Entscheidungsstichwort (Thema)
Feststellung iS des § 3 Abs 2 SchwbG. Abgrenzung des Verwaltungsaktes vom verwaltungsinternen Handeln. Vorbereitungshandlung
Orientierungssatz
1. Ein Schreiben des Landkreises vom Juli 1974 in dem dieser auf den Antrag des Behinderten von April 1974 Gleichstellung nach § 2 Abs 1 Buchst b des Schwerbeschädigtengesetzes mitteilt, er gehöre nach einer beigefügten Bescheinigung des Gesundheitsamtes zu dem Personenkreis der Schwerbehinderten, so daß es nach dem am 1.5.1974 in Kraft getretenem Schwerbehindertengesetz (SchwbG) einer Gleichstellung nicht bedürfe, ist keine die Schwerbehinderung bestätigende Feststellung iS des § 3 Abs 2 SchwbG. Dies gilt ebenso für die Äußerung des Gesundheitsamtes.
2. Der Hinweis des Landkreises, der Behinderte gehöre nach der "Bescheinigung des Gesundheitsamtes" zum Personenkreis der Schwerbehinderten, ist lediglich eine ohne Rechtswirkung gedachte schlichte Meinungsäußerung.
3. Als Feststellung iS des § 3 Abs 2 SchwbG kommt nur eine echte "Entscheidung" ("Feststellung") einer zuständigen Verwaltungsbehörde oder des Gerichts in Betracht, die mit bindender Wirkung festlegt, welche Gesundheitsstörungen als Behinderungen anzuerkennen sind und in welchem Ausmaß sie die Erwerbsfähigkeit gemäß § 3 Abs 1 S 2 SchwbG mindern (Anschluß an BSG vom 1980-01-30 9 RVs 11/78 = SozR 3870 § 3 Nr 7). Die Äußerung des Gesundheitsamtes erfüllt diese Voraussetzungen nicht. Ihr fehlt das Merkmal der Außenwirkung, das das verwaltungsinterne Handeln von einem Verwaltungsakt abgrenzt.
4. Im Rahmen von Vorbereitungshandlungen der Verwaltungsbehörde erteilte Auskünfte und Mitteilungen werden selbst dann nicht ihrer verwaltungsinternen Rechtsnatur entkleidet, wenn sie dem Betroffenen bekannt gegeben werden (vgl BVerwG 1960275-18 VII C 184/57 = DÖV 1961, 182). Sie haben keine Regelungsbedeutung, dienen vielmehr ausschließlich als Grundlage einer hoheitlichen Einzelfallgestaltung, sind diesen aber nicht gleichzusetzen.
5. Ärztliche Meinungsäußerungen darüber, inwieweit sich gesundheitliche Einwirkungen auf die Erwerbsfähigkeit auswirken, sind zwar eine wichtige und vielfach unentbehrliche Grundlage für die Schätzung der MdE. Sie können aber keine bindende Wirkung haben (vgl BSG vom 1975-12-17 2 RU 35/75 = BSGE 41, 99, 101 mwN). Infolgedessen handelt es sich bei solchen amtsärztlichen Beurteilungen weder um Rentenbescheide oder entsprechende Verwaltungsentscheidungen iS des § 3 Abs 2 SchwbG. Die Äußerung des Gesundheitsamtes ist auch keine vorläufige Bescheinigung der für eine Entscheidung zuständigen Dienststelle iS des § 3 Abs 2 SchwbG.
Normenkette
SchwbG § 3 Abs 2 Fassung: 1974-04-29, § 2 Abs 1 Buchst b Fassung: 1961-08-14, § 3 Abs 1 S 2
Verfahrensgang
LSG Niedersachsen (Entscheidung vom 23.09.1980; Aktenzeichen L 9 Vs 446/79) |
SG Hannover (Entscheidung vom 06.11.1979; Aktenzeichen S 17 Vs 126/78) |
Tatbestand
Der Kläger begehrt die Anerkennung als Schwerbehinderter nach dem Schwerbehindertengesetz (SchwbG).
