BVerwG Beschluss vom 11.12.1991 - 6 P 20.89

Entscheidungsstichwort (Thema)

Beurteilungsrichtlinie, Regelung über Unterrichtsbesuche zur Vorbereitung der Beurteilung von Lehrern als Mitbestimmungspflichtige – bei Regelung über das Verfahren beurteilungserheblicher Einzelleistungsbewertungen. Leistungskontrollen – nichttechnischer Art als Gegenstand mitbestimmungspflichtiger Beurteilungsrichtlinien im Ausnahmefall

Leitsatz (amtlich)

1. Regelungen über Leistungskontrollen nichttechnischer Art, die im Vorfeld von Beurteilungen allein der Überwachung des Dienstbetriebes und der Führung der Beschäftigten bei der Erledigung der ihnen übertragenen Aufgaben zuzuordnen sind, unterliegen grundsätzlich nicht der Mitbestimmung.

2. Eine Weisung an die Schulaufsichtsbeamten, Unterrichtsbesuche nicht anzukündigen, stellt ausnahmsweise eine mitbestimmungspflichtige Beurteilungsrichtlinie dar, wenn davon auch Besuche erfaßt werden, die der Vorbereitung dienstlicher Beurteilungen dienen, und an diese Besuche Einzelbewertungen anknüpfen, die das spätere Leistungsurteil in der nachfolgenden dienstlichen Beurteilung in prägender Weise vorwegnehmen.

Normenkette

LPVG BW § 79 Abs. 3 Nr. 4

Verfahrensgang

VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 03.10.1989; Aktenzeichen 15 S 1107/89)

VG Stuttgart (Beschluss vom 15.02.1989; Aktenzeichen PVS 390/88)

Tenor

Der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 3. Oktober 1989 wird aufgehoben.

Die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Stuttgart – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) – vom 15. Februar 1989 wird mit folgender Maßgabe zurückgewiesen:

Es wird festgestellt, daß die Äußerung des Beteiligten auf der Landesschulrätetagung vom 13./14. November 1986 betreffend die Nichtankündigung von Unterrichtsbesuchen nach § 79 Abs. 3 Nr. 4 LPVG BW der Mitbestimmung des Antragstellers unterlegen hat.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6 000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob eine ministerielle Anordnung, die bestimmt, daß Unterrichtsbesuche der Schulaufsichtsbeamten nicht vorher anzukündigen sind, eine Beurteilungsrichtlinie ist und deshalb der Mitbestimmung der Personalvertretung oder als Verwaltungsvorschrift der Mitwirkung unterliegt.

Bis einschließlich 1984 war in Baden-Württemberg die Ankündigung von Unterrichtsbesuchen durch Verwaltungsvorschrift geregelt. Es wurde unterschieden zwischen solchen Besuchen, die der Beratung dienen, solchen, die als eine Grundlage für dienstliche Beurteilungen herangezogen werden und für die deshalb ein schriftlicher Bescheid erteilt wird, sowie anderen Besuchen, die im Rahmen der Schulaufsicht anfallen (z.B. in Beschwerdefällen). War eine Verwertung zu Beurteilungszwecken vorgesehen, mußte grundsätzlich den Lehrern vorher die Kalenderwoche des Unterrichtsbesuchs angegeben werden. Diese Regelung entfiel im Zuge der Bereinigung von Verwaltungsvorschriften. Seit 1985 lag die Ankündigung eines Unterrichtsbesuchs im pflichtgemäßen Ermessen des Schulaufsichtsbeamten.

Auf einer Landesschulrätetagung am 13./14. November 1986 äußerte sich der Minister für Kultus und Sport Baden-Württemberg, der Beteiligte, zum Thema „Unterrichtsbesuche” unter anderem wie folgt:

„Musterstunden für den Schulrat haben keinen Sinn, wenn danach wieder zur Tagesordnung übergegangen wird.”

„Weil ich von der Normalität in den Anforderungen an die Lehrer und von der Flexibilität im Umgang mit den Lehrern ausgehe, braucht ein Unterrichtsbesuch auch nicht angemeldet zu werden.”

Der Beteiligte fügte noch hinzu, er erwarte, daß in Zukunft so verfahren werde. Die Äußerung wurde – auch innerhalb des Ministeriums – als Weisung verstanden. Es wurde der Entwurf einer entsprechenden Verwaltungsvorschrift vorbereitet. Dessen Mitbestimmungspflichtigkeit wurde, nach Durchführung des Beteiligungsverfahrens und nachdem der Beteiligte bereits die Einigungsstelle angerufen hatte, in Zweifel gezogen. Nach Rechtshängigkeit des vorliegenden gerichtlichen Verfahrens kam es deshalb zur Aussetzung des Einigungsverfahrens.

