BVerwG Beschluss vom 02.01.1986 - 6 P 16.82

Verfahrensgang

VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 19.01.1982; Aktenzeichen 15 S 1422/81)

VG Stuttgart (Beschluss vom 13.05.1981)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 19. Januar 1982 wird zurückgewiesen.

Auf die Anschlußrechtsbeschwerde des Beteiligten werden diese Entscheidung und der Beschluß des Verwaltungsgerichts Stuttgart – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) – vom 13. Mai 1981 insoweit aufgehoben, als festgestellt wurde, daß die Vorbereitung des Erlasses des Beteiligten vom 27. August 1979 – V 364.1710/154 – der Mitwirkung des Antragstellers unterlegen habe. Der Antrag des Antragstellers wird auch insoweit abgewiesen.

Tatbestand

I.

Der Bezirkspersonalrat der Lehrer an Gymnasien beim Oberschulamt Stuttgart, der Antragsteller, macht geltend, er sei von dem Präsidenten des Oberschulamtes, dem Beteiligten, zu Unrecht von der Mitwirkung an der Vorbereitung folgender Erlasse ausgeschlossen worden, die die innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Angelegenheiten von Beschäftigten im Geschäftsbereich des Oberschulamtes beträfen:

1. Den an die Leiter der Gymnasien, Progymnasien und beruflichen Schulen im Bereich des Staatlichen Schulamtes Sindelfingen gerichteten Erlaß vom 27. August 1979 – V 364.1710/154 –, der die Lehrerfortbildung im Volleyballspiel betraf und auf die Durchführung von vier zeitlich, örtlich und inhaltlich bestimmten Reihenlehrgängen mit je fünf Nachmittagsveranstaltungen hinwies,
2. den an die Leiter der Gymnasien im Bereich des Oberschulamtes gerichteten Erlaß vom 31. August 1979 – U III 435.31/150 –, der die Bestellung, Ausfüllung und Vorlage der Formblätter für die Abiturprüfung 1980 betraf und außerdem die Benennung der Zweitkorrektoren und der Lehrer regelte, die für die Abiturprüfung 1981 Aufgabenvorschläge einreichen konnten,
3. den an die Leiter der Gymnasien und Progymnasien im Bereich des Oberschulamtes gerichteten Erlaß vom 14. Juli 1980 – U III 114.53/16 –, der verschiedene Regelungen über termingebundene Maßnahmen im Schulbetrieb enthielt, darunter unter Nr. IV/1 die Termine für die Vorlage der dienstlichen Beurteilungen für die planmäßigen Lehrer bestimmte.

Der Antragsteller hat das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet mit dem Antrag,

festzustellen, daß die Vorbereitung der genannten Erlasse des Oberschulamtes in einzelnen Punkten seiner Mitwirkung bedurft habe.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben. Auf die Beschwerde des Beteiligten hat der Verwaltungsgerichtshof den erstinstanzlichen Beschluß insoweit bestätigt, als er die Vorbereitung des Volleyballerlasses betrifft; im übrigen hat er die Beschwerde zurückgewiesen. Die Entscheidung beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen:

Der Erlaß vom 27. August 1979 (Volleyballerlaß) sei eine mitwirkungsbedürftige Verwaltungsanordnung im Sinne des § 80 Abs. 1 Nr. 1 LPVG, da er die Rechtsstellung der betroffenen Lehrer berühre. Dem Erlaß komme zwar insoweit keine rechtliche Verbindlichkeit zu, als er lediglich die zeitliche Lage, den Ort, den Inhalt und den Teilnehmerkreis der bezeichneten Lehrgänge bekanntgebe. Eine verbindliche Regelung sei jedoch insoweit gegeben, als die Fortbildung zu einer dienstlichen Veranstaltung erklärt und den Teilnehmern die Erstattung von Auslagen versagt worden sei. Es handele sich hierbei nicht nur um Hinweise auf die gegebene Rechtslage, sondern um Entscheidungen über die Gewährung oder Versagung von Rechtsvorteilen, die im Ermessen der Behörde stünden. Außerdem regele der Erlaß konkrete Fragen der Fortbildung, die in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Mitbestimmungstatbestand des § 79 Abs. 3 Nr. 7 LPVG stünden.