Er war Inhaber eines Schwerbehindertenausweises, dem eine Gültigkeitsdauer bis zum 31. Dezember 1974 verliehen worden war. Im Zusammenhang mit der Neuaufnahme einer Beschäftigung hatte er im April 1974 die Gleichstellung nach § 2 Abs 1 Buchst b des Schwerbeschädigtengesetzes (SchwbeschG) beantragt. Der angegangene Landkreis hatte ihm daraufhin im Juli 1974 mitgeteilt, er gehöre nach einer - der Mitteilung beigefügten - Bescheinigung des staatlichen Gesundheitsamtes zu dem Personenkreis der Schwerbehinderten, so daß es nach dem am 1. Mai 1974 in Kraft getretenen Schwerbehindertengesetz einer Gleichstellung nicht mehr bedürfe; zudem seien ab Inkrafttreten dieses Gesetzes nicht mehr der Landkreis, sondern das Arbeitsamt für die Gleichstellung zuständig.
Das Versorgungsamt lehnte die im März 1977 beantragte Ausstellung eines Schwerbehindertenausweises mit der Begründung ab, die Gesamterwerbsminderung betrage nach den versorgungsärztlichen Feststellungen nur 30 vH, der Kläger sei also nicht schwerbehindert. Der Widerspruch dagegen blieb erfolglos (Bescheid vom 17. November 1977; Widerspruchsbescheid vom 13. Januar 1978).
Das Sozialgericht (SG) hat die Klage abgewiesen. In der Berufungsbegründung hat der Kläger geltend gemacht, medizinisch sei die Gesamterwerbsminderung (Gesamt-MdE) zutreffend mit 30 vH bewertet. Jedoch sei ihm aus Rechtsgründen eine Gesamt-MdE um 50 vH zuzubilligen und demgemäß ein entsprechender Schwerbehindertenausweis auszustellen. Das Landessozialgericht (LSG) hat die Berufung zurückgewiesen.
Es hat ua ausgeführt: Weder die Äußerung des Gesundheitsamtes noch das Schreiben des Landkreises seien als eine die Schwerbehinderung bestätigende Feststellung iS des § 3 Abs 2 SchwbG zu werten.
Mit der zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung des § 3 Abs 2 SchwbG. Der Landkreis habe - so trägt der Kläger vor - seinen Antrag auf Gleichstellung abgelehnt, da die Gesamt-MdE auf Dauer mit 50 vH festgesetzt sei. Diesem Schreiben sei eine entsprechende amtsärztliche Feststellung des Gesundheitsamtes beigefügt gewesen. Somit sei ein begünstigender Verwaltungsakt ergangen. Dieser sei nach § 3 Abs 2 SchwbG verbindlich. Eine Neufeststellung der MdE nach § 3 Abs 1 SchwbG sei nicht zulässig. Die Verwaltung sei infolgedessen gehalten, ihm aufgrund des früheren Anerkenntnisses einen nunmehr gültigen Schwerbehindertenausweis auszustellen.
Der Kläger beantragt,
die Urteile des LSG und des SG sowie die
Verwaltungsbescheide aufzuheben und den Beklagten
zu verurteilen, die Gesamterwerbsminderung mit
50 vH festzustellen und einen Schwerbehindertenausweis
auszustellen.
Der Beklagte stellt keinen Antrag.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt (§ 124 Abs 2 Sozialgerichtsgesetz -SGG-).
Entscheidungsgründe
Die Revision des Klägers hat keinen Erfolg. Der Kläger ist, wie die Vorinstanzen zutreffend entschieden haben, nicht als Schwerbehinderter anzuerkennen.
Die Ausstellung eines Schwerbehindertenausweises nach § 3 Abs 5 Satz 1 des Gesetzes zur Sicherung der Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft (Schwerbehindertengesetz -SchwbG-) idF des Artikels 2 Nr 1 Buchst c des 8. Anpassungsgesetzes vom 14. Juni 1976 (BGBl I 1481) und der Bekanntmachung vom 8. Oktober 1979 (BGBl I 1649) ist davon abhängig, daß aufgrund einer unanfechtbar gewordenen Feststellung nach den Absätzen 1 bis 3 die Erwerbsfähigkeit nicht nur vorübergehend um wenigstens 50 vH gemindert ist. Diese genannten Voraussetzungen erfüllt der Kläger nicht.
