BVerfG Beschluss vom 19.12.1994 - 2 BvL 8/88

Leitsatz (amtlich)

Zu den Auswirkungen des personalvertretungsrechtlichen Gruppenprinzips auf die Wahl des Vorsitzenden des Personalrats und seiner Stellvertreter.

Tenor

§ 29 Absatz 1 Satz 1 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 18. Dezember 1984 (Gesetz- und Verordnungsblatt 1985 Seite 29, berichtigt Seite 121) ist mit § 98 des Bundespersonalvertretungsgesetzes vom 15. März 1974 (Bundesgesetzbl. I S. 693) und mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit danach der Personalrat eine Person aus der Gruppe der Beamten zum Vorsitzenden des Personalrats oder zu einem seiner Stellvertreter wählen kann, die zwar das Vertrauen der Mehrheit des Personalrats, nicht aber das Vertrauen der Mehrheit der Vertreter der Beamten im Personalrat genießt.

Im übrigen ist die Vorlage unzulässig.

Tatbestand

A.

Die Vorlage betrifft, soweit sie zulässig ist, die Vereinbarkeit des § 29 Abs. 1 Satz 1 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen mit dem Grundgesetz und dem Bundespersonalvertretungsgesetz. Die Vorschrift bestimmt, daß der Personalrat den Vorsitzenden und seine zwei Stellvertreter aus seiner Mitte wählt. Sie stellt jedoch – im Unterschied zu der bis dahin geltenden Rechtslage – nicht sicher, daß nur Personen gewählt werden können, die auch das Vertrauen der Mehrheit ihrer Gruppe (Angestellte, Arbeiter, Beamte) genießen.

I.

1. § 29 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 3. Dezember 1974 (GV.NW. S. 1514 – LPVG – lautete:

• Der Personalrat bildet aus seiner Mitte den Vorstand. Diesem muß ein Mitglied jeder im Personalrat vertretenen Gruppe angehören. Die Vertreter jeder Gruppe wählen das auf sie entfallende Vorstandsmitglied. In Personalräten, in denen nur eine Gruppe vertreten ist, besteht der Vorstand aus zwei Mitgliedern. Der Vorstand führt die laufenden Geschäfte.
• Der Personalrat bestimmt mit einfacher Mehrheit, welches Vorstandsmitglied den Vorsitz übernimmt. Die anderen Vorstandsmitglieder sind Stellvertreter des Vorsitzenden. Die Reihenfolge der Stellvertretung bestimmt der Personalrat.
• Der Vorsitzende vertritt den Personalrat im Rahmen der von diesem gefaßten Beschlüsse. In Angelegenheiten, die nur eine Gruppe betreffen, vertritt der Vorsitzende, wenn er nicht selbst dieser Gruppe angehört, gemeinsam mit dem dieser Gruppe angehörenden Vorstandsmitglied den Personalrat.

Die Vorschrift erhielt durch das Gesetz zur Änderung des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 18. Dezember 1984 (GV.NW. 1985 S. 29) die folgende Fassung:

• Der Personalrat wählt aus seiner Mitte den Vorsitzenden und zwei Stellvertreter. Die Reihenfolge der Stellvertretung bestimmt der Personalrat. Sofern im Personalrat Beamte, Angestellte und Arbeiter vertreten sind, dürfen die beiden Stellvertreter nicht der Gruppe des Vorsitzenden angehören und müssen selbst unterschiedlichen Gruppen angehören. Sind zwei Gruppen vertreten, darf der erste Stellvertreter nicht derselben Gruppe angehören wie der Vorsitzende.
• Der Vorsitzende führt die laufenden Geschäfte und vertritt den Personalrat im Rahmen der von diesem gefaßten Beschlüsse.

Die neue Regelung unterscheidet sich von der früheren zum einen durch den Verzicht auf den Vorstand als geschäftsführendes Kollegialorgan. Die Führung der laufenden Geschäfte obliegt nunmehr dem Vorsitzenden des Personalrats. Nur im Falle seiner Verhinderung vertritt ihn einer seiner Stellvertreter. Im übrigen vertritt der Vorsitzende den Personalrat im Rahmen der von diesem oder von einer Gruppe in sogenannten Gruppenangelegenheiten (§ 34 Abs. 2 Satz 1 LPVG) gefaßten Beschlüsse allein. Zum anderen bestimmen nicht mehr – wie nach altem Recht – die Vertreter der Gruppen im Personalrat das auf sie entfallende Mitglied des Vorstands und das Plenum nur noch den Vorsitzenden aus den Vorstandsmitgliedern unter Festlegung der Reihenfolge der Stellvertretung. Vielmehr wählt der Personalrat aus seiner Mitte mit einfacher Mehrheit den Vorsitzenden und zwei Stellvertreter; dabei ist allerdings – wie schon bisher – gewährleistet, daß jede Gruppe als solche Berücksichtigung findet (§ 29 Abs. 1 Satz 3, 4 LPVG). Jedoch kann die Wahl unmittelbar durch das Plenum des Personalrats dazu führen, daß zum Vorsitzenden oder zu einem seiner Stellvertreter ein Gruppenmitglied bestimmt wird, das zwar das Vertrauen der Mehrheit des Personalrats, nicht aber das der Mehrheit seiner Gruppe genießt.

2. Durch das Änderungsgesetz vom 18. Dezember 1984 erhielt auch die Vorschrift des § 42 Abs. 3 LPVG eine neue Fassung; sie lautet nunmehr:

(3) Mitglieder des Personalrats sind durch den Leiter der Dienststelle von ihrer dienstlichen Tätigkeit ganz oder teilweise freizustellen, wenn und soweit es nach Umfang und Art der Dienststelle zur ordnungsgemäßen Durchführung ihrer Aufgaben erforderlich ist und der Personalrat die Freistellung beschließt. Dabei sind zunächst der Vorsitzende und sodann je ein Vertreter der Gruppen, denen der Vorsitzende nicht angehört, nach der sich aus der Gruppenstärke ergebenden Reihenfolge unter Beachtung der in der jeweiligen Gruppe am stärksten vertretenen Liste zu berücksichtigen. Die übrigen Freistellungen richten sich nach der Gruppenstärke. Die Freistellung hat keine Minderung der Besoldung oder des Arbeitsentgelts zur Folge und darf nicht zur Beeinträchtigung des beruflichen Werdegangs führen.

Damit ist es – im Zusammenwirken dieser Bestimmung mit § 29 Abs. 1 LPVG n.F. – möglich, daß ein nicht von der Mehrheit seiner Gruppe getragenes Personalratsmitglied vom Plenum zum Vorsitzenden gewählt und anschließend entsprechend der gesetzlichen Regelung freigestellt wird; die Mehrheit seiner Gruppe kommt dann bei den nächsten Freistellungen, die zugunsten der anderen Gruppen erfolgen, nicht zum Zuge und kann gegebenenfalls keinen eigenen Kandidaten mehr freistellen lassen, da die Anzahl der Freistellungen begrenzt ist und von der Größe der Dienststelle abhängt (§ 42 Abs. 4 LPVG).