Der Erlaß vom 31. August 1979 (Abiturerlaß) richte sich lediglich an die Schulleiter in ihrer Eigenschaft als weisungsgebundene Beamte, ohne daß die den Schulleitern unterstehenden Lehrer dadurch in ihrer Rechtsstellung berührt würden. Soweit der Erlaß Regelungen zu der Frage treffe, welche Lehrer für welche Unterrichtsfächer zur Zweitkorrektur und zur Vorlage von Aufgaben zu benennen seien, handele es sich nur um die Vorbereitung der Verteilung von Dienstgeschäften, die zum dienstlichen Aufgabenbereich der betroffenen Lehrer im Rahmen des ihnen jeweils übertragenen Amtes gehörten. Eine rechtlich besonders geschützte Rechtsstellung besitze der Beamte insoweit nicht. Auch der Umstand, daß Maßnahmen der Geschäftsverteilung den Grundsatz der Gleichbehandlung und der Fürsorgepflicht des Dienstherrn dergestalt zu beachten hätten, daß die Dienstgeschäfte in der Regel gleichmäßig verteilt würden und eine Überlastung von Beschäftigten auf Kosten anderer, im Verhältnis nicht ausgelasteter Beschäftigter vermieden wird, begründe kein Beteiligungsrecht gemäß § 80 Abs. 1 Nr. 1 LPVG.

Der Erlaß vom 14. Juli 1980 (Organisationserlaß) treffe, soweit er sich mit der Vorlage dienstlicher Beurteilungen durch die Schulleiter befasse, keine eigenständige Regelung, sondern beschränke sich auf die Wiedergabe und Erläuterung von in der Verordnung der Landesregierung über die dienstliche Beurteilung der Beamten vom 5. Februar 1974 enthaltenen Bestimmungen. Dem Erlaß fehle insoweit die für eine Verwaltungsanordnung im Sinne des § 80 Abs. 1 Nr. 1 LPVG erforderliche Rechtsverbindlichkeit. Insbesondere gebe auch die Aufgliederung der Termine für die Vorlage der dienstlichen Beurteilungen für die planmäßigen Lehrer nach Geburtsjahrgängen lediglich die bestehende Rechtslage wieder. Die festgesetzten Beurteilungstermine knüpften an eine langjährige Verwaltungspraxis folgerichtig an. Die Regelung, daß dienstliche Beurteilungen bis zum 1. November des jeweils nach dem Geburtsjahrgang in Betracht kommenden Jahres vorzulegen seien, während hierfür im Jahre 1970 der 10. Oktober bestimmt worden sei, habe lediglich verwaltungstechnische Bedeutung.

Gegen diesen Beschluß richten sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers und die innerhalb eines Monats nach Zustellung der Rechtsbeschwerdebegründung eingelegte Anschlußrechtsbeschwerde des Beteiligten.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 19. Januar 1982 zu ändern und die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Stuttgart – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) – vom 13. Mai 1981 insoweit zurückzuweisen, als in diesem Beschluß festgestellt worden war, daß die Vorbereitung der Erlasse des Oberschulamtes Stuttgart vom 31. August 1979 (Abiturerlaß) und vom 14. Juli 1980 (Organisationserlaß) der Mitwirkung des Bezirkspersonalrats bedurft habe.

Zur Begründung führt er aus, entgegen der Auffassung des Beschwerdegerichts würden den Lehrern durch den Abiturerlaß zusätzliche Aufgaben übertragen, die mit dem üblichen Stundendeputat sowie mit den damit zusammenhängenden Tätigkeiten (Vorbereitung, Korrektur von Klassenarbeiten, Erteilung von Zeugnisnoten) nicht zusammenhängen würden. Gerade die Tatsache, daß es nicht Zweck der Verwaltungsanordnung sei, allgemeine Maßstäbe für die gleichmäßige Belastung der Beschäftigten mit Dienstaufgaben zu setzen, spreche dafür, daß es sich um eine innerdienstliche Angelegenheit der Beschäftigten handele. Da nach dem angefochtenen Beschluß grundsätzlich ein Freizeitausgleich vorgesehen sei, könnten die in dem Erlaß angesprochenen Tätigkeiten nicht zum dienstlichen Aufgabenbereich des Lehrers gehören. Die in dem Organisationserlaß bestimmten Termine für die dienstliche Beurteilung der Lehrer seien für diese von wesentlicher Bedeutung, zumal die im Jahre 1980 zu beurteilenden Lehrer-Jahrgänge in einer Einarbeitungsphase besucht und bewertet werden mußten.

