Leitsatz (amtlich)
Die Begründung eines - im Ermessen des Versicherungsträgers liegenden - Ordnungsstrafbescheides muß grundsätzlich erkennen lassen, daß sich der Versicherungsträger mit den entscheidungserheblichen rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten auseinandergesetzt hat; sie ist jedoch hinsichtlich derjenigen Punkte entbehrlich, die auf der Hand liegen oder sich aus den dem Adressaten bekannten Umständen ergeben.
Normenkette
RVO § 741 Abs. 1 Fassung: 1963-04-30, § 773 Fassung: 1963-04-30
Tenor
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Landessozialgerichts Niedersachsen vom 24. September 1975 wird zurückgewiesen.
Außergerichtliche Kosten haben sich die Beteiligten nicht zu erstatten.
Tatbestand
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines Ordnungsstrafbescheides, mit dem die Beklagte gegen den Kläger eine Ordnungsstrafe in Höhe von 1.280,- DM festgesetzt hat, weil er zum wiederholten Male keinen Lohnnachweis eingereicht hatte.
Der Kläger ist als Rechtsanwalt und Notar Mitglied der Beklagten. Da er seit vielen Jahren keine Lohnnachweise eingereicht hatte, setzte die Beklagte gegen ihn Ordnungsstrafen in Höhe von 100,- DM (Bescheid vom 23. März 1966), 180,- DM (Bescheid vom 6. April 1967), 280,- DM (Bescheid vom 9. April 1968), 450,- DM (Bescheid vom 29. April 1969) und 480,- DM (Bescheid vom 5. Mai 1970) fest.
Nachdem der Kläger den Lohnnachweis für das Jahr 1970 wiederum nicht eingereicht hatte, schätzte die Beklagte - wie schon in den voraufgegangenen Jahren - das Bruttoentgelt und setzte den Beitrag für dieses Jahr mit Bescheid vom 29. April 1971 auf 632,48 DM fest, wobei sie von einem Bruttoentgelt von 157.456,- DM ausging. Mit Bescheid vom 4. Mai 1971 verhängte sie gegen den Kläger eine Ordnungsstrafe in Höhe von 1.280,- DM. Die Widersprüche gegen diese Bescheide gingen jeweils verspätet bei der Beklagten ein. Sie wurden mit Bescheid vom 28. September 1971 zurückgewiesen.
Das Sozialgericht (SG) Hildesheim hat die Klage abgewiesen (Urteil vom 15. September 1972). Das Landessozialgericht Niedersachsen (LSG) hat mit Urteil vom 18. Juni 1974 die Berufung zurückgewiesen, weil dem Kläger wegen Versäumung der Widerspruchsfrist keine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt werden könne. Der erkennende Senat hat dieses Urteil am 24. April 1975 (8 RU 212/74) aufgehoben und den Rechtsstreit zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das LSG zurückverwiesen.
Im Verlaufe des Rechtsstreites hat die Beklagte aufgrund einer von ihr am 12. März 1973 vorgenommenen Lohnbuchprüfung für das Jahr 1970 eine Lohnsumme von nur 7.410,- DM ermittelt und mit Bescheid vom 30. Juli 1975 den Beitrag auf 18,- DM (Mindestbeitrag) festgesetzt, worauf der Kläger den Rechtsstreit hinsichtlich des Beitragsbescheides für erledigt erklärt hat.
Mit Urteil vom 24. September 1975 hat das LSG die Berufung des Klägers gegen das Urteil des SG abermals zurückgewiesen. Zur Begründung hat es u. a. ausgeführt: Dem Kläger sei zwar wegen Versäumung der Widerspruchsfrist Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, der Ordnungsstrafbescheid sei aber nicht rechtswidrig. Es sei kein Ermessensfehler der Beklagten festzustellen. Der Kläger habe vorsätzlich seiner Pflicht, einen Lohnnachweis einzureichen, zuwidergehandelt. Die Höhe der Strafe sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Begründung des Bescheides - Hinweis auf den mehrfachen Pflichtverstoß - reiche aus, da dem Kläger die tatsächlichen Umstände bekannt gewesen seien. Die nachträgliche Feststellung einer erheblich niedrigeren als der geschätzten Lohnsumme habe die Strafzumessung nicht beeinflussen können.
