Beteiligte
Kläger und Revisionsbeklagter |
Beklagte und Revisionsklägerin |
Tatbestand
I
Der Kläger begehrt Berufsausbildungsbeihilfe (BAB) für die ersten Monate seiner Berufsausbildung.
Der 1959 geborene Kläger begann am 1. September 1975 eine Berufsausbildung. Am 10. Oktober 1975 beantragte er formlos BAB. Am 15. April 1976 ließ sich der Kläger erneut einen Antragsvordruck aushändigen, den er Ende Mai 1976 ausgefüllt zusammen mit weiteren Unterlagen mit dem Bemerken einreichte, daß er den ersten, bei der Beklagten nicht auffindbaren Vordruck bereits Anfang Dezember 1975 abgesandt habe. Die Beklagte gewährte dem Kläger BAB ab 15. April 1976; für die Zeit vom 1. September 1975 bis 14. April 1976 lehnte sie die Gewährung von BAB ab, da der Kläger den Antrag nebst Unterlagen nicht innerhalb von drei Monaten nach Aushändigung zurückgegeben habe (§ 8 Abs. 1 Satz 2 der Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit über die individuelle Förderung der beruflichen Ausbildung -A Ausbildung-).
Der Widerspruch blieb ohne Erfolg (Bescheid vom 21. Juli 1976; Widerspruchsbescheid vom 17. November 1976).
Durch Urteil vom 7. November 1977 hat das Sozialgericht (SG) Landshut unter Abänderung der genannten Bescheide die Beklagte dem Grunde nach verpflichtet, dem Kläger BAB ab 1 . September 1975 zu gewähren. Die zugelassene Berufung hat das Bayerische Landessozialgericht (LSG) durch Urteil vom 17. Mai 1979 zurückgewiesen.
Zur Begründung seines Urteils hat das LSG ausgeführt, dem Anspruch auf BAB, dessen materiell-rechtliche Anspruchsvoraussetzungen unbestritten gegeben seien, stehe § 8 Abs. 1 Satz 2 A Ausbildung nicht entgegen, da die Regelung, daß für die zurückliegende Zeit BAB zu versagen sei, wenn der Auszubildende nicht innerhalb von drei Monaten nach Aushändigung des Antragsvordrucks die erforderlichen Unterlagen eingereicht und die Verspätung zu vertreten habe, mit § 39 Arbeitsförderungsgesetz (AFG) nicht vereinbar sei. Nach dieser Vorschrift sei die Beklagte zwar ermächtigt, das Nähere über Voraussetzungen, Art und Umfang der beruflichen Förderung zu regeln, nicht aber, wie das hier geschehen sei, Verfahrensvorschriften zu erlassen, die nach rechtswirksamer Beantragung dem Antragsteller wegen eines Versäumnisses im Verfahren die Leistung versage. Jedenfalls sei § 8 Abs. 1 Satz 2 A Ausbildung insoweit unwirksam, als der Rechtsverlust unabhängig davon eintrete, ob die verspätete Vorlage den Nachweis der Anspruchsvoraussetzungen erheblich erschwert oder unmöglich gemacht habe. Damit verstoße § 8 Abs. 1 Satz 2 A Ausbildung gegen den höherrangigen Grundsatz, daß zwar der Antragsteller alle Tatsachen anzugeben habe, die Behörde aber, falls der Antragsteller dies nicht tue, versuchen müsse, den Sachverhalt anderweitig aufzuklären, und den Leistungsantrag wegen fehlender Mitwirkung des Antragstellers nur ablehnen dürfe, wenn dadurch die Aufklärung des Sachverhalts erheblich erschwert oder der Nachweis der Anspruchsvoraussetzungen unmöglich sei (vgl. § 142 AFG a.F., Art 1 § 66 des Sozialgesetzbuches - Allgemeiner Teil - SGB 1 -). Abgesehen davon, daß die Beklagte den Kläger hätte erinnern können, ergebe sich aus den später eingereichten Unterlagen eindeutig, daß der Kläger bereits am 1. September 1975 die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt habe.