Die festgestellten Behinderungen bedingen entsprechend den medizinisch erhobenen Befunden lediglich eine MdE um 30 vH. Der Rechtsmaßstab, der bei dieser MdE-Bewertung gemäß § 3 Abs 1 und 3 SchwbG angewandt worden ist, wird weder vom Kläger beanstandet - im Gegenteil, er gesteht ausdrücklich eine tatsächlich vorhandene MdE um 30 vH zu - und ist auch nicht erkennbar fehlerhaft. Die MdE ist im Bereich des SchwbG nach den Auswirkungen der ermittelten Behinderungen "in ihrer Gesamtheit" entsprechend § 30 Abs 1 Bundesversorgungsgesetz (BVG) zu bemessen (§ 3 Abs 1 und 3 SchwbG). Dabei ist das Ausmaß aller körperlichen, geistigen und seelischen Behinderungen unabhängig von ihrer Ursache zu berücksichtigen (BSG SozR 3870 § 3 Nr 4). Diese Grundsätze haben die Verwaltungsbehörden wie auch die Vorinstanzen beachtet.
Der Kläger stützt sein Begehren, ihn ungeachtet der tatsächlich bestehenden Gesamt-MdE als Schwerbehinderten anzuerkennen, auf § 3 Abs 2 SchwbG. Danach ist dem zuständigen Versorgungsamt eine eigene Feststellung nach § 3 Abs 1 SchwbG verwehrt, wenn eine solche über das Vorliegen der Behinderung und den Grad einer auf ihr beruhenden Minderung der Erwerbsfähigkeit schon in einem Rentenbescheid, einer entsprechenden Verwaltungs- oder Gerichtsentscheidung oder einer vorläufigen Bescheinigung der für diese Entscheidungen zuständigen Dienststelle getroffen worden ist.
Ein Abweichen hiervon ist nur erlaubt, wenn der Behinderte ein Feststellungsinteresse glaubhaft macht. Jedoch ist ein solcher die Verwaltungsbehörde bindender Nachweis iS des § 3 Abs 2 SchwbG weder in dem Schreiben des Landkreises noch in der Mitteilung des staatlichen Gesundheitsamtes an den Landkreis, die dem vorgenannten Schreiben beigefügt und darin als Bescheinigung bezeichnet worden ist, enthalten.
Das auf den Gleichstellungsantrag des Klägers bezugnehmende Antwortschreiben des Landkreises kann bei objektiver Betrachtung nicht als einseitige verbindliche Gestaltung eines Lebenssachverhalts gemeint sein (BVerwGE 36, 192, 194; Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht, Bd 1, 9. Aufl 1974 § 46 Va) und läßt sich somit auch nicht als Verwaltungsakt im formellen und materiellen Sinne deuten (Eyermann/Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung, 8. Aufl 1980, § 42, RdNr 13). Es ist keine auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen gerichtete Einzelfallentscheidung (zur Definition des Verwaltungsaktes vgl neuerdings § 31 Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren - SGB 10 -). Nach seinem Inhalt sollte der Kläger über die veränderte Rechtslage nach Inkrafttreten des Schwerbehindertengesetzes am 1. Mai 1974 unterrichtet werden. Die ihm zuteil gewordene Information erstreckte sich einmal darauf, welcher Personenkreis dem Schutz dieses Gesetzes unterstellt ist (§ 1 SchwbG), zum anderen auf die veränderten Zuständigkeitsregelungen. Daraus war für den Kläger unschwer zweierlei erkennbar. Nunmehr hätten - so verlautete - die Versorgungsämter und nicht die Landkreise die Anerkennung als Schwerbehinderter vorzunehmen. Weiter ergab sich aus dem Schreiben, daß über die Gleichstellung mit Schwerbehinderten jetzt die Arbeitsämter zu befinden hätten. Aus dieser Sicht ist der Hinweis des Landkreises, der Kläger gehöre nach der "Bescheinigung des Gesundheitsamtes" zum Personenkreis der Schwerbehinderten, lediglich eine ohne Rechtswirkung gedachte schlichte Meinungsäußerung.
