BSG Urteil vom 24.05.1973 - 3 RK 46/71

Leitsatz (amtlich)

1. Die Festsetzung einer "Zwangsstrafe" gegen die Mitglieder eines Organs eines Versicherungsträgers (RVO § 31 Abs 2 und 3) ist aufzuheben, wenn die zugrundeliegende Aufsichtsanordnung rechtswidrig war und rechtzeitig angefochten worden ist.

2. Auch wenn eine dem Geschäftsführer einer KK wegen Fehlens eines Urlaubsvertreters gezahlte Urlaubsabgeltung nach der Dienstordnung der Kasse iVm dem entsprechend anwendbaren Landesbeamtenrecht nicht hätte gezahlt werden dürfen, kann von ihrer Rückforderung bei Vorliegen von Billigkeitsgründen mit Zustimmung des Kassenvorstandes - als der obersten Dienstbehörde des Geschäftsführers - abgesehen werden.

3. Ein Haftungsanspruch wegen Verletzung der Pflicht zu getreuer Geschäftsführung (SVwG § 14) setzt Verschulden voraus.

Leitsatz (redaktionell)

Die Aufsichtsbehörde kann den Selbstverwaltungsorganen eines Versicherungsträgers zu einer in deren Ermessen gestellten Entscheidung über Zweckmäßigkeitsfragen keine Weisungen erteilen, sofern die rechtlichen Grenzen des Ermessens nicht überschritten wurden.

Normenkette

RVO § 31 Abs. 2 Fassung: 1911-07-19, Abs. 3 Fassung: 1911-07-19; SVwG § 14

Tenor

Die Revision des beklagten Amtes gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Landessozialgerichts vom 19. März 1971 wird zurückgewiesen.

Das beklagte Amt hat den Klägern auch die außergerichtlichen Kosten des Revisionsverfahrens zu erstatten.

Gründe

I

Die Kläger, Vorstandsmitglieder einer Innungskrankenkasse (IKK), wenden sich gegen einen Bescheid des beklagten Aufsichtsamts, mit dem gegen sie wegen Nichtbefolgung einer Aufsichtsanordnung eine „Zwangsstrafe“ festgesetzt worden ist.

Der Geschäftsführer der 1958 errichteten IKK hatte in den ersten Jahren nach deren Errichtung (1958 bis 1961) den ihm zustehenden Erholungsurlaub nicht nehmen können, weil für ihn kein Urlaubsvertreter vorhanden war. Durch Beschluß des Kassenvorstandes waren ihm deshalb für die genannten Jahre zur Abgeltung seines Urlaubsanspruchs jeweils Barbeträge gezahlt worden, und zwar für das Jahr 1958 mit Genehmigung des beklagten Amts, im übrigen gegen dessen mehrfach geäußerte rechtliche Bedenken. Nachdem das Amt im Jahre 1966 von der dennoch erfolgten Zahlung erfahren hatte, wies es die Kläger im Mai 1967 an, die gezahlten Abgeltungsbeträge - streitig sind noch 3.320 DM - vom Geschäftsführer im Wege der Gehaltskürzung wieder einzuziehen. Da die Kläger dies als Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Kasse ablehnten, setzte das beklagte Amt gegen sie eine „Zwangsstrafe“ in Höhe von 200 DM fest und wies ihren Widerspruch zurück (Bescheide vom 18. Juli und 11. Oktober 1967).

Die Klage wurde vom Sozialgericht (SG) als unbegründet abgewiesen, hatte jedoch vor dem Landessozialgericht (LSG) Erfolg. Dieses hat die Frage, ob die Urlaubsabgeltungen zu Recht oder zu Unrecht gezahlt worden sind, nicht abschließend entschieden: Auch wenn, was zweifelhaft sei, eine Rechtsgrundlage für die Zahlungen nicht bestanden habe, sei ein durchsetzbarer Rückforderungsanspruch gegen den Geschäftsführer nicht gegeben; denn die Kläger hätten ihm die Abgeltungsbeträge in jedem Fall, auch unter Inkaufnahme rechtlicher Zweifel, zuwenden wollen; eine Rückforderung sei deshalb nach dem Rechtsgedanken des § 814 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) - Kenntnis des Leistenden vom Mangel des rechtlichen Grundes - ausgeschlossen (Urteil vom 19. März 1971).

