Entscheidungsstichwort (Thema)
Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
Tenor
Das In-Kraft-Treten von Artikel 1 des Gesetzes über die Reform hufbeschlagrechtlicher Regelungen und zur Änderung tierschutzrechtlicher Vorschriften vom 19. April 2006 (Bundesgesetzblatt I Seite 900) wird bis zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde, längstens für die Dauer von sechs Monaten, insoweit einstweilen ausgesetzt, als Personen, die Verrichtungen an Hufen zum Zweck des Schutzes, der Gesunderhaltung, der Korrektur oder der Behandlung vornehmen, ohne dabei einen Eisenbeschlag anzubringen, sowie Personen und Einrichtungen, die zu solchen Verrichtungen ausbilden, den Bestimmungen dieses Gesetzes unterworfen werden. Im Übrigen wird der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zurückgewiesen.
Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen für das Verfahren über die einstweilige Anordnung zu erstatten.
Tatbestand
I.
Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer wenden sich mit dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung und der damit verbundenen Verfassungsbeschwerde als praktizierende oder zukünftige Huftechniker und Hufpfleger sowie als Betreiber von Schulen für Hufpflege und Huftechnik gegen die Unterwerfung ihrer beruflichen Tätigkeiten unter das neue Hufbeschlaggesetz, das zum 1. Januar 2007 in Kraft treten soll.
1. Zum Schutz des Pferdehufs gegen übermäßige Belastung werden Hufeisen verwendet, die auf den Huf genagelt werden. Diese Schutzmaßnahmen haben sich nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges mit dem weitgehenden Verlust der Funktion von Pferden als Zug-, Last- und Nutztieren und der Verwendung neuer Beschlagmaterialien erheblich weiterentwickelt. Mit der zunehmenden Bedeutung von Pferden als Freizeit- und Sporttieren stellte sich der Eisenbeschlag als nicht mehr unbedingt geboten, teilweise auch als nicht mehr erwünscht dar. So entwickelten sich alternative Formen der Hufversorgung und des Hufbeschlags. Unter die Berufsbezeichnung „Hufpfleger” fällt die Hufversorgung ausschließlich von Barhufpferden, also Pferden ohne Hufschutz oder mit lediglich temporärem Hufschutz wie Hufschuhen. Als „Huftechniker” werden demgegenüber Spezialisten für alle Arten der Hufhilfsmittel und des Hufschutzes mit Ausnahme des – dem Hufbeschlagschmied vorbehaltenen – Eisenbeschlags bezeichnet. Das Betätigungsfeld des Huftechnikers umfasst neben der Hufbearbeitung das Anbringen von Kunststoff- und Aluminiumbeschlägen, das Anbringen von Klebeschuhen, das Anpassen von Hufschuhen sowie die Hufreparatur mit Kunsthornen oder anderen Hufersatzmaterialien.
2. a) Nach § 1 Abs. 1 des bis heute gültigen Gesetzes über den Hufbeschlag vom 20. Dezember 1940 (RGBl I 1941, S. 3; im Folgenden: HufBeschlG 1940) ist „zur Ausübung des Huf- und Klauenbeschlags” die Anerkennung als geprüfter Hufbeschlagschmied erforderlich. Wer ohne diese Anerkennung den Huf- oder Klauenbeschlag ausübt, begeht eine Ordnungswidrigkeit (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 HufBeschlG 1940).
Auf der Grundlage der Verordnungsermächtigung in § 4 HufBeschlG 1940 erging die ebenfalls bis heute gültige Verordnung über den Hufbeschlag vom 31. Dezember 1940 (RGBl I 1941, S. 4; im Folgenden: HufBeschlV 1940). Sie regelt im Einzelnen die Ausbildung und Prüfung für die Anerkennung als geprüfter Hufbeschlagschmied (§§ 1 ff. HufBeschlV 1940). Der praktische Teil der Prüfung erstreckt sich neben anderem auf die Abnahme der alten Hufeisen und die vollständige Ausführung des neuen Beschlags an einem Vorder- und einem Hinterhuf mit selbstgefertigten Hufeisen (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 HufBeschlV 1940). Die Verordnung trifft außerdem Bestimmungen über Hufbeschlaglehrschmieden (§§ 12 ff. HufBeschlV 1940), die staatlich anerkannt sein müssen. An diesen unterrichten geprüfte Hufbeschlaglehrmeister, deren eigene Ausbildung und Prüfung ebenfalls in der Verordnung geregelt werden (§§ 18 ff. HufBeschlV 1940).