II.

Gegenstand des Ausgangsverfahrens sind die Wahlen des Personalratsvorsitzenden und seiner Stellvertreter beim Regierungspräsidenten Münster vom 1. Februar 1985 und die vom Personalrat am selben Tag beschlossene Freistellung des Vorsitzenden. Die Antragsteller im Ausgangsverfahren, sämtlich Mitglieder des Deutschen Beamtenbundes (DBB), möchten erreichen, daß die Wahlen des Regierungsamtmannes K.… zum Vorsitzenden des Personalrats sowie des Regierungsangestellten G.… und des Arbeiters R.… zu seinen Stellvertretern sowie die anschließende Freistellung des Vorsitzenden K.… für unwirksam erklärt werden; die drei letztgenannten Beschäftigten sind sämtlich Mitglieder der Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (ÖTV).

1. Diesem Streitfall war Folgendes vorausgegangen: Bei den im Juni 1984 durchgeführten Wahlen zum Personalrat erzielte der DBB in der Gruppe der Beamten ein Ergebnis von knapp 70 % der Stimmen, die ÖTV ein Ergebnis von 30 % der Stimmen. Bei der Verteilung der insgesamt zwölf Personalratssitze auf die einzelnen Gruppen entfielen sechs Sitze auf die Beamten, vier auf die Angestellten und zwei auf die Arbeiter. Von den sechs Vertretern der Beamtengruppe gehörten vier dem DBB und zwei der ÖTV an. Bei den vier dem DBB angehörenden Personalratsmitgliedern handelt es sich um die Antragsteller. Die Vertreter der Gruppe der Angestellten und der Arbeiter gehörten sämtlich der ÖTV an. Nach § 29 Abs. 1 Satz 3 LPVG a.F. wählten die Vertreter jeder Gruppe das auf sie entfallende Vorstandsmitglied, so die Gruppe der Beamten die Regierungsamtsrätin R.… (DBB), die anschließend vom Plenum des Personalrats zur ersten stellvertretenden Vorsitzenden bestimmt wurde. Am 6. Juli 1984 beschloß der Personalrat die Freistellung der Regierungsamtsrätin R.… sowie eines weiteren Mitglieds des Personalrats.

2. Nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen trat der Vorsitzende des Personalrats zurück. Daraufhin fand am 1. Februar 1985 eine Neuwahl statt. Bei der Wahl zum Vorsitzenden setzte sich der der ÖTV angehörende Regierungsamtmann K.… mit acht (ÖTV) zu vier (DBB) Stimmen durch. Anschließend wurden der Regierungsangestellte G.… zum ersten Stellvertreter und – wie schon bisher – der Arbeiter R.… zum zweiten Stellvertreter gewählt. Der Vorsitzende des Personalrats und seine beiden Stellvertreter gehörten somit nach der Neuwahl sämtlich der ÖTV an.

Gleichzeitig mit der Neuwahl wurde gemäß Art. II des Änderungsgesetzes vom 18. Dezember 1984 auch über die Freistellung – diesmal von drei Personen – abgestimmt. Diese Vorschrift lautet:

Die Vorsitzenden der Personalräte können nach Inkrafttreten dieses Gesetzes neu gewählt werden. Dabei ist über die Freistellung gemäß § 42 Abs. 3 erneut zu entscheiden.

Freigestellt wurden gemäß § 42 Abs. 3 LPVG n.F. der Vorsitzende sowie zwei weitere, jeweils der ÖTV angehörende Mitglieder des Personalrats aus den Gruppen der Angestellten und der Arbeiter.

3. Den Antrag, die Neuwahl des Vorsitzenden des Personalrats und seiner Stellvertreter wegen Unvereinbarkeit des § 29 LPVG n.F. mit höherrangigem Recht für unwirksam zu erklären, hat das Verwaltungsgericht Münster mit Beschluß vom 15. November 1985 abgelehnt. Es hielt die Bestimmung des § 29 LPVG für mit dem Bundesrecht vereinbar.

4. Während des Beschwerdeverfahrens fand am 4. Juni 1987 eine Neuwahl des Personalrats statt. Danach gehörten nur noch zwei der ursprünglich vier Antragsteller des Ausgangsverfahrens dem Personalrat an. Der neue Personalrat bestimmte einstimmig den Beamten K.… zum Vorsitzenden und aus den Gruppen der Angestellten und der Arbeiter dessen beide Stellvertreter; sie alle gehörten der ÖTV an. Sowohl der Vorsitzende als auch seine beiden Stellvertreter wurden freigestellt.

5. In der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht beantragten die Antragsteller, über ihren bisherigen Antrag hinaus festzustellen, daß auch der gleichzeitig mit der Neuwahl des Vorsitzenden und seiner Stellvertreter vom 1. Februar 1985 gefaßte Beschluß über die Freistellung des Vorsitzenden rechts unwirksam sei. Der neue Antrag wurde als sachdienlich zugelassen.

III.

Das Oberverwaltungsgericht hat mit Beschluß vom 21. Juni 1988 das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Fragen vorgelegt, ob § 29 Abs. 1 LPVG und § 42 Abs. 3 Satz 2 LPVG (bezüglich der vorrangigen Berücksichtigung des Vorsitzenden des Personalrats bei der Freistellung) mit Art. 33 Abs. 5 GG und mit § 98 Abs. 2 BPersVG vereinbar sind.

Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt:

1. Die Anträge der inzwischen aus dem Personalrat ausgeschiedenen Antragsteller seien unzulässig; beide seien nicht mehr antragsbefugt. Hingegen seien die Anträge der beiden am 4. Juni 1987 wiederum in den Personalrat gewählten Antragsteller auch weiterhin zulässig. Ihr Rechtsschutzinteresse bestehe fort, obgleich der das Verfahren auslösende Vorgang unterdessen abgeschlossen sei. Werde sich der Geschehensablauf erfahrungsgemäß wiederholen oder seien tatsächliche Vorgänge mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten, in denen sich die gleiche rechtliche Problematik stelle, bestehe ein fortdauerndes schutzwürdiges Interesse an der gerichtlichen Klärung der aufgetretenen Streitfrage. Dies sei hier der Fall.

2. Die Begründetheit der Anträge und Beschwerden hänge von der Rechtsgültigkeit der zur Prüfung vorgelegten Vorschriften ab. Seien die Vorschriften wirksam, so müßten die Anträge zurückgewiesen werden, weil die Wahlen des Vorsitzenden des Personalrats und seiner beiden Stellvertreter am 1. Februar 1985 und die anschließende Freistellung des Personalratsvorsitzenden entsprechend der gesetzlichen Neuregelung durchgeführt worden seien. Anderenfalls sei den Anträgen stattzugeben. Denn im Falle der Unwirksamkeit des § 29 Abs. 1 LPVG sei die Rechtsgrundlage für die am 1. Februar 1985 durch das Plenum des Personalrats erfolgten Wahlen entfallen. Diese Unwirksamkeit hätte auch die gleichzeitig beschlossene Freistellung des Vorsitzenden erfaßt, da dieser mangels gültiger Wahl auch nicht vorrangig hätte freigestellt werden können.