Zu diesem gerichtlichen Verfahren ist es gekommen, weil zwischen dem Hauptpersonalrat der Lehrer an Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen beim Ministerium für Kultus und Sport Baden-Württemberg, dem Antragsteller, und dem Ministerium auch strittig geworden war, ob die mündliche Weisung des Beteiligten einer Beteiligung des Antragstellers bedurft hätte. Vom Ministerium war dies in einem Vierteljahresgespräch am 25. Februar 1988 verneint worden. Daraufhin hat der Antragsteller das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt festzustellen, daß jede in Schriftform oder als mündliche Weisung ergehende generelle Regelung des Beteiligten zur Frage, ob und wann Unterrichtsbesuche anzukündigen sind, der Mitbestimmung unterliege. Hilfsweise hat er begehrt festzustellen, daß die mündliche Weisung des Beteiligten über die Nichtankündigung von Unterichtsbesuchen der Mitwirkung unterliege.

Das Verwaltungsgericht hat den Anträgen durch Beschluß vom 15. Februar 1989 in der Weise stattgegeben, daß es festgestellt hat,

„daß jede generelle Regelung durch den Minister, ob und wann Unterrichtsbesuche anzukündigen sind, insoweit der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 79 Abs. 3 Nr. 4 LPVG unterliegt, als die Unterrichtsbesuche zu einem schriftlichen Bescheid führen, der bei einer Beurteilung zu berücksichtigen ist. Dies gilt nicht für Unterrichtsbesuche aus Anlaß einer Beschwerde. In diesem Zusammenhang ist es unerheblich, ob die ministerielle Regelung schriftlich oder mündlich erfolgt.

Soweit danach die oben angeführte Regelung der Mitbestimmung nicht unterliegt, besteht ein Mitwirkungsrecht des Antragstellers nach § 80 Abs. 1 Nr. 1 LPVG”.

Zur Begründung hat es ausgeführt: Der Hauptantrag sei überwiegend begründet. Ob eine ministerielle Anordnung schriftlich oder mündlich erlassen werde, spiele für die hier zu entscheidenden Beteiligungsfragen keine Rolle. Das Mitbestimmungsrecht des Personalrats bei Beurteilungsrichtlinien erfasse auch das Verfahren, welches für die Feststellung der materiellen Beurteilungsmerkmale maßgebend sein solle. Hierzu seien auch generelle Anordnungen zu der Frage zu rechnen, ob Unterrichtsbesuche anzukündigen seien. Es handele sich dabei um eine der zentralen Fragen bei der Regelung der Erhebung der Beurteilungsgrundlagen. Zu den Beurteilungsrichtlinien gehöre die diesbezügliche Regelung jedoch nur dann, wenn der Unterrichtsbesuch der Beurteilung eines Lehrers dienen solle. Soweit wegen dieser Einschränkung der Hauptantrag erfolglos bleibe, sei der Hilfsantrag begründet. Die mündliche Weisung des Ministers sei eine Verwaltungsanordnung im Sinne von § 80 Abs. 1 Nr. 1 LPVG BW.

Hiergegen hat der Beteiligte Beschwerde erhoben.

Der Antragsteller ist der Beschwerde entgegengetreten und hat sein Feststellungsbegehren dahin konkretisiert, daß er beantragt hat,

die Beschwerde mit der Maßgabe zurückzuweisen, daß folgende Feststellung getroffen wird: Die Äußerung des beteiligten Dienststellenleiters auf der Landesschulrätetagung vom 13./14.11.1986 in Freudenstadt betreffend die Nichtankündigung von Unterrichtsbesuchen hat nach § 79 Abs. 3 Nr. 4 LPVG der Mitbestimmung des Antragstellers, hilfsweise seiner Mitwirkung nach § 80 Abs. 1 Nr. 1 LPVG unterlegen.

