Entscheidungsstichwort (Thema)
Bayerisches Landeserziehungsgeld für türkische Staatsangehörige - europäisch-türkisches Assoziationsrecht - Diskriminierungsverbot - Familienleistung - regionale Sonderleistung
Leitsatz (amtlich)
Der Ausschluss in Bayern wohnender türkischer Staatsangehöriger vom bayerischen Landeserziehungsgeld verstößt gegen das Diskriminierungsverbot des europäisch-türkischen Assoziationsrechts.
Normenkette
LErzGG BY Art. 1 Abs. 1 Nr. 5; EWGAssRBes 3/80 Art. 3 Abs. 1, Art. 4 Abs. 1 Buchst. H, Art. 1 Buchst. A; EWGAbkTURProt EG, Art. 310; EGVtr Art. 238; EWGV 1408/71 Art. 4 Abs. 1 Buchst. H
Beteiligte
Bayerische Landesamt für Versorgung und Familienförderung –Landesversorgungsamt– |
Verfahrensgang
Tenor
Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Landessozialgerichts vom 19. Dezember 2000 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte hat der Klägerin auch die Kosten des Revisionsverfahrens zu erstatten.
Gründe
I
Die Beteiligten streiten über den Anspruch der Klägerin auf Landeserziehungsgeld (LErzG) nach dem Bayerischen Landeserziehungsgeldgesetz (BayLErzGG).
Die Klägerin ist türkische Staatsangehörige. Sie reiste zu ihrem Ehemann nach Deutschland ein, erhielt am 18. Oktober 1990 eine Aufenthaltserlaubnis und lebt seither – familienversichert bei einer Betriebskrankenkasse – in M. (Bayern). Am 7. Januar 1991 wurde der Sohn F. geboren, den die nicht erwerbstätige Klägerin im gemeinsamen Haushalt betreut und erzieht. Vom 1. bis zum 18. Lebensmonat des Kindes (7. Januar 1991 bis 6. Juli 1992) hat der Beklagte Bundeserziehungsgeld (BErzG) gewährt. Er lehnte es aber ab, anschließend LErzG zu gewähren (Bescheid vom 13. Juli 1992 und Widerspruchsbescheid vom 2. November 1992). Auf diese Leistung hätten nach Art 1 Abs 1 Nr 5 BayLErzGG nur deutsche Staatsangehörige und Angehörige eines EG-Mitgliedstaates Anspruch.
Das Sozialgericht Bayreuth hat den Beklagten verurteilt, „Landeserziehungsgeld nach Maßgabe der gesetzlichen Bestimmungen zu gewähren” (Urteil vom 16. Dezember 1992). Die Berufung des Beklagten ist ohne Erfolg geblieben (Urteil vom 19. Dezember 2000). In den Entscheidungsgründen des Landessozialgerichts (LSG) wird ua ausgeführt: Die Klägerin habe nach europäisch-türkischem Assoziationsrecht unter denselben Voraussetzungen Anspruch auf LErzG wie deutsche Staatsangehörige. Diese Voraussetzungen seien hier erfüllt.
Mit seiner Revision macht der Beklagte im Wesentlichen geltend: Das Berufungsgericht habe zu Unrecht europäisch-türkisches Assoziationsrecht auf die Klägerin angewendet. Sie sei nicht als Wanderarbeitnehmerin – aus einem anderen Mitgliedsstaat der Europäischen Union –, sondern direkt aus der Türkei nach Deutschland gekommen. Assoziationsrecht koordiniere lediglich die unterschiedlichen mitgliedstaatlichen Sozialrechtsordnungen. Das – hier ausschließlich betroffene – Verhältnis eines Mitgliedstaates (Deutschland) zum assoziierten Drittstaat (Türkei) richte sich dagegen nach zwischenstaatlichem Abkommensrecht. Außerdem sei das LErzG – anders als vom LSG angenommen – nicht als Familienleistung iS des Assoziationsrechts zu qualifizieren und dieses Recht dürfe im Übrigen auf regional beschränkte Leistungen innerhalb eines Staates der Europäischen Union nicht angewendet werden.