3. Die vorgelegten Bestimmungen seien sowohl mit Art. 33 Abs. 5 GG als auch mit § 98 Abs. 2 BPersVG unvereinbar.

a) § 29 Abs. 1 LPVG verstoße gegen Art. 33 Abs. 5 GG. Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehöre auch die in Art. 130 Abs. 3 WRV enthaltene Regelung, daß die Beamten nach näherer reichsgesetzlicher Bestimmung besondere Beamtenvertretungen erhalten sollten. Dieser Auffassung stehe nicht entgegen, daß ein entsprechendes Reichsgesetz nie in Kraft getreten sei. Auch ohne ein solches Gesetz sei Art. 130 Abs. 3 WRV geltendes Verfassungsrecht gewesen. Zum anderen hätten sich in der Zeit bis 1933 für fast alle Reichs- und Landesverwaltungen auf der Grundlage von Verwaltungsanordnungen Beamtenausschüsse gebildet.

Allerdings seien nach 1945 der Bundesgesetzgeber und ihm folgend die Landesgesetzgeber von der Regelung des Art. 130 Abs. 3 WRV insoweit abgerückt, als sie sich für eine sämtliche Beschäftigte (Angestellte, Arbeiter und Beamte) umfassende Personalvertretung entschieden hätten. Durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine gemeinsame Personalvertretung bestünden im Hinblick auf Art. 33 Abs. 5 GG solange nicht, als sichergestellt sei, daß die Beamten ihre Interessen durch Vertreter wahrnehmen könnten, die vom Vertrauen der Mehrheit der Gruppe getragen würden. In dieser Ausprägung, die der Anspruch der Beamten auf besondere Beamtenvertretungen im Gruppenprinzip erfahren habe, handele es sich um einen vom Gesetzgeber zu beachtenden hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums.

Diesem Grundsatz habe § 29 LPVG in seiner früheren Fassung entsprochen. Die Vorschrift habe sichergestellt, daß nur vom Vertrauen der Mehrheit ihrer Gruppe getragene Personalratsmitglieder zu Vorsitzenden des Personalrats oder zu Stellvertretern gewählt werden konnten und im Rahmen des Vorstandes je ein vom Vertrauen der Mehrheit der Gruppe getragenes Personalratsmitglied an der Führung der laufenden Geschäfte beteiligt gewesen sei.

Das Änderungsgesetz vom 18. Dezember 1984 habe den Vorstand als geschäftsführendes Kollegialorgan und die gruppeninterne Vorwahl abgeschafft. Damit sei das Gruppenprinzip für die Vertretung des Personalrats und die Führung der laufenden Geschäfte, die in der täglichen Praxis der Personalratsarbeit von großer Wichtigkeit seien, beseitigt worden. Das geltende Recht kenne eine dem § 29 Abs. 3 Satz 2 LPVG a.F. entsprechende Regelung nicht mehr, wonach in Angelegenheiten, die nur eine Gruppe beträfen, der Vorsitzende, wenn er nicht selbst dieser Gruppe angehöre, den Personalrat nur gemeinsam mit dem dieser Gruppe angehörenden Vorstandsmitglied vertreten könne. Insbesondere ermögliche, wie der vorliegende Fall zeige, § 29 Abs. 1 Satz 1 LPVG die Majorisierung einer Gruppe durch eine oder zwei andere Gruppen. Damit sei das Gruppenprinzip nicht mehr gewahrt, da es die ihm zugedachte Schutzfunktion nur dann erfüllen könne, wenn sichergestellt sei, daß die Vertreter der Gruppe vom Vertrauen der Mehrheit der Gruppe getragen seien. Es reiche nicht aus, wenn irgendwelche Gruppenangehörige gewählt werden könnten oder müßten.

b) § 29 Abs. 1 LPVG verstoße auch gegen die rahmenrechtliche Vorschrift des § 98 Abs. 2 BPersVG. Zwar beziehe sich diese Norm in erster Linie auf die Wahlen zu den Personalvertretungen. Dies berechtige den Landesgesetzgeber jedoch nicht dazu, bei der Regelung der Wahl des Vorsitzenden des Personalrats und seiner Stellvertreter sowie der Geschäftsführung das Gruppenprinzip gänzlich außer acht zu lassen. Der hergebrachte Grundsatz, wonach den Beamten besondere Interessenvertretungen zustünden, gebiete eine verfassungskonforme Auslegung des § 98 Abs. 2 BPersVG dahin, daß die Beamten durch einen vom Vertrauen der Mehrheit ihrer Gruppe getragenen Repräsentanten an der Vertretung und Geschäftsführung des Personalrats zu beteiligen seien. Wenn der Bundesgesetzgeber bei der Wahl des Personalrats die Gruppenwahl vorschreibe, liege es in der Natur der Sache, daß das Gruppenprinzip – als ein das Personalvertretungsrecht durchziehendes grundlegendes Strukturelement – auch bei der Wahl im Personalrat gelten solle. Dem entspreche § 29 Abs. 1 LPVG nicht.

c) Ebenso sei § 42 Abs. 3 Satz 2 LPVG, soweit darin bestimmt sei, daß der Vorsitzende des Personalrats bei der Freistellung zunächst zu berücksichtigen ist, mit Art. 33 Abs. 5 GG und § 98 Abs. 2 BPersVG unvereinbar. Denn die Beseitigung des Gruppenprinzips bei der Wahl des Personalratsvorsitzenden in § 29 Abs. 1 LPVG schlage auf dessen Freistellung durch. Auch ein nicht vom Vertrauen seiner Gruppe getragener, aber vom Plenum des Personalrats gewählter Vorsitzender müsse danach freigestellt werden. Das verstoße gegen das Gruppenprinzip, zumal die Freistellung eines Vorsitzenden, der nicht das Vertrauen der Mehrheit seiner Gruppe besitze, zur Einschränkung oder zum Verlust des Freistellungsanspruchs der betreffenden Gruppe führe, da gemäß § 42 Abs. 3 Satz 2 LPVG nach dem Vorsitzenden je ein Vertreter der Gruppen, denen der Vorsitzende nicht angehöre, zu berücksichtigen sei.