Die Beschwerde hatte Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof hat durch Beschluß vom 3. Oktober 1989 die Entscheidung des Verwaltungsgerichts geändert und die Anträge des Antragstellers als unbegründet abgelehnt. In dem Beschluß wird ausgeführt: Das vom Verwaltungsgericht festgestellte Mitbestimmungsrecht bestehe nicht. Zwar bedürften Beurteilungsrichtlinien nicht einer bestimmten Form. Auch habe die strittige Weisung den Charakter einer Richtlinie. Sie enthalte jedoch keine Regelung der Praxis der dienstlichen Beurteilung. Einerseits sei nämlich davon auszugehen, daß die Einrichtung des schulaufsichtlichen Unterrichtsbesuchs vielschichtig sei. Es handele sich sowohl um ein Mittel der Fachaufsicht über die Schulen als auch um ein solches der Dienstaufsicht über die Lehrer. Im Bedarfsfalle würden die Besuche zwar auch zur Vorbereitung einer dienstlichen Beurteilung des Lehrers unternommen; gegebenenfalls werde darüber ein als „Schulbesuchsbescheid” bezeichneter Bericht erstellt, der eine Leistungsbewertung enthalte. Sie könnten aber ebenso der Beratung der Lehrer dienen, von Beschwerden ausgelöst sein oder Aufschluß über den Leistungsstand der Schüler vermitteln. Die verschiedenen Anlässe und Zwecke könnten wechseln, in der Praxis könnten sich – namentlich auch mit Auswirkungen auf Beurteilungen – Überschneidungen ergeben. Andererseits sei zu beachten, daß dienstliche Beurteilungen im Prinzip auf einer Fülle von Einzelerkenntnissen über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung beruhten, die in ein umfassendes Werturteil eingingen. Unter Berücksichtigung all dieser Gesichtspunkte sei davon auszugehen, daß die Einrichtung der schulaufsichtlichen Unterrichtsbesuche als solche jedenfalls nicht den Kernbereich des Beurteilungswesens betreffe. Vielmehr gehöre sie zur Schulaufsicht und insofern zu dem der Mitbestimmung entzogenen allgemeinen Bereich der Führung und Überwachung des Dienstbetriebes und des Personals bei der Erledigung der wahrzunehmenden Dienstaufgaben. Von daher erfahre das schulaufsichtliche Mittel des Unterrichtsbesuchs seine wesentliche rechtliche Prägung. Entsprechend sei die Weisung des Beteiligten einzuordnen. Sie gestalte allgemein die Art der Schulaufsicht und habe insbesondere nicht auf bestimmte Ziele von Unterrichtsbesuchen abgehoben, namentlich nicht auf Unterrichtsbesuche zur Vorbereitung einer dienstlichen Beurteilung. Sie enthalte nicht etwa eine eigenständige Regelung zur Erstellung dienstlicher Beurteilungen. Vielmehr sei sie erklärtermaßen darauf angelegt, eine bestimmte Konzeption der Schulaufsicht zu verwirklichen: Unterrichtsbesuche sollten ihres Ausnahmecharakters entkleidet werden und deshalb auch häufiger als bisher vorgenommen werden; sie sollten auf eine Stufe gestellt werden mit Unterrichtsbesuchen von Seiten der Schulleiter. Nach allem gebe die personalvertretungsrechtliche Würdigung der strittigen Weisung keinen Anlaß, allgemein zu erörtern, inwieweit der Mitbestimmungstatbestand des § 79 Abs. 3 Nr. 4 LPVG BW auch Regelungen über die Bewertung von Einzelleistungen einschließe. – Ein Mitwirkungsrecht des Antragstellers habe nicht bestanden, weil sich die Weisung an die Schulaufsichtsbeamten nicht als mitwirkungspflichtige Verwaltungsanordnung in Angelegenheiten der nur mittelbar betroffenen Lehrer darstelle.

Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers, mit der dieser beantragt,

den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 3. Oktober 1989 aufzuheben und die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Stuttgart – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) – vom 15. Februar 1989 mit der Maßgabe zurückzuweisen, daß eine Feststellung gemäß seinen im Beschwerdeverfahren gestellten Sachanträgen getroffen wird.

Der Antragsteller rügt zunächst die Verletzung materiellen Rechts (§§ 79 Abs. 3 Nr. 4, 80 Abs. 1 Nr. 1 LPVG BW); daneben erhebt er Aufklärungsrügen. Er meint, es treffe nicht zu, daß § 79 Abs. 3 Nr. 4 LPVG ausschließlich „eigenständige Regelungen zum Verfahren der Leistungsbewertung” erfassen wolle. Eine Regelung über Unterrichtsbesuche wirke sich aber notwendig und unabtrennbar (auch) als eine Verfahrensregelung für die Gewinnung der wichtigsten Beurteilungsgrundlagen aus. In Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht sei davon auszugehen, daß es in der Praxis – abgesehen von den Anlaßbesuchen, insbesondere in Beschwerdefällen – nur Unterrichtsbesuche gebe, die benotet würden und regelmäßig als deren einzige oder wichtigste Grundlage in die Beurteilung einflössen. Nach der vorhandenen Personalsituation komme ein Unterrichtsbesuch im statistischen Mittel je Lehrer nur einmal in sechs Jahren in Betracht. Der Verwaltungsgerichtshof habe davon abgesehen zu ermitteln, ob sich in der Realität die Beurteilungsverfahren von den Unterrichtsbesuchen trennen ließen. Entsprechende Ermittlungen würden ergeben haben, daß in aller Regel der Besuchszweck in der Beurteilung liege. Der reguläre Unterrichtsbesuch sei daher als Teil des Beurteilungsverfahrens einzuordnen. Es könne dann auch nicht darauf abgestellt werden, daß dienstliche Beurteilungen in anderen Dienstbereichen zumeist auf eine Vielzahl diffuser Erkenntnissquellen gestützt seien. Diese Annahme verkenne die Sondersituation des Lehrers, dessen Tätigkeit in einem räumlich, geistig und sozial abgeschlossenen Raum stattfinde.

