BVerwG Beschluss vom 11.07.1995 - 6 P 22.93

Entscheidungsstichwort (Thema)

Beförderungen, Initiativrecht des Personalrats zur Vornahme haushaltsrechtlich möglicher –. Initiativrecht – des Personalrats zur Vornahme haushältsrecht lieh möglicher Beförderungen. Personalrat, Initiativrecht des – zur Vornahme von Beförderungen

Leitsatz (amtlich)

Unterläßt eine Behörde aus Sparsamkeitsgründen Beförderungen von Beamten, die haushaltsrechtlich möglich wären, so kann der Personalrat jedenfalls nach dem Personalvertretungsrecht des Saarlandes im Wege der Wahrnehmung seines Initiativrechts generell darauf hinwirken, daß von den Beförderungsmöglichkeiten Gebrauch gemacht wird. Er kann jedoch nicht die Beförderung bestimmter Beamter verlangen, auch wenn diese nach den Vorstellungen des Dienststellenleiters zur Beförderung anstehen.

Normenkette

BPersVG § 70; SPersVG § 73 Abs. 3, 4 Sätze 5-6; PersVG § 80 Abs. 1a Nr. 19

Verfahrensgang

OVG des Saarlandes (Beschluss vom 08.03.1993; Aktenzeichen 5 W 2/92)

VG des Saarlandes (Entscheidung vom 16.03.1992; Aktenzeichen 9 A-K 18/90)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 8. März 1993 wird zurückgewiesen.

Tatbestand

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob dem Antragsteller ein Initiativrecht hinsichtlich der Vornahme von Beförderungen zusteht.

Unter dem 27. September 1990 beantragte der Antragsteller unter namentlicher Benennung von 30 zu befördernden Beamten die Ausschöpfung der Beförderungsmöglichkeiten zum Beförderungstermin 1. Oktober 1990. Er machte geltend, die aus dem Sparerlaß der Landesregierung gezogenen Konsequenzen benachteiligten die Beamtenschaft im Geschäftsbereich der Oberfinanzdirektion (OFD) gegenüber den übrigen Landesdienststellen unter einseitiger Würdigung der finanziellen Interessen des Landes.

Der Beteiligte lehnte die Vornahme der Beförderungen ab und verneinte ein Initiativrecht des Antragstellers zur Durchsetzung konkreter personeller Maßnahmen.

Daraufhin leitete der Antragsteller ein Beschlußverfahren mit dem Antrag ein, festzustellen, daß ihm im Rahmen seines Antrags auf Beförderung von 30 Beamten ein Initiativrecht gemäß § 73 Abs. 3 i.V.m. § 80 Abs. 1 a Nr. 1 SPersVG zustand.

Das Verwaltungsgericht hat durch Beschluß vom 16. März 1992 „festgestellt, daß dem Antragsteller im Rahmen seines Antrags auf Beförderung von 30 Beamten (Schreiben vom 27.9.1990) ein Initiativrecht gern § 73 Abs. 3 i.V.m. § 80 Abs. 1 a Nr. 1 SPersVG zustand”.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Beschwerde des Beteiligten durch Beschluß vom 8. März 1993 (PersRat 1994, 219) im wesentlichen aus folgenden Gründen zurückgewiesen:

Umfang und Grenzen des Initiativrechts des Personalrats seien durch Auslegung zu gewinnen. Die in der Rechtsprechung (insbes. Beschlüsse vom 13. Februar 1976 – BVerwG VII P 4.75 und 9.74 –) entwickelte Formel, daß das Initiativrecht nur der Wahrnehmung kollektiver Interessen diene und nicht zur Durchsetzung von Individualinteressen einzelner Bediensteter eingesetzt werden könne, werde durchweg auf Initiativanträge angewandt, die Personalangelegenheiten beträfen, namentlich auch die Beförderung von Beamten. Ein Initiativrecht des Personalrats zugunsten einzelner Beschäftigter lasse sich aber nicht schon deshalb verneinen, weil ihnen Individualrechtsschutz zur Verfügung stehe. Als Spiegelbild der Mitbestimmung könne das Initiativrecht jedoch nicht weiter reichen als diese.