Ebenso rechtsfehlerhaft ordnet die Revision die Mitteilung des Gesundheitsamtes ein. Sie ist weder für sich allein noch in Verbindung mit dem Antwortschreiben des Landkreises als Feststellung iS des § 3 Abs 2 SchwbG zu werten. Als solche kommt nur eine echte "Entscheidung" ("Feststellung") einer zuständigen Verwaltungsbehörde oder des Gerichts in Betracht, die mit bindender Wirkung festlegt, welche Gesundheitsstörungen als Behinderungen anzuerkennen sind und in welchem Ausmaß sie die Erwerbsfähigkeit gemäß § 3 Abs 1 Satz 2 SchwbG mindern (BSG SozR 3870 § 3 Nr 7, ebenso 9 RVs 2/80 vom 17. September 1980). Die Äußerung des Gesundheitsamtes enthält lediglich eine sachkundige Beurteilung über Art und Ausmaß der Behinderung, die das Gesundheitsamt dem Landkreis im Wege der Amtshilfe erteilt hatte. Ihr fehlt das Merkmal der "Außenwirkung", das das verwaltungsinterne Handeln von einem Verwaltungsakt abgrenzt. Die beteiligte Behörde hat insbesondere dann die Kompetenz zur Regelung eines Einzelfalles mit Außenwirkung, wenn ihr die ausschließliche Wahrnehmung bestimmter Aufgaben und die alleinige Geltendmachung besonderer Gesichtspunkte übertragen sind (BVerwGE 26, 31, 39). Hiervon ist im Streitfall gerade nicht auszugehen. Außerdem werden die im Rahmen von Vorbereitungshandlungen der Verwaltungsbehörde erteilten Auskünfte und Mitteilungen selbst dann nicht ihrer verwaltungsinternen Rechtsnatur entkleidet, wenn sie dem Betroffenen bekannt gegeben werden (BVerwG, DÖV 1961, 182). Sie haben keine Regelungsbedeutung, dienen vielmehr ausschließlich als Grundlage einer hoheitlichen Einzelfallgestaltung, sind diesen aber nicht gleichzusetzen. Ferner ist eine andere Beurteilung auch dann nicht angezeigt, wenn die "Bescheinigung des Gesundheitsamtes" im Zusammenhang mit der beantragten Gleichstellung mit einem Schwerbeschädigten nach § 2 Abs 1 Buchst b SchwbeschG ergangen ist (vgl Gröninger, Schwerbehindertengesetz, 1976, § 3 Abschn 5a 1).
Ärztliche Meinungsäußerungen darüber, inwieweit sich gesundheitliche Einwirkungen auf die Erwerbsfähigkeit auswirken, sind zwar eine wichtige und vielfach unentbehrliche Grundlage für die Schätzung der MdE. Sie können aber keine bindende Wirkung haben (BSGE 6, 267, 268; 41, 99, 101 mwN). Infolgedessen handelt es sich bei solchen amtsärztlichen Beurteilungen weder um Rentenbescheide oder entsprechende Verwaltungsentscheidungen iS des § 3 Abs 2 SchwbG.
Schließlich ist die Äußerung des Gesundheitsamtes auch keine "vorläufige Bescheinigung der für diese Entscheidung zuständigen Dienststelle" iS des § 3 Abs 2 SchwbG. Der Sachzusammenhang, in dem diese Vorschrift steht, verdeutlicht, daß nur solche Leistungsbescheide bzw Leistungsurteile für das Schwerbehindertenrecht erheblich sind und folglich eine eigene Feststellung der Versorgungsbehörde nach § 3 Abs 1 SchwbG ersetzen, wenn die erteilte Vergünstigung wegen eines bestimmten Grads der MdE gewährt wird. Nach der Rechtsentwicklung fallen hierunter praktisch nur solche Entscheidungen, aufgrund deren nach § 1 des früher geltenden SchwbeschG (idF des Art 4 des 2. Gesetzes zur Änderung des Bundesseuchengesetzes vom 1971-08-25 - BGBl I 1401 -) die Schwerbeschädigteneigenschaft anerkannt worden ist (BSG SozR 3870 § 3 Nr 7 mwN). Allein die zum Erlaß solcher Verwaltungsakte zuständigen Behörden können, sofern das Verwaltungsverfahren eingeleitet, jedoch eine unanfechtbare Entscheidung noch nicht getroffen ist, mit der sich aus § 3 Abs 2 SchwbG ergebenden Rechtsfolge vorläufige Bescheinigungen ausstellen. Gemäß dem nach § 1 SchwbG geschützten Personenkreis wird sich darin regelmäßig nur bestätigt finden, daß die MdE nicht nur vorübergehend 50 vH beträgt. Übrigens war eine entsprechende Regelung schon in § 2 der 1. Verordnung zur Durchführung des SchwbeschG vom 18. März 1954 (BGBl I 40) enthalten.