1965 wurde diese Verordnung ergänzt durch eine weitere, ebenfalls bis heute gültige Verordnung über den Hufbeschlag vom 14. Dezember 1965 (BGBl I S. 2095; im Folgenden: HufBeschlV 1965). Sie gilt für die Ausübung des Huf- und Klauenbeschlags im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen einschließlich der Betriebe der Landwirtschaft sowie bei der Bundeswehr und der Bundespolizei. Die Verordnung beschränkt sich auf Bestimmungen über die Prüfung zum Hufbeschlagschmied (§§ 2 ff. HufBeschlV 1965).
b) Am 19. April 2006 erging als Artikel 1 des Gesetzes über die Reform hufbeschlagrechtlicher Regelungen und zur Änderung tierschutzrechtlicher Vorschriften (BGBl I S. 900) ein neues Gesetz über den Beschlag von Hufen und Klauen (Hufbeschlaggesetz – HufBeschlG; im Folgenden: HufBeschlG 2006), das am 1. Januar 2007 in Kraft treten und das Gesetz aus dem Jahr 1940 ablösen soll. Auch die beiden Hufbeschlagverordnungen sollen außer Kraft treten, sobald Rechtsverordnungen nach dem neuen Gesetz erlassen sind. Einer entsprechenden Verordnung über den Beschlag von Hufen und Klauen (Hufbeschlagverordnung – HufBeschlV; im Folgenden: HufBeschlV 2006) stimmte der Bundesrat am 24. November 2006 nach Maßgabe einiger Änderungen gemäß Art. 80 Abs. 2 GG zu (vgl. BRDrucks 713/06 ≪Beschluss≫).
§ 2 Nr. 1 HufBeschlG 2006 enthält erstmals eine Legaldefinition des Hufbeschlags, nämlich als „die Gesamtheit aller Verrichtungen an einem Huf zum Zweck des Schutzes, der Gesunderhaltung, der Korrektur oder der Behandlung”, mit Ausnahme tierärztlicher Behandlungen und der „üblichen, alltäglichen Reinigungs- und Pflegearbeiten an Hufen” (§ 1 Abs. 2 HufBeschlG 2006). Eine hiernach als Hufbeschlag einzuordnende Tätigkeit darf nur von geprüften und staatlich anerkannten Hufbeschlagschmieden ausgeübt werden (§ 3 Abs. 1 HufBeschlG 2006). Diese Anerkennung setzt Zuverlässigkeit, eine abgeschlossene Berufsausbildung, eine erfolgreiche Prüfung und insbesondere eine zweijährige sozialversicherungspflichtige hauptberufliche Beschäftigung bei einem Hufbeschlagschmied voraus, der wiederum seit mindestens drei Jahren anerkannt und tätig sein muss (§ 4 Abs. 1 HufBeschlG 2006).
Hufbeschlagschulen dürfen zukünftig nur betrieben werden, wenn sie staatlich anerkannt sind (§ 6 Abs. 1 HufBeschlG 2006). Die näheren Voraussetzungen regelt § 6 Abs. 2 HufBeschlG 2006, insbesondere müssen „ausreichend” Hufbeschlaglehrschmiede beschäftigt werden (§ 6 Abs. 2 Nr. 2 HufBeschlG 2006). Hufbeschlaglehrschmiede wiederum müssen ebenfalls staatlich anerkannt sein; dies setzt insbesondere eine mindestens fünfjährige Tätigkeit als Hufbeschlagschmied und eine erfolgreich abgelegte Prüfung voraus (vgl. § 5 Abs. 1 HufBeschlG 2006). § 9 HufBeschlG 2006 erklärt die Tätigkeit als Hufbeschlagschmied, Hufbeschlaglehrschmied oder Betreiber einer Hufbeschlagschule ohne die entsprechende Anerkennung zur Ordnungswidrigkeit.
Gemäß § 10 Abs. 1 HufBeschlG 2006 gelten die früheren Anerkennungen für Hufbeschlagschmiede und Hufbeschlaglehrmeister als Anerkennungen nach dem neuen Hufbeschlaggesetz fort. § 10 Abs. 2 HufBeschlG 2006 erlaubt auch im Übrigen die Fortsetzung einer bisher rechtmäßig ausgeübten Tätigkeit, „ausgenommen die dauerhafte Anbringung von Huf- oder Klauenschutzmaterialien” (§ 10 Abs. 2 Satz 1 HufBeschlG 2006).
3. Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer sind als Huftechniker oder Betreiber, Lehrerinnen und gegenwärtige oder zukünftige Schülerinnen und Schüler von Ausbildungseinrichtungen für Hufpflege und Huftechnik Anhänger alternativer Methoden der Hufversorgung.
Die Beschwerdeführer zu 1) bis 3) betreiben Schulen für Hufpflege und Huftechnik, die Beschwerdeführerinnen zu 4) und 5) sind Lehrerinnen an solchen Schulen. Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer zu 6) bis 15) sind praktizierende Huftechniker. Die Beschwerdeführerinnen zu 16) bis 19) und der Beschwerdeführer zu 20) beabsichtigen, eine Ausbildung im Bereich der Hufpflege oder Huftechnik zu beginnen und wollen hierzu Hufpflegeschulen besuchen; die Beschwerdeführerin zu 21) ist bereits Schülerin an einer Hufpflegeschule.
4. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer die Verletzung ihrer Rechte aus Art. 12 und Art. 3 GG.
Bei dem Beruf des Huftechnikers handele es sich gegenüber dem des Hufbeschlagschmieds um einen neuen, völlig eigenständigen Beruf. Auch das Berufsbild des Hufpflegers sei zwischenzeitlich staatlich anerkannt (unter Hinweis auf die Verordnung des Freistaats Bayern vom 23. Juni 1995 über die Fortbildungsprüfung zum Fachagrarwirt und zur Fachagrarwirtin Hufpflege ≪BayGVBl S. 340≫). Sowohl der Beruf des Huftechnikers und des Hufpflegers als auch die lehrende Tätigkeit der Hufpflegeschulen als entsprechende Ausbildungsstätten unterfielen wie auch die Ausbildung an diesen Schulen dem Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG.
Durch die Verbotsnormen von § 3 Abs. 1 und 2, § 6 Abs. 1 HufBeschlG 2006 werde in die Freiheit der Berufswahl eingegriffen. Der Beruf des Huftechnikers werde auf Grund gesetzlicher Regelung geschlossen. Wer auf dem Gebiet der Huftechnik tätig sein wolle, müsse künftig die Hufbeschlagprüfung im Sinne des § 4 HufBeschlG 2006 absolviert haben. Entsprechendes gelte für die Ausbildungsstätten mit ihrer nun vorgesehenen Monopolisierung durch Huflehrschmiede und Hufbeschlagschulen. Den Schülern alternativer Hufpflegeschulen werde verwehrt, nach Abschluss ihrer Ausbildung in ihrem gewählten Beruf tätig zu werden.
Dieser Eingriff in die Berufswahlfreiheit sei nicht gerechtfertigt. Dem Bundesgesetzgeber fehle bereits die Gesetzgebungszuständigkeit. Auch inhaltlich seien die Verbote des Hufbeschlaggesetzes nicht gerechtfertigt. Die Schließung ganzer Berufe und Ausbildungsstätten bedürfe zu ihrer Rechtfertigung besonders wichtiger, anders nicht zu erreichender Gemeinwohlziele. Tierschutz und Qualitätssicherung könnten zwar solche Ziele sein. Die Eignung der gesetzlichen Bestimmungen zur Erreichung dieser Ziele sei jedoch höchst fraglich. Es sei schlechthin unverständlich, dass es angesichts der allgemeinen Entwicklung der Werkstoffe beim Hufbeschlag ausschließlich bei den traditionellen Methoden des Eisenbeschlags bleiben solle. Die neue gesetzliche Regelung sei außerdem nicht erforderlich. Huftechniker wollten keinen Hufeisenbeschlag ausführen, weil sie diesen aus grundsätzlichen Erwägungen ablehnten und bedürften daher auch nicht der entsprechenden Qualifikation. Schließlich sei die gesetzliche Neuregelung auch unverhältnismäßig. Weder sei es praktizierenden Huftechnikern zuzumuten, nachträglich die Anerkennung als Hufbeschlagschmied zu erwerben, noch sei es den Ausbildungsstätten zuzumuten, zu einem völlig anderen Beruf auszubilden, der ihrem eigenen Ansatz diametral entgegengesetzt wäre.