Der Beklagte beantragt,
die Urteile des Bayerischen Landessozialgerichts vom 19. Dezember 2000 und des Sozialgerichts Bayreuth vom 16. Dezember 1992 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie hält das Urteil des LSG für zutreffend.
II
Die Revision ist zulässig.
Das BayLErzGG gilt zwar nicht über den Bereich des Berufungsgerichts hinaus. Die Revision könnte also nicht darauf gestützt werden, das LSG habe Vorschriften des bayerischen Landesrechts verletzt (§ 162 Sozialgerichtsgesetz ≪SGG≫). Darum geht es hier aber nicht. Denn das Berufungsgericht hat angenommen, der Rechtsanspruch der Klägerin ergebe sich entgegen dem klaren Wortlaut des Art 1 Abs 1 Nr 5 BayLErzGG aus zwingenden Bestimmungen des europäischen Gemeinschaftsrechts. Derartige Vorschriften sind als unmittelbar im Bundesgebiet geltendes Recht revisibel (vgl BSG SozR 3-6935 Allg Nr 1 mwN; Meyer-Ladewig, SGG, 6. Aufl 1998, § 162 RdNr 5b).
Die Revision ist aber nicht begründet.
Die Vorinstanzen haben den Beklagten zu Recht verurteilt, der Klägerin für die Zeit vom 7. Juli 1992 bis zum 6. Januar 1993 LErzG zu gewähren, obwohl sie als Türkin nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Union besitzt. Denn diese einschränkende Voraussetzung des Bayerischen Landesrechts (BayLErzGG in der hier anwendbaren Fassung vom 12. Juni 1989 ≪BayGVBl 1989, 206≫) gilt für die Klägerin nicht.
Die Europäische Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten haben mit der Türkei am 12. September 1963 das Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei (Abk) geschlossen (BGBl II 1964, 509). Nach Art 2 Abs 3 Abk umfasst die Assoziation eine Vorbereitungsphase, eine Übergangs- und eine Endphase. Fernziel ist nach Art 28 Abk der Beitritt der Türkei zur Gemeinschaft. Unter Titel 2 „Durchführung der Übergangsphase” bestimmt das Abk in Art 9, dass dem in Art 7 des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft verankerten Grundsatz entsprechend jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten ist. In Art 12 haben die Vertragsparteien vereinbart, sich von den Art 48, 49 und 50 des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft leiten zu lassen, um untereinander die Freizügigkeit der Arbeitnehmer schrittweise herzustellen. Die Bedingungen, die Einzelheiten und der Zeitplan für die Verwirklichung der Übergangsphase wurden in dem am 1. Januar 1973 in Kraft getretenen Zusatzprotokoll vom 23. November 1970 (BGBl II 1972, 385) festgelegt, das nach seinem Art 62 Bestandteil des Abk ist. Art 36 Zusatzprotokoll verbietet, die in der Gemeinschaft beschäftigten Arbeitnehmer türkischer Staatsangehöriger in Bezug auf die Arbeitsbedingungen und das Entgelt wegen ihrer Staatsangehörigkeit gegenüber den Arbeitnehmern, die Angehörige der anderen Mitgliedstaaten sind, zu diskriminieren. Art 39 Zusatzprotokoll bestimmt, dass der Assoziationsrat Bestimmungen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit für Arbeitnehmer türkischer Staatsangehörigkeit, die von einem Mitgliedstaat in einen anderen zu- oder abwandern, sowie für deren in der Gemeinschaft wohnende Familien erlässt. Gestützt auf das Abk und das Zusatzprotokoll, insbesondere auf dessen Art 39, fasste der nach Art 22 Abk eingerichtete Assoziationsrat am 19. September 1980 den Beschluss Nr 3/80 (ABl EG C 1983, 110, 1 ff ≪ARB≫). Dieser Beschluss ist weitgehend der Verordnung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWGV) Nr 1408/71 nachgebildet: So entsprechen sich Art 3 Abs 1 (Gleichbehandlung) und Art 4 Abs 1 (sachlicher Geltungsbereich).
Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat auf Grund dieser Bestimmungen entschieden, dass türkische Staatsangehörige, die im Gebiet eines Mitgliedstaates wohnen und für die der Beschluss Nr 3/80 gilt, im Wohnsitzstaat Anspruch auf Leistungen der sozialen Sicherheit nach den Rechtsvorschriften dieses Staates unter den gleichen Voraussetzungen wie dessen eigene Staatsangehörige haben. Art 3 Abs 1 ARB enthalte die Durchführung und Konkretisierung des in Art 9 Abk verankerten allgemeinen Verbots der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit für den besonderen Bereich der sozialen Sicherheit (Urteile vom 4. Mai 1999 – C-262/96 – Slg 1999, I-2743, RdNr 64 = SozR 3-6935 Allg Nr 4 und vom 14. März 2000 – C-102/98 und C-211/98 – Slg 2000, I-1311, RdNr 36 = SozR 3-6940 Art 3 Nr 1; vgl auch VGH Mannheim, Urteile vom 8. Februar 2001 – 1 S 287/00 –, InfAuslR 2001, 257 und vom 12. März 2001 – 1 S 1334/00 –, bestätigt vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 6. Dezember 2001 – 3 C 25/01 –). Die gegen diese Rechtsprechung vom Beklagten erhobenen Bedenken greifen nicht durch.
Das Regelwerk des europäisch-türkischen Assoziationsrechts ist – soweit hier von Interesse – ersichtlich dem europäischen Gemeinschaftsrecht nachgebildet. Das Abk und das Zusatzprotokoll entsprechen dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWGVtr); im Einzelnen: Art 9 Abk dem Art 7 EWGVtr (jetzt: Art 12), Art 12 Abk den Art 48 bis 50 EWGVtr (jetzt: Art 39 bis 41) und Art 39 des Zusatzprotokolls dem Art 51 EWGVtr (jetzt: Art 42). Das Regelwerk überschreitet nicht – auch nicht mit dem vom EuGH in den zitierten Entscheidungen angenommenen Inhalt – die für die Europäische Gemeinschaft im EWGVtr begründeten Kompetenzen. Ebenso wenig lässt sich die Befugnis des Assoziationsrates zum Erlass des ARB 3/80 mit dem oben wieder gegebenen Inhalt verneinen.
Art 238 EWGVtr (jetzt: Art 310) räumt der Gemeinschaft die Befugnis ein, mit dritten Staaten, Staatenverbindungen oder internationalen Organisationen Abkommen zu schließen, die eine Assoziierung mit gegenseitigen Rechten und Pflichten, gemeinsamem Vorgehen und besonderen Verfahren herstellen. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist die Gemeinschaft damit befugt, über alle vom Vertrag erfassten Bereiche Assoziierungsabkommen zu schließen (EuGH, Urteil vom 30. September 1987 – 12/86 –, Slg 1987, I-3719, RdNr 9). Das Diskriminierungsverbot nach Art 7 EWGVtr und im Zusammenhang damit die Inländergleichbehandlung von Wanderarbeitnehmern auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit werden vom Vertrag erfasst. Mithin sind die Kompetenzgrenzen der Gemeinschaft bei Abschluss des Assoziationsvertrages und des Zusatzprotokolls eingehalten. Im Übrigen kommt es auf eine genaue Abgrenzung gemeinschaftsrechtlicher und mitgliedstaatlicher Kompetenzen in diesem Zusammenhang nicht an, weil es sich bei dem hier zu beurteilenden Vertrag um ein „gemischtes” Abkommen handelt (vgl zum Vorstehenden Hirsch, Bayerische Verwaltungsblätter 1997, 449 ff).
