Entscheidungsstichwort (Thema)
Arbeitszeit. Altersermäßigung. Pflichtstunden. Lehrer. Hebung der Arbeitsleistung. Verwaltungsvorschrift. Verwaltungsanordnung. Mitbestimmung. Mitwirkung. Personalrat. Personalvertretung. Gewerkschaft. Berufsverband. Spitzenorganisation. allgemeine Regelung. grundsätzliche Bedeutung
Leitsatz (amtlich)
- Eine Verwaltungsvorschrift des Kultusministeriums, die die Altersermäßigung der Pflichtstunden für Lehrer kürzt, ist als eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung mitbestimmungspflichtig nach § 79 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 BaWüPersVG. Die Vorschrift über die Mitwirkung des Personalrates bei der Vorbereitung einer Verwaltungsanordnung (§ 80 Abs. 1 Nr. 1 BaWüPersVG) ist in diesem Fall nicht anzuwenden.
- Eine von einer obersten Landesbehörde vorbereitete Verwaltungsvorschrift ist nur dann eine allgemeine Regelung von grundsätzlicher Bedeutung, die das Beteiligungsrecht der Personalvertretung gemäß § 84 BaWüPersVG i.V.m. § 120 Abs. 3 Satz 1 LBG wegen der vorrangigen Beteiligung gewerkschaftlicher Spitzenorganisationen verdrängt, wenn sie aufgrund einer unmittelbar oder wenigstens mittelbar ressortübergreifenden Wirkung erhebliche Belange der gesamten Beamtenschaft berührt.
Normenkette
BaWüPersVG § 79 Abs. 1 S. 1 Nr. 9, § 80 Abs. 1 Nr. 1, § 84; LBG § 120 Abs. 3
Verfahrensgang
Tenor
Der Beschluss des Fachsenats für Personalvertretungssachen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 30. September 2004 sowie der Beschluss der Fachkammer für Personalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 22. September 2003 werden aufgehoben.
Es wird festgestellt, dass die Änderung der Verwaltungsvorschrift “Arbeitszeit der Lehrer an öffentlichen Schulen in Baden-Württemberg” vom 10. Januar 2003 (Amtsblatt Kultus und Unterricht S. 4), mit der die Altersermäßigung für Lehrer vom vollendeten 55. Lebensjahr auf das vollendete 60. Lebensjahr hinausgeschoben wird, dem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers unterliegt.
Tatbestand
I.
Die Beteiligten streiten darüber, ob die Änderung der Verwaltungsvorschrift über die Arbeitszeit der Lehrer an öffentlichen Schulen (Regelstundenmaßerlass), die zum Wegfall der bisherigen Altersermäßigung zwischen dem 55. und dem 60. Lebensjahr führt, der Mitbestimmung, mindestens aber der Mitwirkung, des Antragstellers unterliegt.
Nachdem der Antragsteller aus der Presse von dem Änderungsvorhaben erfahren hatte, beantragte er die Einleitung des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens. Die Beteiligte erwiderte, die in Rede stehende Verwaltungsvorschrift enthalte der Sache nach Rechtssätze, so dass ein Anhörungsverfahren nach § 120 Landesbeamtengesetz geboten sei. Ein personalvertretungsrechtliches Verfahren komme daher nicht in Betracht.