Der Kläger hat die zugelassene Revision eingelegt. Er meint, der Strafbescheid sei rechtswidrig. Der vom LSG angenommene "vorsätzliche" Verstoß (vgl. § 741 der Reichsversicherungsordnung - RVO -) sei nicht dargetan, zumal die Lohnnachweise unverändert zu bleiben pflegten; er habe lediglich die Lohnnachweise nicht eingereicht. Zumindest müsse die Strafe herabgesetzt werden, da sie unter Berücksichtigung des später auf 18,- DM ermäßigten Beitrages unverhältnismäßig hoch sei. Aus den Akten ergebe sich, daß die Beklagte das Achtfache des Beitrages (= 144,- DM) habe festsetzen wollen.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
die Urteile des LSG Niedersachsen vom 24. September 1975 und des SG Hildesheim vom 15. September 1972 sowie den Bescheid der Beklagten vom 4. Mai 1971 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. September 1971 aufzuheben;
hilfsweise:
die Sache an das LSG zurückzuverweisen.
Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie meint, die Festsetzung einer Strafe im sechsten Fall des unterlassenen Lohnnachweises, die nicht einmal das Dreifache der fünften Bestrafung betrage, sei nicht ermessensfehlerhaft. Im übrigen habe der Kläger den 7. Strafbescheid (über 2.300,- DM) und den 8. Strafbescheid nicht mehr im Widerspruchsverfahren angefochten.
Die Beteiligten sind mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung (§ 124 Abs. 2 SGG) einverstanden.
Entscheidungsgründe
Die frist- und formgerecht eingelegte und begründete Revision ist statthaft. Dem steht nicht entgegen, daß der Kläger in seiner Revisionsbegründung die verletzte Rechtsnorm nicht ausdrücklich - unter Angabe des Gesetzes und der Paragraphen-Nummer - bezeichnet hat. Eine solche genaue Angabe wird in § 164 Abs. 2 Satz 3 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) nicht gefordert, es genügt vielmehr, daß sich die verletzte Rechtsnorm aus Inhalt oder Zusammenhang der Darlegungen in der Revisionsbegründung ergibt (BSG 8, 31, 32). Das ist hier der Fall. Mit seinen Ausführungen macht der Kläger geltend, das LSG habe zu Unrecht angenommen, der angefochtene Strafbescheid sei rechtmäßig. Die Voraussetzungen für die Festsetzung einer Ordnungsstrafe wegen des unterlassenen Lohnnachweises hätten nicht vorgelegen, zumindest nicht in der von der Beklagten festgesetzten Höhe. Damit rügt er mit ausreichender Bestimmtheit eine Verletzung der §§ 741, 773 RVO in der hier maßgebenden Fassung vor dem Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch vom 2. März 1974 (BGBl I S. 469) - EGStGB - (RVO aF).
Für die Überprüfung des Bescheides sind die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit sachlich zuständig (§ 51 Abs. 1 SGG). Die seit dem 1. Januar 1975 (Art. 326 Abs. 1 EGStGB) eingetretene Rechtsänderung - § 773 RVO in der neuen, auf Art. 252 Nr. 34 EGStGB beruhenden Fassung enthält jetzt Ordnungswidrigkeitsrecht, für die Entscheidung über den Bußgeldbescheid ist das Amtsgericht zuständig (§ 68 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten i. d. F. v. 2.1.1975 - BGBl I, S. 80 -) - ist auf ein Verfahren, das einen vor diesem Zeitpunkt erlassenen Ordnungsstrafbescheid betrifft, nicht anzuwenden. Insoweit gilt das bisherige Recht fort (Art. 318 Abs. 2 EGStGB).
Die Revision ist jedoch nicht begründet. Das angefochtene Urteil ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Der Ordnungsstrafbescheid der Beklagten ist nicht ermessensfehlerhaft.