Der im Abk und im Zusatzprotokoll zur Setzung sekundären Rechts ermächtigte Assoziationsrat hat – nicht anders als der Rat der Europäischen Gemeinschaft bei Erlass der EWGV 1408/71 – im ARB 3/80 nur von den ihm eingeräumten Befugnissen Gebrauch gemacht. Der Beklagte weist zwar zu Recht darauf hin, dass die Ermächtigung in Art 39 Zusatzprotokoll zum Erlass von Koordinierungsvorschriften auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit für Wanderarbeitnehmer enger ist als Art 51 EWGVtr. Denn der Auftrag bezieht sich nur auf die Koordinierung der Sozialsysteme der Mitgliedstaaten (vgl Hänlein, ZAR 1998, 21, 27). Daraus lässt sich aber – anders als der Beklagte meint – nicht der Schluss ziehen, dass im selben Umfang auch der Auftrag zur Konkretisierung des in Art 9 Abk statuierten Gleichbehandlungsgrundsatzes begrenzt sei. Insoweit wird vielmehr gerade nicht an eine Wanderung innerhalb der Gemeinschaft angeknüpft (vgl Hänlein aaO).
Das Gebot des Art 3 Abs 1 ARB 3/80 zur Inländergleichbehandlung gilt auch nicht etwa deshalb nur für innerhalb der Gemeinschaft gewanderte türkische Arbeitnehmer, weil sonst die Forderung nicht erfüllt wäre, dass wenigstens ein Element des Sachverhalts über die Grenzen eines Mitgliedstaates hinausweisen muss (EuGH, Urteil vom 22. September 1992 – C-153/91 –, Slg 1992, I-4973 RdNr 8 bis 10 zu Art 3 Abs 1 EWGV 1408/71). Nach Ziel und Zweck des europäisch-türkischen Assoziationsrechts genügt als über den Mitgliedstaat Deutschland hinausweisendes Element die türkische Staatsangehörigkeit der Klägerin. Denn Türken sind nicht als Angehörige eines beliebigen Drittstaates zu behandeln (vgl zu den Voraussetzungen einer Inländergleichbehandlung von Flüchtlingen nach europäischem Gemeinschaftsrecht, EuGH, Urteil vom 11. Oktober 2001 – C-95/99 bis C-98/99 und C-180/99 – RdNr 71 f), denen Gleichbehandlung nur nach Maßgabe zwischenstaatlicher, jeweils von den Mitgliedstaaten abzuschließender Abkommen über soziale Sicherheit gewährt wird. Türken gehören vielmehr einem Staat an, mit dem die Europäische Gemeinschaft durch ein intensives und dauerhaftes völkerrechtliches Vertragsverhältnis eigener Art verbunden ist, das die Mitgliedschaft der Türkei zum Fernziel hat (vgl Art 28 Abk) und das auf dem Wege dahin schrittweise die Freizügigkeit der Arbeitnehmer herstellen will. Im Zuge dieses Annäherungsprozesses haben die aus der Türkei eingewanderten Arbeitnehmer mit dem ARB 3/80 auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit einen den EG-Wanderarbeitnehmern angenäherten Status erhalten, der das Recht auf Inländergleichbehandlung einschließt. An diesem einmal erreichten Status ändert auch der Umstand nichts, dass der Assoziationsprozess auf dem vor Jahrzehnten erreichten Stand eingefroren ist und sich noch nicht absehen lässt, wann die Türkei als Mitglied in die Europäische Union aufgenommen wird.