Die Beklagte rügt mit der Revision eine Verletzung des § 8 Abs. 1 Satz 2 A Ausbildung durch das LSG und bringt dazu insbesondere vor: Die Vorschrift sei von der Ermächtigung des § 39 AFG gedeckt. Eine ausdrückliche Ermächtigung sei entbehrlich, da sich ohne Verfahrensvorschriften Voraussetzungen, Art und Umfang der Förderung nur unvollständig bestimmen ließen. Die Vorschrift verstoße nicht gegen höherrangiges Recht des SGB 1, insbesondere nicht gegen Art 1 § 66 SGB 1. Den Vorschriften des Art 1 § 30 ff. SGB 1 gehe das AFG als besonderer Teil des SGB 1 vor (Art 1 § 37 SGB 1); dieser Vorbehalt umfasse auch abweichende Regelungen, die aufgrund des § 39 AFG getroffen seien. Selbst wem § 8 Abs. 1 Satz 2 A Ausbildung nicht § 39 AFG entspreche, sei die Vorschrift nicht rechtswidrig. Sie diene der einheitlichen Ausübung des Ermessens, das der Beklagten bei fehlender oder verspäteter Mitwirkung des Antragstellers nach Art 1 §§ 66, 67 SGB 1 eingeräumt sei. Der § 8 Abs. 1 Satz 2 A Ausbildung habe dann den Charakter einer Dienstanweisung der Hauptstelle für nachgeordnete Dienststellen. Ihrer Verpflichtung, den Sachverhalt aufzuklären, sei die Beklagte nachgekommen. Die Grenzen zumutbarer Ermittlungen seien erreicht, wenn der Antragsteller seinen Mitwirkungspflichten nicht nachkomme. Äußere sich der Antragsteller nicht mehr, sei die Annahme begründet, daß er sein Leistungsbegehren nicht weiter verfolge; solange keine konkreten Anhaltspunkte ersichtlich seien, daß der Antragsteller seinen Mitwirkungspflichten nachkommen wolle, bestehe kein Anlaß, von Amts wegen zur Sachverhaltsaufklärung beizutragen.
Die Beklagte beantragt, die Urteile des LSG und SG aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt, die Revision zurückzuweisen.
Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend.
Die Beteiligten haben sich übereinstimmend mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch Urteil einverstanden erklärt (§ 124 Abs. 2 Sozialgerichtsgesetz -SGG-).
II
Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Nach den Feststellungen des LSG steht dem Kläger auch für die Zeit vom 1. September 1975 bis 14. April 1976 BAB zu.
Die Förderung der Berufsausbildung des Klägers richtet sich nach § 40 AFG vom 25. Juni 1969 (BGBl. I 582) i.d.F. des Gesetzes zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes und des Arbeitsförderungsgesetzes vom 14. November 1973 (BGBl. I 1637). Der § 40 AFG ist zwar durch das Gesetz zur Verbesserung der Haushaltsstruktur im Geltungsbereich des Arbeitsförderungs- und des Bundesversorgungsgesetzes (HStruktG-AFG) vom 18. Dezember 1975 ( BGBl. I 3113) mit Wirkung vom 1. Januar 1976 ein weiteres Mal geändert worden. Nach den von der Beklagten nicht angefochtenen Feststellungen des LSG hat der Kläger jedoch zu diesem Zeitpunkt in der Ausbildung gestanden und hatte vor diesem Zeitpunkt BAB beantragt. Nach Art 1 § 2 Abs. 1 HStruktG-AFG ist daher die vor Inkrafttreten dieses Gesetzes geltende Fassung anzuwenden.