Das Gesetz verstoße auch gegen das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG. Hufschmiede und Huftechniker würden im Hinblick auf die Verrichtungen von Hufbeschlagschmieden vereinheitlichenden Tätigkeits- und Anerkennungsvoraussetzungen unterworfen, obwohl sie von ihrer Tätigkeit und Qualifikation her unterschiedlich ausgerichtet seien. Schließlich würden die Beschwerdeführerinnen aus den Gruppen der Huftechniker und der Schülerinnen an Hufpflegeschulen in Art. 3 Abs. 2 und 3 GG verletzt. Frauen seien rein körperlich kaum in der Lage, die extremen körperlichen Belastungen des traditionellen Hufschmiedberufs auf sich zu nehmen, während der Beruf des Huftechnikers konstitutionell und konditionell von weiblichen Personen bewältigt werden könne.
Trete das Gesetz wie vorgesehen zum 1. Januar 2007 in Kraft, so müssten die Beschwerdeführer zu 1) bis 3) den Betrieb ihrer Schulen für Hufpflege und Huftechnik unverzüglich einstellen, bereits begonnene Ausbildungslehrgänge abbrechen und könnten auch zukünftig keine Ausbildung im Bereich von Hufpflege und Huftechnik mehr anbieten. Damit müssten zugleich die Beschwerdeführerinnen zu 4) und 5) ihre Tätigkeit als Lehrerinnen an Schulen für Hufpflege beenden und verlören damit ihren Arbeitsplatz. Mit In-Kraft-Treten des Gesetzes müssten auch die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer zu 6) bis 15) ihre berufliche Tätigkeit als Huftechniker einstellen. Auch die Beschwerdeführerinnen zu 16) bis 19) und der Beschwerdeführer zu 20) könnten als zukünftige Auszubildende im Bereich von Hufpflege oder Huftechnik und als zukünftige Schülerinnen und Schüler einer Hufpflegeschule ihren angestrebten Beruf nicht erlernen. Die Beschwerdeführerin zu 21) müsste als Schülerin einer Hufpflegeschule ihre Ausbildung zum 1. Januar 2007 abbrechen, könnte den angestrebten Abschluss als Hufpflegerin nicht mehr erreichen und müsste Ausbildungsziel und Ausbildungsstätte wechseln.
Entscheidungsgründe
II.
Zu dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung haben die Bundesregierung durch das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, das Ministerium der Justiz des Landes Brandenburg, das Justizministerium Mecklenburg-Vorpommern, die Niedersächsische Staatskanzlei und das Sächsische Staatsministerium der Justiz Stellung genommen.
Das Bundesministerium weist darauf hin, dass es sich bei der Versorgung von Hufen um eine Tätigkeit handele, die eine qualifizierte und umfassende Ausbildung erfordere und folglich den Angehörigen der Berufsgruppe der Hufbeschlagschmiede zulässigerweise vorbehalten werden könne. Den Bezeichnungen als „Hufpfleger”, „Hufheilpraktiker”, „Huforthopäde” und „Huftechniker” lägen demgegenüber keine einheitlichen und definierten Berufsbilder zugrunde. Vorliegend sei eine Situation entstanden, in der angesichts der Vielzahl willkürlich vom Berufsbild des Hufbeschlagschmieds abgespaltener Tätigkeitsbezeichnungen für Hufversorgungen die Einhaltung der erforderlichen tiergesundheitlichen und tierschutzrechtlichen Mindestanforderungen nicht mehr garantiert sei. Der Pferdebesitzer sei in aller Regel nicht in der Lage, situationsabhängig die richtige Entscheidung zu fällen und entweder den Barhufpfleger, den Huftechniker oder den Hufbeschlagschmied zu beauftragen. Daher werde der umfassend ausgewählte Experte, das heißt der Hufbeschlagschmied, gebraucht, der individuell im Einzelfall die fachgerechte Lösung zum Schutz der Tiergesundheit anbieten und umsetzen könne. Die für die Kontrolle und Registrierung tierschutzrelevanter Anzeigen zuständigen Länder hätten im Rahmen einer Kurzanfrage mitgeteilt, dass amtlicherseits derzeit mindestens zehn Anzeigen wegen unsachgemäßer „Hufpflege” bekannt seien. Hinter diesen Zahlen verberge sich jedoch eine hohe Dunkelziffer. Darüber hinaus habe das Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit des Landes Niedersachsen mitgeteilt, seit Mitte 2004 bestehe dort in 16 Fällen der Verdacht, im Tätigkeitsbereich der anerkannten Hufbeschlagschmiede seien Personen tätig gewesen, die sich als Hufpfleger, Huftechniker, Hufbeschläger oder Hufschmied bezeichneten. Keines dieser Verfahren sei allerdings bislang mit der Verhängung eines Bußgeldes abgeschlossen worden.
