Entscheidungsstichwort (Thema)
Ermessensfehlgebrauch. Kraftfahrzeughilfe. Selbstbindung der Verwaltung
Leitsatz (redaktionell)
Eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes, dem der Rentenversicherungsträger wie jede staatliche Institution untersteht, und mithin ein Ermessensfehlgebrauch liegt dann vor, wenn die eigenen ermessensbindenden Verwaltungsvorschriften nicht beachtet werden.
Orientierungssatz
1. Nach den "Grundsätzen für die Hilfe zur Beschaffung von Kraftfahrzeugen für Behinderte als Regelleistung" der LVA Hessen kann die Hilfe für die Beschaffung eines Ersatz-Kraftfahrzeugs nur einmal, nicht aber nur für die erste Beschaffung eines Ersatz-Kraftfahrzeugs gewährt werden. Die Grundsätze sehen die Kraftfahrzeug-Hilfe auch für den Fall vor, daß der Betreute nur durch diese Hilfe eingegliedert bleibt.
2. Die Beschränkung der Kraftfahrzeug-Hilfe auf die beiden vom Rentenversicherungsträger mitfinanzierten Kraftfahrzeugbeschaffungen hält sich im Rahmen des Gesetzes. Jedenfalls liegen insoweit die Richtlinien innerhalb des verhältnismäßig weiten Ermessens-Spielraumes der Verwaltung.
Normenkette
RVO § 1236 Abs. 1 S. 1 Fassung: 1974-08-07, § 1237a Abs. 1 S. 1 Nr. 1 Fassung: 1974-08-07; GG Art. 3 Abs. 1 Fassung: 1949-05-23
Verfahrensgang
Tenor
Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Hessischen Landessozialgerichts vom 13. April 1978 wird als unbegründet zurückgewiesen.
Die Beklagte hat dem Kläger auch die Kosten des Revisionsrechtszuges zu erstatten.
Tatbestand
Umstritten ist, ob die Beklagte zu Recht die Gewährung eines Zuschusses zur Ersatzbeschaffung eines Kraftfahrzeuges abgelehnt hat (§ 1236 Reichsversicherungsordnung - RVO -).
Der 1938 geborene Kläger ist unfallbedingt erheblich gehbehindert; es besteht eine Arthrosis deformans des linken Kniegelenks, eine Muskelschwäche des linken Ober- und Unterschenkels, eine Deformierung des rechten Unterschenkels nach kompliziertem Unterschenkelbruch und eine Teilversteifung des rechten oberen Sprunggelenks. Seit 1961 ist er als Produktionsarbeiter beschäftigt. Die Entfernung zwischen seiner Wohnung und seiner Arbeitsstelle beträgt 1,8 km. 1962, 1965 und 1969 schaffte er sich auf eigene Kosten Kraftfahrzeuge an. Er benutzt sie für die Fahrten zur Arbeitsstelle. Im Juni 1975 beantragte der Kläger die Gewährung eines Zuschusses zur Beschaffung eines Kraftfahrzeugs. Die Beklagte lehnte dies mit Bescheid vom 11. August 1975 ab. Der Widerspruch des Klägers wurde zurückgewiesen. Bescheid und Widerspruchsbescheid sind im wesentlichen wie folgt begründet: Nach den Richtlinien der Beklagten würden (nur) Hilfen für die Erstbeschaffung eines Kraftfahrzeuges und - frühestens nach Ablauf von fünf Jahren seit der Erstbeschaffung - für die Beschaffung eines weiteren Kraftfahrzeuges gewährt. Dem Kläger, der seit 1954 im Arbeitsleben stehe und seit 1961 ununterbrochen bei derselben Firma beschäftigt sei sowie aus eigenen Mitteln bisher drei Kraftfahrzeuge finanziert habe, könne zugemutet werden, für die Beschaffung weiterer Kraftfahrzeuge selbst Vorsorge zu treffen, zumal er durch die vorausgegangenen Kraftfahrzeugbeschaffungen als wiedereingegliedert gelte und nun wie jeder Nichtbehinderte für weitere Beschaffungen selbst aufzukommen habe. Der Umstand, daß der Kläger durch den Bau eines Eigenheimes in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten sei, sei hier ohne Bedeutung; diese finanziellen Belastungen habe er selbst zu vertreten.