Für Initiativanträge, die sich auf Beförderungen oder andere Maßnahmen richteten, die eine Bewerberauswahl voraussetzten, ergebe sich eine klare Begrenzung daraus, daß sich hier die Mitbestimmung nicht auf die Ermessensentscheidung der Bewerberauswahl erstrecke. Außerdem müßten dieselben gesetzlichen und sonstigen Rahmenbedingungen erfüllt sein, die für die entsprechende Mitbestimmung zu beachten seien; z.B. müßten die haushaltsmäßigen Voraussetzungen erfüllt sein. Danach lasse sich das vom Antragsteller beanspruchte Initiativrecht nicht verneinen. Die namentliche Aufführung der zu befördernden Beamten berühre das Auswahlermessen des Dienststellenleiters nicht, denn die Rangfolge der Bewerber entspreche dessen Vorstellungen. Die Beförderungsstellen seien haushaltsplanmäßig ausgewiesen und fielen nicht unter die nach dem allgemeinen Sparerlaß der Landesregierung vorzunehmende Stellenstreichung; die Besetzungssperre sei eingehalten. Die Nichtausschöpfung der gegebenen Beförderungsmöglichkeiten durch den Beteiligten sei durch keine verbindlichen Kriterien festgelegt. Die Beamtenschaft könne erwarten, daß der Stellenplan vollzogen werde, auch wenn er nur eine Ermächtigung und keine Verpflichtung zur Ausschöpfung enthalte. Hinsichtlich der Besetzung freier Stellen sei der Personalrat befugt, im Interesse der Gesamtheit der Beschäftigten darauf hinzuwirken, daß sie nicht ohne Grund unbesetzt blieben.

Hiergegen hat der Beteiligte die vom Beschwerdegericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt. Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt: Sinn des bei beabsichtigten Beförderungen von Beamten bestehenden Mitbestimmungsrechts sei nicht die Wahrnehmung der Interessen der zu befördernden Beamten, sondern der Interessen der übrigen Beschäftigten. Der Personalrat habe nur die kollektiven Interessen der Beschäftigten zu wahren. Mit dem Antrag, namentlich benannte Beamte zum Beförderungstermin 1.10.1990 zu befördern, habe sich der Antragsteller in die Rolle des Sachwalters einzelner Beschäftigter begeben, da diese ihre vermeintlichen Ansprüche im Wege der verwaltungsgerichtlichen Klage selbst verfolgen könnten. Das Oberverwaltungsgericht habe ein völlig neues Initiativrecht des Personalrats kreiert. Auch wenn die Beamtenschaft rein tatsächlich erwarten könne, daß der Stellenplan vollzogen werde, habe weder „die Beamtenschaft” noch ein einzelner Beamter einen Anspruch darauf, daß der haushaltsmäßige Stellenplan vollzogen werde. Auch der Personalrat könne darauf nicht drängen; er handele nicht in Wahrnehmung des ihm vom Gesetz zugewiesenen Mitbestimmungsrechts. Anders als bei einer Initiative zur Wiederbesetzung freier Stellen im Interesse der Gesamtheit der Beschäftigten sei der nötige kollektive Bezug bei dem Antrag auf Beförderung bestimmter Beamter nicht ersichtlich. Auch aus dem Mitwirkungsrecht des Personalrats bei der Aufstellung des Stellenplanentwurfs (§ 83 Abs. 1 Nr. 5 SPersVG) lasse sich kein Initiativrecht des Personalrats auf Beförderungen herleiten. Die Frage, ob haushaltsrechtlich mögliche Beförderungen durchgeführt werden sollten, stehe ausschließlich im personalpolitischen Ermessen des Dienstherrn. Weder dem Beamten noch dem Personalrat kämen insoweit klagbare Rechte zu.