Werde die Ausübung der Hufversorgung umfassend ausgebildeten, geprüften und staatlich anerkannten Hufbeschlagschmieden vorbehalten, so diene dies der Erreichung des Gemeinwohlziels eines besseren Tierschutzes, das im Grundgesetz in Art. 20 a als Staatsziel verankert sei. Zur Erreichung dieses überragend wichtigen Gemeinwohlinteresses Tierschutz seien die Regelungen des zum 1. Januar 2007 in Kraft tretenden Hufbeschlaggesetzes geeignet, erforderlich und auch verhältnismäßig. Für Personen, die bisher als so genannte Hufpfleger tätig gewesen seien, gestatte § 10 Abs. 2 HufBeschlG 2006 im Rahmen einer Übergangsregelung weiterhin und unbefristet die Fortsetzung ihrer Tätigkeit. Die Ausnahme der von so genannten Huftechnikern praktizierten dauerhaften Anbringung von Hufschutzmaterialien aus der Übergangsregelung des § 10 Abs. 2 HufBeschlG 2006 sei ebenfalls angemessen. Die Tätigkeit falle nach der rechtlichen Bewertung des geltenden Hufbeschlaggesetzes schon heute unter den Vorbehalt der staatlichen Anerkennung und könne daher keinen Vertrauensschutz genießen. Für die bisher als so genannte Huftechniker oder Hufpfleger tätigen Personen sei darüber hinaus in § 23 Abs. 2 des Entwurfs einer Verordnung über den Beschlag von Hufen und Klauen eine Besserstellung bei der staatlichen Anerkennung als Hufbeschlagschmied vorgesehen.
Auch eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes nach Art. 3 GG sei nicht gegeben. Aus tierschützerischer Sicht seien die möglichen unterschiedlichen Versorgungsansätze und Handlungsoptionen am Huf in gleicher Weise relevant für das Wohl der Tiergesundheit und rechtfertigten einheitliche Zulassungsvoraussetzungen. Auch habe der Anteil von Frauen, die sich als Hufbeschlagschmiedin qualifizierten, in den letzten Jahren eher zugenommen.
Trete das angegriffene Gesetz nicht in Kraft, seien irreversible Nachteile für die Tiergesundheit und den Tierschutz von Huf- und Klauentieren zu erwarten. Darüber hinaus würde die Durchführung von Vorbereitungslehrgängen vereitelt, welche auf der Grundlage des bereinigten Ausbildungs- und Anforderungsprofils nun anzubieten seien. Demgegenüber sei den bisher als „Huftechniker” tätigen Personen die Teilnahme an einem Vorbereitungslehrgang im Sinne von § 8 des Entwurfs einer Verordnung über den Beschlag von Hufen und Klauen zumutbar. Die Bildungseinrichtungen der Beschwerdeführer zu 1) bis 3) müssten ihre Ausstattung lediglich in Teilbereichen ergänzen und könnten eine Lernortkooperation mit anderen Bildungseinrichtungen bestehender Hufbeschlagschmieden und Hufbeschlagschulen eingehen.
III.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist begründet.
Nach § 32, § 93 d Abs. 2 Satz 2 BVerfGG kann der Senat im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsaktes vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erweise sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Bei offenem Ausgang des Verfassungsbeschwerdeverfahrens muss das Bundesverfassungsgericht die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. BVerfGE 88, 25 ≪35≫; 89, 109 ≪110 f.≫).
Zielt der Antragsinhalt – wie hier – auf die Aussetzung des In-Kraft-Tretens eines förmlichen Gesetzes, so ist § 32 Abs. 1 BVerfGG äußerst restriktiv und unter Anlegung eines besonders strengen Prüfungsmaßstabs anzuwenden (vgl. BVerfGE 6, 1 ≪4≫; 108, 45 ≪48≫; stRspr). Hier müssen die Gründe, die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechen, im Vergleich zu den Gründen für Anordnungen, die weniger schwer in die Interessen der Allgemeinheit eingreifen, ganz besonderes Gewicht haben (vgl. BVerfGE 104, 23 ≪27 f.≫).
1. Die Verfassungsbeschwerde ist weder hinsichtlich sämtlicher Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer unzulässig, noch ist sie offensichtlich unbegründet.
a) Richtet sich eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz, so setzt die Beschwerdebefugnis voraus, dass die Beschwerdeführer durch die angegriffene Norm selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sind (vgl. BVerfGE 109, 279 ≪305≫; stRspr).