Der Beteiligte beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß und führt aus: Wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend festgestellt habe, gebe es auch Unterrichtsbesuche, die in erster Linie oder ausschließlich der Beratung der Lehrer dienten. Ziel der strittigen Weisung sei es gerade gewesen, eine Intensivierung der Unterrichtsbesuche zum Zwecke der Beratung der Lehrer herbeizuführen. Dies könne nur dann erfolgreich geleistet werden, wenn die Besuche im Rahmen einer „normalen” Unterrichtsstunde erfolgten, auf die sich der Lehrer nicht besonders vorbereiten könne, wie dies nach vorheriger Anmeldung möglich sei. Die bei einem Unterrichtsbesuch gewonnenen Erkenntnisse für die dienstliche Beurteilung eines Lehrers beträfen auch nur Einzelkriterien der Leistungsbeurteilung. Das seien die Unterrichtsgestaltung und der Unterrichtserfolg. Es gebe aber noch weitere Beurteilungskriterien, die nicht bei einem Unterrichtsbesuch festgestellt werden könnten. Als solche kämen beispielsweise in Betracht: die Aufgeschlossenheit gegenüber Schülerproblemen, die Mitwirkung bei außerschulischen Veranstaltungen, die Zusammenarbeit mit den am Schulleben Beteiligten und die Wahrnehmung leitender, beratender oder anderer Sonderaufgaben. Bei seiner Weisung handele es sich um eine solche allgemeiner Art für die Ausübung der Schulaufsicht. Da sie vor allem nicht speziell auf Unterrichtsbesuche zur Vorbereitung einer dienstlichen Beurteilung abgehoben habe, stelle sie keine eigenständige Regelung zum Verfahren der Leistungsbewertung dar.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist begründet. Die Beschwerdeentscheidung verletzt § 79 Abs. 3 Nr. 4 LPVG BW. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegerichts hätte die Äußerung des Beteiligten auf der Landesschulrätetagung vom 13./14. November 1986 betreffend die Nichtankündigung von Unterrichtsbesuchen der Mitbestimmung des Antragstellers bedurft. Der erstinstanzliche Beschluß war daher unter Anpassung der getroffenen Feststellung an das mit dem Hauptantrag im Beschwerdeverfahren geänderte Feststellungsbegehren wiederherzustellen.

1. Ausgangspunkt der rechtlichen Würdigung des Hauptantrages ist § 79 Abs. 3 Nr. 4 LPVG BW. Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch Abschluß von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen über Beurteilungsrichtlinien.

a) Nach der Rechtsprechung des Senats liegen Beurteilungsrichtlinien vor, wenn allgemeine Regeln weitere Beurteilungskriterien schaffen und auch die Bewertungsmethode im Hinblick auf eine Objektivierung der Beurteilung zur Gewährleistung des Gleichheitssatzes im einzelnen festlegen (Beschluß vom 15. Februar 1980 – BVerwG 6 P 84.78 – Buchholz 238.3 A § 76 BPersVG Nr. 5 = ZBR 1981, 71). Dabei kommt es nicht darauf an, ob Maßnahmen dieser Art schriftlich oder mündlich getroffen worden sind (vgl. zu Richtlinien über die personelle Auswahl bei Einstellungen auch: Beschluß des Senats vom 5. September 1990 – BVerwG 6 P 27.87 – PersR 1990, 332 = PersV 1991, 85 = ZBR 1991, 58; zu Verwaltungsanordnungen im Sinne von § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG: BVerwGE 77, 1 ≪2≫). Dieser Rechtsprechung widersprechen die rechtlichen Ausführungen des Beschwerdegerichts nicht.

b) Soweit das Beschwerdegericht diese Ausführungen ergänzt hat, bestehen in folgender Hinsicht keine Bedenken: Für die rechtliche Einordnung ist es unerheblich, ob solche allgemeinen Regelungen ausdrücklich als Beurteilungsrichtlinien oder Richtlinien bezeichnet werden. Die Mitbestimmungspflichtigkeit kann ferner auch nicht davon abhängen, ob die erstmalige Aufstellung oder eine spätere Änderung solcher Regelungen in Rede steht. Beides versteht sich nahezu von selbst und wird überdies in der personalvertretungsrechtlichen Literatur überwiegend so vertreten (vgl. Dietz/Richardi, Bundespersonalvertretungsgesetz, 2. Aufl., § 75 Rdnr. 398 und § 76 Rdnr. 101; Fischer/Goeres in: Fürst GKÖD K § 75 Rdnr. 98; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 7. Aufl., § 75 Rdnr. 146 und § 76 Rdnr. 24; Lorenzen/Haas/Schmitt, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 75 Rdnr. 165 a). Zutreffend ist schließlich, daß vom Mitbestimmungstatbestand auch Regelungen des Verfahrens erfaßt werden, in dem die Beurteilungen erstellt werden sollen (vgl. auch insoweit den Beschluß des Senats vom 5. September 1990 – BVerwG 6 P 27.87 – a.a.O.). Dazu gehören etwa Bestimmungen darüber, wer für die Beurteilung zuständig ist, wie oft und aus welchem Anlaß dies geschehen soll, ob und wann eine Anhörung der zu beurteilenden Beschäftigten erfolgen und in welcher Weise ihnen eine Beurteilung eröffnet werden soll. Auch solche Regelungen dienen der Objektivierung der Beurteilung und der Gewährleistung des Gleichheitssatzes und unterfallen daher dem Schutzzweck der Vorschrift.