Der Beteiligte tritt der Rechtsbeschwerde entgegen und greift den angefochtenen Beschluß insoweit an, als die Beschwerde gegen die erstinstanzliche Entscheidung zurückgewiesen wurde. Er beantragt,

unter Änderung der Beschlüsse des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 19. Januar 1982 und des Verwaltungsgerichts Stuttgart – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) – vom 13. Mai 1981 den Antrag des Antragstellers in vollem Umfang abzuweisen.

Entscheidungsgründe

II.

Die – zulässige – Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Der Verwaltungsgerichtshof ist zu Recht zu dem Ergebnis gekommen, daß der Antragsteller bei der Vorbereitung der Erlasse des Oberschulamtes Stuttgart vom 31. August 1979 (Abiturerlaß) und vom 14. Juli 1980 (Organisationserlaß) nicht mitwirken mußte. Die Anschlußrechtsbeschwerde des Beteiligten ist statthaft (vgl. den – zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung bestimmten – Beschluß des beschließenden Senats vom 30. August 1985 – BVerwG 6 P 20.83 –) und auch im übrigen zulässig (vgl. § 86 Abs. 2 LPVG in Verbindung mit §§ 92 Abs. 2 Satz 1, 72 Abs. 5 ArbGG und § 556 ZPO). Sie führt zur teilweisen Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheidungen. Dem Antragsteller stand auch hinsichtlich des Erlasses des Beteiligten vom 27. August 1979 (Fortbildungserlaß) kein Mitwirkungsrecht zu.

Nach § 80 Abs. 1 Nr. 1 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Baden-Württemberg in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1975 (GBl. 1975, S. 693) – LPVG – wirkt der Personalrat bei der Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle für die innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Dienstbereiches mit. Den Begriff der „Verwaltungsanordnung” in § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG hat der erkennende Senat in dem Beschluß vom 29. Juli 1985 – BVerwG 6 P 13.82 – (ZBR 1985, 285) wie folgt erläutert:

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts knüpft § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG nicht an den technischen Begriff der Verwaltungsanordnung im Sinne des Verwaltungsrechts an. Zu den Verwaltungsanordnungen im Sinne dieser Vorschrift gehören vielmehr auch allgemeine Weisungen und Anordnungen, die im Rahmen der aus einem Arbeitsverhältnis folgenden Direktionsrechte des Arbeitgebers ergehen und die gestaltend in die innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Belange der Bediensteten eingreifen (Beschluß vom 7. November 1969 – BVerwG 7 P 11.68 – ≪PersV 1970, 187≫). Die Verwaltungsanordnungen müssen demnach stets allgemeine Regelungen in dem Sinne sein, daß sie die Beschäftigten in ihrer Gesamtheit, mindestens aber einen unbestimmten Teil der Beschäftigten betreffen. Anordnungen, die sich auf die Aufgaben und Befugnisse bestimmter Beschäftigter beziehen, fallen nicht unter diesen Begriff. Dies folgt nicht nur aus der Abgrenzung der Verwaltungsanordnung von der (konkreten) Weisung, sondern auch aus dem Sinn und Zweck der Beteiligungsvorschrift. Durch die Beteiligung des Personalrats in der Form der Mitwirkung wollte der Gesetzgeber gewährleisten, daß die Überlegungen der Personalvertretung bereits bei der Vorbereitung von allgemeinen Regelungen einbezogen werden, die sich auf die Belange der Beschäftigten auswirken können. Dadurch sollten jedoch die Beteiligungsbefugnisse der Personalvertretung bei der Regelung konkreter Einzelfälle nicht gegenständlich erweitert werden. Insoweit sind die Befugnisse der Personalvertretung vielmehr in den Mitbestimmungstatbeständen der §§ 75 ff. BPersVG abschließend geregelt.