Das LSG geht zu Recht davon aus, daß der Strafbescheid nur daraufhin überprüft werden kann, ob die Beklagte bei seinem Erlaß ermessensfehlerhaft gehandelt hat. Das ergibt sich aus § 773 aF RVO, wonach der Vorstand der Berufsgenossenschaft eine Ordnungsstrafe festsetzen kann , wenn ein Unternehmer gegen die in dieser Vorschrift genannten Pflichten - hier § 741 RVO - verstoßen hat. Solche Bescheide sind hinsichtlich der Ausübung des Ermessens der Verwaltungsbehörde nur daraufhin von den Gerichten nachzuprüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder ob von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (§ 54 Abs. 2 Satz 2 SGG). Das gilt auch für die Strafhöhe. Die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit können die Strafzumessung der Verwaltung nicht durch eine eigene ersetzen und die Strafe ändern (BSG 4, 140, 146 f; 15, 161, 167 f; BSG in SozR Nr. 1 zu § 1429 RVO S. Aa 2), soweit der Bescheid sich innerhalb des eingeräumten Strafrahmens bewegt. Damit der Adressat des Verwaltungsaktes seine Rechte wahrnehmen kann und um den Gerichten eine Nachprüfung auf Ermessensfehler zu ermöglichen, müssen in dem Verwaltungsakt allerdings die die Entscheidung tragenden Erwägungen angegeben sein. Die Behörde muß grundsätzlich darlegen, wie und mit welchem Ergebnis sie sich mit den einzelnen entscheidungserheblichen rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten auseinander gesetzt hat (Menger/Erichsen in Verwaltungsarchiv Bd. 57 S. 377, 382; Eyermann/Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung, 6. Aufl. Rd. Nr. 6 zu § 114 VwGO). Auf der anderen Seite dürfen aber - angesichts der Vielzahl von zu ahndenden Verstößen - auch keine überhöhten, mit einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verbundenen Anforderungen an den Inhalt eines Ordnungsstrafbescheides gestellt werden. Wie bei allen auf Ermessen beruhenden Verwaltungsakten ist auch bei einem Ordnungsstrafbescheid in denjenigen Punkten eine eingehende Begründung nicht erforderlich, die auf der Hand liegen oder sich aus den dem Adressaten bekannten Umständen ergeben (BVerwGE 22, 215, 218; Eyermann/Fröhler aaO). Das LSG hat zu Recht angenommen, daß der angefochtene Bescheid den hier aufgezeigten Anforderungen noch gerecht wird.
Neben den Förmlichkeiten - wie der Angabe der erlassenden Behörde, Strafhöhe und Zahlungsmodalitäten - enthält der Bescheid vom 4. Mai 1971 die Angabe des Tatbestandes der vorgeworfenen Unterlassung mit Nennung der angewendeten gesetzlichen und Satzungsbestimmungen (vgl. zum Bescheidinhalt: Brackmann, Handbuch der Sozialversicherung, Bd. I/2 Stand: April 1976 S. 284 b). Es wird ausgeführt, der Kläger sei seiner Verpflichtung, binnen sechs Wochen nach Ablauf des Geschäftsjahres unaufgefordert einen Lohnnachweis einzureichen, "wiederum" nicht nachgekommen. Selbst wenn dem Kläger kein vorsätzlicher, sondern nur ein fahrlässiger Verstoß gegen die genannte Verpflichtung zur Last zu legen wäre, würde der Bescheid damit eine ausreichende Begründung enthalten. Denn auch eine fahrlässige Zuwiderhandlung kann nach § 773 aF RVO eine Bestrafung nach sich ziehen. Das LSG ist jedoch zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, daß eine vorsätzliche Zuwiderhandlung des Klägers angenommen werden muß. Diese Feststellung des LSG ist von der Revision nur mit allgemeinen Bemerkungen, jedoch nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen angegriffen worden. Sie ist überdies auch nicht zu beanstanden. Im Widerspruchsbescheid vom 28. September 1971 ist darauf hingewiesen worden, daß der Kläger seine Widersprüche nicht begründet hat. Schon darin konnte das LSG ein Anzeichen für eine absichtliche Zuwiderhandlung erblicken. Es kann kein Zweifel daran bestehen, daß dem Kläger zumindest aus den entsprechenden Vorgängen der vorangegangenen Jahre und aus den früheren Strafbescheiden der Beklagten seine Verpflichtung zur Abgabe der Lohnnachweise bekannt war, wenn man eine solche Kenntnis nicht schon aus seiner beruflichen Tätigkeit als Rechtsanwalt und Notar folgern will. Aus dem Unterlassen der Abgabe der erforderlichen Erklärung auch für das Jahr 1970 konnte das LSG unter diesen Umständen - entgegen der Auffassung der Revision - schließen, daß sich der Kläger "beharrlich weigerte" die Lohnnachweise einzureichen und daß deshalb - jedenfalls in dem hier streitigen Fall - eine vorsätzliche Zuwiderhandlung vorliegt, die - im Widerspruchsverfahren - auch nicht andeutungsweise gerechtfertigt worden ist.