4. Die Parteien des Ausgangsverfahrens haben zur Stützung ihres jeweiligen Vorbringens dem Verwaltungsgericht Stellungnahmen der Professoren Dr. Däubler, Dr. Papier und Dr. Rottmann unterbreitet, die von diesen zu dem Entwurf eines Änderungsgesetzes zum Personalvertretungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen vor dem Landtag abgegeben worden waren. Prof. Dr. Papier hat sich ergänzend in einem von den Antragstellern während des Beschwerdeverfahrens vor dem Oberverwaltungsgericht vorgelegten weiteren Gutachten geäußert.

IV.

Zu dem Vorlagebeschluß haben die Landesregierungen von Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen, für das Bundesverwaltungsgericht dessen 6. Senat, ferner der Personalrat beim Regierungspräsidenten Münster, Beteiligter zu 1) des Ausgangsverfahrens, Stellung genommen. Die Antragsteller des Ausgangsverfahrens, soweit sie zu diesem Zeitpunkt dem Personalrat noch angehörten, haben sich den Ausführungen im Vorlagebeschluß angeschlossen.

1. Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen hat als Stellungnahme ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. Schnapp vorgelegt. Der Gutachter hält die vorgelegten Normen mit Art. 33 Abs. 5 GG und § 98 Abs. 2 BPersVG für vereinbar.

2. Die niedersächsische Landesregierung hat in ihrer Stellungnahme die Auffassung vertreten, höherrangiges Recht gebiete, dem sogenannten Gruppenprinzip im Personalvertretungsrecht hinreichend Geltung zu verschaffen; im übrigen schildert sie den Inhalt der damals geltenden Vorschriften des niedersächsischen Landespersonalvertretungsrechts.

3. Der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat sich dahin geäußert, er teile die von dem vorlegenden Gericht erhobenen Bedenken nicht.

a) Das Bundesverwaltungsgericht sei bisher – ohne sich freilich ausdrücklich mit der Frage zu befassen – nicht davon ausgegangen, daß das Gruppenprinzip mit Verfassungsrang ausgestattet sei. Umfang und Grenzen einer Bindung der Landesgesetzgeber an dieses Prinzip seien allein nach Maßgabe des § 98 Abs. 1 bis 3 BPersVG zu bestimmen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei der Landesgesetzgeber nicht gehalten, einen vollkommenen oder doch einen nahezu vollkommenen Gruppenschutz herbeizuführen. Im Spannungsverhältnis zwischen Mehrheitsprinzip und Minderheitenschutz (Gruppenprinzip) müsse ihm vielmehr eine gewisse Gestaltungsfreiheit verbleiben. Danach sei der Gesetzgeber nicht schlechthin gehindert, sich zugunsten der Führung der laufenden Geschäfte durch einen monokratischen Vorsitzenden und damit zugunsten des Mehrheitsprinzips zu entscheiden, zumal nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Hinweis u.a. auf BVerwGE 19, 325 ≪326≫; 34, 180 ≪187≫) jedenfalls dann nicht mehr von laufenden und im Bundesrecht vom Vorstand allein zu führenden Geschäften gesprochen werden könne, wenn es sich um die Ausübung einer dem Personalrat als solchem vom Gesetz förmlich übertragenen Entscheidungsbefugnis handele, wozu insbesondere die Ausübung der Mitwirkungs- und Mitbestimmungsrechte gehöre.

b) Es erscheine zweifelhaft, ob § 98 Abs. 2 BPersVG einer Auslegung im Sinne des Vorlagebeschlusses zugänglich sei. Denn jede verfassungskonforme Auslegung finde ihre Grenze dort, wo sie zu Wortlaut und klar erkennbarem Willen des Gesetzgebers in Widerspruch gerate (Hinweis auf BVerfGE 67, 382 ≪390≫). § 98 Abs. 2 BPersVG betreffe aber nach Wortlaut, Sinn und Zweck sowie nach der systematischen Stellung im Gesetz nur die Wahl durch die Wahlberechtigten, also diejenige des Personalrats und nicht diejenige des Personalratsvorstands. Außerdem handele es sich bei der Bestimmung des Vorsitzenden des Personalrats und seiner Stellvertreter um einen Akt der Geschäftsführung des Personalrats, die in § 98 Abs. 2 BPersVG nicht geregelt sei.

c) Was die von Prof. Dr. Papier in seinem Gutachten vertretene Auffassung betreffe, die Wahlen im Personalrat seien als eine spezifische Gruppenangelegenheit im Sinne des § 98 Abs. 3 BPersVG anzusehen, so besage diese Vorschrift auch nach der im Schrifttum überwiegenden Meinung nichts zur Geschäftsführung und Vertretung des Personalrats. Diese Auffassung berücksichtige nicht ausreichend, daß eine im Vergleich zum bundesrechtlichen Teil (dort: § 32 BPersVG) unvollkommene Regelung im Rahmenrecht in erster Linie durch Landesrecht und weniger durch Auslegung des Rahmenrechts zu ergänzen sei. Denn im Rahmenrecht seien ausfüllungsbedürftige und ausfüllungsfähige Regelungslücken regelmäßig nicht zu unterstellen.

d) Zu § 42 Abs. 3 Satz 2 LPVG berufe sich der vorlegende Senat auf einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums in einer noch weiterreichenden Ausprägung des Gruppenprinzips. Insoweit gelte sinngemäß das zu § 29 Abs. 1 LPVG Gesagte. Im übrigen habe das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung schon zur bundesrechtlichen Freistellungsregelung immer eine starre Bindung an das Gruppenprinzip verneint und sachlich begründete Abweichungen zugelassen.

4. Der Personalrat beim Regierungspräsidenten Münster hält die Vorlage für unzulässig, weil das Rechtsschutzbedürfnis entfallen sei. Sie sei jedoch auch unbegründet. Das Gruppenprinzip sei kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG, umfasse jedenfalls keinen Grundsatz des Inhalts, daß es seine “Schutzfunktion” nur dann erfüllen könne, wenn und soweit sichergestellt sei, daß die Vertreter der Gruppe vom Vertrauen der Mehrheit der Gruppe getragen würden.

Während des Vorlageverfahrens wurde der Personalrat 1990 und 1993 neu gewählt. Von den vier Antragstellern des Ausgangsverfahrens gehört gegenwärtig noch einer dem Personalrat an.

Entscheidungsgründe

B.

Die Vorlage ist bezüglich der Bestimmung des § 29 Abs. 1 LPVG zulässig, bedarf aber der Einschränkung und Präzisierung. Soweit die Vorlage § 42 Abs. 3 Satz 2 LPVG betrifft, ist sie unzulässig.

I.

1. Die Vorlagefrage ist hinsichtlich des § 29 Abs. 1 LPVG entscheidungserheblich. Im Ausgangsverfahren wäre bei Gültigkeit der Norm anders zu entscheiden als bei ihrer Ungültigkeit (vgl. zum Maßstab etwa BVerfGE 22, 175 ≪176 f.≫; 46, 268 ≪283≫). Der Entscheidungserheblichkeit steht nicht entgegen, daß bei Ergehen des Vorlagebeschlusses die Wahlperiode des am 1. Februar 1985 gewählten Personalrats bereits abgelaufen war und die Wahlen im neuen Personalrat einstimmig erfolgt sind. Die Ausführungen des vorlegenden Gerichts zum Fortbestehen des Rechtsschutzinteresses sind weder eindeutig unrichtig noch offensichtlich unhaltbar (zum Maßstab vgl. zuletzt BVerfGE 88, 187 ≪194≫).