Gem. § 40 Abs. 1 Satz 1 AFG gewährt die Beklagte Jugendlichen und Erwachsenen Zuschüsse und Darlehen unter anderem für eine geeignete Ausbildung in Betrieben, soweit die Jugendlichen und Erwachsenen die hierfür erforderlichen Mittel nicht selbst aufbringen können und ihren Unterhaltsverpflichteten die Aufbringung üblicherweise nicht zugemutet wird. Das Nähere über Voraussetzungen, Art und Umfang der Förderung der beruflichen Bildung bestimmt die Beklagte nach § 39 Abs. 1 Satz 1 AFG durch Anordnung, d.h. durch autonomes Satzungsrecht, dessen Normen auch die Gerichte binden, soweit sie der Ermächtigung entsprechen und nicht gegen höherrangiges Gesetz verstoßen (BSGE 35, 164, 165 f.). Daß die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die BAB ab 1. September 1975 nach § 40 AFG und der aufgrund der Ermächtigung ergangenen A Ausbildung vom 31. Oktober 1969 i.d.F. der Bekanntmachung 1975 (ANBA 1975, 103) und der 9. Änderungsanordnung vom 30. Juli 1975 (ANBA 1975, 993) beim Kläger vorliegen, ist unter den Beteiligten in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht nicht streitig. Zutreffend hat das LSG entschieden, daß die Beklagte die BAB für die Zeit bis zum 14. April 1976 im Juli 1976 nicht versagen konnte, weil der Kläger nicht innerhalb von drei Monaten nach Aushändigung bzw. Übersendung des Antragsvordrucks im Oktober 1975 die für die Bewilligung der BAB erforderlichen Unterlagen eingereicht hat.
Zu Unrecht beruft sich die Beklagte auf § 8 Abs. 1 Satz 2 A Ausbildung. Dieser Satz, um den die A Ausbildung erst durch Art 1 Nr. 1 der 7. Änderungsanordnung vom 6. Juni 1974 (ANBA 1974, 965) ergänzt worden ist, ist von der Ermächtigung der Beklagten, das Nähere durch Anordnung zu regeln (§ 39 Abs. 1 Satz 1 AFG) nicht gedeckt, soweit er in Fällen wie dem vorliegenden die Versagung von Leistungen vorsieht. Nach § 8 Abs. 1 Satz 2 A Ausbildung ist für Zeiten der Ausbildung bis zur Einreichung der für die Entscheidung über den Antrag erforderlichen Unterlagen BAB nicht zu gewähren, wenn die Unterlagen nicht innerhalb von drei Monaten nach Aushändigung oder Übersendung des Antragsvordrucks eingereicht werden und der Auszubildende die Verspätung zu vertreten hat. Diese Vorschrift ist insoweit bedenkenfrei, als sie vom Antragsteller erwartet, daß er alle Tatsachen unter Verwendung des von der Beklagten vorgesehenen Vordrucks. angibt, deren Kenntnis für die Bewilligung des Antrags erforderlich ist. Eine solche Verpflichtung ergab sich schon aus § 142 AFG, der mit dem Inkrafttreten des SGB 1 zum 1. Januar 1976 gestrichen worden ist; seitdem ist der Antragsteller von Sozialleistungen nach Art 1 § 60 SGB 1 hierzu verpflichtet. Ob § 8 Abs. 1 Satz 2 A Ausbildung mehr erwartet als die Einreichung des ausgefüllten Antragsvordrucks und ob ein solches Verlangen ermächtigungsgedeckt wäre, bedarf keiner Entscheidung; denn jedenfalls ist die Nichtgewährung der BAB für die zurückliegende Zeit, weil die erforderlichen Unterlagen nicht innerhalb von drei Monaten eingereicht worden sind, nicht ermächtigungsgedeckt, wenn im Zeitpunkt der Entscheidung die sonstigen Voraussetzungen der BAB für die zurückliegende Zeit dargetan sind.
