BVerfG Beschluss vom 04.12.2014 - 2 BvE 3/14

Tenor

Die Anträge werden verworfen.

Tatbestand

A.

Der Organstreit betrifft die Frage der Beweiserhebung des 1. Untersuchungsausschusses der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestages (sogenannter NSA-Untersuchungsausschuss) durch Zeugenvernehmung von Edward Snowden, einem US-amerikanischen Staatsangehörigen und früheren Mitarbeiter des Geheimdienstes National Security Agency. Antragsteller sind die Fraktionen DIE LINKE sowie BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im 18. Deutschen Bundestag (Antragsteller zu 1.), 127 Mitglieder des 18. Deutschen Bundestages (Antragsteller zu 2.) und zwei Mitglieder des 1. Untersuchungsausschusses des 18. Deutschen Bundestages (Antragsteller zu 3.). Sie wenden sich gegen die nach ihrer Ansicht unzulässige Weigerung der Bundesregierung (Antragsgegnerin zu 1.), die Voraussetzungen für eine Zeugenvernehmung Edward Snowdens durch den 1. Untersuchungsausschuss des 18. Deutschen Bundestages in Berlin zu schaffen (Antrag zu 1.), sowie gegen die Ablehnung von Anträgen der Antragsteller zu 3. auf Vernehmung Edward Snowdens in Berlin durch den Untersuchungsausschuss (Antragsgegner zu 2. [Antrag zu 2.]).

I.

1. Am 14. Juni 2013 wurde beim United States District Court for the Eastern District of Virginia Anklage gegen Edward Snowden erhoben. Ihm wurden wegen der Verbreitung von Informationen über die Internet- und Telekommunikationsüberwachung durch amerikanische und britische Geheimdienste Theft of Government Property (Diebstahl von Regierungseigentum), Unauthorized Communication of National Defense Information (unautorisierte Veröffentlichung von Informationen über die Landesverteidigung) und Willfull Communication of Classified Communications Intelligence Information to an Unauthorized Person (vorsätzliche Weitergabe von als geheim eingestufter Geheimdienstkommunikation an nicht autorisierte Personen) vorgeworfen. Am gleichen Tag wurde gegen ihn ein Haftbefehl erlassen. Seit Juni 2013 hält Snowden sich in Moskau auf.

2. Am 20. März 2014 setzte der 18. Deutsche Bundestag einen Untersuchungsausschuss ein (BTDrucks 18/843; BT-Plenarprot. 18/23). Der Untersuchungsausschuss soll im Wesentlichen aufklären, ob, in welcher Weise und in welchem Umfang durch Nachrichtendienste der Staaten der sogenannten „Five Eyes” (der Vereinigten Staaten von Amerika, des Vereinigten Königreichs, Kanadas, Australiens und Neuseelands) eine Erfassung von Daten über Kommunikationsvorgänge, deren Inhalte sowie sonstige Datenverarbeitungsvorgänge von, nach und in Deutschland auf Vorrat oder eine Nutzung solcher durch öffentliche Unternehmen der genannten Staaten oder private Dritte erfasster Daten erfolgte beziehungsweise erfolgt und inwieweit Stellen des Bundes von derartigen Praktiken Kenntnis hatten, daran beteiligt waren, diesen entgegenwirkten oder gegebenenfalls daraus Nutzen zogen.

3. In seiner 2. Sitzung am 10. April 2014 (Ausschussprotokoll [Ausschussprot.] 18/2, S. 9) beschloss der Antragsgegner zu 2. mit den Stimmen der Ausschussmehrheit der Vertreter der Fraktionen von CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Ausschussminderheit der Vertreter der Fraktionen DIE LINKE und von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, die Entscheidung über den Antrag der Antragsteller zu 3. vom 2. April 2014 (Ausschuss-Drucksache [ADrucks] 41) zur Beweiserhebung durch Vernehmung Edward Snowdens als Zeuge zu vertagen.

4. Aufgrund eines Beschlusses der Ausschussmehrheit in der Sitzung vom 10. April 2014 (Ausschussprot. 18/2, S. 9 f.) nahm die Antragsgegnerin zu 1. zu den mit einer möglichen Vernehmung Edward Snowdens vor dem Untersuchungsausschuss verbundenen verfassungsrechtlichen, völkerrechtlichen, aufenthaltsrechtlichen und strafprozessualen Fragen mit einem Schreiben vom 2. Mai 2014 Stellung (ADrucks 104). In einer Vorbemerkung wies sie auf Folgendes hin:

Sofern Erkenntnisse zum tatsächlichen Sachverhalt nicht gesichert oder überhaupt nicht vorlagen, konnten Prüfung und Stellungnahme nur in allgemeiner Form erfolgen. Entscheidungen unabhängiger Gerichte oder von Behörden können hierdurch nicht präjudiziert oder vorweggenommen werden. Die nachfolgende Stellungnahme der Bundesregierung kann insofern auch keine bindende Wirkung entfalten.

Vertiefend führte sie aus, dass es für die Wahl der aufenthaltsrechtlichen Instrumente zur Ermöglichung von Einreise und Aufenthalt Edward Snowdens darauf ankomme, ob dieser im Besitz eines gültigen Passes sei. Dies sei nach ihrer Kenntnis nicht der Fall. Nicht sicher sei, ob die Russische Föderation Edward Snowden ohne Reisedokumente ausreisen lasse. Im Hinblick auf ihre Unterstützungspflicht gegenüber dem Antragsgegner zu 2. sei im Rahmen der gebotenen Abwägung des Weiteren zu berücksichtigen, ob Edward Snowden als Zeuge im Ausland vernommen werden könne und deshalb ihre Weigerung, ihn nach Deutschland einreisen zu lassen, voraussichtlich nicht zur Folge hätte, dass das Beweismittel nicht zur Verfügung stünde. Eine Vernehmung Edward Snowdens in der Russischen Föderation unmittelbar durch den Untersuchungsausschuss oder durch russische Behörden, per Videokonferenz unter Leitung des Untersuchungsausschusses oder russischer Behörden oder in der deutschen Botschaft setze die Zustimmung russischer Stellen voraus.