Das beklagte Amt rügt mit der zugelassenen Revision, das LSG habe das Bestehen eines Rückforderungsanspruchs zu Unrecht verneint. § 814 BGB schließe einen solchen nur bei einer - hier nicht feststellbaren - positiven Kenntnis des Leistenden vom Fehlen einer Leistungsverpflichtung aus. Auch könne die Rückforderung zu Unrecht gewährter Leistungen nicht als treuwidrig angesehen werden, wenn der Empfänger, wie hier, selbst Zweifel an ihrer Rechtmäßigkeit gehabt habe. Im übrigen stehe der Kasse ein Rückforderungsanspruch gegen den Geschäftsführer wegen Verletzung seiner Pflicht zu getreuer Geschäftsführung (§ 14 des Selbstverwaltungsgesetzes i.V.m. § 1833 BGB) zu. Schließlich hätte das LSG auch von seinem Rechtsstandpunkt den Sachverhalt, insbesondere die Willensrichtung der Kläger bei Anweisung der fraglichen Zahlungen weiter aufklären müssen, zumal die Kläger selbst bisher nicht behauptet hätten, daß sie mit „bedingtem Vorsatz“ gehandelt hätten. Unbegründet seien endlich die Zweifel, die das LSG an der Unzulässigkeit der gezahlten Urlaubsabgeltungen geäußert habe. Das beklagte Amt beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Berufung der Kläger gegen das Urteil des SG zurückzuweisen.

Die Kläger halten das angefochtene Urteil für zutreffend und beantragen die Zurückweisung der Revision.

II

Die Revision des beklagten Amts ist unbegründet.

Die Entscheidung des LSG, das die gegen die Kläger ausgesprochene Festsetzung einer „Zwangsstrafe“ aufgehoben hat, ist im Ergebnis nicht zu beanstanden.

Nach § 30 Abs. 1 RVO hat die Aufsichtsbehörde darüber zu wachen, daß von den Versicherungsträgern Gesetz und Satzung beachtet werden. Bei Krankenkassen erstreckt sich die Aufsicht nach der Sondervorschrift in § 377 Abs. 1 RVO auch auf die Beobachtung der für die Angestellten der Kasse erlassenen Dienstordnung. Zu den Mitteln, die der Aufsichtsbehörde zu Gebote stehen, um einen Versicherungsträger zur Beachtung von Gesetz, Satzung und Dienstordnung anzuhalten, gehört der Erlaß einer Aufsichtsanordnung (vgl. § 54 Abs. 3 SGG). Wird eine solche Anordnung nicht befolgt, kann die Aufsichtsbehörde u. a. gegen die Mitglieder der Organe des betreffenden Versicherungsträgers „Zwangsstrafen“ in Geld festsetzen (§ 31 Abse 2 und 3 RVO). Die Verfügung, mit der eine „Zwangsstrafe“ festgesetzt wird, ist ein Verwaltungsakt und daher - ebenso wie die ihr zugrundeliegende Aufsichtsanordnung, für die dies ausdrücklich bestimmt ist (§ 54 Abs. 3 SGG) - mit der Klage anfechtbar (vgl. BSG 3, 204, 206 f). Sie muß vom Gericht aufgehoben werden, wenn sie selbst, etwa wegen Verletzung von Formvorschriften, an rechtlichen Mängeln leidet, oder wenn die Aufsichtsanordnung, deren Durchsetzung sie bezweckt, rechtswidrig ist, es sei denn, daß diese Anordnung unangefochten geblieben und deshalb bindend geworden ist.

Ist sie dagegen - wie hier - rechtzeitig angefochten worden, dann wirkt sich ihre Rechtswidrigkeit wegen des engen Funktionszusammenhangs mit der Straffestsetzung auch auf diese aus (vgl. Urteil des Senats vom 23. Januar 1973, 3 RK 34/71, für den insoweit vergleichbaren Fall einer Durchsetzung von Weisungen nach § 136 Abs. 2 des Bundessozialhilfegesetzes).

In der vorliegenden Sache ist schon zweifelhaft, ob die Zahlung von Urlaubsabgeltungen an den Geschäftsführer der Krankenkasse rechtswidrig war. Nach der insoweit vom Revisionsgericht nicht nachprüfbaren Feststellung des LSG (§ 162 Abs. 2 SGG) galten für den Geschäftsführer als einen dienstordnungsmäßig Angestellten der Kasse während der fraglichen Zeit, d. h. in den Jahren 1958 bis 1961, „die Vorschriften für Schleswig-Holsteinische Landesbeamte auf Lebenszeit über: ... 5. Urlaub“ (§ 6 der Dienstordnung vom 12. Juni 1958, die dem Muster einer Dienstordnung für die Krankenkassen des Landes Schleswig-Holstein vom 18. Dezember 1956 entsprach, vgl. Kastner/Immand, Das Personalrecht der Krankenkassen, Anhang A 114/30-2b). Den Urlaub der Landesbeamten regelte seinerzeit in Schleswig-Holstein eine Verordnung vom 22. März 1955 (GVOBl. S. 85). Nach deren § 7 sollte der Beamte den ihm zustehenden Erholungsurlaub im Laufe des Urlaubsjahres (1. April bis 31. März) möglichst voll ausnutzen; konnte er aus dienstlichen Gründen nicht voll gewährt werden, so war er auf Antrag in das nächstfolgende Urlaubsjahr zu übertragen (Abs. 1). Urlaub, der bis zum Ende des Urlaubsjahres oder bei Übertragung auf das nächste Urlaubsjahr bis zum 30. Juni nicht erteilt oder genommen war, verfiel; in besonderen Fällen konnte die Frist mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde bis zum 30. September verlängert werden (Abs. 2).