Im vorliegenden Fall sind die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer selbst, unmittelbar und gegenwärtig durch die gesetzliche Regelung betroffen. Zwar treten die am 24. April 2006 verkündeten Rechtsnormen erst zum 1. Januar 2007 in Kraft und erzeugen ihre materielle Rechtswirkung erst in Zukunft. Von einem verkündeten, wenngleich auch noch nicht in Kraft getretenen Gesetz kann aber dann eine gegenwärtige Beschwer ausgehen (vgl. BVerfGE 108, 370 ≪385≫), wenn bereits aktuell klar abzusehen ist, dass und auf welche Weise die Beschwerdeführer von der angegriffenen Vorschrift betroffen sein werden (vgl. BVerfGE 110, 141 ≪151 f.≫). Dies ist hier der Fall. Die Hufpflegeschulen der Beschwerdeführer zu 1) bis 3) dürften ab dem 1. Januar 2007 mit den bisherigen Ausbildungszielen nicht weiter wie bisher betrieben werden und müssten gegebenenfalls Ausbildungsinhalte und Lehrpersonal den neuen gesetzlichen Vorgaben anpassen. Die Beschwerdeführerinnen zu 4) und 5) könnten ab diesem Zeitpunkt nicht länger an ihren Hufpflegeschulen unterrichten (vgl. § 5 HufBeschlG 2006). Die als Huftechniker tätigen Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer zu 6) bis 15) wären ab Beginn des Jahres 2007 gehindert, weiterhin ihre hufversorgenden Tätigkeiten zu erbringen (vgl. § 3 Abs. 1 HufBeschlG 2006). Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer zu 16) bis 21) wären in ihrer Berufswahl und Berufsausbildung nachteilig betroffen.
b) Die Einlegungsfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG ist eingehalten. Dies gilt auch für die als Huftechniker tätigen Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer zu 6) bis 15). Zwar geht der Gesetzgeber davon aus, dass schon nach der bisherigen Rechtslage nicht nur der Eisenbeschlag, sondern ausnahmslos das dauerhafte Anbringen aller Hufschutzmaterialien den Hufbeschlagschmieden vorbehalten ist (vgl. BTDrucks 16/29, S. 13). Wäre demnach die Tätigkeit der Huftechniker ohnehin bereits verboten gewesen, so könnte für sie die Beschwerdefrist verstrichen sein (vgl. § 93 Abs. 4 BVerfGG). Allerdings sah der Gesetzgeber trotz seiner Einschätzung der Rechtslage erheblichen Klärungsbedarf; denn die Definition des Hufbeschlags in § 2 Nr. 1 HufBeschlG 2006 soll eine „wesentliche Verbesserung gegenüber dem bisherigen Recht” darstellen, die zur „Rechtsklarheit und Rechtssicherheit” beiträgt (vgl. BTDrucks 16/29, S. 11). Hat der Gesetzgeber mithin den Anwendungsbereich der Norm eindeutiger als bisher bestimmt und ihr damit einen neuen Inhalt gegeben, so wird hierdurch die Frist aus § 93 Abs. 3 BVerfGG in Gang gesetzt (vgl. BVerfGE 11, 351 ≪359 f.≫; 74, 69 ≪73≫). Hält es der Gesetzgeber selbst für geboten, die bisherige Regelung zu präzisieren, so kann den Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern nicht entgegengehalten werden, sie hätten bereits die vorherige Regelung mit der Verfassungsbeschwerde angreifen müssen (vgl. BVerfGE 74, 69 ≪73≫).
c) Die Verfassungsbeschwerde gegen die Neuregelung ist im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht offensichtlich unbegründet.
aa) Das Betreiben einer Schule für Hufpflege, die Tätigkeit als Lehrer an einer solchen Schule sowie die Tätigkeit als Huftechniker unterfallen der Berufswahlfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG; der Besuch einer Hufpflegeschule als Schüler unterfällt dem Recht, gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG seine Ausbildungsstätte frei zu wählen.