Weiter vertrat die Antragsgegnerin zu 1. die Auffassung, dass im Fall einer Vernehmung in Deutschland mit erheblichen negativen Auswirkungen auf die deutsch-amerikanischen Beziehungen und einer Beeinträchtigung der Kooperation mit US-Sicherheitsbehörden zu rechnen sei, die für die Sicherheit Deutschlands von grundlegender Bedeutung sei. Die rechtliche Prüfung habe ergeben, dass Edward Snowden – vorbehaltlich der Zustimmung der Behörden des Aufenthaltsstaates – auch im Ausland vernommen werden könne. Vor diesem Hintergrund dürften die außen- und sicherheitspolitischen Interessen Deutschlands gegenüber dem möglichen Interesse des Untersuchungsausschusses an einer Vernehmung Edward Snowdens in Deutschland überwiegen. Es sei möglich, dass Edward Snowden im Fall einer Einreise nach Deutschland an die Vereinigten Staaten auszuliefern wäre. Auch ein etwaiges freies beziehungsweise sicheres Geleit wäre in diesem Fall nicht geeignet, eine Auslieferung umfassend zu verhindern.

In einem weiteren Bericht vom 2. Juni 2014 nahm die Antragsgegnerin zu 1. zu fünf Fragen des Antragsgegners zu 2. Stellung (ADrucks 131) und führte ergänzend aus, dass sie weiterhin eine Zeugenvernehmung im Ausland für möglich halte, dass zur Prüfung der Bewilligung einer Auslieferung an die Vereinigten Staaten noch weitere Fragen an das Department of Justice gerichtet worden seien und dass das Bestehen eines Auslieferungshindernisses auf der Grundlage des bislang mitgeteilten Sachverhaltes nicht abschließend beurteilt werden könne.

5. Am 8. Mai 2014 beschloss der Antragsgegner zu 2. aufgrund des Beweisantrags der Antragsteller zu 3. vom 2. April 2014 (ADrucks 41) einstimmig, zu dem Untersuchungsauftrag (BTDrucks 18/843) Beweis zu erheben durch Vernehmung von Edward Snowden als Zeuge (Beweisbeschluss Z-1). Den weitergehenden Antrag der Antragsteller zu 3., Edward Snowden einzuladen, dem Antragsgegner zu 2. über seine Kenntnisse Auskunft zu erteilen, lehnte der Antragsgegner zu 2. mit den Stimmen der Ausschussmehrheit der Vertreter der Fraktionen von CDU/CSU und SPD ab (Ausschussprot. 18/3, S. 7). Weiter beschloss der Antragsgegner zu 2. in dieser Sitzung mit den Stimmen der Vertreter der Fraktionen von CDU/CSU und SPD, Edward Snowden zu ersuchen, möglichst bis zum 20. Mai 2014 schriftlich mitzuteilen, ob und in welcher Art und Weise er für eine Befragung durch den Ausschuss zur Verfügung stehen könne (Ausschussprot. 18/3, S. 9). Mit Schreiben vom 19. Mai 2014 an den Untersuchungsausschuss teilte der Rechtsanwalt Edward Snowdens mit, dass er seinem Mandanten davon abrate, sich unter den derzeitigen aufenthaltsrechtlichen Bedingungen in einer Weise „von Moskau aus zu äußern”, die seine Situation verschlechtere und seinen Aufenthaltsstatus möglicherweise gefährde.

6. Am 5. Juni 2014 beantragten die Antragsteller zu 3. (ADrucks 134):

Der 1. Untersuchungsausschuss möge beschließen:

1. Herr Rechtsanwalt K. wird gebeten,

   a. möglichst bis 15. Juni 2014 mitzuteilen, ob sein Mandant entsprechend dem anwaltlichen Rat nur in Deutschland zu einer Zeugenvernehmung zur Verfügung steht,

   b. für diesen Fall (Vernehmung nur in Deutschland) seinem Mandanten eine Ladung für eine Zeugenvernehmung am 4. Juli 2014 in Berlin zu übermitteln.

2. Falls Herr Snowden nur in Deutschland für eine Zeugenvernehmung zur Verfügung steht, wird die Bundesregierung nach Übermittlung der entsprechenden Äußerung ersucht (siehe 1b.), binnen 14 Tagen nach deren Eingang nunmehr in Ansehung dieser Äußerung sogleich alle notwendigen Schritte zu unternehmen, um eine Vernehmung des Zeugen vor dem 1. Untersuchungsausschuss zu ermöglichen (insbesondere pass- und ausländerrechtliche Ermöglichung von Einreise und Aufenthalt, Zusage eines wirksamen Auslieferungsschutzes sowie alle notwendigen Vorkehrungen für einen wirksamen Zeugenschutz).