2. Nur mit Einschränkungen zuzustimmen ist indessen den Ausführungen des Beschwerdegerichts, wonach Regelungen über die. Art der Gewinnung beurteilungserheblicher Kenntnisse im Vorfeld von Beurteilungen unter den in der Beschwerdeentscheidung genannten Voraussetzungen keine mitbestimmungspflichtige Beurteilungsrichtlinie darstellen.

a) Dem Beschwerdegericht ist allerdings insoweit zu folgen, als Regelungen über Leistungskontrollen im Vorfeld von Beurteilungen auch dann, wenn ihre Ergebnisse beurteilungserheblich sind, jedenfalls grundsätzlich (wegen der Ausnahmen s. unten b) nicht der Mitbestimmung nach § 79 Abs. 3 Nr. 4 LPVG BW unterfallen (vgl. auch BAGE 47, 96 ≪106 f. und 112 f.≫; Ballerstedt/Schleicher/Faber/Eckinger, Bayerisches Personalvertretungsgesetz, Art. 75 Rdnr. 675). Für ein weitergehendes Mitbestimmungsrecht des Personalrats ließe sich zwar anführen, daß die Regelung auch den Schutz des Arbeitnehmers in seiner Persönlichkeitssphäre bezweckt. Im Rahmen des § 79 Abs. 3 Nr. 4 LPVG BW handelt es sich insoweit jedoch um einen nachrangigen Schutzzweck, der aus gesetzessystematischen Gründen für die Bestimmung des Umfangs dieses Mitbestimmungsrechts nicht ausschlaggebend sein kann. Das läßt ein Blick auf die Regelung in § 79 Abs. 3 Nr. 9 LPVG BW erkennen. Die Abgrenzung dieses Mitbestimmungstatbestandes läßt darauf schließen, daß nicht jede Verhaltens- und Leistungskontrolle einschließlich der Art und Weise ihrer Durchführung der Mitbestimmung durch den Personalrat unterliegen soll. Obwohl jede Art der Kontrolle in irgendeiner Weise die Persönlichkeitssphäre berührt, ist eine Mitbestimmung ausdrücklich nur für den Fall der Überwachung speziell durch technische Einrichtungen geregelt. Leistungskontrollen, die auf andere Weise durchgeführt werden, müssen also nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich mitbestimmungsfrei möglich sein und auch allgemein geregelt werden können. Das lassen auch die unterschiedlichen Begriffe erkennen, die in den beiden genannten Mitbestimmungstatbeständen Verwendung finden. Wäre der Begriff „Beurteilungsrichtlinien” in einem weiteren Sinne zu verstehen, hätte es nahegelegen, daß der Gesetzgeber stattdessen von „allgemeinen Regelungen über Leistungskontrollen oder Leistungsbewertungen” gesprochen hätte. Allerdings dürfen allgemeine Regelungen über andere als die in § 79 Abs. 3 Nr. 9 LPVG BW genannten Leistungskontrollen, wenn sie ihrerseits mitbestimmungsfrei sein sollen, nicht Teil eines konkreten Beurteilungsverfahrens sein. Sie müssen sich daher auf generelle Maßmahmen im Vorfeld von Beurteilungen beschränken.

b) Die grundsätzliche Mitbestimmungsfreiheit solcher Leistungskontrollen und -bewertungen gilt jedoch nicht ausnahmslos. Auch im Vorfeld von Beurteilungen ist es nach Sinn und Zweck des § 79 Abs. 3 Nr. 4 LPVG BW mitbestimmungsrechtlich nicht gerechtfertigt, jedwede Leistungskontrolle streng vom Vorgang der Beurteilung zu unterscheiden. Das gilt namentlich dann, wenn eine solche Kontrolle in einem einheitlichen Vorgang mit Leistungsbewertungen einhergeht und sich dieser Vorgang als unmittelbare Vorwegnahme zumindest eines wesentlichen Teils der nachfolgenden Beurteilung darstellt. Nicht anders ist es zu bewerten, wenn das spätere Gesamtergebnis in vergleichbarer Weise bestimmend geprägt wird. Regelungen über Leistungskontrollen, die mit selbständigen – etwa in einem besonderen Vermerk festgehaltenen und mit eigenen Benotungen abschließenden – Bewertungen verbunden sind, unterliegen daher der Mitbestimmung bei Beurteilungsrichtlinien, wenn z.B. das darin geregelte Verfahren der Gewinnung der Beurteilungsgrundlagen in engem sachlichen und zeitlichen Zusammenhang mit einer nachfolgenden Beurteilung steht und die Leistungsbewertung dieselbe in einer Art und Weise prägt, daß damit ein bestimmender Teil der späteren Gesamtbewertung vorweggenommen wird.