Ebensowenig bietet die Übergangsvorschrift des Art III § 5 des Gesetzes zur Weiterentwicklung des Schwerbeschädigtenrechts vom 24. April 1974 (BGBl I 981, geändert durch Gesetz vom 14. Juni 1976 - BGBl I 1481 -) eine Anspruchsgrundlage. Nach Abs 1 des § 5 gelten als Verwaltungsentscheidungen über das Vorliegen einer Behinderung und den Grad einer auf ihr beruhenden MdE iS des Art I Nr 4 (§ 2a Abs 2 - entspricht dem jetzigen § 3 Abs 2 SchwbG) auch Gleichstellungsbescheide der Hauptfürsorgestelle, die vor Inkrafttreten dieses Gesetzes erlassen worden sind. Daß dem Kläger ein solcher Bescheid erteilt worden war, hat das LSG nicht festgestellt; das Gegenteil wird von der Revision nicht behauptet. Indes erscheint bedeutsam, daß der Kläger unter dem Geltungsbereich des SchwbeschG idF vom 14. August 1961 (BGBl I 1233) Inhaber eines Schwerbehindertenausweises war. Da der Kläger nicht zu dem Personenkreis der Schwerbeschädigten iS des § 1 Abs 1 Buchst a bis f gehörte, war eine Gleichstellung mit einem Schwerbeschädigten nach § 2 Abs 1 Buchst b SchwbeschG nur zu erreichen, wenn neben einer bestehenden Erwerbsminderung um wenigstens 50 vH infolge der gesundheitlichen Schädigung ohne diese Hilfe ein geeigneter Arbeitsplatz nicht zu erhalten oder zu bewahren war. Dieser Gleichstellungsbescheid, der regelmäßig auf einen bestimmten Betrieb beschränkt werden sollte (§ 2 Abs 2 Satz 1 SchwbeschG), war offenbar infolge des geschehenen Arbeitsplatzwechsels nicht mehr existent. Jedenfalls hatte der Kläger, wie dem fraglichen Schreiben des Landkreises zu entnehmen ist, erneut eine solche Gleichstellung beantragt. Infolgedessen war nicht zu entscheiden, ob gegebenenfalls nur solche Gleichstellungsbescheide als Verwaltungsentscheidungen iS des § 3 Abs 2 SchwbG zu werten sind, die mit bindender Wirkung ausreichende Feststellungen enthalten, und etwa deswegen ein Verwaltungsverfahren nach § 3 Abs 1 SchwbG entbehrlich ist. So wäre es, wenn die Gesundheitsstörungen sowie die Erwerbsminderung bezeichnet wären. Immerhin könnte man dafür anführen, daß nach § 3 Abs 5 SchwbG nur bescheinigt werden kann, was bereits von einer zuständigen Verwaltungsbehörde - sei es nach § 3 Abs 1 oder Abs 2 SchwbG - insgesamt hoheitlich entschieden worden ist.
Soweit Art III § 5 Abs 3 Satz 2 der genannten Übergangsvorschrift dem Inhaber eines Schwerbeschädigten- oder Schwerbehindertenausweises eine gleichartige Vergünstigung eröffnet, ist sie auf den derzeitigen Geltungszeitraum eines solchen Ausweises beschränkt. Nach den bindenden Feststellungen des LSG war der Schwerbehindertenausweis des Klägers nur bis zum 31. Dezember 1974 verlängert worden. Mithin ist auch diese Vorschrift auf den Fall des Klägers nicht anwendbar.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.
Fundstellen