Der Einordnung als Beruf steht nicht entgegen, dass die Tätigkeit der Huftechniker möglicherweise bereits nach geltendem Recht verboten ist, weil das dauerhafte Anbringen sämtlicher Hufschutzmaterialien den Hufbeschlagschmieden vorbehalten sein soll. Einer – wie hier – die Merkmale des Berufsbegriffs grundsätzlich erfüllenden Tätigkeit ist der Schutz durch das Grundrecht der Berufsfreiheit nicht schon dann versagt, wenn das einfache Recht die gewerbliche Ausübung dieser Tätigkeit verbietet. Vielmehr kommt eine Begrenzung des Schutzbereichs von Art. 12 Abs. 1 GG in dem Sinne, dass dessen Gewährleistung von vornherein nur erlaubte Tätigkeiten umfasst, allenfalls hinsichtlich solcher Tätigkeiten in Betracht, die schon ihrem Wesen nach als verboten anzusehen sind, weil sie auf Grund ihrer Sozial- und Gemeinschaftsschädlichkeit schlechthin nicht am Schutz durch das Grundrecht der Berufsfreiheit teilhaben können (vgl. BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, NJW 2006, S. 1261 ≪1262≫). Eine solche Schädlichkeit kann der Tätigkeit der Huftechniker ersichtlich nicht beigelegt werden, ansonsten wäre es nicht zu erklären, dass nicht nur die als unklar erkannte Rechtslage über Jahre hinweg hingenommen, sondern auch die Tätigkeit der Huftechniker zumindest geduldet wurde.
bb) Gegenüber der bisherigen Rechtslage wird durch § 2 Nr. 1 HufBeschlG 2006 der berufsprägende Begriff des Hufbeschlags erweitert und auf die Gesamtheit aller Verrichtungen an einem Huf zum Zweck des Schutzes, der Gesunderhaltung, der Korrektur oder der Behandlung erstreckt. Da hiernach alle hufbearbeitenden Tätigkeiten dem neu geschaffenen einheitlichen Berufsbild des Hufbeschlagschmieds unterworfen sind, unterliegen die bereits ausgeübten oder geplanten Tätigkeiten der Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer den dargestellten und von ihnen nicht erfüllten gesetzlichen Vorschriften über die Ausbildung und Prüfung von Hufbeschlagschmieden und über die Anerkennung entsprechender Ausbildungseinrichtungen. Sie sind damit an der Fortsetzung ihrer beruflichen Tätigkeiten und der entsprechenden Ausbildung gehindert, solange sie nicht die neuen Zugangsvoraussetzungen in Gestalt schmiedetechnischer Kenntnisse und Fertigkeiten erwerben und nachweisen oder zur Ausbildung anbieten können.
Der hierin liegende Eingriff in die Berufswahlfreiheit durch subjektive Zulassungsvoraussetzungen zu Lasten der Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer bedarf einer gesetzlichen Grundlage, die ihrerseits den Anforderungen der Verfassung genügt. Er ist nur zum Schutz eines besonders wichtigen Gemeinschaftsguts und unter strikter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit statthaft (vgl. BVerfGE 93, 213 ≪235≫; stRspr).
cc) Ob das Hufbeschlaggesetz 2006 diesen Anforderungen entspricht, bedarf der Überprüfung im Verfassungsbeschwerdeverfahren.
Zwar ist das gesetzgeberische Ziel, den Tierschutz durch die Sicherung der Qualität der Hufversorgung zu fördern (vgl. BTDrucks 16/29, S. 1), angesichts der verfassungsrechtlichen Zielsetzung in Art. 20 a GG als Verfolgung eines besonders wichtigen Gemeinschaftsguts anzuerkennen. Im Verfassungsbeschwerdeverfahren wird aber insbesondere zu prüfen sein, ob die vom Gesetzgeber vorgesehene Vereinheitlichung des Berufsbildes unter Zugrundelegung der am Eisenbeschlag orientierten Tätigkeit des Hufbeschlagschmieds sich gegenüber den Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern als erforderliche Maßnahme darstellt, um das erstrebte Ziel eines verbesserten Tierschutzes zu erreichen.
2. Die hiernach gebotene Folgenabwägung führt zum Erlass der einstweiligen Anordnung.
Die Folgen, welche eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, überwiegen gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. BVerfGE 88, 25 ≪35≫; 89, 109 ≪110 f.≫). Dies gilt auch bei Anlegung des besonders strengen Prüfungsmaßstabs für die Aussetzung des Vollzugs eines förmlichen Gesetzes (BVerfGE 6, 1 ≪4≫; stRspr), den der Respekt vor der demokratisch gefundenen Entscheidung des Parlaments verlangt (dazu BVerfGE 104, 23 ≪27 f.≫). Die danach erforderlichen besonders gewichtigen Gründe liegen hier vor.