3. Der angefochtene Beschluß beruht letztlich auf der Rechtsauffassung, bei einer Regelung über die Art der Gewinnung beurteilungserheblicher Kenntnisse erübrige sich eine Überprüfung in Richtung dieser Ausnahme, wenn es sich weder um eine „eigenständige Regelung zur Erstellung dienstlicher Beurteilungen” noch um eine „eigenständige Regelung zum Verfahren der Leistungsbewertung” handele, es auch an einer speziellen Zielsetzung (der geregelten Unterrichtsbesuche) „zur Vorbereitung einer dienstlichen Beurteilung” fehle. Auf dieser Grundlage gelangt das Beschwerdegericht zu dem Ergebnis, bei den Unterrichtsbesuchen als solchen handele es sich um eine jedenfalls nicht dem Kernbereich des Beurteilungswesens zuzuordnende Einrichtung der Schulaufsicht; sie werde entscheidend dadurch geprägt, daß die in Rede stehende Anordnung erklärtermaßen darauf angelegt sei, in diesem Sinne eine bestimmte Konzeption zu verwirklichen. Dem rechtlichen Ausgangspunkt dieser Würdigung kann nicht gefolgt werden. Liegen die oben zu 2. b) genannten Voraussetzungen vor, unter denen allgemeine Regelungen über Leistungskontrollen und deren Bewertung im Vorfeld von Beurteilungen ausnahmsweise als Beurteilungsrichtlinie anzusehen sind, so läßt sich das daran anknüpfende Mitbestimmungsrecht durch die vom Beschwerdegericht in Betracht gezogenen Erwägungen nicht in Frage stellen.

a) Das Mitbestimmungsrecht nach § 79 Abs. 3 Nr. 4 LPVG BW hängt nicht vom Bestehen einer etwa nur formal zu verstehenden Eigenständigkeit der Regelung zu Zwecken der Beurteilung oder Leistungsbewertung ab. Um eine Beurteilungsrichtlinie annehmen zu können, muß eine Regelung nicht in sich geschlossen und vollständig sein. Sie kann Ergänzungscharakter haben und sich darauf beschränken. Sie muß nicht einmal alle Beurteilungselemente abschließend erfassen.

Zur Mitbestimmung bei Richtlinien über die personelle Auswahl bei Einstellungen hat der Senat in ähnlicher Weise bereits entschieden, mit Rücksicht auf den vergleichbaren Schutzzweck jenes Mitbestimmungstatbestandes müßten nicht alle bei der Einstellung zu beachtenden Entscheidungselemente von einer Eignungsfeststellung erfaßt werden, um die Mitbestimmungspflicht auszulösen; es könnten sogar wesentliche Einstellungskriterien grundsätzlich außer Betracht bleiben; entscheidend sei allein die Auswahlerheblichkeit einer Regelung (Beschluß vom 5. September 1990 – BVerwG 6 P 27.87 – a.a.O.). Für die Auslegung des § 79 Abs. 3 Nr. 4 LPVG BW rechtfertigt sich keine wesentlich andere Würdigung. Der Schutzzweck, eine Objektivierung der Beurteilungen im Interesse der Gleichbehandlung zu gewährleisten, erfordert es auch hier, allein an die objektiven Auswirkungen einer Regelung auf das Ergebnis der Beurteilungen anzuknüpfen. Es kommt also allein auf die Beurteilungserheblichkeit an. Nur reicht dafür nicht jeder Grad an Erheblichkeit aus. Insoweit ist eine Einschränkung geboten, um den erforderlichen Freiraum für sonstige Leistungskontrollen zu gewährleisten. Wie nämlich schon dargelegt, müssen Regelungen über Leistungskontrollen nichttechnischer Art, die allein der Überwachung des Dienstbetriebes oder der Führung der Beschäftigten bei der Erledigung der ihnen übertragenen Aufgaben zuzuordnen sind, mitbestimmungsfrei bleiben. Dem wird aber hinreichend Rechnung getragen, wenn im Vorfeld von Beurteilungen nur solche Regelungen mitbestimmungspflichtig sind, die den oben zu 2. b) genannten Anforderungen genügen.