Das Verwaltungsgericht hat das auf Feststellung dieses Mitbestimmungsrechts gerichtete Begehren des Antragstellers abgelehnt. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Beschwerde des Antragstellers aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Die Beteiligte habe hinsichtlich der streitigen Änderung des Regelstundenmaßerlasses ohne Rechtsfehler das Verfahren nach § 120 Abs. 3 Landesbeamtengesetz durchgeführt und deshalb von einer personalvertretungsrechtlichen Beteiligung des Antragstellers zu Recht abgesehen. Bei der fraglichen Verwaltungsvorschrift handele es sich um eine allgemeine Regelung der beamtenrechtlichen Verhältnisse. Zwar betreffe sie nur Lehrkräfte einer bestimmten Altersgruppe; doch ändere dies nichts an dem generellabstrakten Adressatenkreis und Inhalt der Regelung. Die mit ihr aufgeworfenen Fragen hätten auch grundsätzliche Bedeutung. Diese könne nicht nur nach dem Gewicht der Interessen beurteilt werden, welche die von den Gewerkschaften und Berufsverbänden vertretenen Personengruppen hätten. Entscheidend sei auch nicht allein die Zahl der zu erwartenden Anwendungsfälle. Maßgebend seien vielmehr vor allem das Gewicht und die Bedeutung des Regelungsgegenstandes für die Rechtsordnung insgesamt sowie für die Interessenlage des Dienstherrn und der Allgemeinheit. Die umstrittene Erhöhung des Regelstundenmaßes habe grundlegende Auswirkungen auf die Arbeitszeit der betroffenen Lehrer und damit auf das Ausmaß ihrer wesentlichen Dienstpflichten. Dies rechtfertige unter Berücksichtigung der zu erwartenden zahlreichen Anwendungsfälle und der Interessen der Gewerkschaften und Berufsverbände die Anerkennung einer grundsätzlichen Bedeutung. Diese werde noch verstärkt durch das erhebliche finanzpolitische Interesse des Dienstherrn, einerseits Kosten durch eine Verringerung der Zahl von Neueinstellungen einzusparen, andererseits aber die Leistungsfähigkeit der Lehrer durch eine ausreichende Altersentlastung zu erhalten und so kostenträchtige Frühpensionierungen zu vermeiden.
Zur Begründung der Rechtsbeschwerde mit dem Antrag,
unter Aufhebung der angefochtenen Beschlüsse festzustellen, dass die Änderung der Verwaltungsvorschrift “Arbeitszeit der Lehrer an öffentlichen Schulen in Baden-Württemberg”, mit der die Altersermäßigung für Lehrer vom vollendeten 55. Lebensjahr auf das vollendete 60. Lebensjahr hinausgeschoben wird, dem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers, hilfsweise dessen Mitwirkungsrecht, unterliegt,
macht der Antragsteller geltend: Er habe mitzubestimmen über die Erhöhung der Pflichtstundenzahl, weil es sich dabei um eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung handele. Dabei sei sein Mitbestimmungsrecht vorrangig gegenüber seinem Recht auf Mitwirkung bei der Vorbereitung einer Verwaltungsanordnung für innerdienstliche Angelegenheiten. Das Mitbestimmungsrecht sei auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil die Personalvertretungen nicht beteiligt würden bei Maßnahmen, bei deren Vorbereitung die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften zu beteiligen seien. Hierunter fielen nämlich nur allgemeine Regelungen zu Fragen von grundsätzlicher Bedeutung. Die umstrittene Änderung des Regelstundenmaßerlasses sei schon keine allgemeine Regelung, weil sie sich nicht auf die Gesamtbeamtenschaft und auch nicht insgesamt auf die Gruppe der beamteten Lehrer, sondern nur auf eine bestimmte Altersgruppe von ihnen beziehe. Andernfalls könnten über den vermeintlichen Vorrang der Spitzenverbände die Mitbestimmungs- und Mitwirkungsrechte der Personalvertretung weitgehend ausgeschaltet werden. Davon abgesehen werfe die Änderung der Altersermäßigung auch keine Fragen von grundsätzlicher Bedeutung auf, zumal sie nicht ressortübergreifend wirke. Eine Berücksichtigung finanzpolitischer Interessen gebe die Auslegung des Begriffs “grundsätzlich” letztlich der Beliebigkeit anheim.
Die Beteiligte verteidigt demgegenüber den angefochtenen Beschluss.
Entscheidungsgründe
II.