Zu Unrecht hält der Kläger den Bescheid hinsichtlich der Strafhöhe für rechtswidrig. Bei der Bemessung der Ordnungsstrafe hatte die Beklagte - wie bei jeder Bestrafung - die Schwere des Verstoßes und die wirtschaftlichen Verhältnisse des zu Bestrafenden zu berücksichtigen (vgl. den Schriftlichen Bericht des Ausschusses für Sozialpolitik des Deutschen Bundestages über den Entwurf des Unfallversicherungs-Neuregelungsgesetzes: BT-Drucksache IV/938 neu S. 27 zu § 770). Diese Grundsätze hat die Beklagte beachtet.
Aus den dem Kläger und der Beklagten bekannten Tatsachen und Umständen, die - wie oben dargelegt - im Bescheid nicht unbedingt dargelegt werden müssen, ergibt sich allerdings lediglich, daß die Wiederholung des Verstoßes gegen § 741 RVO offensichtlich ein Strafzumessungskriterium war. Doch handelte es sich nicht um eine einzige Wiederholung, sondern um die sechste Bestrafung. Obwohl der Kläger sonach wußte, wie häufig er in den Jahren zuvor die Lohnnachweise nicht eingereicht hatte und deswegen mit einer Ordnungsstrafe belegt worden war, hatte er es auch in dem hier streitigen Zeitraum "beharrlich" unterlassen, seiner Pflicht nachzukommen. Dieser schwerwiegende Umstand berechtigte die Beklagte nach den allgemeinen Grundsätzen der Strafzumessung, dieses Mal eine empfindliche Ordnungsstrafe auszusprechen. Die Maßstäbe der Strafbemessung der Beklagten, die für den hier streitigen Bescheid bestimmend waren, werden bei einem Vergleich mit dem früheren Ordnungsstrafbescheid vom 5. Mai 1970 erkennbar. Im vorliegenden Fall hatte die Beklagte ein Tausendstel der auf die nächsten Zehntausend aufgerundeten Lohnsumme (160,- DM) zugrunde gelegt und diesen Betrag mit acht multipliziert = 1.280,- DM. Im Vorjahr hatte sie ein Tausendstel der aufgerundeten Lohnsumme (120,- DM) mit vier multipliziert = 480,- DM. Angesichts der erneuten - beharrlichen - Zuwiderhandlung ist eine Verdoppelung des Strafberechnungsfaktors aus den obigen Gründen nicht zu beanstanden und deshalb nicht ermessensfehlerhaft, zumal der gesetzlich vorgesehene Strafrahmen von 5.000,- DM bei weitem nicht ausgeschöpft worden ist.
