BVerwG Beschluss vom 13.08.1986 - 6 P 7.85

Entscheidungsstichwort (Thema)

Begriff der Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne

Normenkette

LPVG BW § 9

Verfahrensgang

VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 27.11.1984; Aktenzeichen 15 S 1792/83)

VG Stuttgart (Beschluss vom 08.06.1983; Aktenzeichen PVS 11/83)

Tenor

Der Beschluß des Verwaltungsgerichtsgerichtshofs Baden-Württemberg – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 27. November 1984 wird geändert.

Die Beschwerde des Beteiligten zu 2) gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Stuttgart – Fachkammer für Personalvertretungssachen – vom 8. Juni 1983 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird auf 4.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Die Kreisverwaltung N.-F. der Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr, die Antragstellerin, begehrt als in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft die Feststellung der Nichtigkeit der Wahl eines Personalrats im Kreiskrankenhaus N. Dem Antrag liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Die Beschäftigten des Kreiskrankenhauses N. stimmten im Februar 1983 darüber ab, ob das Kreiskrankenhaus gemäß § 9 Abs. 2 LPVG BW personalvertretungsrechtlich verselbständigt werden sollte. Die Abstimmung ergab nicht die gesetzlich erforderliche Stimmenzahl für die Verselbständigung. Gleichwohl wählten die Beschäftigten des Kreiskrankenhauses im April 1983 einen Personalrat, den Beteiligten zu 1), dessen Zuständigkeit sich auf das Kreiskrankenhaus beschränkt.

Im Anschluß an die Wahl hat die Antragstellerin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet, in dem sie zunächst die Feststellung beantragte, daß die im Kreiskrankenhaus N. durchgeführte Personalratswahl rechtsunwirksam ist; später hat sie beantragt festzustellen, daß diese Wahl nichtig ist. Zur Begründung hat sie vorgetragen, ein Krankenhaus sei weder eine Dienststelle, bei der von Gesetzes wegen ein Personal rat zu bilden sei, noch sei es ein Betrieb im Sinne des § 9 Abs. 1 LPVG BW. Für das Kreiskrankenhaus N. gelte das letztere insbesondere deswegen, weil es kein Eigenbetrieb im Sinne des Eigenbetriebsgesetzes sei. Ein Personalrat dürfe bei diesem Kreiskrankenhaus daher nur unter den Voraussetzungen des § 9 Abs. 2 LPVG SU gebildet werden, deren Schaffung gescheitert sei.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag entsprochen; das Beschwerdegericht hat ihn auf die Beschwerde des Verwaltungsleiters des Kreiskrankenhauses N., des Beteiligten zu 2), abgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Das Kreiskrankenhaus N. sei ein Betrieb des Landkreises E. im Sinne des § 9 Abs. 1 LPVG BW und damit eine Dienststelle im Sinne dieses Gesetzes, bei der nach § 14 Abs. 1 LPVG BW ein Personalrat zu bilden sei. Ausgehend von dem in § 6 Abs. 2 BPersVG niedergelegten Rechtsgedanken, daß nachgeordnete Stellen als Dienststellen im personalvertretungsrechtlichen Sinne anzusehen seien, wenn sie innerhalb des Verwaltungsaufbaus nach Aufgabenbereich und Organisation selbständig seien, müsse eine kommunale Einrichtung, die aus der allgemeinen Verwaltung der kommunalen Gebietskörperschaft ausgegliedert sei, um in der sachlich erforderlichen organisatorischen Selbständigkeit bestimmte Aufgaben auf dem Gebiet der Daseinsvorsorge zu erfüllen, auch dann als ein solcher Betrieb angesehen werden, wenn sie keine eigene Rechtspersönlichkeit habe. Auch setze der personalvertretungsrechtliche Betriebsbegriff nicht voraus, daß der Leiter einer solchen Einrichtung alle personalvertretungsrechtlich bedeutsamen Entscheidungen zu treffen habe; es genüge, wenn er erhebliche Entscheidungsbefugnisse besitze. Das sei beim Beteiligten zu 2) insgesamt der Fall, obwohl einzelne wesentliche Entscheidungsbefugnisse nicht ihm, sondern den Organen des Landkreises E. zuständen.