Das Sozialgericht (SG) hat den ablehnenden Bescheid aufgehoben und die Berufung zugelassen (Urteil vom 19. Januar 1977): Das Gericht könne nicht entscheiden, ob und in welcher Höhe dem Kläger ein Zuschuß zustehe; die Entscheidung darüber liege im Ermessen der Beklagten; der Bescheid sei aber aufzuheben, weil die Beklagte die Grenzen ihres Ermessens zu eng gezogen und wesentliche Gesichtspunkte für die volle Ausschöpfung ihres Ermessensspielraumes nicht berücksichtigt habe. Das Landessozialgericht (LSG) hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen; die Revision wurde zugelassen (Urteil vom 13. April 1978): Die Begrenzung der Gewährung von Zuschüssen in den "Grundsätzen" der Beklagten auf die Erstbeschaffung und eine Ersatzbeschaffung frühestens nach fünf Jahren sei durch §§ 1236, 1237a Abs 2 Satz 1 RVO, § 1 Abs 1, § 5 Abs 3, § 11 Abs 1 Satz 1 des Rehabilitations-Angleichungsgesetzes (RehaAnglG) nicht gedeckt. Über die Höhe des Zuschusses habe die Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen unter Beachtung der Rechtsauffassung des LSG zu entscheiden.
Die Beklagte rügt in ihrer Revision die Verletzung des § 1236 RVO. Die Rehabilitation sei erreicht, wenn der Behinderte seinen Arbeitsplatz, evtl. mit Hilfe eines Kraftfahrzeugs, über einen Zeitraum von etwa zehn Jahren habe erreichen können. Dauermaßnahmen seien dem Wesen und Sinn der Rehabilitation fremd. Deshalb seien die "Grundsätze" auf Hilfe für die Erstbeschaffung und allenfalls eine Ersatzbeschaffung nach Ablauf von fünf Jahren abgestellt. Das LSG habe sich von der Entscheidung in BSGE 45, 183 leiten lassen. Gegen diese Entscheidung beständen Bedenken, weil darin anscheinend der Versicherungsfall der Berufsunfähigkeit oder Erwerbsunfähigkeit ua auch davon abhängig gemacht werde, ob bei einem Schwerstbehinderten für die Fahrt zum Arbeitsplatz ein eigenes Kraftfahrzeug zur Verfügung stehe. Eine Behinderung, die durch Hilfsmittel ausgeglichen werden könne, begründe in der Regel weder Berufsunfähigkeit noch Erwerbsunfähigkeit. Bisher sei in der Rechtsprechung eine Verknüpfung von § 1236 Abs 1 mit §§ 1246, 1247 RVO verneint worden. Im übrigen bleibe offen, ob der Kläger seinen Arbeitsplatz bei der geringen Entfernung nicht mit dem Fahrrad oder Moped erreichen könne. Die vom LSG zugrunde gelegten ärztlichen Bescheinigungen seien nicht ausreichend begründet und ständen im Widerspruch zu der ganztägigen Beschäftigung des Klägers als Produktionsarbeiter. Eine Hilfe zur Beschaffung eines Kraftfahrzeugs, das zu 90 % für private Zwecke und nur nebenher zur Fahrt zur Arbeitsstelle genutzt werde, würde Behinderte unverhältnismäßig besser stellen als Nichtbehinderte.
Sie beantragt,
die Urteile des Hessischen Landessozialgerichts vom 13. April 1978 sowie des Sozialgerichts Marburg vom 19. Januar 1977 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er nimmt auf die Urteile der Vorinstanzen Bezug.
Die Beteiligten haben sich damit einverstanden erklärt, daß der Senat ohne mündliche Verhandlung entscheidet.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Revision der Beklagten ist nicht begründet. Die Vorinstanzen haben im Ergebnis zu Recht den ablehnenden Bescheid der Beklagten vom 11. August 1975 für rechtswidrig gehalten und der Klage stattgegeben.
Nach § 1236 Abs 1 Satz 1 RVO idF des RehaAnglG vom 7. August 1974 (BGBl I 1881) kann der Träger der Rentenversicherung Leistungen zur Rehabilitation gewähren, wenn die Erwerbsfähigkeit eines Versicherten aus gesundheitlichen Gründen gefährdet oder gemindert ist und voraussichtlich erhalten, wesentlich gebessert oder wiederhergestellt werden kann. Die berufsfördernden Leistungen zur Rehabilitation umfassen ua Hilfen zur Erhaltung oder Erlangung eines Arbeitsplatzes (§ 1237a Abs 1 Nr 1 RVO idF des RehaAnglG).