Dieser Antrag wurde in der Sitzung vom 5. Juni 2014 mit den Stimmen der Vertreter der Fraktionen von CDU/CSU und SPD durch den Antragsgegner zu 2. abgelehnt (Ausschussprot. 18/6, S. 7). In derselben Sitzung beschloss der Ausschuss mit den Stimmen der Ausschussmehrheit gegen die Stimmen der Vertreter der Fraktionen DIE LINKE und von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, Edward Snowden zu ersuchen mitzuteilen, ob er möglichst bis zum 2. Juli 2014 für ein (informelles) Gespräch mit dem Vorsitzenden und den Obleuten des Untersuchungsausschusses an seinem momentanen Aufenthaltsort zur Verfügung stehe (Ausschussprot. 18/6, S. 7). Der Rechtsanwalt Edward Snowdens teilte in seinem Antwortschreiben vom 19. Juni 2014 mit, dass eine Zeugenvernehmung Snowdens in Moskau nicht in Betracht komme und für ein informelles Gespräch in Moskau derzeit kein Bedarf bestehe (ADrucks 137).

7. Am 25. Juni 2014 stellten die Antragsteller zu 3. folgenden Antrag (ADrucks 138):

1. Der Ausschuss möge beschließen:

   a. Der Zeuge Snowden (Beweisbeschluss Z-1) wird für die erste Sitzung des Ausschusses zur Beweisaufnahme nach der Sommerpause am 11. September 2014 in Berlin zur Vernehmung geladen.

   b. Die Bundesregierung wird ersucht, in Erfüllung ihrer grundgesetzlichen Verpflichtungen unverzüglich die Voraussetzungen für eine Vernehmung des Zeugen Snowden in Deutschland zu diesem Termin zu schaffen (insbesondere pass- und ausländerrechtliche Ermöglichung von Einreise und Aufenthalt sowie Zusage eines wirksamen Auslieferungsschutzes) und dies dem Ausschuss verbindlich mitzuteilen sowie – im Falle einer partiellen oder vollständigen Ablehnung bzw. Nichterfüllung dieses Ersuchens – bis spätestens 29. August 2014 die für die Ablehnung bzw. Nichtveranlassung der betreffenden Maßnahme(n) jeweils maßgeblichen Gründe schriftlich darzulegen und dem Ausschuss mitzuteilen.

2. Für den Fall einer ablehnenden Beschlussfassung des Ausschusses über den Antrag zu 1.a. erheben das Mitglied der Fraktion DIE LINKE und das Mitglied der Fraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN als Viertel der Mitglieder des Ausschusses dagegen gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 PUAG Widerspruch und beantragen:

   Der Ausschuss möge beschließen:

   a. Der Zeuge Snowden (Beweisbeschluss Z-1) wird für die nächste Beweisaufnahmesitzung geladen, für die die Mitglieder der Fraktionen DIE LINKE und Bündnis 90/DIE GRÜNEN in entsprechender Anwendung der Geschäftsordnung des Bundestages gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 PUAG nach dem sogenannten Reißverschlussverfahren seine Vernehmung verlangen können.

   b. Die Bundesregierung wird ersucht, in Erfüllung ihrer grundgesetzlichen Verpflichtungen unverzüglich die Voraussetzungen für eine Vernehmung des Zeugen Snowden in Deutschland zu diesem Termin zu schaffen (insbesondere pass- und ausländerrechtliche Ermöglichung von Einreise und Aufenthalt sowie Zusage eines wirksamen Auslieferungsschutzes) und dies dem Ausschuss verbindlich mitzuteilen sowie – im Falle einer partiellen oder vollständigen Ablehnung bzw. Nichterfüllung dieses Ersuchens – bis spätestens 29. August 2014 die für die Ablehnung bzw. Nichtveranlassung der betreffenden Maßnahme(n) jeweils maßgeblichen Gründe schriftlich darzulegen und dem Ausschuss mitzuteilen.”

3. Für den Fall einer ablehnenden Beschlussfassung des Ausschusses über den Antrag zu 1.b. oder den Antrag zu 2.b. bei Annahme des Antrages zu 1. bzw. 2. im Übrigen beantragen das Mitglied der Fraktion DIE LINKE und das Mitglied der Fraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN als Viertel der Mitglieder des Ausschusses in Wahrnehmung ihres verfassungsrechtlichen Minderheitenrechts auf Beweiserhebung des Ausschusses zu seinem Beweisbeschluss Z-1 (Vernehmung von Edward Snowden als Zeuge):

   Der Ausschuss möge beschließen:

   Der Vorsitzende erarbeitet und übermittelt bis zur nächsten Beratungssitzung des Ausschusses einen schriftlichen Vorschlag mit detaillierten Ausführungen dazu, wie angesichts der Ablehnung des Antrages auf Ersuchen der Bundesregierung (1.b. bzw. 2.b.) eine Vernehmung des Zeugen Snowden vor dem Untersuchungsausschuss in Berlin am vom Ausschuss beschlossenen Termin erfolgen kann, insbesondere, wie dem Zeugen Snowden Einreise nach und Aufenthalt in Deutschland ermöglicht und ein wirksamer Schutz des Zeugen vor einer Auslieferung an das Ausland gewährleistet werden soll.

