregt hatte, § 1 Abs 3 Satz 3 BVG ua um den Zusatz zu ergänzen, daß § 43 SGB 10 (jetzt § 45 SGB 10) unberührt bleibe (BT-Drucks 8/2034 S 54 zu Nr 46), widersprach die Bundesregierung ua mit dem Argument, daß durch den angeregten Zusatz das Verständnis des Verhältnisses der "Sondervorschrift" in § 1 Abs 3 Satz 3 BVG zu den §§ 42 ff SGB 10 (nunmehr §§ 44 ff SGB 10) für Verwaltung und Betroffene (hierdurch) eher erschwert werde (BT-Drucks 8/2034 S 64 zu Nr 46). Die Gesetzgebungsorgane selbst haben somit § 1 Abs 1 Satz 3 BVG - und damit § 52 Abs 2 Satz 4 BSeuchG - zur Klarstellung als Sondervorschrift gegenüber § 45 SGB 10 bezeichnet. Wenn diese Sondervorschrift das Sondergebiet des Verfahrens bei unrichtiger Beurteilung der medizinischen Kausalität nur teilweise hätte regeln sollen, wäre dies ebenfalls zur Klarstellung gesagt worden. War aber § 52 Abs 2 Satz 4 BSeuchG als für das Sondergebiet vollständige Sonderbestimmung gegenüber § 45 SGB 10 gedacht, kann auch die in § 45 Abs 3 Satz 1 SGB 10 enthaltene Zweijahresfrist auf eine Rücknahme gemäß § 52 Abs 2 Satz 4 Halbs 1 BSeuchG keine Anwendung finden.

Für eine Rücknahmemöglichkeit nach § 52 Abs 2 Satz 4 Halbs 1 BSeuchG ohne Einbeziehung des Rechtsgedankens des § 45 Abs 3 Satz 1 SGB 10 läßt sich ferner anführen, daß das Recht der sozialen Entschädigung an die Anerkennung von Gesundheitsstörungen als Folge einer Schädigung eine Reihe von Rechtsfolgen knüpft, die nicht hinzunehmen sind, wenn die Anerkennung ohne Zweifel zu Unrecht erfolgt ist. Dazu gehört insbesondere die - auch im Impfschadensrecht über § 51 Abs 4 BSeuchG anwendbare - unwiderlegbare Rechtsvermutung des § 38 Abs 1 Satz 2 BVG, wonach für die Hinterbliebenenversorgung der Tod stets dann als Folge einer Schädigung gilt, wenn ein Beschädigter an einem Leiden stirbt, das als Folge einer Schädigung rechtsverbindlich anerkannt und für das ihm im Zeitpunkt des Todes Rente zuerkannt war. Die Reichweite dieser Vorschrift ist, obschon davon in den Gesetzgebungsmaterialien nicht die Rede ist, in der Literatur zum Teil als der eigentliche Hintergrund der speziellen Rücknahmevorschriften des Versorgungsrechts bezeichnet worden (Rohr/ Sträßer, Bundesversorgungsrecht mit Verfahrensrecht, 6. Aufl Stand Oktober 1986, § 1 BVG Anm 26a; Sträßer, ZfS 1981, 70, 71). Die Automatik des § 38 Abs 1 Satz 2 BVG macht es auch verständlich, daß der Vertrauensschutz nur im Recht der sozialen Entschädigung modifiziert, im Recht der gesetzlichen Unfallversicherung hingegen aufrecht erhalten worden ist. Zwar reicht es nach der ständigen Praxis auch hier für die Entschädigung aus, daß eine Gesundheitsstörung nur mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auf einen Unfall zurückgeführt werden kann. Eine rechtswidrige Anerkennung wirkt aber hier nicht zugleich für den überlebenden Ehegatten und die nächste Generation.