Bei Anwendung dieser Grundsätze kann es entgegen der Auffassung des Beschwerdegerichts nicht zweifelhaft sein, daß es sich bei dem Erlaß des Oberschulamtes Stuttgart vom 27. August 1979 (Volleyballerlaß) nicht um eine Verwaltungsanordnung im Sinne des § 80 Abs. 1 Nr. 1 LPVG handelte. Der Erlaß enthielt lediglich ein Angebot an die im Bereich des Staatlichen Schulamtes Sindelfingen tätigen Lehrer, an einer nicht vom Oberschulamt veranstalteten Lehrerfortbildung im Volleyballspiel teilzunehmen. Zugleich wurde den Lehrern die zeitliche Lage, der Ort, der Inhalt und der Teilnehmerkreis der Lehrgänge bekanntgegeben. Das Zustandekommen der Lehrgänge beruhte ausschließlich auf der Initiative einiger Lehrer, die auch für die Durchführung verantwortlich waren. Da die Teilnahme an der Fortbildungsveranstaltung freiwillig war, griff der Erlaß nicht in die innerdienstlichen oder persönlichen Belange der Beschäftigten ein. Von ihnen wurde weder ein bestimmtes Tun oder Unterlassen verlangt, noch wurden ihnen dadurch Befugnisse eingeräumt oder entzogen. Das gilt auch insoweit, als der Erlaß die Lehrgänge zur dienstlichen Veranstaltung erklärt hat. Damit wurde keine Regelung getroffen, sondern diese Feststellung hatte lediglich insoweit rechtliche Bedeutung, als sie den Charakter der Veranstaltung beschrieb mit der Folge, daß denjenigen Lehrern, die an den auf freiwilliger Grundlage organisierten Lehrgängen teilnahmen, Unfallfürsorge gewährt werden konnte (§ 31 Abs. 1 Satz 2 BeamtVG). Da der Erlaß nicht vorsah, daß die betroffenen Lehrer wegen der Teilnahme an der Fortbildung von ihrer Unterrichtsverpflichtung befreit werden konnten, hatte er auch keine Auswirkungen auf die Rechtsstellung der anderen Lehrer. Der Hinweis, daß keine Tagegelder gewährt und die Reisekosten nicht erstattet würden, folgte unmittelbar aus der reisekostenrechtlichen Vorschrift des § 23 Abs. 2 LRKG. Die Beteiligungsvorschriften in § 79 Abs. 3 Nr. 7 und § 80 Abs. 1 Nr. 6 LPVG waren nicht anwendbar, weil der Erlaß weder allgemeine Fragen der Fortbildung regelte noch die Teilnehmer an den Lehrgängen festlegte.