b) Nach den vorhergehenden Ausführungen kann es ebensowenig darauf ankommen, daß die Regelung über die Unterrichtsbesuche nach Auffassung des Beschwerdegerichts nicht zielgerichtet die Erstellung von Beurteilungen betrifft; unerheblich ist auch, wenn die Regelung in eine anderweitige Konzeption eingebunden ist. Da eine objektive Betrachtungsweise anzuwenden ist, sind die Zielvorstellungen, die mit der Regelung verbunden sind, generell unbeachtlich. Es ist daher nicht danach zu fragen, durch welche Ziele die geregelte Einrichtung des Unterrichtsbesuchs geprägt wird, sondern allein danach, ob sich die Regelung über die Unterrichtsbesuche im dargelegten Sinne objektiv prägend auf die Beurteilungen auswirkt und dies auch in dem aufgrund des Schulbesuchs festgehaltenen Vermerk hinreichend deutlich zum Ausdruck kommt.

4. Die Entscheidung des Beschwerdegerichts erweist sich auch nicht unter anderen Gesichtspunkten im Ergebnis als zutreffend. Die vom Beschwerdegericht festgestellten Tatsachen rechtfertigen es, die strittige Weisung mit dem Inhalt, daß Unterrichtsbesuche künftig nicht mehr anzumelden seien, als Beurteilungsrichtlinie zu bewerten.

a) Bei der strittigen Äußerung des Beteiligten handelt es sich zunächst um eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme, die durch den Charakter einer für die Verwaltung allgemeinverbindlichen Richtlinie gekennzeichnet ist. Der Senat ist insoweit an die mit Verfahrensrügen nicht angegriffenen Tatsachenfeststellungen und deren Würdigung durch das Beschwerdegericht gebunden. Danach handelte es sich bei der fraglichen Äußerung des Ministers nicht um eine bloße Ankündigung im Sinne einer konkretisierungsbedürftigen Absichtserklärung. Vielmehr ist die Äußerung allseits als Weisung verstanden worden. Die von ihm festgestellten Tatsachen würdigt das Beschwerdegericht dahin gehend, daß damit eine Anordnung gegenüber den Schulaufsichtsbeamten ergangen sei, die insofern eine neue Lage geschaffen habe, als es zuvor im pflichtgemäßen Ermessen dieser Beamten gestanden habe, Unterrichtsbesuche den Lehrern anzukündigen oder dies zu unterlassen. Auf dieser Grundlage muß die Anordnung als unmittelbar verbindliche und sofort wirksame Ermessensrichtlinie angesehen werden.

b) In dieser Richtlinie wird – wie sich aus den weiteren Tatsachenfeststellungen des Beschwerdegerichts ergibt – ein Verfahren zur Gewinnung von Beurteilungsgrundlagen geregelt, das in engem sachlichen und zeitlichen Zusammenhang mit einer nachfolgenden Beurteilung steht und das immer mit einer Leistungsbewertung abschließt. Diese Bewertung muß als in dem Sinne prägend eingestuft werden, daß damit ein bestimmender Teil der späteren Gesamtbewertung vorweggenommen und auch in einem besonderen schriftlichen Vermerk festgehalten wird. Dafür sprechen folgende Gesichtspunkte:

Wie das Beschwerdegericht festgestellt hat, wurden bis zur strittigen Weisung und werden auch seitdem Unterrichtsbesuche „gegebenenfalls”, also wenn Beurteilungen anstehen, „auch zur Vorbereitung einer dienstlichen Beurteilung des Lehrers unternommen”; in der Regel verhalte es sich dann so, daß der Schulaufsichtsbeamte hierüber einen schriftlichen Bericht anfertige, der als Schulbesuchsbescheid bezeichnet werde und eine Leistungsbewertung enthalte.

Danach steht fest, daß von der Regelung zumindest „auch” Unterrichtsbesuche erfaßt werden, die in einem unmittelbaren sachlichen und zeitlichen Zusammenhang mit der dienstlichen Beurteilung stehen müssen. Denn sie werden dadurch veranlaßt und dienen deren Vorbereitung. Es steht auch fest, daß die aus diesem Anlaß zu erstellenden „Schulbesuchsbescheide” eine Leistungsbewertung enthalten. Diese muß bestimmungsgemäß auf die erbrachten Leistungen in Erziehung und Unterricht, d.h. insbesondere auf die Unterrichtsgestaltung und auf den Unterrichtserfolg, eingehen. Dabei aber handelt es sich um besonders bedeutsame, wenn nicht gar um die gewichtigsten Gesichtspunkte für die Beurteilung der von einem Lehrer zu erbringenden Leistungen. Deren Bewertung in einem Schulbesuchsbescheid hat entsprechend gewichtige Bedeutung auch für das spätere Leistungsurteil, das in der dienstlichen Gesamtbeurteilung nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung enthalten sein muß. Die Bedeutung dieser vorwegnehmenden Bewertung wird noch dadurch gesteigert, daß zum einen Erkenntnisse über diese Leistungselemente auf andere Weise als durch Unterrichtsbesuche ohnehin kaum zu gewinnen sind. Wie die Rechtsbeschwerde zutreffend hervorgehoben hat, findet nämlich das diesbezügliche Wirken des Lehrers in einem räumlich, geistig und sozial weitgehend abgeschlossenen Raum statt, der sich dienstlichen Erkenntnissen sonst weitgehend verschließt. Zum anderen kommt noch hinzu, daß Unterrichtsbesuche den Schulaufsichtsbeamten eine unmittelbare Anschauung und damit einen persönlichen Eindruck vermitteln. Bei der späteren Abfassung der Beurteilungen durch eben diese Beamten wird dies die Bedeutung anderer, nur mittelbarer Erkenntnisquellen regelmäßig stärker zurücktreten lassen. Andere Beamte sind bei ihrer Beurteilung im wesentlichen auf den Inhalt des Schulbesuchsbescheids angewiesen.