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist begründet. Der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs beruht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 86 Abs. 2 Personalvertretungsgesetz für das Land Baden-Württemberg – BaWüPersVG – i.d.F. vom 1. Februar 1996, GBl S. 205, zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. Mai 2005, GBl S. 321, i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Er ist daher ebenso wie der durch ihn bestätigte erstinstanzliche Beschluss aufzuheben. Da der Sachverhalt geklärt ist, entscheidet der Senat in der Sache selbst (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 562 Abs. 1, § 563 Abs. 3 ZPO). Dies führt zur Feststellung des Mitbestimmungsrechts in dem vom Antragsteller begehrten Umfang.
1. Dem Antragsteller steht die Mitbestimmung bei der umstrittenen Änderung des Regelstundenmaßerlasses zu. Rechtsgrundlage dafür ist § 79 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 Alt. 1 BaWüPersVG. Danach hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen über Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung. Der in Rede stehende Erlass, durch den die Ermäßigung der Unterrichtsverpflichtung für ältere Lehrkräfte teilweise gestrichen wurde, ist eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung. Unter diesen Mitbestimmungstatbestand fallen Maßnahmen, die darauf abzielen, die Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ oder quantitativ zu fördern, d.h. die Güte oder Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Im Hinblick auf die erhöhte Inanspruchnahme der betroffenen Beschäftigten besteht der Zweck des Mitbestimmungstatbestands darin, sie vor einer unnötigen oder unzumutbaren Belastung zu bewahren. Der Abbau der Altersermäßigung bedeutet für die davon betroffenen Lehrer eine arbeitszeitabhängige Leistungsverdichtung. Denn die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit ist für alle Landesbeamten, auch für die beamteten Lehrkräfte an öffentlichen Schulen, einheitlich festgelegt; sie beträgt derzeit 41 Stunden (§ 90 Abs. 1 Satz 1 Landesbeamtengesetz Baden-Württemberg – LBG – i.d.F. vom 19. März 1996, GBl S. 286, zuletzt geändert durch Gesetz vom 1. Januar 2005, GBl S. 1, i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 der Arbeitszeitverordnung vom 29. Januar 1996, GBl S. 76, zuletzt geändert durch Gesetz vom 1. Juli 2004, GBl S. 469). Durch die Festsetzung der Pflichtstundenzahl für Lehrer wird das Maß der Unterrichtsverpflichtung als Teil der innerhalb der regelmäßigen Arbeitszeit zu erbringenden Dienstleistung bestimmt. Die von der Änderung des Regelstundenmaßerlasses betroffenen Lehrkräfte zwischen dem vollendeten 55. und dem vollendeten 60. Lebensjahr müssen deshalb im Vergleich zu der früher geltenden Regelung bei gleicher Wochenarbeitszeit eine Unterrichtsstunde mehr abhalten und werden so in höherem Maße in Anspruch genommen. Diese objektive Mehrbelastung der älteren Lehrkräfte ist von der Beteiligten bezweckt, um im Rahmen der Haushaltskonsolidierung das gewünschte Einsparziel zu erreichen. Deshalb greift der Mitbestimmungstatbestand ein, ohne dass denkbaren Entlastungsmöglichkeiten oder der Frage nach einer etwaigen Geringfügigkeit der Mehrbelastung nachzugehen ist (zum Vorstehenden s.a. Beschluss des Senats vom 1. September 2004 – BVerwG 6 P 3.04 – Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 13 S. 9 ff.).
2. Das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers wird nicht ausgeschlossen durch die Regelung in § 80 Abs. 1 Nr. 1 BaWüPersVG. Nach dieser Vorschrift wirkt der Personalrat bei der Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen der Dienststelle für die innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten mit.
a) Zwar handelt es sich bei der Änderung des Regelstundenmaßerlasses um eine Verwaltungsanordnung in innerdienstlichen Angelegenheiten. Der Begriff der Verwaltungsanordnung beschreibt in seiner personalvertretungsrechtlichen Bedeutung jede Regelung, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten trifft; die Regelung muss allgemeingültigen Charakter für den Geschäftsbereich der Dienststelle haben (Beschluss vom 1. September 2004, a.a.O. S. 2 f.). Die Streichung der Altersermäßigung für die betroffene Lehrergruppe erfüllt diese Anforderungen. Sie bezieht sich auf innerdienstliche Angelegenheiten, nämlich auf den internen Bereich der Verwaltung, in welchem die Beschäftigten in ihrem spezifischen Interesse als Beamte oder Arbeitnehmer berührt werden. Maßnahmen wie die hier in Rede stehende verlieren ihren innerdienstlichen Charakter nicht dadurch, dass zwischen ihnen und der Erledigung der Amtsgeschäfte ein Zusammenhang besteht.