Der Erlaß vom 31. August 1979 (Abiturerlaß) enthielt lediglich Weisungen an die Leiter von Gymnasien, um den einwandfreien Ablauf der Reifeprüfung sicherzustellen. Soweit die Schulleiter in Nr. 2 des Erlasses aufgefordert wurden, dem Oberschulamt Lehrer zu benennen, die als Zweitkorrektoren in Frage kommen oder die in der Lage sind, für die nächste Abiturprüfung Aufgabenvorschläge einzureichen, diente er – wie das Beschwerdegericht zutreffend ausgeführt hat – lediglich der Vorbereitung der Verteilung von Dienstgeschäften durch das Oberschulamt. Es ist zwar davon auszugehen, daß die benannten Lehrer regelmäßig zu diesen Aufgaben herangezogen wurden. Die Auswahl unter den vorgeschlagenen Lehrern oblag jedoch dem Oberschulamt, das dabei zu berücksichtigen hatte, daß eine Überlastung von Beschäftigten zu Lasten anderer nicht ausgelasteter Beschäftigter vermieden wird. Die Weisung an die Schulleiter, Auswahlvorschläge einzureichen, griff demnach nicht unmittelbar gestaltend in die persönlichen oder innerdienstlichen Belange der benannten Lehrer oder der anderen an der Schule tätigen Lehrer ein. Eine Anordnung, die sich nicht unmittelbar auf die Belange der Beschäftigten auswirkt, sondern lediglich eine von einer anderen Behörde zu treffende Maßnahme vorbereitet, stellt aber für die betroffenen Beschäftigten noch keine verbindliche Regelung dar, die den Mitwirkungstatbestand des § 80 Abs. 1 Nr. 1 LPVG begründen würde. Davon abgesehen gehört für die Lehrer an Gymnasien die Durchführung von Zweitkorrekturen und die Anfertigung von Aufgabenvorschlägen zu ihren Dienstaufgaben, da dies in unmittelbarem Zusammenhang mit ihrer Lehrtätigkeit steht. Denn da die Lehrer an Gymnasien die Schüler auf die Reifeprüfung vorbereiten müssen, erscheint es sachgerecht, sie auch als Zweitkorrektoren oder durch Anfertigung von Prüfungsaufgaben zu beteiligen. Die Konkretisierung bestehender dienstlicher Verpflichtungen berührt aber regelmäßig nicht die Rechtsstellung des Beschäftigten. Das Vorbringen des Antragstellers, die Heranziehung von Lehrern zu den im Abiturerlaß genannten Aufgaben stelle schon deshalb eine zusätzliche Aufgabe dar, weil nach den Ausführungen des angefochtenen Beschlusses ein Freizeitausgleich grundsätzlich vorgesehen sei, geht fehl. Das Beschwerdegericht hat – zu Recht – vielmehr darauf hingewiesen, daß die Frage eines Freizeitausgleichs für Zweitkorrektoren in dem Erlaß nicht angesprochen sei und sich erst dann stelle, wenn Lehrer aufgrund ihrer Benennung tatsächlich für diese Aufgabe eingesetzt werden. Ob einem Lehrer Dienstbefreiung zu gewähren ist, weil er die Zweitkorrekturen nicht in seiner – über die reine Unterrichtsverpflichtung hinausgehenden – Arbeitszeit erledigen kann, ist unabhängig von den im Abiturerlaß getroffenen Regelungen nach den allgemeinen beamtenrechtlichen Vorschriften zu beurteilen (vgl. § 90 Abs. 2 LEG).

Der Erlaß vom 14. Juli 1980 (Organisationserlaß) richtete sich an die Leiter von Gymnasien und Progymnasien und wies diese auf Termine sowie organisatorische und verwaltungstechnische Maßnahmen hin, die im neuen Schuljahr zu beachten bzw. zu erledigen waren. Er betraf demnach die Erledigung von Dienstgeschäften durch die Schulleiter und beschränkte sich darauf, auf geltende Rechtsvorschriften hinzuweisen und diese zu erläutern. Insbesondere hatte die Festlegung der Termine, zu denen die Schulleiter dienstliche Beurteilungen der planmäßigen Lehrer vorlegen mußten, keine eigene Rechtsverbindlichkeit, da sie sich im wesentlichen aus der bestehenden Rechtslage ergab. Denn nach § 2 der Verordnung der Landesregierung über die dienstliche Beurteilung der Beamten vom 5. Februar 1974 (GBl. 1974, S. 69) mußten die Beamten des Landes regelmäßig alle vier Jahre dienstlich beurteilt werden. Die Reihenfolge der zu beurteilenden Geburtsjahrgänge schloß sich einer langjährigen Verwaltungspraxis an, die schon vor dem Inkrafttreten der genannten Verordnung eine Beurteilung im vierjährigen Turnus vorsah. Dabei ist es unerheblich, daß die im Jahre 1980 zu beurteilenden Lehrer-Jahrgänge – wie der Antragsteller vorträgt – in einer Einarbeitungsphase besucht und bewertet werden mußten. Diese besondere Situation konnten die Schulleiter bei der Regelbeurteilung berücksichtigen, auch wenn ihnen gegenüber früheren Jahren nach Eingang des Organisationserlasses lediglich ein verhältnismäßig kurzer Zeitraum für die Abgabe der vorgeschriebenen Beurteilungen zur Verfügung stand. Im übrigen konnte das Oberschulamt davon ausgehen, daß die Schulleiter in Kenntnis der bevorstehenden Beurteilung die erforderlichen Unterrichtsbesuche bereits vor Eingang des Erlasses gemacht und sich auf die Beurteilung der Lehrer vorbereitet hatten.

Unterschriften

Prof. Dr. Gützkow, Dr. Eckstein, Dr. Schinkel, Nettesheim, Ernst

Fundstellen

Dokument-Index HI1212417