Dem läßt sich auch nicht – mit dem Personalrat beim Regierungspräsidenten – entgegenhalten, die angegriffene Wahl beruhe auf Art. II des Änderungsgesetzes vom 18. Dezember 1984, welcher nur für diese eine abgeschlossene Wahl übergangsweise anzuwenden gewesen sei, so daß jetzt kein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung der Unwirksamkeit der Wahl mehr bestehe. Diese Auffassung ist unzutreffend. In dem dem Ausgangsverfahren zugrundeliegenden Fall ist die Neuwahl des Vorsitzenden des Personalrats durch den Rücktritt des bisherigen Vorsitzenden herbeigeführt, also jedenfalls nicht unmittelbar durch die Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes verursacht worden. Vor allem aber war nicht jene Überleitungsvorschrift sondern § 29 Abs. 1 LPVG die gesetzliche Grundlage, nach deren Maßgabe sich die Wahl vollzog; sie gilt fort und findet bei jeder weiteren Wahl des Vorstands Anwendung.

Deshalb hat nach der Ansicht des vorlegenden Gerichts, die auch derjenigen des Bundesverwaltungsgerichts entspricht (vgl. BVerwG, PersV 1986, S. 327), auch der Ablauf der im Jahr 1984 begonnenen Wahlperiode des Personalrats und dessen 1987 erfolgte Neuwahl das rechtliche Interesse an der gerichtlichen Klärung der aufgeworfenen Streitfrage nicht entfallen lassen. Auch ist es zumindest nicht unvertretbar, wenn das vorlegende Gericht in diesem Zusammenhang dem Umstand, daß bei der folgenden Wahl im Personalrat der Vorsitzende und seine Stellvertreter einstimmig gewählt worden sind, mithin auch sämtliche Stimmen ihrer Gruppe erhalten haben, keine ausschlaggebende Bedeutung beimißt. Denn die im Ausgangsverfahren umstrittene und entscheidungserhebliche Frage der Vereinbarkeit der Wahlvorschriften im neuen Landespersonalvertretungsgesetz von Nordrhein-Westfalen mit höherrangigem Recht erledigt sich nicht dadurch, daß im Einzelfall Wahlen auch aufgrund der Neuregelung zu Ergebnissen führen können, die mit dem Gruppenprinzip unbestritten in Einklang stehen.

Ob die Zulässigkeit der Vorlage entfiele, wenn während des Vorlageverfahrens sämtliche Antragsteller des Ausgangsverfahrens aus dem Personalrat ausschieden, bedarf keiner Entscheidung; einer der Antragsteller gehört dem Personalrat seit 1984 ohne Unterbrechung und damit auch noch gegenwärtig an.

2. Die Vorlage erstreckt sich auf § 29 Abs. 1 LPVG insgesamt. Unmittelbar entscheidungserheblich ist jedoch nur die Bestimmung des § 29 Abs. 1 Satz 1 LPVG, wonach der Personalrat aus seiner Mitte – d.h. in Abweichung vom früheren Recht nicht aus den gewählten Gruppenvertretern im gemeinsamen Vorstand – den Vorsitzenden und seine Stellvertreter wählt. § 29 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 LPVG sind hingegen nicht entscheidungserheblich; das vorlegende Gericht stellt ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht auch nicht in Frage. Die Vorlagefrage ist daher wie folgt zu fassen:

Ist § 29 Abs. 1 Satz 1 LPVG mit Art. 33 Abs. 5 GG und § 98 Abs. 2 BPersVG vereinbar, soweit nach dieser Vorschrift der Personalrat eine Person aus der Gruppe der Beamten zum Vorsitzenden des Personalrats oder zu einem seiner Stellvertreter wählen kann, die zwar das Vertrauen der Mehrheit des Personalrats, nicht aber das Vertrauen der Mehrheit der Vertreter der Beamten im Personalrat genießt?

II.

Soweit sich die Vorlage auf die Bestimmung des § 42 Abs. 3 Satz 2 LPVG bezieht, ist sie schon deshalb unzulässig, weil der Vorlagebeschluß die Entscheidungserheblichkeit dieser Vorlagefrage nicht darlegt. Der Vorschrift des § 42 Abs. 3 Satz 2 LPVG kommt für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens keine eigenständige Bedeutung zu. Wie sich auch aus der Begründung des Vorlagebeschlusses ergibt, hängt die Rechtmäßigkeit der Freistellung des Vorsitzenden des Personalrats von der Gültigkeit des § 29 Abs. 1 Satz 1 LPVG ab. Wäre diese Vorschrift ungültig, so erfaßte die daraus folgende Unwirksamkeit der Wahl des Vorsitzenden auch dessen gleichzeitig beschlossene Freistellung. Daß die Freistellung des Vorsitzenden selbst bei Wirksamkeit seiner Wahl gegen höherrangiges Recht verstoßen könnte, wird im Vorlagebeschluß nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich.

C.

I.

§ 29 Abs. 1 Satz 1 LPVG ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. a) Im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung – Art. 130 Abs. 3 WRV (Beamtenvertretungen) und Art. 165 Abs. 2 WRV (Räte) – enthält das Grundgesetz keinen ausdrücklichen Auftrag zur Schaffung von Interessenvertretungen für Arbeitnehmer und Beamte (vgl. BVerfGE 19, 303 ≪318 ff.≫; 50, 290 ≪294≫; 51, 43 ≪58≫). Der Senat hat bisher offengelassen, ob und inwieweit dem Grundgesetz ein den Gesetzgeber verpflichtender Auftrag zu entnehmen ist, im öffentlichen Dienst Personalvertretungen zu schaffen (vgl. BVerfGE 51, 43 ≪56≫). Diese Frage bedarf auch jetzt keiner Entscheidung.

Die Tätigkeit der Personalräte dient vornehmlich dem Zweck, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen – also die Dienstbedingungen im öffentlichen Dienst – der in einer Dienststelle tätigen Beamten, Angestellten und Arbeiter zu wahren und zu fördern (vgl. auch BVerfGE 19, 303 ≪312≫). Unter Berücksichtigung des Umstandes, daß die Beschäftigten im öffentlichen Dienst nicht von vornherein eine homogene Einheit darstellen, sondern aufgrund der Gliederung in Beamte, Angestellte und Arbeiter verschiedene Interessen bestehen oder doch bestehen können, unterscheiden die Gesetzgeber im Bund und in den Ländern auch im Personalvertretungsrecht die einzelnen Gruppen des öffentlichen Dienstes (vgl. nur für den Bund: § 3 PersVG 1955, § 5 BPersVG 1974; für Nordrhein-Westfalen: § 5 LPVG).