Alle drei Anträge wurden durch Beschluss vom 26. Juni 2014 mit den Stimmen der Vertreter der Fraktionen von CDU/CSU und SPD abgelehnt (Ausschussprot. 18/8, S. 9). An demselben Tag fasste der Antragsgegner zu 2. mit den Stimmen der Ausschussmehrheit gegen die Stimmen der Vertreter der Fraktionen DIE LINKE und von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN den folgenden Beschluss (Ausschussprot. 18/8, a.a.O.):

1. Auf Antrag der Mitglieder der Fraktionen DIE LINKE und Bündnis 90/DIE GRÜNEN auf Ausschussdrucksache 138 wird die Vernehmung des Zeugen Edward Snowden für den 11.9.2014, 13 Uhr MESZ, terminiert.
2. Diese Vernehmung wird als audiovisuelle Zeugenvernehmung entsprechend § 247a StPO durch Übertragung von seinem zu diesem Zeitpunkt aktuellen Aufenthaltsort in die – öffentliche – Ausschusssitzung in Berlin durchgeführt.
3. Der Zeuge wird im Wege der förmlichen Ladung ersucht, für diese Vernehmung am 11.9.2014, 13 Uhr MESZ, zur Verfügung zu stehen.
4. Dem Zeugen wird in Aussicht gestellt, dass er auf seinen Wunsch hin an diesem Termin alternativ auch nicht förmlich als sonstige Auskunftsperson gehört werden könnte.
5. Die Bundesregierung wird ersucht, die äußeren Voraussetzungen für die Durchführung dieser Vernehmung entsprechend § 247a StPO zu diesem Termin zu schaffen.
6. Eine mit einem Aufenthalt von Herrn Snowden in Deutschland verbundene Vernehmung wird zum oben genannten Zeitpunkt unter Berücksichtigung der Stellungnahmen der Bundesregierung (A-Drs. 104 und 131), der Sicherheitsinteressen des Zeugen und der für den Zeugen abgegebenen anwaltlichen Stellungnahmen abgelehnt.

Mit Schreiben vom 8. Juli 2014 teilte der Rechtsanwalt Edward Snowdens mit, dass sein Mandant trotz grundsätzlicher Aussagebereitschaft für die avisierte Videovernehmung in Moskau nicht zur Verfügung stehe.

8. Gegen die Ablehnung ihrer Anträge vom 25. Juni 2014 erhoben die Antragsteller zu 3. als Viertel der Mitglieder des Ausschusses unter Berufung auf § 17 Abs. 3 Satz 2 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages (Untersuchungsausschussgesetz – PUAG vom 19. Juni 2001 [BGBl I S. 1142], geändert durch Artikel 4 Absatz 1 des Gesetzes vom 5. Mai 2004 [BGBl I S. 718]) Widerspruch und beantragten am 21. Juli 2014 (ADrucks 180):

Der Ausschuss möge beschließen:

1. Der Zeuge Snowden (Beweisbeschluss Z-1) wird für die nächste Beweisaufnahmesitzung, für die die Mitglieder der Fraktionen DIE LINKE und Bündnis 90/DIE GRÜNEN in entsprechender Anwendung der Geschäftsordnung des Bundestages gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 PUAG nach dem sogenannten Reißverschlussverfahren seine Vernehmung verlangen können, zu seiner zeugenschaftlichen Vernehmung am Sitz des Deutschen Bundestages in Berlin geladen.
2. Die Bundesregierung wird ersucht, in Erfüllung ihrer grundgesetzlichen Verpflichtungen unverzüglich die Voraussetzungen für eine zeugenschaftliche Vernehmung des Zeugen Snowden in Deutschland zu diesem Termin zu schaffen (insbesondere pass- und ausländerrechtliche Ermöglichung von Einreise und Aufenthalt sowie Zusage eines wirksamen Auslieferungsschutzes) und dies dem Ausschuss verbindlich mitzuteilen sowie – im Falle einer partiellen oder vollständigen Ablehnung bzw. Nichterfüllung dieses Ersuchens – bis spätestens 19. September 2014 die für die Ablehnung bzw. Nichtveranlassung der betreffenden Maßnahme(n) jeweils maßgeblichen Gründe schriftlich darzulegen und dem Ausschuss mitzuteilen.”

Diesen Antrag lehnte der Antragsgegner zu 2. mit den Stimmen der Ausschussmehrheit in der Sitzung vom 11. September 2014 ab.

II.

Die Antragsteller begehren die Feststellung, sie seien durch die Weigerung der Antragsgegnerin zu 1., die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen für eine Zeugenvernehmung Edward Snowdens in Berlin zu schaffen, sowie aufgrund der Ablehnung der Beweisanträge gerichtet auf dessen Zeugenvernehmung in Berlin durch den Antragsgegner zu 2. in ihrem Recht aus Art. 44 Abs. 1 GG verletzt worden.

1. Die Antragsteller halten ihre Anträge im Organstreitverfahren für zulässig.

Insbesondere ergebe sich eine Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und § 13 Nr. 5 BVerfGG. Das Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht sei vorrangig gegenüber dem Rechtsweg zum Bundesgerichtshof. Die durch das Untersuchungsausschussgesetz eingeräumten Rechtsmittel vor dem Bundesgerichtshof blieben auf Fälle beschränkt, bei denen eine qualifizierte Minderheit im Ausschuss die Verletzung von Rechten geltend mache, die nicht Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Minderheitenrechts seien. Die Frage der Zulässigkeit eines Beweisantrags könne nicht generell als nicht-verfassungsrechtliche Frage verstanden werden, da der Anspruch der Minderheit auf Beweiserhebung auf Verfassungsrecht beruhe, nämlich dem Einsetzungsrecht der Minderheit gemäß Art. 44 Abs. 1 GG, das sich in der Untersuchungsarbeit des Ausschusses fortsetze. Für die Frage des Rechtswegs komme es darauf an, ob die Maßnahmen des Untersuchungsausschusses einer verfahrensrechtlichen Überprüfung unterzogen werden sollten – dann Zuständigkeit des Bundesgerichtshofs – oder ob aufeinander bezogene Rechte und Pflichten der verschiedenen Verfassungsorgane beziehungsweise ihrer Untergliederungen in Streit stünden. Ausschlaggebend sei der verfassungsrechtliche Charakter des Rechts, das zur Entscheidung des Streits heranzuziehen sei. Nur wenn die streitentscheidende Norm eine des Untersuchungsausschussgesetzes sei, die nicht Art. 44 GG konkretisiere, oder eine Norm der entsprechend anzuwendenden Strafprozessordnung, komme der Rechtsweg zum Bundesgerichtshof in Betracht.