Der Beteiligte beantragt,

unter Abänderung der Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts vom 8. März 1993 und des Verwaltungsgerichts vom 16. März 1992 den Antrag zurückzuweisen.

Der Antragsteller beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er macht im wesentlichen geltend, das Saarland verfolge eine Sparpolitik auch im Bereich seiner Personalkosten. Zunächst werde der Stellenplan zusammengestrichen oder mit Sperrvermerken versehen. Dann werde die Anzahl der Beförderungstermine auf zwei im Jahr reduziert. In einer dritten Stufe der Einsparungen würden die verbliebenen Beförderungsmöglichkeiten nach Besoldungsgruppen unterschiedlich und nur teilweise ausgeschöpft und auch innerhalb der Besoldungsgruppe je nach Verwaltungszweig unterschiedlich behandelt. Für diese dritte Stufe gebe es keine allgemeinen Richtlinien und kein mit den Personalvertretungen abgestimmtes Verhalten. Hier erkenne er, der Antragsteller, „ein Initiativrecht der Mitbestimmung”. Er habe alle Beförderungsmöglichkeiten nach der zweiten Stufe der Einsparungen auf der Basis des allgemeinen Sparerlasses der Landesregierung zum Gegenstand seiner Initiative gemacht und dabei eine Namensliste verwandt, die der Beförderungsliste des Beteiligten entsprochen habe. Deshalb verfolge er keine individuellen Interessen der auf der Liste erscheinenden Beamten. Die dort angegebenen Namen seien insofern ohne rechtliche Bedeutung. Die grundsätzliche Entscheidung, ob Beförderungen durchgeführt würden oder nicht, betreffe die Beamtenschaft insgesamt, auch wenn die zur Beförderung anstehenden Beamten die unter kollektiven Gesichtspunkten geführte Debatte mit größerem Interesse verfolgten als andere Beamte. Mit der Initiative solle der Beteiligte zur Offenlegung seiner Kriterien für das Unterlassen der Beförderungen veranlaßt werden.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist nicht begründet. Das mit dem Antrag vom 19. Dezember 1990 verfolgte Begehren des Antragstellers war berechtigt. Zur Klarstellung ist allerdings zu bemerken, daß dies nur für die Initiative zur Wahrnehmung der (damals) bestehenden Beförderungsmöglichkeiten, nicht aber für die Beförderung bestimmter, in dem Schreiben des Antragstellers an den Minister der Finanzen des Saarlandes vom 27. September 1990 namentlich bezeichneter, Beamter galt. Die ursprüngliche Fassung des Antrags in der Antragsschrift vom 19. Dezember 1990 hatte dem Rechnung getragen. Es bestand daher kein Anlaß, diese Fassung zu ändern. Jedenfalls hätte das Verwaltungsgericht in der Entscheidungsformel seines vom Oberverwaltungsgericht durch Zurückweisung der Beschwerde des Beteiligten bestätigten Beschlusses vom 16. März 1992 richtigerweise nicht das Schreiben vom 27. September 1990 erwähnen, sondern sich auf die nach der Niederschrift über die Sitzung vom 16. März 1992 vom Antragsteller beantragte Feststellung seines Initiativrechts ohne Bezugnahme auf die namentlich benannten 30 Beamten beschränken müssen. Mit dieser Maßgabe stand dem Antragsteller das geltend gemachte Initiativrecht auf Ausschöpfung bestehender Beförderungsmöglichkeiten nach § 73 Abs. 3 Saarländisches Personalvertretungsgesetz (SPersVG) vom 2. März 1989, Amtsbl S. 413, aus folgenden Gründen zu:

1. Für den Antrag besteht ein Rechtsschutzbedürfnis. Das gilt insbesondere dann, wenn man von der ursprünglichen Fassung des Antrags im Schriftsatz vom 19. Dezember 1990 ausgeht, festzustellen, daß er, der Personalrat, berechtigt ist, durch einen Antrag „die Beförderung von Beamtinnen und Beamten zu betreiben, weil es bei der Entscheidung des Ministers, die Beförderungsmöglichkeiten nicht in vollem Umfang auszuschöpfen, an einer entsprechenden, durch den Gesetzgeber getroffenen Regelung fehlt”. Auch der in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht vom 16. März 1992 protokollierte und im Beschwerdeverfahren weiterverfolgte Antrag des Antragstellers, festzustellen, „daß ihm im Rahmen seines Antrags auf Beförderung von 30 Beamten ein Initiativrecht … zusteht”, genügt den Anforderungen, die vom Senat für den Fall eines durch Zeitablauf (möglicherweise) überholten Feststellungsbegehrens eines Personalrats an das Rechtsschutzbedürfnis für die gewünschte Klärung der dahinterstehenden personalvertretungsrechtlichen Frage genannt worden sind. Danach ist zur Klärung einer solchen Frage ein Feststellungsinteresse gegeben, wenn zwischen den Verfahrensbeteiligten mit einiger Wahrscheinlichkeit auch künftig Streit über das geltend gemachte Recht des Antragstellers auftreten wird (vgl. Beschluß vom 15. Februar 1994 – BVerwG 6 P 9.92 – PersR 1994, 167). Davon kann hier ausgegangen werden, auch wenn der Beförderungstermin vom 1. Oktober 1990, zu dem der Antragsteller die Beförderung von 30 namentlich benannten Beamten ursprünglich begehrt hat, verstrichen ist und nicht aktenkundig ist, ob diese Beamten oder einige von ihnen inzwischen befördert worden sind. Der Antragsteller hat im Verfahren deutlich gemacht, daß es ihm allgemein um die Ausschöpfung bestehender Beförderungsmöglichkeiten, nicht aber um die Beförderung gerade der Beamten geht, die auch nach Meinung des Beteiligten entsprechend seinen Beförderungsrichtlinien im Oktober 1990 zur Beförderung anstanden.

2. Entgegen der Auffassung des Beteiligten haben die Vorinstanzen mit Recht aus § 73 Abs. 3 Satz 1 SPersVG eine Befugnis des Antragstellers hergeleitet, in Ausübung seines Initiativrechts die Beförderung von Beamten zu betreiben.

Zutreffend ist allerdings das Oberverwaltungsgericht der Auffassung des Verwaltungsgerichts entgegengetreten, das geltend gemachte Initiativrecht ergebe sich schon daraus, daß der Personalrat nach § 80 Abs. 1 Buchst. a Nr. 1 SPersVG in Personalangelegenheiten der Beamten bei Beförderungen mitbestimme und sich das Initiativrecht des Personalrats nach § 73 Abs. 3 SPersVG auf eine Maßnahme beziehe, „die seiner Mitbestimmung unterliegt”. Dieser Verfahrensvorschrift ist nichts über den materiellen Inhalt, insbesondere über Umfang und Grenzen des Initiativrechts, zu entnehmen. Wie das Bundesverwaltungsgericht in seinen vom Beschwerdegericht erwähnten Beschlüssen vom 13. Februar 1976 (BVerwGE 50, 176 und 50, 186) ausgeführt und in dem Beschluß des Senats vom 25. Oktober 1983 – BVerwG 6 P 22.82 – (BVerwGE 68, 137) bekräftigt hat, erweitert das Initiativrecht die gesetzlichen Mitbestimmungsbefugnisse inhaltlich nicht. Die Initiativen der Personalvertretung müssen sich vor allem aus ihrem Auftrag rechtfertigen, die Belange der Gesamtheit der Beschäftigten oder die der Dienststelle wahrzunehmen. In Personalangelegenheiten darf ein Initiativantrag daher nicht auf eine konkrete Maßnahme abzielen, sondern er muß sich darauf beschränken, die Dienststelle zu veranlassen, eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme einzuleiten. Die Personalvertretung überschreitet die ihr durch Sinn und Zweck des Initiativrechts gezogene Grenze, wenn sie versucht, mit Hilfe ihrer Antragsbefugnis lediglich individuelle Anliegen einzelner Beschäftigter durchzusetzen oder unmittelbar Einfluß auf eine im personalpolitischen Ermessen der Dienststelle stehende Entscheidung zu nehmen (so Beschluß vom 25. Oktober 1983, a.a.O., insbesondere BVerwGE 68, 140; wegen der weiteren Einzelheiten s. Beschluß vom 6. Oktober 1992 – BVerwG 6 P 25.90 – Buchholz 251.2 § 79 BlnPersVG Nr. 4).