Die Aufhebungsklage richtet sich gegen einen Ermessensbescheid. Denn darüber, ob der Träger der Rentenversicherung Leistungen zur Rehabilitation gewährt, entscheidet dieser Träger nach seinem Ermessen, wie sich aus dem Wort "kann" in § 1236 Abs 1 Satz 1 RVO ergibt. Die Aufhebungsklage ist, sofern sich nicht aus anderen Gründen die Rechtswidrigkeit des Bescheides ergibt, dann begründet, wenn die Beklagte die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 54 Abs 2 Satz 2 Sozialgerichtsgesetz - SGG -; vgl auch § 39 Sozialgesetzbuch 1 - SGB 1 -).
Hier liegt ein Ermessensfehlgebrauch der Beklagten vor. Diese hat den Gleichheitssatz, dem der Rentenversicherungsträger wie jede staatliche Institution untersteht, dadurch verletzt, daß sie die eigenen Verwaltungsvorschriften nicht beachtet hat. Solche Vorschriften, die sich im Rahmen der Ermächtigung halten, binden die Verwaltung bei der Ausübung ihres Verwaltungsermessens (BSGE 31, 258, 262, 265 = SozR Nr 6 zu § 1237 RVO; BSGE 40, 20, 22 = SozR 2200 § 187 Nr 5; BSGE 46, 286, 293 = SozR 2200 § 1236 Nr 10 S 21).
Die Richtlinien der Beklagten über die Gewährung von Leistungen zur Rehabilitation und zusätzlichen Leistungen aus der Versicherung, in Kraft seit 1. Februar 1975 (Nachrichten der LVA Hessen 1975, S 78), sehen in der Anlage D unter der Bezeichnung: "Grundsätze für die Hilfe zur Beschaffung von Kraftfahrzeugen für Behinderte als Regelleistung" vor, daß unter bestimmten Voraussetzungen das Kraftfahrzeug eines Behinderten finanziert wird. Es heißt dann weiter:
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8. |
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Kosten eines als Ersatz beschafften Kraftfahrzeuges. |
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8.1 |
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Hilfe für die Beschaffung eines Ersatz-Kraftfahrzeuges ... kann gewährt werden, wenn der Betreute nur dadurch eingegliedert bleibt. |
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8.2 |
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Hilfe nach 8.1 kann nur einmal gewährt werden, im Regelfall nach Ablauf von 5 Jahren seit der Erstbeschaffung. |
Die Beklagte hat im Bescheid angenommen, die Kfz-Hilfe beschränke sich auf die erste und die zweite Beschaffung eines Kraftfahrzeugs durch den Behinderten. Das ergibt sich aus der Fassung des Widerspruchsbescheides und aus dem Vortrag der Beklagten vor den Tatsachengerichten. Diese Auffassung entspricht jedoch nicht den erwähnten "Grundsätzen". Dort ist bestimmt, daß die Hilfe für die Beschaffung eines Ersatz-Kraftfahrzeugs nur einmal, nicht aber, daß sie nur für die erste Beschaffung eines Ersatz-Kraftfahrzeugs gewährt werden kann. Der Text der Grundsätze ist deutlich. Er ist auch nur so, wie hier festgestellt, sinnvoll. Eine solche Beschränkung der Kraftfahrzeug-Hilfe in den Grundsätzen erscheint angebracht, um die Finanzkraft des Versicherungsträgers zu schonen (BSGE 27, 34 = SozR Nr 3 zu § 1236 RVO; SozR Nr 9 zu § 1236 RVO; Urteil vom 15. März 1979 - 11 RA 34/78 - S. 5/6). In diesem Zusammenhang ist es aber gleichgültig, ob die erste oder die dritte Ersatzbeschaffung finanziert wird. Wesentlich ist allein, wie oft der Träger schon Geld für diesen Zweck aufgewendet hat; nur so wird eine einigermaßen gleiche Verteilung der Mittel für die Kraftfahrzeug-Hilfe auf die Betreuten erreicht. Es wäre auch nicht sachgerecht, den Betreuten, der - möglicherweise unter Opfern - selbst zwei Kraftfahrzeuge bezahlt hat und nun für ein drittes einen Zuschuß beantragt, schlechter zu stellen, als den Betreuten, der von Anfang an sein Kraftfahrzeug im Wege der Rehabilitation finanziert. Schließlich könnte die Auffassung der Beklagten auch dazu führen, daß ein Versicherter, der erst im Lauf seines Lebens und nach "Verbrauch" mehrerer Kraftfahrzeuge rehabilitationsbedürftig wird, keine Kraftfahrzeug-Hilfe erhalten kann, weil es sich nicht um die beiden ersten überhaupt angeschafften Kraftfahrzeuge handelt. Aber auch wenn die Beklagte die beiden ersten nach Eintritt des Rehabilitationsfalles angeschafften Kraftfahrzeuge finanzieren wollte, könnten sich besondere Schwierigkeiten ergeben, weil uU für eine länger zurückliegende Zeit festgestellt werden müßte, ob etwa bei einer damaligen Eigenbeschaffung schon eine Behinderung vorlag, die einen Zuschuß zur Anschaffung begründet hätte.