Hinsichtlich des Antrags zu 1. scheide eine Zuweisung an den Bundesgerichtshof gemäß § 17 Abs. 4 PUAG schon deshalb aus, weil das Beweisantragsrecht im Sinne des § 17 Abs. 2 PUAG gar nicht betroffen sei. Andere ausdrückliche Rechtswegzuweisungen, wie die in § 18 PUAG, seien ebenfalls nicht einschlägig. Aus § 36 PUAG ergebe sich auch keine generelle Zuständigkeit des Bundesgerichtshofs. Jedenfalls handele es sich um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit, da die Pflicht der Bundesregierung aus Art. 44 GG, die Beweisaufnahme des Untersuchungsausschusses zu unterstützen, in Streit stehe. Die verschiedenen rechtlichen und tatsächlichen Maßnahmen zur Vorbereitung der Vernehmung Snowdens könnten nur von der der Bundesregierung unterstehenden Exekutive vorgenommen werden. Bei dem Streit um die Grenzen der Pflichten der Bundesregierung aus Art. 44 GG handele es sich um einen Organstreit.

Auch hinsichtlich des Antrags zu 2. sei eine Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts gegeben. Zwar handele es sich bei den vom Untersuchungsausschuss abgelehnten Anträgen zur Zeugenvernehmung um solche im Sinne des § 17 Abs. 2 PUAG. Die Ablehnung beruhe aber nicht auf verfahrensmäßigen, das heißt nicht-verfassungsrechtlichen Gründen. Der Untersuchungsausschuss habe als Begründung angegeben, dass er sich die Erwägungen der Bundesregierung zu Eigen gemacht habe; er habe jedenfalls keine verfahrensrechtlichen Einwände geltend gemacht, die denen des § 244 Abs. 3 Satz 1 StPO ähnlich seien. Streitentscheidend sei, ob die Einwände der Bundesregierung im Untersuchungsausschuss beachtet werden müssten oder dürften. Die Entscheidung darüber bedürfe einer verfassungsrechtlichen Würdigung der Kompetenzen der betroffenen Organe oder Organteile. Mithin handele es sich um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit. Unzutreffend sei die Annahme, dass allein der Beschluss darüber, ob ein Zeuge überhaupt vernommen werde, Ausfluss des verfassungsrechtlichen Minderheitenrechts sei und demgegenüber die Bestimmung von Ort und Zeit der Vernehmung in die Sphäre der Verfahrensherrschaft der Ausschussmehrheit falle, ohne dass der aus Art. 44 GG folgende Minderheitenschutz Relevanz habe.

2. Das angegriffene Verhalten der Antragsgegner verletze die Antragsteller auch in ihren verfassungsrechtlichen Rechten.

a) Der Antrag zu 1. sei begründet, weil die Antragsgegnerin zu 1. mit ihren Schreiben vom 2. Mai 2014 und 2. Juni 2014 Art. 44 Abs. 1 GG verletzt habe. Sie sei verfassungsrechtlich verpflichtet, die Voraussetzungen für eine Vernehmung Snowdens zu schaffen. Es ergebe sich auch über die Aktenvorlagepflicht hinaus aufgrund des Art. 44 GG eine umfassende Pflicht der Antragsgegnerin zu 1. zur Unterstützung des Untersuchungsausschusses. Im Fall der Vernehmung Snowdens, der sich im Ausland aufhalte, sei der Ausschuss auf die Unterstützung der Antragsgegnerin zu 1. angewiesen, da Snowden eine Einreise- und Aufenthaltserlaubnis benötige und da er um die Zusicherung gebeten habe, nicht an die Vereinigten Staaten von Amerika ausgeliefert zu werden. Die Antragsgegnerin zu 1. verfüge dabei über die entsprechenden Handlungsmöglichkeiten, Snowden Einreise und Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland zu ermöglichen. § 22 Satz 2 AufenthG ermögliche eine Aufnahme aus dem Ausland aus politischen Gründen. Des Weiteren könne sie Snowden zusichern, im Fall der Einreise nach Deutschland von einer Auslieferung an die Vereinigten Staaten abzusehen. Eine Auslieferungspflicht bestehe nicht, da der entsprechende Auslieferungsvertrag eine Ausnahme für politische Straftaten vorsehe. Eine solche werde Snowden hier vorgeworfen. Aus der verfassungsrechtlichen Unterstützungspflicht folge hinsichtlich der Entscheidung über die Aufnahme Snowdens und der „Zusicherung der Nicht-Auslieferung” eine „Entscheidungsreduktion”. Der Unterstützungspflicht habe sich die Antragsgegnerin zu 1. mit ihren Schreiben vom 2. Mai 2014 und 2. Juni 2014 „vorgreiflich” verweigert. Zwar habe die Antragsgegnerin zu 1. noch nicht auf eine konkrete Bitte des Ausschusses reagieren müssen. Sie habe aber die Anfragen des Ausschusses genutzt, um auf indirekte, gewissermaßen diplomatisch kaschierte Weise schon im Vorgriff auf potentielle Erwägungen des Ausschusses ihre Ablehnung und Weigerung zu den notwendigen Unterstützungsmaßnahmen für eine Vernehmung Snowdens in Deutschland zum Ausdruck zu bringen. Die Ablehnung möglicher Unterstützung des Ausschusses sei auch nicht von den Grenzen der verfassungsrechtlichen Unterstützungspflicht (Reichweite des Untersuchungsauftrags, Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, Geheimhaltungsbedürftigkeit aus Gründen des Staatswohls sowie Grundrechte Dritter) gedeckt. Verfassungsrechtliche Rechtfertigungsgründe seien weder substantiiert dargetan noch ersichtlich.