In Anwendung dieser Grundsätze hat es der Senat in seinem Beschluß vom 26. Oktober 1983 – BVerwG 6 P 6.83 – (Buchholz 238.35 § 60 HHePersVG Nr. 5 = PersV 1985, 477) für zulässig gehalten, daß ein Personalrat im Interesse der Gesamtheit der Beschäftigten darauf hinwirkt, daß der Dienststellenleiter freie Stellen nicht ohne rechtlichen oder tatsächlichen Grund unbesetzt läßt und die übrigen Beschäftigten dadurch zusätzlich belastet. Dagegen hat der Senat den Personalrat nicht für befugt gehalten, seinerseits den Beschäftigten, dem die freie Stelle übertragen werden sollte, auszuwählen und mit einem Initiativantrag dessen mit einer Beförderung verbundene entsprechende Verwendung zu fordern.

Nach diesen rechtlichen Maßstäben ist auch die Zulässigkeit eines Initiativantrags für Fälle der hier vorliegenden Art zu beurteilen, in denen es generell um die Ausschöpfung von Beförderungsmöglichkeiten in einer Vielzahl von Fällen geht. Allerdings wird hier nicht einer zusätzlichen Belastung der vorhandenen Angehörigen der Dienststelle entgegengewirkt, die bei Nichtbesetzung freier Stellen zu befürchten ist und Anlaß für die Bejahung eines Initiativrechts des Personalrats in dem Falle gegeben hat, der dem oben erwähnten Beschluß des Senats vom 26. Oktober 1983 – BVerwG 6 P 6.83 – zugrunde gelegen hat. Dieser unterschiedliche Sachverhalt zwingt jedoch nicht zu einer anderen rechtlichen Würdigung. Zwar kann erwartet werden, daß Beamte ihre Pflichten auch dann erfüllen, wenn sie (noch) nicht zu einem bestimmten Termin befördert werden. Die Wahrnehmung des Interesses an der Vermeidung einer nicht nötigen zusätzlichen Belastung der Dienststellenangehörigen durch Nichtbesetzung freier Stellen ist aber nicht der einzige Grund, der eine Initiative der Personalvertretung zur Ausschöpfung haushaltsmäßig gegebener Möglichkeiten rechtfertigen kann. Ein solcher Grund kann vielmehr auch sein, daß der Personalrat in der Unterlassung möglicher personeller Maßnahmen eine Verletzung der Fürsorgepflicht des Dienststellenleiters gegenüber den Angehörigen speziell dieser Dienststelle oder eines bestimmten Teils von ihnen oder eine ungerechtfertigte Benachteiligung gegenüber den Angehörigen anderer Dienststellen sieht. Daher kann auch in anderen Fällen als denen der Nichtbesetzung freier Stellen ein Initiativrecht des Personalrats bestehen, mit dessen Ausübung das Tätigwerden der Dienststelle in personellen Angelegenheiten bewirkt werden soll, wenn das Unterlassen oder die sachlich nicht gerechtfertigte Verzögerung der beantragten Maßnahme seitens der Dienststelle Belange berührt, die die Personalvertretung wahrzunehmen hat; dieses Recht soll der Personalvertretung lediglich als wirksames Mittel dazu dienen, die Dienststelle im Falle ihrer Untätigkeit zum Handeln zu zwingen, um in dem sich sodann anschließenden Mitbestimmungsverfahren ihre Rechte in der Sache selbst wahrnehmen zu können (so schon BVerwGE 68, 137, 140; vgl. auch Beschluß vom 17. August 1989 – BVerwG 6 P 11.87 – Buchholz 251.3 § 65 BrPersVG Nr. 6).