b) Der Umstand, dass § 80 Abs. 1 Nr. 1 BaWüPersVG die Beteiligung des Personalrates bei der Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen auf ein Mitwirkungsrecht beschränkt, besagt aber nicht, dass in Angelegenheiten, die ihrem Gegenstand nach dem § 79 BaWüPersVG zuzurechnen sind, das entsprechende Mitbestimmungsrecht des Personalrates entfällt. Vielmehr ist in diesen Fällen umgekehrt § 80 Abs. 1 Nr. 1 BaWüPersVG nicht anzuwenden, wie sich aus dem systematischen Verhältnis beider Vorschriften zueinander ergibt. So sind zahlreiche Mitbestimmungstatbestände des § 79 BaWüPersVG auf abstraktgenerelle Regelungen zugeschnitten, insbesondere die Aufstellung von Entlohnungsgrundsätzen (Abs. 1 Satz 1 Nr. 5), die Regelung der Ordnung in der Dienststelle (Abs. 1 Satz 1 Nr. 12), Bewertungsgrundsätze im Rahmen des behördlichen Vorschlagswesens (Abs. 1 Satz 1 Nr. 13), Beurteilungsrichtlinien (Abs. 3 Nr. 5), Richtlinien über die personelle Auswahl bei Einstellungen, Versetzungen, Umgruppierungen und Kündigungen (Abs. 3 Nr. 7) sowie über Ausnahmen von der Ausschreibung von Dienstposten für Beamte (Abs. 3 Nr. 8). Weitere Tatbestände erlauben ihrem Wortlaut nach ein Verständnis, wonach zumindest auch abstraktgenerelle Regelungen mitbestimmungspflichtig sind. Darin zeigt sich ein spezielles Regelungskonzept, welches den Mitwirkungstatbestand des § 80 Abs. 1 Nr. 1 BaWüPersVG zugunsten des stärkeren Beteiligungsrechts der Mitbestimmung verdrängt. Entsprechende Erwägungen hat der Senat bereits zu den betreffenden Vorschriften anderer Personalvertretungsgesetze angestellt (Beschlüsse vom 24. April 2002 – BVerwG 6 P 3.01 – BVerwGE 116, 216 ≪218 f.≫, vom 19. Mai 2003 – BVerwG 6 P 16.02 – Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 19 und vom 1. September 2004 – BVerwG 6 P 3.04 – a.a.O. S. 4 f.); an ihnen hält er auch für das badenwürttembergische Landespersonalvertretungsrecht fest.
3. Ebenso wenig ist die Mitbestimmung des Antragstellers gemäß § 84 BaWüPersVG ausgeschlossen. Danach werden die Personalvertretungen nicht beteiligt bei Maßnahmen, bei deren Vorbereitung nach § 120 LBG die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften zu beteiligen sind. Diese sowie die Spitzenorganisationen der Berufsverbände sind gemäß § 120 Abs. 3 Satz 1 LBG bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse durch die obersten Landesbehörden zu beteiligen, wenn es sich um Fragen von grundsätzlicher Bedeutung handelt. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs nicht vor.
a) Zwar enthält die umstrittene Änderung der Pflichtstunden eine Regelung der beamtenrechtlichen Verhältnisse. Dazu gehören alle Regelungen, die die Rechtsbeziehungen der Beamten zum Dienstherrn und nicht lediglich ihre Pflichten bei der Amtsführung betreffen (Fürst, in: GKÖD, § 94 BBG Rn. 3; Fischer/Goeres, in: GKÖD, § 78 BPersVG Rn. 7). Im vorliegenden Fall geht es um eine Regelung der Arbeitszeit, die die beamteten Lehrer, wie in anderem Zusammenhang oben bereits ausgeführt, in ihrem spezifischen Interesse als Beamte berührt. Der Umstand, dass zur Erledigung der Amtsgeschäfte ein Zusammenhang besteht, nimmt der Maßnahme nicht ihren dienstrechtlichen Charakter.