Im Regierungsentwurf eines Gesetzes über die Personalvertretungen in den öffentlichen Verwaltungen und Betrieben vom 21. Dezember 1953 (BTDrucks 2/160, S. 15) heißt es insoweit:

Die Rechtsverhältnisse der Beamten, Angestellten und Arbeiter im öffentlichen Dienst sind verschieden geregelt. Es entspricht dieser Tatsache, wenn die Interessen jeder dieser Gruppen durch von ihr gewählte Vertreter gewahrt werden. Dazu ist eine Unterscheidung dieser Gruppen untereinander erforderlich.

Im Bericht des Innenausschusses des Deutschen Bundestages vom 6. Dezember 1973 (BTDrucks 7/1373, S. 3) zu dem von den Fraktionen der SPD, F.D.P. eingebrachten Entwurf eines Bundespersonalvertretungsgesetzes heißt es zu § 5 BPersVG:

Die Einteilung der Beschäftigten in Gruppen bleibt nach Ausführungen der SPD/F.D.P.-Koalition im Ausschuß bis zu eventuellen neueren Erkenntnissen im Zusammenhang mit der Reform des öffentlichen Dienstrechtes bestehen.

Die Gruppeneinteilung im Personalvertretungsrecht dient somit der Durchsetzung spezifischer Gruppeninteressen im Rahmen der gemeinsamen Personalvertretung. Die Gewährleistung von Gruppenrechten soll einer Majorisierung von Gruppen vorbeugen (vgl. etwa BVerwGE 5, 118 ≪120≫; BVerwG, PersV 1978, S. 353).

Soweit es um die spezifischen Interessen einer Gruppe geht, können im Bund und in den Ländern – vgl. für den Bund: § 38 Abs. 2 BPersVG, für Nordrhein-Westfalen: § 34 Abs. 2 LPVG – Entscheidungen nicht gegen den Willen der Mehrheit der Gruppe durch den Personalrat getroffen werden. Dieses – in den vorstehenden Bestimmungen für die dort geregelten Fälle verankerte – Gruppenmehrheitsprinzip entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes, wonach es eine folgerichtige Durchführung des Gruppenprinzips darstellt, wenn die Interessen einer Gruppe nach dem Willen der Mehrheit der Gruppe bestimmt werden, mithin der Mehrheitswille innerhalb der Gruppe ausschlaggebend sein muß, wenn es um Gruppeninteressen geht oder wenn der Gesetzgeber eine Angelegenheit ausdrücklich der Entscheidungszuständigkeit der Gruppen zuweist (vgl. nur BVerwGE 5, 118 ≪120 f.≫; 5, 263 ≪267≫; s.a. BVerwGE 36, 174 ≪175≫; 55, 17 ≪19≫).

b) Ob dem Gruppenprinzip für die Beamten als Folge ihres besonderen Status Verfassungsrang zukommt, kann ebenfalls offenbleiben. Für die hier zu entscheidende Frage wäre dies nur dann von Bedeutung, wenn es bei der Wahl des Vorsitzenden und seiner Stellvertreter um spezifische Gruppeninteressen ginge, so daß – über die im Landesrecht nach § 29 Abs. 1 Satz 3 LPVG gewährleistete unterschiedliche Gruppenzugehörigkeit hinaus – die Wahl notwendig eine Angelegenheit der Gruppe wäre und mithin nicht dem Personalrat als ganzem zugewiesen werden dürfte.

Dies ist jedoch nicht der Fall. Die Wahl des Vorsitzenden des Personalrats und seiner Stellvertreter stellt sich nicht als eine Gruppenangelegenheit dar. Das ergibt sich aus den Aufgaben und der Funktion des Vorsitzenden (und seiner Stellvertreter).

aa) Die dem Vorsitzenden – und im Falle seiner Verhinderung seinen Stellvertretern – übertragenen Aufgaben verlangen keine Gruppenrepräsentanz durch von den einzelnen Gruppen gewählte Vertrauenspersonen. Der Vorsitzende, der nach § 29 Abs. 2 LPVG die laufenden Geschäfte des Personalrats führt und den Personalrat im Rahmen der von diesem gefaßten Beschlüsse vertritt, repräsentiert nach der gesetzlichen Regelung den gesamten Personalrat; er ist dagegen nicht Vertreter irgendeiner der im Personalrat vertretenen Gruppen.

Zu den laufenden Geschäften des Personalrats gehört das, was an technischer, organisatorischer und büromäßiger Arbeit regelmäßig zur Vorbereitung und Durchführung der vom Personalrat zu fassenden und gefaßten Beschlüsse notwendig ist, mithin Maßnahmen, denen keine – im Hinblick auf die Interessenvertretung der Gruppen – größere Bedeutung zukommt. In allen Fällen, in denen es sich um Angelegenheiten handelt, die einen förmlichen und offiziellen Schritt des Personalrats erfordern und der Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben insbesondere im Bereich der Mitwirkung und Mitbestimmung dienen, ist eine Zuständigkeit des Vorsitzenden nicht gegeben; vielmehr ist ausschließlich der Personalrat als ganzer zur Erfüllung der ihm im Gesetz übertragenen Aufgaben berechtigt und verpflichtet. Dies entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. nur BVerwGE 8, 214 ≪216 f.≫; 19, 325 ≪326≫; 34, 180 ≪187≫; 41, 30 ≪32 ff.≫) wie der Meinung des Schrifttums

(vgl. Fischer/Goeres, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder in: Fürst u.a., Gesamtkommentar Öffentliches Dienstrecht, Bd. V, Loseblattsammlung, Stand zu § 32 BPersVG: November 1990, Rn. 32; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 7. Aufl., § 32, Rn. 33; Lorenzen in: Lorenzen/Haas/Schmitt, Bundespersonalvertretungsgesetz, Loseblattsammlung, Stand zu § 32 BPersVG: März 1993, Rn. 13 ff.; s.a. Altvater/Bacher/Sabottig/Schneider/Thiel, Bundespersonalvertretungsgesetz, 2. Aufl., § 32, Rn. 14; Havers, Personalvertretungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, 8. Aufl., § 29, Erl. 5; Orth/Welkoborsky, Landespersonalvertretungsgesetz Nordrhein-Westfalen, 5. Aufl., § 29, Rn. 14 f.; etwas weiter-gehend Dietz/Richardi, Bundespersonalvertretungsgesetz, 2. Aufl., §§ 32/33, Rn. 73 ff.).