Diese Regelung - einschließlich der in ihr enthaltenen Verfallklausel - konnte im allgemeinen, solange nämlich ein Urlaubsvertreter für den betreffenden Bediensteten vorhanden war oder sich der Dienstbetrieb vorübergehend einschränken ließ, weder zu unzumutbaren Härten für einen Bediensteten, der gleichwohl seinen Urlaub nicht antrat, noch zu Schwierigkeiten für den Dienstherrn führen. Schwierigkeiten oder Härten mußten sich indessen dann ergeben, wenn - wie anscheinend im vorliegenden Fall - zwingende dienstliche Gründe einer Beurlaubung des Bediensteten entgegenstanden, andererseits der Dienstherr einen entschädigungslosen Verzicht auf den Urlaub - anders als etwa die Leistung von zeitweiligen Überstunden (vgl. dazu Breithaupt 1967, 183). - nicht erwarten oder mindestens nicht verlangen konnte. Ob in einer solchen Notstandssituation der Dienstherr den Urlaub über die vorgesehenen Fristen hinaus übertragen und, wenn dieser Weg nicht gangbar war, den Urlaubsanspruch auch ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung durch eine Barzahlung abgelten durfte, hat der Senat mit dem LSG offengelassen; denn selbst wenn hier die Zahlung der Abgeltungsbeträge an den Geschäftsführer in den ersten Jahren nach Errichtung der Kasse unzulässig gewesen sein sollte, hätte dieser Umstand allein die Krankenkasse nicht zu der - ihr vom beklagten Amt auferlegten - Rückforderung der Beträge im Jahre 1967 berechtigt oder gar verpflichtet.

Fraglich ist allerdings, ob ein Rückforderungsanspruch, wie das LSG gemeint hat, schon an § 814 BGB scheitert. Das - vom LSG insoweit ebenfalls für maßgebend erachtete - Landesbeamtenrecht sieht für die Rückforderung von zuviel gezahlten Dienst- oder Versorgungsbezügen die Anwendung der Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung vor (§ 103 Abs. 2 Satz 1 des Schleswig-Holsteinischen Landesbeamtengesetzes vom 19. März 1956, GVOBl S. 19, = § 87 Abs. 2 Satz 1 des Bundesbeamtengesetzes). Zu diesen Vorschriften gehört auch § 814 BGB, der die Rückforderung einer zum Zwecke der Erfüllung einer Verbindlichkeit geleisteten Zahlung ausschließt, wenn der Leistende gewußt hat, daß er zur Leistung nicht verpflichtet war, oder wenn die Leistung einer sittlichen Pflicht oder einer auf den Anstand zu nehmenden Rücksicht entsprach.

Daß im vorliegenden Fall die Kläger die Zahlung der fraglichen Urlaubsabgeltungen in dem Bewußtsein geleistet haben, dazu nicht verpflichtet zu sein, hat das LSG nicht festgestellt. Ob sie bei Anweisung der Beträge mit „bedingtem Vorsatz“ gehandelt haben - nach Ansicht des LSG haben sie die Zahlungen auch für den Fall leisten wollen, daß dafür keine Rechtsgrundlage vorhanden war -, ist den festgestellten Tatsachen nicht sicher zu entnehmen. Deshalb kann dahinstehen, ob in einem solchen Fall die Rückforderung des Geleisteten nach § 814 BGB oder nach dem Grundsatz von Treu und Glauben ausgeschlossen wäre. Eher als an § 814 BGB könnte man hier daran denken, einen Rückforderungsanspruch der Kasse deswegen zu verneinen, weil der Geschäftsführer im Zeitpunkt der den Klägern vom beklagten Amt erteilten Weisung zur Rückforderung (1967) nicht mehr bereichert war (§ 818 Abs. 3 BGB). Auf den Wegfall der Bereicherung hätte er sich allerdings nur berufen können, wenn er selbst den Mangel des rechtlichen Grundes der Zahlung nicht gekannt hätte und der Mangel nicht so offensichtlich war, daß er ihn hätte erkennen müssen (§ 819 BGB, § 103 Abs. 2 Satz 2 des Schleswig-Holsteinischen Landesbeamtengesetzes). Auch diese Fragen brauchen indessen nicht abschließend entschieden zu werden; denn die Kläger waren jedenfalls - selbst wenn ein Rückforderungsanspruch gegen den Geschäftsführer im Jahre 1967 (noch) bestanden haben sollte - nicht verpflichtet, ihn geltend zu machen.