Wenn wegen zu vertretender Verspätung BAB nicht zu gewähren ist, hat die A Ausbildung die rechtzeitige Einreichung der Unterlagen bzw. das Nichtvertretenmüssen der Verspätung durch den Auszubildenden zu einer (weiteren) Voraussetzung für den Anspruch auf BAB, gemacht bzw. die teilweise Versagung als eine Begrenzung des zeitlichen Umfangs der BAB geregelt. Formal ist die Beklagte zwar ermächtigt, das Nähere über Voraussetzungen und Umfang der BAB durch Anordnungen zu regeln, jedoch, ist die Beklagte insoweit nicht frei. Die Anordnung muß auch Sinn und Zweck der Ermächtigung entsprechen (BSGE 36, 48, 51; vgl. ferner das zur Veröffentlichung vorgesehene Urteil des Senats vom 15. November 1979 - 7 RAr 6/79 -). Daher müssen die von der Beklagten getroffenen Regelungen auch inhaltlich vom Zweck der Förderung der beruflichen Bildung her bestimmt sein. Die Leistungsverweigerung nach § 8 Abs. 1 Satz 2 A Ausbildung ist aber nicht durch besondere Anliegen der Förderung der beruflichen Ausbildung bedingt; vielmehr wird lediglich aus Gründen der Säumnis dem Auszubildenden für zurückliegende Zeiten die Förderung entzogen, auf die er sonst einen Anspruch hat. Dies wird besonders daran deutlich, daß dem Auszubildenden trotz verspäteter Vorlage der Unterlagen die BAB verbleibt, wenn nicht er, sondern ein anderer die Verspätung zu vertreten hat. Nicht Belange der Ausbildungsförderung, sondern solche des Verwaltungsverfahrens bestimmen § 8 Abs. 1 Satz 2 A Ausbildung.
Zur Regelung des Verwaltungsverfahrens bei der Gewährung der BAB ist die Beklagte nach § 39 Abs. 1 Satz 1 AFG anders als in anderen Bereichen (wie z.B. der Winterbauförderung, § 82 AFG), ausdrücklich nicht ermächtigt. Die Ermächtigung der Beklagten, das Nähere über die Art der Förderung zu bestimmen, bezieht sich entgegen Schönefelder/Kranz/Wanka, Kommentar zum AFG, § 39, Rdnr. 5 (Stand August 1972) nicht auf Verfahrensfragen, sondern darauf , ob die Förderung durch Zuschuß oder Darlehen zu geschehen hat (vgl. Gagel/Jülicher, AFG, § 39 Rdnr. 6). Unbedenklich dürften das allgemeine Verfahrensrecht ergänzende Regelungen des Verfahrens durch Anordnung sein, als ohne die fragliche Verfahrensregel Voraussetzungen, Art oder Umfang der BAB sich nicht bestimmen lassen, Ob darüber hinaus Vorschriften, die das Verwaltungsverfahren betreffen, zulässig sind (bejahend, wenn auch beschränkt auf Vorschriften, die allgemeinen Grundsätzen des Sozialrechts entsprechen, Hennig/Kühl/Heuer, AFG, § 39 Anm. 1; bejahend ferner Gagel/Jülicher a.a.O. vor § 33 Rdnr. 22 und § 39 Rdnr. 6; Hoppe/Berlinger, Förderung der beruflichen Bildung, § 39-2/1, Februar 1973), ist nicht unzweifelhaft; gegen eine Ermächtigung zur Regelung des Verwaltungsverfahrens ließe sich einwenden, sie widerspräche dem allgemeinen, durch das SGB 1 unterstrichene Anliegen des Gesetzgebers, verfahrensrechtliche Vorschriften des Sozialverwaltungsrechts zu vereinheitlichen. Jedenfalls lassen sich verfahrensrechtliche Vorschriften, die von dem Verfahrensrecht abweichen, das allgemein für die Ausführung des AFG vorgesehen ist, auf die Ermächtigung des § 39 AFG nur stützen, wenn sie durch Vorschriften des materiellen Rechts gefordert werden. Davon kann bei § 8 Abs. 1 Satz 2 A Ausbildung nicht die Rede sein.