b) Vieles spricht auch dafür, dass es sich bei der Änderung der Verwaltungsvorschrift des Kultusministeriums über die Arbeitszeit der Lehrkräfte um eine allgemeine Regelung im Sinne des § 120 Abs. 3 Satz 1 LBG handelt.
Als allgemeine Regelungen kommen in formeller Hinsicht, wie sich aus § 120 Abs. 3 Sätze 6 und 7 LBG erschließt, neben Gesetzen und Rechtsverordnungen auch Verwaltungsvorschriften der Landesregierung in Betracht. Damit ist die Landesregierung ersichtlich nicht als Kollegialorgan, sondern als die einzelnen Ministerien umfassendes Gesamtorgan angesprochen. Denn die Zuständigkeit zum Erlass von Verwaltungsvorschriften ist in Baden-Württemberg grundsätzlich sämtlichen obersten Landesbehörden im Rahmen ihrer Zuständigkeit übertragen (Art. 61 Abs. 2 der Landesverfassung i.V.m. § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Landesverwaltungsgesetz vom 2. Januar 1984, GBl S. 101, i.d.F. vom 3. Februar 2005, GBl S. 159).
In materieller Hinsicht lässt der Gesetzeswortlaut “allgemeine Regelungen”, der sich an § 94 BBG anlehnt, allerdings unterschiedliche Auslegungen zu. So war früher umstritten, ob damit nur Regelungen mit Geltungsanspruch für alle beamtenrechtlichen Verhältnisse gemeint sind (dafür noch OVG Münster, Beschluss vom 11. Mai 1988 – 1 B 1309/88 – NJW 1989, 56 ≪57≫) oder ob darüber hinaus auch sämtliche nicht einzelfallbezogenen Regelungen erfasst werden sollen, also auch solche, die abstraktgenerell auf eine bestimmte Gruppe von Beamten zielen (so OVG Münster, Urteil vom 14. Oktober 1993 – 1 A 904/90 – NJW 1994, 1673 ≪1674≫; s.a. Fürst, in: GKÖD § 94 BBG Rn. 4; Lemhöfer, in: Plog/Wiedow, BBG, § 94 Rn. 8).
Für den erstgenannten, engeren Standpunkt lässt sich anführen, dass die Aufgabe der Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände in der Wahrnehmung der allgemeinen Belange ihrer Mitgliedsverbände besteht, was die Abwägung und den internen Ausgleich widerstreitender Gruppeninteressen voraussetzt. Diese auf Kompromiss angelegte koordinierende Aufgabenstellung schließt es aus, die besonderen Belange einzelner Beschäftigtengruppen zu vertreten (Urteile vom 12. Oktober 1978 – BVerwG 2 C 17.76 – BVerwGE 56, 308 ≪313≫ und vom 29. November 1979 – BVerwG 2 C 14.77 – Buchholz 232 § 94 BBG Nr. 3; Beschluss vom 11. Februar 1981 – BVerwG 6 P 20.80 – BVerwGE 61, 334 ≪338 f.≫). Für das weitere, auch bereichsspezifische Regelungen einschließende Verständnis des Begriffs “allgemein” spricht allerdings, dass die Länder aufgrund der rahmenrechtlichen Mindestanforderungen des § 58 BRRG verpflichtet sind, das gewerkschaftliche Beteiligungsverfahren bei der Vorbereitung beamtengesetzlicher Regelungen stets durchzuführen, also auch dann, wenn sich der Entwurf nicht auf die gesamte Beamtenschaft bezieht, sondern nur auf Teile von ihr. Nicht nur für gesetzliche, sondern auch für sonstige Regelungen ist zudem zu berücksichtigen, dass eine zunächst für einzelne Beamtengruppen eingeführte Neuerung unter bestimmten Umständen für die Weiterentwicklung des Beamtenrechts und so für die Beamtenschaft insgesamt bedeutsam sein kann (so zu Recht OVG Münster, Urteil vom 14. Oktober 1993 a.a.O. S. 1674).