Nach § 103 Abs. 2 Satz 3 des genannten Landesbeamtengesetzes (= § 87 Abs. 2 Satz 3 des Bundesbeamtengesetzes) kann von der Rückforderung überzahlter Dienstbezüge „aus Billigkeitsgründen mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde ganz oder teilweise abgesehen werden“. Oberste Dienstbehörde eines Beamten ist die oberste Behörde seines Dienstherrn, in deren Dienstbereich er ein Amt bekleidet (§ 4 Abs. 1 des Schleswig-Holsteinischen Landesbeamtengesetzes = § 3 Abs. 1 des Bundesbeamtengesetzes; dazu Fischbach, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, 3. Auflage, § 3 Anm. IV). Für den Geschäftsführer einer Krankenkasse ist oberste Dienstbehörde, sofern nichts Abweichendes vorgeschrieben ist, der Vorstand der Kasse (vgl. § 14 der von der beteiligten IKK übernommenen Musterdienstordnung für die Krankenkassen des Landes Schleswig-Holstein vom 18. Dezember 1956). Von der Rückforderung der dem Geschäftsführer gezahlten Urlaubsabgeltungen konnte deshalb mit Zustimmung der Kläger abgesehen werden, wenn dafür Billigkeitsgründe vorlagen. Daß mindestens solche Gründe, wenn nicht sogar Rechtsgründe hier für die Zahlung der Urlaubsabgeltungen und damit gegen ihre Rückforderung sprachen, kann nach den Umständen des Falles, insbesondere auch unter Berücksichtigung der seit der Zahlung verstrichenen Zeit, nicht zweifelhaft sein. Die Entscheidung darüber, ob die Abgeltungen zurückgefordert werden, sollten lag deshalb im pflichtgemäßen Ermessen des Kassenvorstandes. In dessen Ermessensspielraum durfte die beklagte Aufsichtsbehörde nicht eingreifen, sofern nicht die rechtlichen Grenzen des Ermessens überschritten waren, wofür hier kein Anhalt besteht. Nach geltendem Recht (§ 30 Abs. 1 RVO) ist die Aufsichtsbehörde grundsätzlich auf eine Rechtskontrolle beschränkt, muß also die Entscheidung von Zweckmäßigkeitsfragen, zu denen auch die Erhebung eines Rückforderungsanspruchs gegen einen Bediensteten gehört, den Selbstverwaltungsorganen überlassen.

Die Kläger haben sich mithin gegenüber der Weisung des beklagten Amts vom Jahre 1967 mit Recht auf das Selbstverwaltungsrecht der Kasse berufen.

Die Weisung kann auch nicht, wie die Revision meint, mit einem Rückforderungsanspruch der Kasse nach § 7 Abse 1 und 5 des Selbstverwaltungsgesetzes vom 13. August 1952 (= § 14 Abse 1 und 2 i.d.F. vom 23. August 1967) in Verbindung mit § 1833 Abs. 1 BGB begründet werden. Danach haftet zwar der Geschäftsführer der Kasse dieser wie ein Vormund seinem Mündel „für getreue Geschäftsführung“ und kann der Versicherungsträger auf einen Haftungsanspruch nur mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde verzichten. Fraglich ist hier jedoch schon, ob ein Geschäftsführer, der von der Kasse Zahlungen im Bezug auf sein Dienstverhältnis entgegennimmt, damit ein Kassengeschäft führt. Jedenfalls greift eine Haftung wegen Verletzung der Geschäftsführungspflicht nur bei Verschulden Platz (vgl. Palandt, Kommentar zum BGB, 30. Auflage, § 1833 Anm. 2). Ein solches Verschulden kann hier angesichts der Zweifelhaftigkeit der Rechtslage - selbst das beklagte Amt hatte zunächst die Zahlung einer Urlaubsabgeltung genehmigt - nicht festgestellt werden.

Da somit die - der angefochtenen Zwangsstrafverfügung zugrundeliegende und von den Klägern mitangefochtene - Weisung des beklagten Amts nicht rechtmäßig war, muß auch die Festsetzung der Zwangsstrafe aufgehoben werden, wie das LSG im Ergebnis zutreffend entschieden hat. Die Revision des Beklagten ist unbegründet.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 193 SGG.

Fundstellen

Haufe-Index 1669228

BSGE, 12