Dieses Verständnis des Betriebsbegriffes verhindere nicht die umfassende Beteiligung des Beteiligten zu 1) an allen beteiligungspflichtigen Maßnahmen innerhalb des Kreiskrankenhauses. Zwar sehe § 85 Abs. 1 LPVG BW vor, daß der Personalrat nur an den Maßnahmen zu beteiligen sei, welche die Dienststelle zu treffen beabsichtige, bei der er gebildet sei. Aus Abs. 6 der Vorschrift lasse sich aber im Wege des Umkehrschlusses der Grundsatz ableiten, daß der Dienststellenpersonälrat auch dann zu beteiligen sei, wenn eine Maßnahme von einer der Dienststelle übergeordneten Stelle getroffen werden solle, in ihren Wirkungen aber über den Bereich der Dienststelle nicht hinausgehe. Bei entsprechender Anwendung dieses Grundsatzes auf das Verhältnis eines kommunalen Betriebes zu den Organen der Gebietskörperschaft werde eine Beteiligungslücke vermieden, die bestände, wenn im vorliegenden Fall an Maßnahmen der Organe des Landkreises E. weder der Beteiligte zu 1) noch der bei der Landkreisverwaltung gebildete Personalrat zu beteiligen wären.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde der Antragstellerin, mit der sie die dem angefochtenen Beschluß zugrundeliegende Auslegung des § 9 Abs. 1 LPVG BW rügt. Sie meint, sowohl aus dem Wortlaut als auch aus der Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift gehe hervor, daß kommunale Krankenhäuser nicht als Betriebe im Sinne des § 9 Abs. 1 LPVG BW anzusehen seien. Nach dem Scheitern der personalvertretungsrechtlichen Verselbständigung nach Abs. 2 der Vorschrift habe deswegen bei dem Kreiskrankenhaus kein Personalrat gebildet werden dürfen. Im übrigen seien die Zuständigkeiten des Beteiligten zu 2) derart beschränkt, daß das Kreiskrankenhaus N. auch tatsächlich nicht als verselbständigte Einrichtung angesehen werden könne.

Die Antragstellerin beantragt,

den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 27. November 1984 aufzuheben und die Beschwerde des Beteiligten zu 2) gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Stuttgart – Fachkammer für Personalvertretungssachen – vom 8. Juni 1983 zurückzuweisen.

Der Beteiligte zu 2) tritt der Rechtsbeschwerde entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Der Beteiligte zu 1) hat sich zu der Rechtsbeschwerde nicht geäußert.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist begründet. Das Beschwerdegericht hat zu Unrecht entschieden, daß bei dem Kreiskrankenhaus N. ein nur für die Beschäftigten dieser Einrichtung zuständiger Personalrat gebildet werden durfte.

Nach §§ 1, 14 Abs. 1 LPVG BW werden unter anderem in den Dienststellen der Landkreise Personalräte gebildet. Dienststellen im Sinne dieser Vorschriften sind gemäß § 9 Abs. 1 LPVG BW neben den Behörden auch die Verwaltungsstellen und Betriebe der Landkreise. Die Entscheidung im vorliegenden Streitverfahren hängt daher davon ab, ob das Kreiskrankenhaus N. als eine solche Dienststelle anzusehen ist oder ob es lediglich einen Teil der personalvertretungsrechtlich als einheitliche Dienststelle zu behandelnden Verwaltung des Landkreises E. bildet. Ausgehend von seinem in dem angefochtenen Beschluß erläuterten Verständnis des in den §§ 1, 9 Abs. 1 LPVG BW verwendeten Begriffes „Betrieb” hat das Beschwerdegericht ersteres als zutreffend angesehen. Dem vermag der Senat nicht zu folgen.