Im Anwendungsbereich des § 94 BBG ist die frühere Streitfrage für die Praxis mittlerweile geklärt: Das Bundesministerium des Innern versteht in seinen Auslegungshinweisen das Merkmal “allgemein” dahin, dass es auch solche Gesetze, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften umfasst, “die nur auf Angehörige bestimmter Beamtengruppen gerichtet sind” (§ 1 Abs. 1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Beteiligung der Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften bei der Vorbereitung allgemeiner beamtenrechtlicher Regelungen vom 28. August 1996, GMBl S. 677). Bei Übertragung dieses Maßstabes auf § 120 Abs. 3 Satz 1 LBG ist der geänderte Regelstundenmaßerlass, der sich an die beamteten Lehrkräfte wendet und eine bestimmte Altersgruppe von ihnen aktuell betrifft, eine allgemeine Regelung.
c) Gleichwohl ist § 120 Abs. 3 Satz 1 LBG auf die umstrittene Verwaltungsvorschrift deshalb nicht anzuwenden, weil sie keine Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft. Durch dieses Tatbestandsmerkmal wird der Anwendungsbereich des Beteiligungsrechts der zuständigen Spitzenorganisationen gegenüber der für Bundesbeamte geltenden Vorschrift des § 94 BBG sachlich eingeschränkt. Dazu war der Landesgesetzgeber berechtigt, sofern die betreffende Einschränkung mit Rücksicht auf den schon erwähnten § 58 BRRG ihrerseits restriktiv dahin ausgelegt wird, dass Entwürfe zur gesetzlichen Regelung der beamtenrechtlichen Verhältnisse ausnahmslos beteiligungspflichtig im Sinne von § 120 LBG sind.
Für die im Streitfall erforderliche Prüfung, ob eine Verwaltungsvorschrift auf dem Gebiet des Beamtenrechts von grundsätzlicher Bedeutung ist, hat der Verwaltungsgerichtshof verschiedene Kriterien entwickelt. Maßgebend sind nach seiner Auffassung das Gewicht und die Bedeutung der fraglichen Regelung in Bezug auf die “bestehende Rechtsordnung” sowie daneben das Gewicht der von den Gewerkschaften und Berufsverbänden repräsentierten Interessen und auch die Zahl der zu erwartenden Anwendungsfälle. Diese Kriterien weisen in die richtige Richtung, erschöpfen den Normzweck aber nicht. Mit Blick auf die Aufgaben der angesprochenen Spitzenorganisationen, aber auch in der systematischen Gesamtschau mit dem Personalvertretungsrecht, bedürfen sie vielmehr einer zusätzlichen Eingrenzung. Diese führt dazu, dass dem hier in Rede stehenden Erlass die grundsätzliche Bedeutung fehlt.
Der Zweck des Merkmals “grundsätzlich” in § 120 Abs. 3 Satz 1 LBG besteht darin, im Sinne eines korrigierenden Maßstabes die Beteiligung der Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände auf diejenigen allgemeinen Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse zu beschränken, die einen Bezug zu dem spezifischen Aufgabenbereich dieser Organisationen aufweisen. Wie schon oben ausgeführt, haben diese die allgemeinen Belange ihrer Mitgliedsverbände zu vertreten; dabei haben sie konkurrierende Gruppeninteressen abzuwägen und intern auszugleichen. Gerade wegen dieser übergreifenden Aufgabenstellung erkennen Bundes- und Landesgesetzgeber den gewerkschaftlichen Spitzenorganisationen die Wahrnehmung der allgemeinen dienstrechtlichen Interessen bei der Vorbereitung einschlägiger Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse zu. Durch die Beschränkung dieser Befugnis auf die jeweiligen Spitzenorganisationen soll sichergestellt werden, dass das Normsetzungsverfahren im Interesse seiner Effektivität nicht mit einer Auseinandersetzung von – untereinander möglicherweise unvereinbaren oder sogar unrealistischen – Sonderinteressen einzelner Beamtengruppen belastet wird (Urteile vom 12. Oktober 1978 – BVerwG 2 C 17.76 – und vom 29. November 1979 – BVerwG 2 C 14.77 – sowie Beschluss vom 11. Februar 1981 – BVerwG 6 P 20.80 –, jeweils a.a.O.).