Was die Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse des zu Bestrafenden anbetrifft, ergibt sich aus den auch dem Kläger bekannten, bei der Strafzumessung zugrunde gelegten Tatsachen, daß die Beklagte von zumindest nicht verschlechterten wirtschaftlichen Verhältnisses des Klägers ausgegangen ist. Hierbei konnte und durfte sie aus der von ihr geschätzten Lohnsumme Schlüsse auf die finanzielle Lage des Klägers ziehen, weil ihr andere Erkenntnisse nicht zugänglich waren. Da der Kläger schon seit mehreren Jahren die Lohnnachweise nicht eingereicht und im vorliegenden Fall auch seinen Widerspruch trotz zweimaliger Aufforderung durch die Beklagte nicht begründet hatte, durfte die Beklagte davon ausgehen, daß er der Beklagten gegenüber Angaben über sein tatsächliches Einkommen nicht machen würde. Die Beklagte konnte deshalb bei Erlaß des Widerspruchsbescheides, in dessen Gestalt der angefochtene Bescheid Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens geworden ist (§ 95 SGG), davon ausgehen, daß die Vermögensverhältnisse des Klägers der gewählten Strafhöhe entsprechen bzw. nicht entgegenstanden. Anderenfalls wären entsprechende Ausführungen des Klägers im Widerspruchsverfahren zu erwarten gewesen, zumal ihm als Rechtskundigen bekannt sein mußte, daß die wirtschaftlichen Verhältnisse bei der Strafhöhe zu berücksichtigen sind. Da die Revision auch jetzt noch nicht dargetan hat, daß bzw. aus welchen Gründen die Strafe angesichts der wirtschaftlichen Verhältnisse des Klägers zu hoch sei, erübrigen sich Ausführungen darüber, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen sich die Beklagte nach dem Ergebnis der im März 1973 vorgenommenen Lohnbuchprüfung im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens hätte veranlaßt sehen müssen, die Ordnungsstrafe nachträglich zu ermäßigen. Zu Unrecht verweist die Revision auf den später auf 18,- DM herabgesetzten Beitrag. Denn dieser war hier - wie oben dargelegt - weder für die Strafbemessung maßgebend noch kann die Strafhöhe von der Beitragshöhe allgemein abhängig gemacht werden. Sinn des § 773 RVO ist es, den Berufsgenossenschaften (BG) brauchbare Unterlagen für die Beitragsbemessung zu liefern. Wird der in § 741 RVO statuierten Verpflichtung zuwidergehandelt, so muß die BG die Lohnsumme selbst schätzen. Damit ist einerseits Verwaltungsmehrarbeit verbunden und andererseits kann der Unternehmer aus dieser Mehrarbeit in dem Sinne einen ungerechtfertigten Nutzen ziehen, daß er die Lohnschätzung durch die BG abwartet und sie immer dann unbeanstandet läßt, wenn sie unter seiner tatsächlichen Lohnsumme geblieben ist. Daß ein solches Verhalten - insbesondere dann, wenn es - wié hier - über Jahre hindurch beharrlich fortgesetzt wird, durch immer empfindlichere Ordnungsstrafen verhindert werden muß, bedarf keiner weitergehenden Begründung. Da hier die tatsächliche Lohnsumme erst durch die von der Beklagten 1973 durchgeführten Lohnbuchprüfung ermittelt wurde und nicht etwa auf eigenen Angaben des Klägers beruhte, dieser also auch nach Erlaß des streitigen Bescheides von sich aus nichts getan hat, um die unterlassenen Angaben nachzuholen oder seine wirtschaftliche Lage darzulegen, mußte sich die Beklagte nach alledem nicht zu einer Herabsetzung der Strafe veranlaßt sehen.
Die Kostenentscheidung des LSG ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Das LSG hat zu Recht davon abgesehen, der Beklagten einen Teil der außergerichtlichen Kosten des Klägers aufzuerlegen. Wie das Berufungsgericht richtig entschieden hat, beruhte die Klaglosstellung bezüglich des Beitragsbescheides auf späteren Ermittlungen der Beklagten; der Kläger hatte sich jeder Mitwirkung enthalten.
Nach alledem ist das angefochtene Urteil nicht zu beanstanden. Die Revision war deshalb mit der sich aus § 193 SGG ergebenden Kostenfolge zurückzuweisen.
Fundstellen