Erginge die einstweilige Anordnung nicht, erwiese sich die Verfassungsbeschwerde später jedoch als begründet, so entstünden den Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern mit In-Kraft-Treten des Gesetzes besonders schwere und praktisch nicht wieder gutzumachende persönliche und wirtschaftliche Nachteile, zudem würden sie zu später nur schwer korrigierbaren Berufswahlentscheidungen gezwungen. Die Schulen für Hufpflege und Huftechnik verlören ihren Schülerstamm. Eine spätere Wiederaufnahme des Lehrbetriebs wäre nach der eingetretenen Unterbrechung erschwert. Die Lehrerinnen und Lehrer an diesen Hufpflegeschulen verlören ihre Arbeitsplätze. Entsprechendes gilt für die beschwerdeführenden Huftechniker, denen die Fortsetzung ihrer hufbearbeitenden Tätigkeiten unter dauerhafter Anbringung von Hufschutzmaterialien gemäß § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 10 Abs. 2 Satz 1 HufBeschlG 2006 untersagt wäre. Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer zu 6) bis 15) müssten daher, ohne die Übergangsregelung gemäß § 10 Abs. 2 HufBeschlG 2006 in Anspruch nehmen zu können, ihre Tätigkeit als ausgebildete Huftechniker einstellen und sich beruflich neu orientieren. Die Ausbildung an einer Hufpflegeschule müsste aufgegeben oder könnte nicht aufgenommen werden, weil diese Schulen hinsichtlich des angestrebten Ausbildungsziels nicht mehr tätig sein können, und die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer zu 16) bis 21) darüber hinaus mit dem angestrebten Abschluss als Hufpfleger keine selbständige Tätigkeit mehr ausüben dürften.
Erginge die einstweilige Anordnung hingegen und hätte die Verfassungsbeschwerde später keinen Erfolg, so könnten die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer ihre berufliche Betätigung einstweilen fortsetzen mit den von Seiten des Gesetzgebers prognostizierten Gefahren. Die Folgen einer fortgesetzten beruflichen Tätigkeit der Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer fallen hier jedoch weniger ins Gewicht, weil auch auf Basis der Stellungnahme des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz gegenüber dem Gericht sowie gegenüber dem Parlament (Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage zur Hufbehandlung und Barhufbearbeitung, BTDrucks 16/533) gravierende Schäden für die Gesundheit von Huf- und Klauentieren nicht zu erwarten wären. Dies wird durch die im Hufbeschlaggesetz und der hierzu entworfenen Rechtsverordnung vorgesehenen Übergangs- und Ausnahmeregelungen bestätigt. So soll nach dem vorliegenden Entwurf einer Rechtsverordnung zum Hufbeschlaggesetz Hufpflegern und Huftechnikern ein vereinfachter Zugang zur Prüfung als Hufbeschlagschmied gewährt werden (vgl. § 23 Abs. 2 des Entwurfs einer Verordnung über den Beschlag von Hufen und Klauen). Auch aus der in § 10 Abs. 2 HufBeschlG 2006 vorgesehenen Übergangsregelung zugunsten von Hufpflegern lässt sich entnehmen, dass der Gesetzgeber die Gefahr der Beeinträchtigung des Tierwohls durch die bereits praktizierenden Hufpfleger ebenfalls nicht als hoch einschätzt.
Mit der auf die Berufe der Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer beschränkten Tenorierung ist auch keine Vorwegnahme der Hauptsache verbunden (vgl. BVerfGE 3, 41 ≪43≫; 15, 77 ≪78≫). Vielmehr bleibt das Hufbeschlaggesetz 2006 mit der Gesamtheit seiner Regelungen, insbesondere mit der Ausweitung der Zugangsmöglichkeiten zum Beruf des Hufbeschlagschmieds, grundsätzlich unberührt und kann insoweit in Kraft treten. Lediglich hinsichtlich der Hufpfleger und Huftechniker, ihrer Schulen und Schüler wird insofern eine zeitlich und inhaltlich begrenzte Beschränkung der Wirksamkeit des Gesetzes vorgenommen.
Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs. 3 BVerfGG.
Unterschriften
Papier, Steiner, Hohmann-Dennhardt, Hoffmann-Riem, Bryde, Gaier, Eichberger, Schluckebier
Fundstellen
Haufe-Index 1644017 |
BVerfGE 2007, 126 |