b) Der Antrag zu 2. sei ebenfalls begründet. Der Antragsgegner zu 2. verletze seine Pflicht gemäß Art. 44 Abs. 1 GG, die erforderlichen Beweise in öffentlicher Verhandlung zu erheben, indem er die Beweisanträge der Antragsteller zu 3. vom 25. Juni 2014 und vom 21. Juli 2014 abgelehnt und zudem die Vernehmung des Zeugen durch offensichtlich nicht zielführende Beschlüsse verhindert habe. Der Antragsgegner zu 2. sei zur Ladung Snowdens zur Vernehmung am Sitz des Bundestages in Berlin verpflichtet, weil die Opposition im Ausschuss dies beantragt habe. Das Bundesverfassungsgericht habe wegen der spiegelbildlichen Besetzung des Ausschusses die Opposition mit besonderen Verfahrensrechten ihrer Repräsentanten im Ausschuss auch im Rahmen der Beweiserhebung gestärkt. Namentlich habe das Bundesverfassungsgericht ein Beweisantragsrecht der Vertreter einer potentiellen Einsetzungsminderheit im Ausschuss sowie ein Recht auf angemessene Berücksichtigung der von der Opposition benannten Zeugen im Ausschuss verlangt. Beides habe § 17 PUAG kodifiziert. Hiermit seien die möglichen Konflikte zwischen Mehrheit und Opposition im Ausschuss aber nicht erschöpfend geregelt. Das Bundesverfassungsgericht habe aus dem Einsetzungsrecht des Art. 44 Abs. 1 GG ein Beweiserzwingungsrecht und daran anknüpfend ein Beweisdurchsetzungsrecht der Opposition im Ausschuss anerkannt. Das Beweiserhebungsrecht umfasse den gesamten Bereich der Beweisverschaffung, Beweissicherung und Beweisauswertung. Der Opposition im Ausschuss müsse zur Wahrung der Effektivität des Beweisdurchsetzungsrechts und des dahinterstehenden Beweiserhebungsrechts das Recht zustehen, den Vernehmungsort gegen die Ausschussmehrheit durchzusetzen. Angesichts der Anträge der Antragsteller zu 3. sei der Ausschuss also verpflichtet gewesen, Snowden nach Berlin zu laden. Diese Pflicht habe der Antragsgegner zu 2. durch die Ablehnung entsprechender Beschlüsse sowie die Verhinderung und Verzögerung der Vernehmung Snowdens verletzt. Zunächst sei der Beweisantrag gegen den Willen der Antragsteller zu 3. vertagt worden. Die Absicht der Ausschussmehrheit, die Beweiserhebung zu vereiteln, sei auch erkennbar geworden, als der Antragsgegner zu 2. am 5. Juni 2014 beschlossen habe, Snowden um ein informelles Gespräch mit den Obleuten des Ausschusses an seinem momentanen Aufenthaltsort zu bitten, und als er am 26. Juni 2014 anstelle einer Ladung Snowdens nach Berlin dessen audiovisuelle Vernehmung beschlossen habe. Der Antragsgegner zu 2. könne sich zur Rechtfertigung seines Vorgehens weder auf die Verfahrensherrschaft noch auf überwiegende Belange des Staatswohls berufen.

Entscheidungsgründe

B.

Die Anträge sind unzulässig.

I.

Mit dem Antrag zu 1. wenden sich die Antragsteller nicht gegen einen tauglichen Angriffsgegenstand. Dabei kann dahinstehen, ob sie sich nur gegen ein schlichtes Unterlassen der Antragsgegnerin zu 1. wenden, das in der Weigerung der Unterstützung der Ausschussarbeit liegen soll, oder ob sie kumulativ die Feststellung begehren, dass sie durch die beiden Schreiben vom 2. Mai 2014 und 2. Juni 2014 in ihren Rechten verletzt seien. In jedem Fall ist das gerügte Verhalten der Antragsgegnerin zu 1. kein zulässiger Gegenstand im Organstreitverfahren.

1. Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG ist ein Antrag im Organstreitverfahren zulässig, wenn der Antragsteller geltend machen kann, dass er durch eine Maßnahme oder eine Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Verfassung übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Die zur Nachprüfung gestellte Maßnahme muss rechtserheblich sein oder sich zumindest zu einem die Rechtsstellung des Antragstellers beeinträchtigenden, rechtserheblichen Verhalten verdichten können (vgl. BVerfGE 57, 1 ≪4 f.≫; 60, 374 ≪381≫; 97, 408 ≪414≫; 120, 82 ≪96≫). Als rechtserhebliche Maßnahme kommt jedes Verhalten des Antragsgegners in Betracht, das geeignet ist, die Rechtsstellung des Antragstellers zu beeinträchtigen (vgl. BVerfGE 118, 277 ≪317≫ m.w.N.). Erforderlich ist, dass der Antragsteller durch die angegriffene Maßnahme in seinem Rechtskreis konkret betroffen wird (vgl. BVerfGE 1, 208 ≪228 f.≫; 13, 123 ≪125≫; 124, 161 ≪185≫). Handlungen, die nur vorbereitenden oder bloß vollziehenden Charakter haben, scheiden als Angriffsgegenstand im Organstreit aus (vgl. BVerfGE 68, 1 ≪74 f.≫; 97, 408 ≪414≫; 120, 82 ≪96≫).