Bei richtiger Anwendung der "Grundsätze" hätte der Umstand, daß der Kläger erst das vierte Kraftfahrzeug mit einem Zuschuß der Beklagten finanzieren wollte, für die Ermessensentscheidung der Beklagten keine Bedeutung haben dürfen.
Der Bescheid ist aber auch insoweit ermessensfehlerhaft, als die Beklagte ausführt, der Kläger sei bereits eingegliedert und bedürfe deshalb keiner Kraftfahrzeug-Hilfe. Auch insoweit setzt sich die Beklagte über ihre eigenen Richtlinien hinweg. Diese sehen nämlich die Kraftfahrzeug-Hilfe auch für den Fall vor, daß der Betreute nur durch diese Hilfe eingegliedert bleibt. Anders wäre ein Zuschuß für eine Ersatzbeschaffung auch gar nicht zu rechtfertigen. Denn der gehbehinderte Betreute wird in der Regel durch den Erwerb des ersten Kraftfahrzeuges eingegliedert. Bei jeder Ersatzbeschaffung geht es dann nicht mehr um die Herstellung, sondern um die Erhaltung der Erwerbsfähigkeit bzw des Eingegliedertseins.
Die Beklagte hat zwar noch andere Umstände in ihre Ermessensentscheidung einfließen lassen. Sie mißt dem Umstand Bedeutung zu, daß der Kläger seit 1954 im Arbeitsleben steht und seit 1961 ununterbrochen bei derselben Firma beschäftigt ist; daraus zieht sie anscheinend den Schluß, daß der Kläger wirtschaftlich gut gestellt sei und einer Kraftfahrzeug-Hilfe nicht bedürfe. Ob die "Grundsätze" die Gewährung von Kraftfahrzeug-Hilfe abschließend regeln oder ob der Versicherungsträger daneben noch aus allgemeinen Ermessenserwägungen die Kfz-Hilfe wegen des hohen Einkommens eines Betreuten ablehnen darf, brauchte der Senat nicht zu entscheiden (der Rentenversicherungsträger darf bei der Entscheidung über Ermessensleistungen finanzielle Erwägungen anstellen, BSG, Urteil vom 28. Juni 1979 - 1 RA 97/78 -); denn der Ermessensbescheid ist schon deshalb fehlerhaft, weil er auf drei Gründe gestützt ist - Anschaffung des vierten Kraftfahrzeugs, bereits erreichte Wiedereingliederung, wirtschaftlich gute Lage des Klägers -, von denen die ersten beiden wegen der Selbstbindung nicht verwertet werden dürfen. Es ist nicht sicher, ob die Beklagte ihre Ablehnung nur auf den dritten Grund gestützt hätte, wenn ihr bewußt geworden wäre, daß die beiden ersten Gründe wegen der Selbstbindung ihre Entscheidung nicht tragen.