c) Nach allem ist im allgemeinen davon auszugehen, daß die Leistungsbewertungen in den Schulbesuchsbescheiden in aller Regel einen bestimmenden Einfluß auf die spätere Leistungsbeurteilung haben werden. Entgegenstehende Gesichtspunkte sind hier nicht ersichtlich:

Es trifft zwar zu, daß ein schulaufsichtlicher Rahmen denkbar ist, der bei entsprechender Gestaltung der Unterrichtsbesuche und der daran anschließenden Leistungsbewertungen diesem Einfluß die prägende Bedeutung nehmen kann. Je mehr Leistungskontrollen in dem von einer Beurteilung erfaßten Zeitraum stattfinden, je mehr Personen daran beteiligt sind, je größer der zeitliche Abstand zur Beurteilung ist und je weniger ausdifferenziert die Einzelleistungsbewertungen ausfallen, desto geringer ist dieser Einfluß. Darüber hinaus ist auch einzuräumen, daß die strittige Anordnung – wie das Beschwerdegericht festgestellt hat – „erklärtermaßen” darauf angelegt gewesen ist, eine „bestimmte Konzeption der Schulaufsicht” zu verwirklichen, in welche die Unterrichtsbesuche entsprechend eingebettet sein sollten. Insbesondere sollten Unterrichtsbesuche vermehrt der Beratung dienen und daher häufiger stattfinden und mit Unterrichtsbesuchen der Schulleiter auch „insofern auf eine Stufe gestellt werden”. Diese über quantitative Aspekte kaum hinausreichenden Ansätze eines im übrigen erst noch zu entwickelnden und erst danach zu verwirklichenden Konzepts reichen hier indessen nicht aus, um eine andere Würdigung zu rechtfertigen. Das ist auch unter Übergangsgesichtspunkten schon allein deshalb nicht möglich, weil die strittige Anordnung sofort wirksam wurde. Für unmittelbar anstehende Unterrichtsbesuche zur Vorbereitung von Beurteilungen, wie sie weiterhin vorgesehen waren, konnten die quantitativen Änderungen auf absehbare Zeit überhaupt nicht bedeutsam werden. Außerdem hätten auch diese ersten Ansätze für sich allein schwerlich ausgereicht. Vielmehr hätte zusätzlich auch die Praxis der Einzelleistungsbewertung und/oder des Beurteilungswesens so geregelt werden müssen, daß der bisherige enge zeitliche und sachliche Zusammenhang zwischen Schulbesuchsbescheiden und nachfolgenden Beurteilungen entzerrt worden wäre. Erst damit dürfte in aller Regel der bestimmende Einfluß der entsprechend veranlaßten Unterrichtsbesuche entfallen; sodann wären auch die Einzelleistungsbewertungen nicht mehr im Sinne einer teilweisen Vorwegnahme der Beurteilung zu qualifizieren. Allein die nicht weiter konkretisierte Anordnung, Unterrichtsbesuche künftig unangemeldet und nach Möglichkeit auch öfter zu Beratungszwecken durchzuführen, reicht dazu nicht aus.

Die in der Anhörung vorgelegte Verwaltungsvorschrift „Richtlininien für die dienstliche Beurteilung der Lehrer an öffentlichen Schulen (Lehrerbeurteilungsrichtlinien)” vom 24. November 1989, K. u. U. 1990, S. 9 ff., wird zwar erkennbar von einer entsprechenden Intention getragen. Ob sie den aus diesem Anliegen abzuleitenden Anforderungen genügt, kann hier jedoch dahingestellt bleiben. Diese Verwaltungsvorschrift ist schon deshalb nicht geignet, die Mitbestimmungspflichtigkeit der hier strittigen Anordnung entfallen zu lassen, weil sie erst drei Jahre nach der Äußerung vom 13./14. November 1986 erlassen worden ist.

5. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Niehues, Nettesheim, Seibert, Albers, Vogelgesang

Fundstellen

Haufe-Index 1178894

ZBR 1992, 251