2. Nach diesen Maßstäben bezieht sich der Antrag zu 1. nicht auf taugliche Angriffsgegenstände.

a) Die beiden Schreiben vom 2. Mai 2014 und vom 2. Juni 2014 stellen keine rechtserheblichen Maßnahmen im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG dar.

aa) Die Einschätzungen der Antragsgegnerin zu 1. in dem Schreiben vom 2. Mai 2014 sind nur vorläufiger Natur. Im Hinblick darauf, dass in dem Zeitpunkt, in dem die Antragsgegnerin zu 1. zu dem Beschluss des Ausschusses vom 10. April 2014 Stellung nahm, wesentliche Erkenntnisse zum relevanten Sachverhalt noch nicht vorlagen oder jedenfalls nicht gesichert waren, ist das Schreiben vom 2. Mai 2014 erkennbar lediglich als erste, nur in allgemeiner Form abgefasste Äußerung ohne Festlegung auf eine bestimmte Bewertung des bisher bekannten Sachverhalts gemeint. Dies betrifft etwa die Fragen, ob Edward Snowden im Besitz eines gültigen Passes ist und ob seitens der Behörden der Russischen Föderation eine Ausreise bewilligt oder eine Zustimmung der russischen Behörden zur Zeugenvernehmung vor Ort erteilt würde. Die Vorläufigkeit der Einschätzung ergibt sich auch daraus, dass der Antragsgegnerin zu 1. zu diesem Zeitpunkt ein konkretes Amtshilfeersuchen des Antragsgegners zu 2. zur Beurteilung noch nicht vorlag. Standen die tatsächlichen Umstände eines solchen Ersuchens aber (noch) nicht fest, konnte eine abschließende Bewertung der Antragsgegnerin zu 1. zur Reichweite einer sie möglicherweise treffenden verfassungsrechtlichen Unterstützungspflicht gegenüber dem Antragsgegner zu 2. noch nicht vorgenommen werden.

Im Übrigen handelt es sich bei diesem Schreiben um eine lediglich unverbindliche Stellungnahme, die Entscheidungen zuständiger Behörden oder unabhängiger Gerichte über die Erteilung eines Aufenthaltstitels oder über die Bewilligung einer Auslieferung nicht präjudizieren oder vorwegnehmen sollte oder konnte. Bis zu einer endgültigen Entscheidung über die Behandlung eines Amtshilfeersuchens, die Rechte der Antragsteller oder des Antragsgegners zu 2. berühren könnte, entfaltet das Vorgehen der Antragsgegnerin zu 1. keine rechtlich relevante Außenwirkung. Die Beantwortung der Anfrage durch die Antragsgegnerin zu 1. erschöpft sich vielmehr darin, den Antragsgegner zu 2. über Abwägungsgesichtspunkte im Umgang mit einem möglicherweise künftig an sie zu richtenden Amtshilfeersuchen zu informieren. Das Schreiben hat insofern nur gutachtlichen Charakter und kann durch den Antragsgegner zu 2. zur Vorbereitung seiner Willensbildung im Hinblick auf eine Entscheidung über die Ladung Edward Snowdens zur Zeugenvernehmung in Deutschland herangezogen werden. Aus dem rein informatorischen Charakter dieses Schreibens folgt auch, dass verfassungsrechtlich garantierte Rechte der Antragsteller nicht berührt werden.

bb) Gleiches gilt für das Schreiben der Antragsgegnerin zu 1. vom 2. Juni 2014, in dem sie durch den Hinweis auf offene Sachverhaltsfragen erneut die Vorläufigkeit ihrer Einschätzung herausstellt.

b) Soweit sich die Antragsteller generell gegen die Weigerung der Antragsgegnerin zu 1. wenden, die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen für eine Zeugenvernehmung Snowdens in Deutschland zu schaffen, ist der Antrag auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Unterlassens ebenfalls mangels eines zulässigen Angriffsgegenstandes unzulässig. Dabei kann dahinstehen, ob die Antragsgegnerin zu 1. unter Umständen von Verfassungs wegen verpflichtet sein kann, entsprechende Maßnahmen zu treffen. Solange weder eine Ladung Edward Snowdens zur Zeugenvernehmung nach Deutschland vorliegt noch ein konkretes Amtshilfeersuchen des Antragsgegners zu 2. abgelehnt wurde, verdichten sich Stellungnahmen der Antragsgegnerin zu 1. mit dem Ziel einer bloßen Unterrichtung noch nicht zu einem rechtserheblichen Unterlassen.

II.

Hinsichtlich des Antrags zu 2. ist der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht nicht eröffnet.

1. Der Antrag ist dahingehend auszulegen, dass die Antragsteller die Feststellung begehren, dass der Antragsgegner zu 2. sie mit der Ablehnung von Verfahrensanträgen vom 25. Juni 2014 und vom 21. Juli 2014 in ihren Rechten aus Art. 44 Abs. 1 GG verletzt hat. Zwar greifen die Antragsteller ausweislich des Wortlautes und der Begründung des Antrags im Organstreitverfahren die Ablehnung von Beweisanträgen an. Bei den streitgegenständlichen Anträgen vom 25. Juni 2014 und 21. Juli 2014 handelt es sich aber nicht um Beweisanträge. Formale Voraussetzung eines Beweisantrags ist auch im Untersuchungsausschussverfahren, dass das Beweismittel hinreichend präzise benannt und das Beweisthema hinreichend bestimmt ist (vgl. Brocker, in: Glauben/Brocker, PUAG, 2011, § 17 Rn. 4). Letzteres ist vorliegend nicht der Fall. Demzufolge handelt es sich bei den Anträgen vom 25. Juni 2014 und 21. Juli 2014 lediglich um (Verfahrens-)Anträge zur Ausgestaltung der weiteren Arbeit des Untersuchungsausschusses.