Die Urteile des erkennenden Senats, BSGE 45, 183 = SozR 2200 § 1236 Nr 5 und des 11. Senats des Bundessozialgerichts (BSG) vom 15. März 1979 - 11 RA 34/78 -, auf die die Beklagte hinweist, stehen der Entscheidung nicht entgegen. In dem ersten Urteil hat der Senat im wesentlichen nur die Frage behandelt, ob eine bereits bei Eintritt in das Erwerbsleben bestehende Behinderung einen Kraftfahrzeug-Zuschuß auslösen kann. Das zweite Urteil betrifft den Fall, daß der Träger der Rentenversicherung bereits zweimal einen Kraftfahrzeug-Zuschuß gewährt hatte und deshalb den Antrag des Betreuten auf einen dritten Zuschuß abgelehnt hat; die Frage, welche Bedeutung es hat, daß der Betreute vorher auf eigene Kosten Kraftfahrzeuge gekauft hatte, ist in dem Urteil nicht behandelt worden.
Das LSG hat sein Urteil in erster Linie darauf gestützt, daß die Begrenzung der Gewährung von Zuschüssen in den Grundsätzen der Beklagten für die Kraftfahrzeug-Hilfe auf die Erstbeschaffung und eine Ersatzbeschaffung durch das Gesetz nicht gedeckt sei. Das ist jedoch rechtsirrig (vgl dazu das Urteil vom 15. März 1979). Der Träger der Rentenversicherung kann (und muß) seine Leistungen zur Rehabilitation in einer sozial verantwortungsbewußten Weise beschränken, damit einerseits seine Finanzkraft (und damit die der Versichertengemeinschaft) nicht über Gebühr beansprucht wird und andererseits die verfügbaren Geldmittel möglichst allen der Rehabilitation bedürftigen Betreuten - je nach der Art ihrer Behinderung und nach ihrer besonderen Situation - zukommen. Das ist ersichtlich auch der Wille des Gesetzgebers, denn sonst hätte er die Leistungen zur Rehabilitation nicht als Kann-, sondern als Muß-Leistungen gestaltet (vgl dazu auch Verbands-Kommentar, Anm 9 zu § 1236 RVO, Stand: 1. Januar 1978; danach ist ein im Bundestag gestellter Antrag, das "kann" in § 1236 RVO in "hat" zu ändern, wegen der nicht zu überschauenden finanziellen Auswirkungen abgelehnt worden). Die Beschränkung der Kraftfahrzeug-Hilfe auf die beiden vom Rentenversicherungsträger mitfinanzierten Kraftfahrzeugbeschaffungen hält sich im Rahmen des Gesetzes. Jedenfalls liegen insoweit die Richtlinien innerhalb des verhältnismäßig weiten Ermessens-Spielraumes der Verwaltung.
Daß der Kläger auf die Neuanschaffung eines Kraftfahrzeugs angewiesen ist, was das LSG als Stütze seiner Rechtsauffassung betont, trifft nach dessen Feststellungen zu. Diese Feststellungen sind, da in bezug auf sie keine zulässigen Revisionsgründe vorgebracht sind, für den Senat bindend (§ 163 SGG). Die Revision bezweifelt zwar, daß die Behinderung des Klägers so schwerwiegend sei. Sie hat aber die hier allenfalls in Frage kommende Rüge der Verletzung der Amtsermittlungspflicht nicht in der Form des § 164 Abs 2 Satz 3 SGG erhoben und insbesondere nicht dargelegt, warum das LSG sich zu weiteren Ermittlungen hätte gedrängt fühlen müssen und zu welchem Ergebnis die Ermittlungen geführt hätten (vgl Meyer/Ladewig, SGG, RdNr 12 zu § 164 SGG).
Daß die Beklagte dem Kläger eine Kraftfahrzeug-Hilfe verweigert hat, obwohl dieser eines Kraftfahrzeuges bedarf, macht den Bescheid nicht rechtswidrig; denn die Ermessensfreiheit der Verwaltung führt dazu, daß auch Personen, die einer Rehabilitation bedürftig sind, unter bestimmten, nach pflichtmäßigem Ermessen der Verwaltung festzulegenden Voraussetzungen keine Leistung erhalten.
Die Urteile der Vorinstanzen waren deshalb nur insoweit zu billigen, als sie den angefochtenen Bescheid aufheben. Als die von der Beklagten bei Erlaß eines neuen Ermessensbescheides zu beachtende Rechtsauffassung des Gerichts ist jedoch nicht die Ansicht des LSG, sondern die des erkennenden Senats maßgebend.
Mit dieser Maßgabe war die Revision der Beklagten als unbegründet zurückzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.
Fundstellen