Bis zum Inkrafttreten des SGB 1 sah das AFG allgemein nicht vor, daß Leistungen wegen mangelnder Mitwirkung des Betroffenen noch zu einem Zeitpunkt zu versagen waren, zu dem die Voraussetzungen des Anspruchs auf die Leistung bereits nachgewiesen waren. Lediglich beim Arbeitslosengeld (Alg) und bei der Arbeitslosenhilfe (Alhi) war und ist die Leistung wegen eines Meldeversäumnisses für sechs Wochentage zu versagen (§ 120 AFG). Für die Anwendung der Befugnis der Beklagten, in bestimmten Fällen verweigerter oder unterlassener Mitwirkung Leistungen ganz oder teilweise zu versagen (§ 121 AFG a.F.), war kein Raum mehr, wenn bis zum Tage der Entscheidung die Mitwirkung nachgeholt wurde (Schönefelder/Kranz/Wanka a.a.O. § 121 Rdnr. 10). Die für die BAB maßgeblichen Vorschriften erfordern keine hiervon abweichenden Verfahrensregelungen. Das wird schon daran deutlich, daß der Auszubildende, der die Versäumung nicht zu vertreten hat, wie jeder andere Antragsteller BAB auch für länger zurückliegende Zeiten erhält, wenn nur die sonstigen Voraussetzungen vorliegen. Daher ist § 8 Abs. 1 Satz 2 A Ausbildung jedenfalls insoweit nicht ermächtigungsgedeckt, als die Vorschrift die Versagung der BAB auch für den Fall gebietet, daß im Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag die Voraussetzungen für den Anspruch nachgewiesen sind (im Ergebnis übereinstimmend Gagel/Jülicher a.a.O. vor § 33 Rdnr. 24 und § 39 Rdnr. 15; anderer Ansicht Hoppe/Berlinger a.a.O. § 40-5, Januar 1977).
Nach den Feststellungen des LSG, die die Beklagte nicht angegriffen hat, ergab sich aus den der Beklagten im Juli 1976 vorliegenden Unterlagen eindeutig, daß der Kläger die Voraussetzungen für die BAB bereits ab 1. September 1975 erfüllt hatte. Daher konnte die Beklagte im Juli 1976 die BAB nicht nach § 8 Abs. 1 Satz 2 A Ausbildung ablehnen; die Frage, ob eine Ablehnung, wäre sie früher, z.B. im Februar 1976, erfolgt, rechtmäßig gewesen wäre, stellt sich nicht.
Die Versagung der BAB wäre auch nicht nach Art 1 §§ 66, 67 SGB 1 gerechtfertigt. Nach Art 1 § 66 Abs. 1 SGB 1 kann der Leistungsträger bei erheblicher Erschwerung der Aufklärung des Sachverhalts infolge Verletzung der Mitwirkungspflicht des Antragstellers zwar ohne weitere Ermittlungen die Leistung bis zur Nachholung der Mitwirkung versagen. Die Versagung, d.h. die durch Verwaltungsakt auszusprechende Ablehnung der beantragten Leistung, ist allerdings nur bis zur Nachholung der Mitwirkung zulässig (Peters, SGB-AT, § 66 Anm. 2; Hauck/Haines, SGB 1, § 66 Rdnr. 20 f.). Das dürfte die Revision (und mit ihr Hoppe/Berlinger a.a.O.) übersehen haben. Da die erforderlichen Unterlagen Ende Mai 1976 eingereicht waren, kann die Ablehnung der BAB schon aus diesem Grunde nicht auf Art 1 § 66 SGB 1 gestützt werden. Eine Entscheidung nach erfolgter Mitwirkung, ob die Leistung nachträglich erbracht werden soll (Art 1 § 67 SGB 1), setzt voraus, daß der Leistungsträger Leistungen bereits vorher durch Verwaltungsakt versagt hat (Peters a.a.O. § 67 Anm. 3; Hauck/Haines a.a.O. § 67 Rdnr. 3; Freitag Bochumer Kommentar § 67 Rdnr. 2; VGH München FRES 2, 144). Da es hieran im vorliegenden Falle fehlt, kann offenbleiben, ob, was die Beklagte bestreitet, Art 1 §§ 66, 67 SGB 1 im Bereich der Förderung der beruflichen Ausbildung Anwendung findet, und die übrigen Voraussetzungen gegeben waren.
Die Beklagte war daher nicht befugt, dem Kläger die BAB für den zurückliegenden Zeitraum zu versagen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG-7 RAr 69/79
Bundessozialgericht
Fundstellen