2. § 36 Abs. 1 PUAG bestimmt bezüglich der gerichtlichen Zuständigkeit, dass zuständiges Gericht für Streitigkeiten nach dem Untersuchungsausschussgesetz der Bundesgerichtshof ist, soweit Art. 93 GG sowie § 13 BVerfGG und die Vorschriften des Untersuchungsausschussgesetzes nichts Abweichendes bestimmen.

Aus dem Vorbehalt in § 36 Abs. 1 PUAG sowie aus der Vorlagepflicht an das Bundesverfassungsgericht bei Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit des Einsetzungsbeschlusses nach § 36 Abs. 2 PUAG ergibt sich, dass dem Bundesgerichtshof nach dem Untersuchungsausschussgesetz keine verfassungsrechtliche Zuständigkeit zugewiesen ist, sondern allein die verfahrensrechtliche Überprüfung der Ausschussarbeit im Einzelnen, bei der die – dem Ablauf eines Strafprozesses vergleichbare – Ordnung des Untersuchungsverfahrens im engeren Sinne in Rede steht, zum Beispiel bezüglich der Erhebung bestimmter Beweise, der Verlesung von Schriftstücken oder der Herausgabepflicht von Gegenständen (vgl. BVerfGE 113, 113 ≪123≫; 124, 78 ≪104≫).

Das Organstreitverfahren gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG zielt demgegenüber auf die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über die Rechte und Pflichten von Verfassungsorganen (vgl. BVerfGE 104, 151 ≪193≫). Die als verletzt geltend gemachte Rechtsposition muss in einem Verfassungsrechtsverhältnis gründen (vgl. BVerfGE 118, 277 ≪318 f.≫; 131, 152 ≪191≫). Ein Verfassungsrechtsverhältnis liegt vor, wenn auf beiden Seiten des Streits Verfassungsorgane oder Teile von Verfassungsorganen stehen und um diese verfassungsrechtliche Positionen streiten (vgl. BVerfGE 118, 277 ≪318≫).

3. Nach diesen Maßstäben ist eine Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts für die vorliegende Streitigkeit nicht gegeben.

Sie ergibt sich nicht aufgrund einer abweichenden Regelung im Untersuchungsausschussgesetz (vgl. § 2 Abs. 3 Satz 2, § 18 Abs. 3 Hs. 1, § 23 Abs. 2 Hs. 2 i.V.m. § 18 Abs. 3 Hs. 1 PUAG).

Das Bundesverfassungsgericht kann auch nicht im Wege des Organstreits angerufen werden, da Gegenstand des Antrags nicht die Vereinbarkeit einer Maßnahme mit dem Grundgesetz ist. Die Antragsteller haben geltend gemacht, ihnen stehe ein Anspruch auf Bestimmung des Zeitpunktes und des Ortes der Zeugenvernehmung zu. Damit machen sie kein in Art. 44 Abs. 1 GG wurzelndes Recht der Ausschussminderheit gegenüber dem Untersuchungsausschuss geltend. Nicht im Streit steht nämlich das aus Art. 44 Abs. 1 GG abzuleitende Beweiserzwingungs- und Beweisdurchsetzungsrecht der qualifizierten Minderheit im Ausschuss (vgl. BVerfGE 105, 197 ≪223 ff.≫). Die Bestimmung des Vernehmungsortes und des Zeitpunktes der Vernehmung betrifft vielmehr die Modalitäten des Vollzugs eines bereits ergangenen Beweisbeschlusses. Über derartige Verfahrensabläufe entscheidet grundsätzlich die jeweilige Ausschussmehrheit nach Maßgabe der §§ 17 ff. PUAG und der sinngemäß anwendbaren Vorschriften der Strafprozessordnung (Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG). Ihre Verfahrensherrschaft ist durch das Recht der qualifizierten Minderheit auf angemessene Beteiligung begrenzt (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 226). Nachdem dem Antrag der Antragsteller zu 3. auf Zeugenvernehmung Edward Snowdens seitens des Antragsgegners zu 2. durch Erlass des Beweisbeschlusses Z-1 entsprochen wurde, ist auch dieses Beteiligungsrecht der qualifizierten Minderheit nicht streitgegenständlich. Kern der Auseinandersetzung ist die Klärung der einfachrechtlichen Frage, ob und wie zur Erreichung des Aufklärungszwecks eine unmittelbare Einvernahme vor dem Untersuchungsausschuss vorzunehmen ist. Allein der Umstand, dass der Antragsgegner zu 2. einfachrechtliche und völkerrechtliche Überlegungen der Antragsgegnerin zu 1. in seine Entscheidungen einbezieht, begründet entgegen der Auffassung der Antragsteller keine verfassungsrechtliche Streitigkeit.

D.

Besondere Billigkeitsgründe, die die Anordnung einer Auslagenerstattung nach § 34a Abs. 3 BVerfGG ausnahmsweise angezeigt erscheinen lassen (vgl. BVerfGE 96, 66 ≪67≫), liegen nicht vor.

Unterschriften

Voßkuhle, Landau, Huber, Hermanns, Müller, Kessal-Wulf, König, Maidowski

Fundstellen

Haufe-Index 7536540

BVerfGE 2016, 45