Da die Kompetenzzuweisung an den Vorsitzenden – im Bundesrecht an den Vorstand – ausschließlich der Geschäftserleichterung des Personalrats dient und keine konkurrierende Zuständigkeit begründet, ist in Zweifels- und Streitfällen die Zuständigkeit des Personalrats in seiner Gesamtheit anzunehmen. Der Begriff der laufenden Geschäfte ist insoweit eng auszulegen; hierbei spricht die Vermutung für die Zuständigkeit des Personalrats (vgl. Fischer/Goeres, a.a.O., § 32 BPersVG, Rn. 33; Lorenzen, a.a.O., § 32 BPersVG, Rn. 13; Orth/Welkoborsky, a.a.O., § 29 LPVG, Rn. 14).

Auch wenn die Vorbereitung der Personalratsentscheidungen – die, soweit es um Gruppenangelegenheiten geht, gruppenspezifische Bezüge hat – gegebenenfalls auch Steuerungsmöglichkeiten im Hinblick auf den Entscheidungsprozeß eröffnet, ist die Entscheidungszuständigkeit selbst dem Personalrat und in Gruppenangelegenheiten der Gruppe (vgl. § 34 Abs. 2 Satz 1 LPVG) nicht entzogen. Der Vorsitzende wird insoweit im Rahmen der vom Personalrat oder von den Gruppen gefaßten Beschlüsse tätig.

bb) Auch durch seine Vertretungsfunktion erwachsen dem Vorsitzenden keine eigenen Zuständigkeiten. Der Vorsitzende ist im Rahmen des § 29 Abs. 2 LPVG zwar nicht nur “Bote”, der die vom Personalrat gefaßten Beschlüsse dem Adressaten lediglich übermittelt. Er ist aber auch kein Vertreter im Willen im Sinne der §§ 164 ff. BGB, sondern vertritt den Personalrat in der Erklärung (vgl. BVerwG, ZBR 1983, S. 166; BAG, PersV 1991, S. 479, m.w.N.; vgl. auch Fischer/Goeres, a.a.O., § 32 BPersVG, Rn. 45; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, a.a.O., § 32 BPersVG, Rn. 23; Lorenzen, a.a.O., § 32 BPersVG, Rn. 20; Havers, a.a.O., § 29 LPVG, Erl. 5.2).

Die Vertretung des Personalrats “im Rahmen der von diesem gefaßten Beschlüsse” schließt somit ein Entscheidungsrecht in eigener Person aus; der Vorsitzende ist lediglich “Sprachrohr”, “Vollzugsorgan” des Personalrats (vgl. Battis, Personalvertretungsrecht in: Besonderes Verwaltungsrecht, hrsg. von Achterberg/Püttner, Bd. I, 1990, Rn. 310; Fischer/Goeres, a.a.O.; Schelter, Bayerisches Personalvertretungsgesetz, 2. Aufl., Art. 32, Rn. 16).

cc) Auch bei den dem Vorsitzenden im Landespersonalvertretungsgesetz ausdrücklich übertragenen Aufgaben – hierbei entspricht die landesrechtliche Regelung der des Bundespersonalvertretungsgesetzes – handelt es sich um Tätigkeiten von eher unselbständiger Art:

• Einberufung der Sitzungen unter Ladung der Mitglieder des Personalrats und der sonstigen teilnahmeberechtigten Personen (§ 30 Abs. 2 Satz 1, 3 LPVG)
• Festsetzung der Tagesordnung und Leitung der Verhandlung (§ 30 Abs. 2 Satz 2 LPVG; zum Recht u.a. der Gruppen, die Einberufung einer Sitzung und die Behandlung bestimmter Tagesordnungspunkte zu verlangen, siehe § 30 Abs. 3 LPVG)
• Unterzeichnung der Niederschrift über die Sitzung (§ 37 Abs. 1 Satz 2 LPVG)
• Leitung der Personalversammlung (§ 45 LPVG).

c) Hiernach läßt sich die Auffassung nicht begründen, die Führungsspitze des Personalrates müsse sich – damit der Schutzzweck des Gruppenprinzips zum Tragen komme – aus von den Gruppen jeweils gewählten und damit vom Vertrauen der Mehrheit der Gruppenmitglieder getragenen Personen zusammensetzen. Denn weder geht es um gruppenspezifische Interessenvertretung noch sind die zu erfüllenden Aufgaben – da die Entscheidungen im Personalrat selbst fallen und bei Gruppenangelegenheiten nicht gegen den Willen der Gruppe getroffen werden können (§ 34 Abs. 2 Satz 1 LPVG) – so beschaffen, daß eine Wahl dieser Funktionsträger durch die dem Personalrat angehörenden Gruppen (statt durch den Personalrat als ganzen) notwendig ist. Das Gruppenprinzip verbietet eine Entscheidung gegen den Willen der Mehrheit einer Gruppe nur dann, wenn es sich im materiellen Sinne um eine Gruppenangelegenheit handelt.

2. Daß § 29 Abs. 1 Satz 1 LPVG gegen das demokratische Prinzip (Art. 20 Abs. 1 und 2, 28 Abs. 1 GG) verstoßen könnte, ist nicht ersichtlich. Demokratie als Staats- und Regierungsform ist ein Organisationsprinzip für die Innehabung und Ausübung der Staatsgewalt (E.…-W.… Böckenförde in: Isensee/Kirchhof ≪Hrsg.≫, Handbuch des Staatsrechts, Bd. I;, 1987, § 22 Rn. 9). Folgerungen für die Art und Weise, wie die Wahlen im Personalrat durchzuführen sind, lassen sich daraus nicht ziehen. Selbst wenn man jedoch dem demokratischen Prinzip einen über den beschriebenen Gehalt hinausgehenden allgemeinen Grundsatz entnehmen wollte, eine zu repräsentierende Gruppe könne nur durch einen von ihr bestimmten Repräsentanten vertreten werden, könnte ein solcher Grundsatz doch nur dann Anwendung finden, wenn der Repräsentant die Aufgabe hat, Angelegenheiten der Gruppe als solcher wahrzunehmen. Dies ist jedoch, wie gezeigt (oben 1. b), nicht der Fall: Bei den dem Vorsitzenden des Personalrats und im Falle seiner Verhinderung seinen Stellvertretern obliegenden Aufgaben handelt es sich nicht um die Wahrnehmung der Interessen der einen oder anderen der im Personalrat vertretenen Gruppen.

3. Die Regelung des § 29 Abs. 1 Satz 1 LPVG ist schließlich auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

Die im Personalrat vertretenen Gruppen werden durch die Regelung des § 29 Abs. 1 Satz 1 LPVG nicht ungleich behandelt. Das wäre nur dann anders, wenn der Vorsitzende des Personalrats und im Falle seiner Verhinderung dessen Stellvertreter neben der Führung der laufenden Geschäfte und der Vertretung des Personalrats nach außen im Rahmen der von diesem gefaßten Beschlüsse auch selbständig Gruppenangelegenheiten wahrzunehmen hätten, also nicht nur ausführendes Organ des Personalrats als ganzen wären; nur dann nämlich könnten von einer gruppenübergreifenden Mehrheit im Personalrat Personen mit der repräsentativen Erledigung von Angelegenheiten einzelner Gruppen betraut werden, die deren mehrheitliches Vertrauen nicht besitzen, während dies bei anderen Gruppen nicht der Fall wäre.