Daraus folgt, dass in erster Linie allgemeine Verwaltungsvorschriften mit bestimmungsgemäß ressortübergreifender Wirkung, zu deren Erlass § 167 LBG das Innenministerium und das Finanzministerium im Rahmen ihrer Geschäftsbereiche ermächtigt, je nach ihrem Gegenstand und dem Gewicht der von ihnen berührten Interessen als grundsätzlich bedeutsam und damit als beteiligungspflichtig nach § 120 Abs. 3 LBG in Betracht kommen. Wie ebenfalls in anderem Zusammenhang schon bemerkt, können allerdings unter bestimmten Umständen auch solche Regelungen, die sich unmittelbar nur an einzelne Gruppen von Beamten richten, mittelbar eine darüber hinausgehende Bedeutung erlangen. Dies gilt namentlich dann, wenn für einen Teilbereich der Beamtenschaft Neuerungen eingeführt werden, die für die Weiterentwicklung der beamtenrechtlichen Verhältnisse insgesamt wegweisend sind. Fragen von grundsätzlicher Bedeutung werden von Verwaltungsvorschriften der obersten Landesbehörden zur Regelung beamtenrechtlicher Verhältnisse also dann aufgeworfen, wenn sie aufgrund einer unmittelbar oder wenigstens mittelbar ressortübergreifenden Wirkung erhebliche Belange der gesamten Beamtenschaft berühren. An der grundsätzlichen Bedeutung fehlt es dagegen bei Regelungen, die sich erkennbar in ihren Wirkungen auf eine bestimmte Beamtengruppe erschöpfen.
Diese Auslegung des Umfangs und der Grenzen der gewerkschaftlichen Beteiligung an Regelungsvorhaben nach § 120 Abs. 3 LBG wird zusätzlich bestätigt durch den systematischen Vergleich mit den Mitbestimmungstatbeständen des Personalvertretungsrechts. Zwar geht § 84 BaWüPersVG vom Vorrang der gewerkschaftlichen Befugnisse vor der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung aus. Dies schließt aber nicht aus, jene Befugnisse ihrerseits unter vergleichender Berücksichtigung des den Personalvertretungen gesetzlich zugewiesenen Aufgabenbereichs zu interpretieren. Die Notwendigkeit, so zu verfahren, tritt im badenwürttembergischen Landesrecht deutlicher hervor als im Personalvertretungsrecht des Bundes. Während nämlich § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG nur die Mitwirkung des Personalrates bei der Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen unter den Vorbehalt der vorrangigen Beteiligung gewerkschaftlicher Spitzenorganisationen nach § 94 BBG stellt, aber etwa eingeräumte stärkere Mitbestimmungsrechte davon unberührt lässt (vgl. Beschluss vom 19. Mai 2003, a.a.O., S. 5 ff.), schließt § 84 BaWüPersVG die personalvertretungsrechtliche Beteiligung bei Anwendung des § 120 LBG in vollem Umfang aus.