Ebenso wenig scheitert der geltend gemachte Anspruch daran, dass das LErzG – wie der Beklagte meint – keine „Familienleistung” iS des Art 4 Abs 1 Buchst h EWGV 1408/71 und damit iS des – gleich lautenden – Art 4 Abs 1 Buchst h ARB 3/80 sei. Der EuGH hat das BErzG nach europäischem Gemeinschaftsrecht als Familienleistung qualifiziert (SozR 3-6050 Art 4 Nr 8 = Slg 1996, I-4895, 4941) und an dieser Auffassung trotz der dagegen in der Literatur erhobenen Bedenken (Eichenhofer, EuZW 1996, 716 f; ders SGb 1997, 449 ff) festgehalten (Slg 2001, I-2261, RdNr 39). Etwa weiterhin bestehende Zweifel an dieser Einordnung des BErzG ändern nichts an der für alle Mitgliedstaaten und deren Behörden verbindlichen Interpretation des Gemeinschaftsrechts durch die – insoweit gefestigte – Rechtsprechung des EuGH (so bereits BSG SozR 3-7833 § 8 Nr 4), die letztlich auch in der Sache überzeugt (vgl Becker, SGb 1998, 553, 554 f).
Der Senat hat keine Bedenken, diese Rechtsprechung auch bei Auslegung des Art 4 Abs 1 Buchst h ARB 3/80 zu Grunde zu legen. Zwar stimmen gleichartige Begriffe in von der Gemeinschaft mit Drittstaaten geschlossenen Abkommen nicht unbedingt inhaltlich mit entsprechenden Begriffen des Gemeinschaftsrechts überein (vgl Herrnfeld in Schwarze, EU-Kommentar, 1. Aufl 2000, Art 310 EGV RdNr 20). Hier bestimmt Art 1 Buchst a ARB 3/80 aber ausdrücklich, dass der dort verwendete Begriff „Familienleistungen” dieselbe Bedeutung wie in der EWGV 1408/71 hat.
Zu Recht hat das Berufungsgericht das LErzG – europarechtlich – als Familienleistung eingeordnet und insoweit dem BErzG gleichgestellt. Denn zwischen beiden Leistungen gibt es nach Voraussetzungen und Zweck keine Unterschiede von Gewicht (vgl Becker aaO 553 Fußnote 5).
Dass das LErzG nur im Freistaat Bayern und nicht im gesamten Bundesgebiet gewährt wird, hat für den Anspruch der Klägerin rechtlich keine Bedeutung. Nach dem Urteil des EuGH vom 3. Juli 1974 (9/74, Casagrande ./. Landeshauptstadt München, Slg 1974, 773, 779 f) zum Bayerischen Ausbildungsförderungsgesetz kommt es nicht darauf an, welche Gebietskörperschaft für welchen Geltungsbereich Vorschriften über Sozialleistungen erlassen hat. Das Gleichbehandlungsgebot des europäischen Rechts gilt – entgegen der Auffassung des Beklagten – auch für regional begrenzte Leistungen.
Nicht stichhaltig ist schließlich die Rüge des Beklagten, das LSG habe die ihm bei „einer gleichheitswidrigen Unterlassung” nach bundesrechtlichen Grundsätzen zustehenden Kompetenzen überschritten. Es hätte sich auf die Feststellung beschränken müssen, das BayLErzGG verstoße mit dem Ausschluss türkischer Staatsangehöriger gegen Art 3 Abs 1 Grundgesetz. Das LSG hat das BayLErzGG nicht für verfassungswidrig gehalten, es hat lediglich eine Bestimmung (Ausschluss türkischer Staatsangehöriger) dieses Gesetzes nicht angewendet, weil sie vorrangigem europäischem Gemeinschaftsrecht widerspricht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 193 SGG.
Fundstellen
BSGE 89, 129 |
BSGE, 129 |
NVwZ 2002, 119 |
FA 2002, 222 |
SGb 2002, 276 |
SozR 3-6940 Art. 3, Nr. 2 |
ZAR 2003, 24 |
AUR 2002, 199 |
Breith. 2002, 581 |
SozSi 2003, 36 |