II.

Die Vorschrift des § 29 Abs. 1 Satz 1 LPVG ist mit § 98 BPersVG vereinbar.

1. Der Regelungsbereich des § 98 Abs. 2 BPersVG wird von § 29 Abs. 1 Satz 1 LPVG nicht berührt. Gegenstand der in § 98 Abs. 2 BPersVG getroffenen Regelung sind die Wahlen zum Personalrat, nicht im Personalrat vorzunehmende Abstimmungen. Eine dahin zielende, über den Wortlaut hinausgehende Auslegung der Vorschrift stünde mit deren Entstehungsgeschichte nicht in Einklang. In die Neufassung des Personalvertretungsgesetzes des Bundes von 1974 wurde § 84 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes des Bundes vom 5. August 1955 (BGBl I S. 477) unverändert übernommen. Schon die § 84 Abs. 2 BPersVG a.F. entsprechende Vorschrift des Regierungsentwurfs (§ 82 Abs. 2) enthielt bei der Aufzählung der für die Länder verbindlichen Bestimmungen des bundesrechtlichen Teils nicht die Regelung des § 30 des Entwurfs, welche die Wahlen im Personalrat betraf (vgl. BTDruckss 2/160, S. 14). Die endgültige Fassung des Personalvertretungsgesetzes des Bundes vom 5. August 1955 hat dann die Vorgaben für die Länder noch weiter eingeschränkt.

2. Ein Verstoß des § 29 Abs. 1 Satz 1 LPVG gegen § 98 Abs. 3 BPersVG läßt sich ebenfalls nicht feststellen.

Nach § 98 Abs. 3 BPersVG kann die Personalvertretung über Angelegenheiten, die nur die Angehörigen einer Gruppe betreffen, nicht gegen den Willen dieser Gruppe beschließen. “Angelegenheiten, die nur die Angehörigen einer Gruppe betreffen”, sind nach der dem Bundespersonalvertretungsgesetz zugrundeliegenden Begrifflichkeit solche, die unmittelbar die Interessen einer Gruppe – und die der übrigen im Personalrat vertretenen Gruppen allenfalls mittelbar – angehen (so die übereinstimmende Meinung in Rechtsprechung und Schrifttum, vgl. nur BVerwGE 14, 57 ≪58≫; 20, 246 ≪248≫; Dietz/Richardi, a.a.O., § 38 BPersVG, Rn. 11; Fischer/Goeres, a.a.O., Stand zu § 38 BPersVG: Oktober 1978, Rn. 5; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, a.a.O., § 38 BPersVG, Rn. 6; Lorenzen, a.a.O., Stand zu § 38 BPersVG: März 1993, Rn. 12).

Hierzu gehören die Wahlen im Personalrat nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz nicht.

Das Bundespersonalvertretungsgesetz unterscheidet im bundesrechtlichen Teil deutlich zwischen den Wahlen im Personalrat (geregelt in § 32) und den Beratungen und Beschlüssen in gemeinschaftlichen und Gruppenangelegenheiten (geregelt in § 38). Der Gesetzgeber trennt mithin zwischen den organisationsrechtlichen Fragen und den Sachfragen. Es ist kein Grund dafür ersichtlich, daß der Gesetzgeber in § 38 Abs. 2 und in § 98 Abs. 3 BPersVG mit dem gleichen Begriff verschiedene Sachverhalte gemeint haben könnte, mithin also in der bundesrahmenrechtlichen Vorschrift des § 98 Abs. 3 anders als in der für die Personalvertretungen des Bundes geltenden Bestimmung des § 38 Abs. 2 BPersVG auch die Wahlen im Personalrat als eine “Angelegenheit, die nur die Angehörigen einer Gruppe betrifft”, verstanden wissen wollte.

Das gilt schon deshalb, weil der Charakter des § 98 Abs. 3 BPersVG als einer Rahmenvorschrift dafür spricht, daß die Gesetzgebungskompetenz der Länder dadurch nicht weiter eingeschränkt werden soll, als dies der Wortlaut der Rahmenvorschrift zwingend erfordert (vgl. BVerfGE 80, 137 ≪158≫m.N.), die also als Rahmenvorschrift eng auszulegen ist (vgl. BVerfGE 17, 319 ≪330≫m.N.), aber auch deshalb, weil im Hinblick auf die dem Vorsitzenden des Personalrats und seinen Stellvertretern zugewiesenen Aufgaben deren Wahl auch materiell – wie bereits dargelegt – nicht als eine Gruppenangelegenheit angesehen werden kann.

Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt diesen Befund. In § 82 Abs. 2 des Entwurfs der Bundesregierung für ein Gesetz über die Personalvertretungen in den öffentlichen Verwaltungen und Betrieben (BTDrucks 2/160) war ausdrücklich die Bestimmung des § 36 über die Beratung und Beschlußfassung in Gruppenangelegenheiten, nicht dagegen die Bestimmung des § 30 über die Wahlen im Personalrat in Bezug genommen worden. Dementsprechend knüpfte § 84 Abs. 3 des Personalvertretungsgesetzes des Bundes von 1955, der in § 98 Abs. 3 BPersVG wörtlich übernommen worden ist, an § 37 (= § 36 des Entwurfs) und nicht an § 31 (= § 30 des Entwurfs) des Personalvertretungsgesetzes von 1955 an.

Nach alledem ist der bundesrechtliche Begriff der “Angelegenheiten, die nur die Angehörigen einer Gruppe betreffen”, von den materiellen Interessen der im Personalrat vertretenen Gruppen her zu bestimmen. Jedenfalls dann, wenn der Vorsitzende des Personalrats und seine Stellvertreter, wie es nach § 29 Abs. 2 LPVG der Fall ist, auf die Führung der laufenden Geschäfte und die Vertretung des Personalrats nach außen im Rahmen der Beschlüsse des Personalrats beschränkt sind, handelt es sich bei ihrer Wahl – auch wenn der Landesgesetzgeber, wie in § 29 Abs. 1 Satz 3 LPVG geschehen, vorsieht, daß sie unterschiedlichen Gruppen angehören müssen – nicht um eine solche Angelegenheit. § 29 Abs. 1 Satz 1 LPVG läßt somit auch den Geltungsbereich des § 98 Abs. 3 BPersVG unberührt.

Unterschriften

Limbach, Böckenförde, Klein, Graßhof, Kruis, Kirchhof, Winter, Sommer

Fundstellen

Haufe-Index 1084351

BVerfGE, 367

NJW 1996, 1530

NVwZ 1996, 157

JZ 1995, 1011