Die Mitbestimmungstatbestände des § 79 BaWüPersVG sind, wie der Senat oben bereits näher dargelegt hat, entweder ausschließlich auf abstraktgenerelle Regelungen zugeschnitten oder doch grundsätzlich für den Erlass solcher Regelungen offen. Nicht wenige der dort angesprochenen allgemeinen Regelungen werden häufig oder sogar regelmäßig auf der Ebene der jeweils zuständigen obersten Landesbehörde erlassen; abgesehen von Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung der hier in Rede stehenden Art gilt dies etwa für Beurteilungsrichtlinien (Abs. 3 Nr. 5), Richtlinien über die personelle Auswahl bei Einstellungen und Versetzungen (Abs. 3 Nr. 7), Richtlinien über Ausnahmen von der Ausschreibung von Dienstposten (Abs. 3 Nr. 8) oder allgemeine Regelungen der Berufsausbildung (Abs. 3 Nr. 10) bzw. der beruflichen Fortbildung, Weiterbildung, Umschulung und Unterweisung in einer anderen Laufbahn (Abs. 3 Nr. 11). Es wäre widersprüchlich, wenn derartige Verwaltungsvorschriften oberster Landesbehörden unter Hinweis auf die Größe der betroffenen Beschäftigtengruppe und das Gewicht ihrer Interessen als grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 120 Abs. 3 Satz 1 LBG eingestuft und deshalb nach § 84 BaWüPersVG der Mitbestimmung entzogen würden; denn die Mitbestimmung im Sinne von § 69 BaWüPersVG verbürgt – auch unter Berücksichtigung ihrer verfassungsrechtlichen Grenzen (siehe BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 1995 – 2 BvF 1/92 – BVerfGE 93, 37 ≪70 ff.≫; dazu ferner speziell für den hier in Rede stehenden Mitbestimmungstatbestand nach § 79 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 BaWüPersVG; Beschluss vom 18. Mai 2004 – BVerwG 6 P 13.03 – BVerwGE 121, 38 ≪48 ff.≫) – den Personalvertretungen ein wesentlich stärkeres Beteiligungsrecht, als § 120 LBG es den dort genannten Spitzenorganisationen gewährt.
In Anbetracht dieser Erwägungen kommt der Änderung des Regelstundenmaßerlasses keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 120 Abs. 3 Satz 1 LBG zu. Sie betrifft ausschließlich die Gruppe der beamteten Lehrer und zudem aktuell nur die Untergruppe derjenigen, die das 55., aber noch nicht das 60. Lebensjahr vollendet haben. Die umstrittene Verwaltungsvorschrift ist ganz von den Besonderheiten der Lehrerarbeitszeit geprägt und hat keine, auch keine mittelbaren Auswirkungen auf andere Teile der Beamtenschaft. Denn die in der Arbeitszeitverordnung festgelegte regelmäßige Wochenarbeitszeit gilt, wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend hervorhebt, wie bisher ausnahmslos für alle Landesbeamten einschließlich der beamteten Lehrkräfte. Für diese wird durch die Festsetzung der Pflichtstundenzahl lediglich das Maß der Unterrichtsverpflichtung als Teil der von ihnen innerhalb der regelmäßigen Arbeitszeit zu erbringenden Dienstleistung konkretisiert. Die Aufgabe der Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände, etwa widerstreitende Gruppeninteressen innerhalb der Gesamtbeamtenschaft abzuwägen und auszugleichen, wird durch eine derartige Regelung nicht berührt. Dabei verkennt der Senat nicht, dass der umstrittenen Reduzierung der Altersentlastung vornehmlich haushaltspolitische Motive zugrunde liegen und dass die Regelung daher in ihrer Bedeutung nicht auf das Verhältnis zwischen dem Dienstherrn und den betroffenen Lehrern beschränkt ist, sondern darüber hinaus wesentliche Interessen der Allgemeinheit berührt. Darüber zu wachen, dass eine abgegrenzte, von einer Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung betroffene Beschäftigtengruppe vor unnötigen oder unzumutbaren Mehrbelastungen bewahrt bleibt, ist aber nicht Aufgabe der gewerkschaftlichen Spitzenorganisationen, sondern des Personalrates bei der Mitbestimmung nach § 79 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 BaWüPersVG.
Unterschriften
Bardenhewer, Büge, Graulich, Vormeier, Bier
Fundstellen
Haufe-Index 1481597 |
PersV 2006, 177 |
RiA 2006, 190 |
VR 2006, 215 |