Der Betroffene selbst ist aufgrund des § 52 Abs 2 Satz 4 BSeuchG in seinem Vertrauen nicht ungeschützt. Ihm gegenüber können eine rechtswidrige Anerkennung und hierauf beruhende Verwaltungsakte nur zurückgenommen werden, wenn unzweifelhaft feststeht, daß der Gesundheitsschaden nicht Folge einer Impfung (Schädigung) ist, was unter Berücksichtigung der zu § 41 Abs 1 KOVVerfG ergangenen Rechtsprechung voraussetzt, daß kein vernünftiger, in den Umständen des Einzelfalles begründeter Zweifel mehr bleibt (BSGE 6, 113, 114). Darüber hinaus ist der Betroffene dadurch geschützt, daß zu Unrecht erbrachte Leistungen - abweichend vom Grundsatz des § 50 Abs 1 Satz 1 SGB 10 - gemäß § 52 Abs 2 Satz 4 Halbs 2 BSeuchG nicht zu erstatten sind, was ebenfalls für einen Ausschluß der Fristvorschrift des § 45 Abs 3 Satz 1 SGB 10 spricht. Schließlich greifen zugunsten des Betroffenen weitere von der Rechtsprechung zu § 41 KOVVerfG aufgezeigte Sicherungen, darunter vor allem das Rechtsinstitut der Verwirkung, ein (BSG SozR Nr 31 zu § 41 VerwVG und SozR 3900 § 41 Nr 1).

Zu keinem anderen Ergebnis vermag der Umstand zu führen, daß der Vertrauensschutz gemäß § 52 Abs 2 Satz 4 BSeuchG in den ersten zwei Jahren nach der Anerkennung ungleich stärker ist als der nach § 45 Abs 1 und 2 SGB 10. Dies ist insofern ungewöhnlich, als für die Bejahung der medizinischen Kausalität "Wahrscheinlichkeit" und "Ungewißheit" genügen (§ 52 Abs 2 Satz 1 und 2 BSeuchG), und von demjenigen, der weiß, daß die Anerkennung auf erleichterten Anforderungen beruht, am ehesten erwartet werden darf, daß er sich für den Fall des Gegenbeweises auf eine Rücknahme des Verwaltungsaktes einstellt. Auch diese Auffälligkeit findet indessen eine vernünftige Erklärung. Zum einen hat § 52 Abs 2 Satz 4 Halbs 1 BSeuchG - wie aufgezeigt - den vor dem 1. Januar 1981 maßgebenden Rechtszustand lediglich fortgeschrieben, also an dem fristenunabhängigen hohen Vertrauensschutz festgehalten. Zum anderen dürfte sich die Bewertung der medizinischen Kausalität nur in Ausnahmefällen innerhalb von zwei Jahren ändern mit der Folge, daß § 52 Abs 2 Satz 4 BSeuchG insoweit keine praktische Bedeutung erlangt.

Erwägenswert erscheint der Gedanke, die fristenunabhängige Rücknahmemöglichkeit auf die Fälle zu beschränken, in denen die Ursächlichkeit wirklich nur wahrscheinlich war. Eine solche Beschränkung ist vom Gesetzgeber aber offensichtlich nicht gemeint gewesen. Denn die begünstigenden Verwaltungsakte im Recht der sozialen Entschädigung unterscheiden nicht, ob die Ursächlichkeit für gewiß oder nur für wahrscheinlich erachtet worden ist.

Bedenkenswert erscheint schließlich die Überlegung, die Rücknahme auf die Anerkennung als solche zu beschränken und die Verwaltungsakte, die aufgrund der Anerkennung Leistungen gewähren, dann fortbestehen zu lassen, wenn sie älter als zwei Jahre sind. Die Leistungen könnten dann gemäß § 48 Abs 3 SGB 10 "eingefroren" werden. Dieser Gedanke, den vor allem Rohr/Sträßer (aaO; vgl auch Sträßer, ZfS 1981, 70, 71) anführen, ist aber mit dem Wortlaut des § 52 Abs 2 Satz 4 Halbs 1 BSeuchG (und dem seiner Parallelvorschriften) nicht vereinbar, der ausdrücklich sagt, daß auch die auf der Anerkennung beruhenden Verwaltungsakte zurückgenommen werden können.

Das LSG muß nun, was es nach seiner Rechtsansicht offenlassen konnte, entscheiden, ob unzweifelhaft feststeht, daß die anerkannte Gesundheitsstörung nicht auf die Impfung zurückzuführen ist. Die Sache ist deshalb an das LSG zurückzuverweisen (§ 170 Abs 2 Satz 2 SGG), das auch über die Kosten des Revisionsverfahrens zu entscheiden hat.

Fundstellen

BSGE, 295