Allerdings würde der Personalrat rechtswidrig handeln, wenn er sein Initiativrecht dazu benutzen würde, einer erkennbar bevorstehenden Maßnahme des Dienststellenleiters zuvorzukommen (vgl. Beschluß vom 20. Januar 1993 – BverwG 6 P 21.90 – Buchholz 250 § 70 BPersVG Nr. 2). Dies trifft hier offensichtlich nicht zu.

In dem vorliegenden Fall hat der Antragsteller nicht versucht, mit seinem Initiativrecht in das Auswahlermessen des Beteiligten bei der Vornahme möglicher Beförderungen einzudringen. Er konnte ihn auch nicht dazu zwingen, das Gebot der Sparsamkeit außer acht zu lassen. Der Umstand, daß haushaltsrechtlich Beförderungen möglich wären, hindert nämlich den Dienstherrn nicht, von dieser Möglichkeit keinen oder nur begrenzten Gebrauch zu machen, denn die Verwaltung ist durch den Haushalts- und Stellenplan zu Einstellungen und Beförderungen lediglich ermächtigt; sie ist nicht verpflichtet, ihn voll auszuschöpfen. Ihre Ermächtigung ist allgemein durch die Verpflichtung zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung begrenzt; ihre Ermessensfreiheit kann allerdings durch gesetzliche Beschäftigungspflichten – etwa nach § 9 Abs. 2 und 3 BPersVG – eingeschränkt sein (so Beschluß vom 2. November 1994 – BVerwG 6 P 39.93 – PersRat 1995, 170).

Es besteht nicht die Gefahr, daß die damit gezogenen Grenzen bei richtigem Verständnis des Antragsbegehrens hier überschritten sind, denn in personellen Angelegenheiten von Beamten im Sinne des § 80 Abs. 1 Buchst. a SPersVG obliegt die alleinige Entscheidung der obersten Dienstbehörde nach § 73 Abs. 4 Satz 5 SPersVG, die ihr nicht durch die Einigungsstelle abgenommen werden kann. Diese ist vielmehr bei fehlender Einigung der obersten Dienstbehörde mit dem Hauptpersonalrat nur anzuhören, und ihr ist Gelegenheit zu geben, innerhalb von 6 Wochen eine Empfehlung abzugeben, wenn sie sich der obersten Dienstbehörde nicht anschließt (§ 73 Abs. 6 2. Halbs. und § 75 Abs. 4 SPersVG).

Der Senat folgt nach alledem der Auffassung der Vorinstanzen, daß der Antragsteller angesichts der haushaltsrechtlich nicht gebotenen Unterlassung von (mitbestimmungspflichtigen) Beförderungen im Wege einer Initiative beantragen konnte, daß solche Beförderungen vorgenommen werden. Er konnte damit zwar nicht die Beförderung bestimmter Beamter verlangen oder gar erzwingen, er hat aber ein berechtigtes Interesse, von dem Beteiligten im Rahmen eines förmlichen Beteiligungsverfahrens eine Begründung für Art und Umfang seiner Sparmaßnahmen und die Mitteilung der dabei zugrundegelegten Kriterien zu erhalten.

Unterschriften

Niehues, Ernst, Seibert, Vogelgesang, Eckertz-Höfer

Fundstellen

BVerwGE, 69