Wie das Beschwerdegericht zutreffend dargelegt hat, wird die Personalvertretung insgesamt, d.h. die Personalverfassung, von dem Grundsatz beherrscht, der Gesamtheit der Beschäftigten über die von ihnen zu bildenden Vertretungsorgane die Möglichkeit der Einflußnahme auf die sie betreffenden innerdienstlichen Angelegenheiten unter Wahrung der verfassungsrechtlichen Grenzen einzuräumen (BVerfGE 28, 314; Beschluß vom 10. März 1982 – BVerwG 6 P 36.80 –). Dieser Grundsatz verlangt indes nicht, daß die Verwaltungen der einzelnen Dienstherren in möglichst kleine personalvertretungsrechtlich verselbständigte Einheiten aufgespalten werden, um so zu erreichen, daß die Einflußnahme des jeweiligen Personalrats im größtmöglichen Maße an die Gegebenheiten der einzelnen Aufgabenoder Funktionsbereiche innerhalb der Verwaltung anknüpfen kann. Mit Ausnahme der durch § 9 Abs. 2 LPVG BW (= § 6 Abs. 3 BPersVG und die entsprechenden Regelungen- der Personalvertretungsgesetze der anderen Bundesländer) eröffneten Möglichkeit der personalvertretungsrechtlichen Verselbständigung von Teilen einer Dienststelle folgt die Persenalverfassung vielmehr der Dienststellenverfassung. Personalräte sind dementsprechend gemäß § 14 Abs. 1 LPVG BW nur bei Dienststellen zu bilden.

Dienststellen im Sinne dieser Vorschrift sind organisatorische Einheiten, welche einen selbständigen Aufgabenbereich haben und innerhalb der Verwaltungsorganisation verselbständigt sind, mögen sie hoheitliche Aufgaben wahrnehmen (Behörden), sonstige Verwaltungsaufgaben erfüllen (Verwaltungsstellen) oder mag ihnen im Rahmen der öffentlichen Versorgung die Befriedigung von Bedürfnissen der Allgemeinheit mit betrieblichen Arbeitsmitteln (Betriebe) übertragen sein. Dabei ist nicht die Aufgabe der jeweiligen Einrichtung dafür maßgebend, ob sie eine selbständige Dienststelle im Sinne des § 9 Abs. 1 LPVG BW bildet. Entscheidend hängt dies vielmehr davon ab, daß sie in dem in der öffentlichen Verwaltung möglichen Umfang organisatorisch verselbständigt ist. Denn erst die dem Leiter der Einrichtung mit deren organisatorischer Verselbständigung zuwachsende Regelungskompetenz im personellen und sachlichen Bereich schafft die Grundlage für das in § 2 Abs. 1 LPVG BW geforderte vertrauensvolle Zusammenwirken zwischen ihm und der Personalvertretung.

Nur wenn er – in den Grenzen der für die öffentliche Verwaltung allgemein bestehenden Weisungsgebundenheit – bei den für eine Beteiligung der Personalvertretung in Betracht kommenden organisatorischen, personellen und sozialen Angelegenheiten einen eigenen Entscheidungs- und Handlungsspielraum hat, kann er dem Personalrat als verantwortlicher Partner gegenübertreten und kann dieser eigenständige Gespräche und Verhandlungen mit ihm führen. Um dem Personalrat einen Partner von dieser Entscheidungs- und Sachkompetenz zu sichern, sieht etwa § 7 BPersVG vor, daß sich der Dienststellenleiter gegenüber dem Personalrat regelmäßig nur durch seinen ständigen Vertreter vertreten lassen kann. Fehlt dem Leiter einer Einrichtung der für die verantwortliche Zusammenarbeit mit dem Personalrat erforderliche Entscheidungs- und Handlungsspielraum, dann ist er nicht nur kein geeigneter Partner für eine Personalvertretung, sondern dann erweist sich daran, daß die von ihm geleitete Einrichtung organisatorisch nicht in dem für eine Dienststelle zu fordernden Maße verselbständigt ist, mag sie auch räumlich und hinsichtlich ihrer Aufgabenstellung von anderen Verwaltungseinrichtungen des gleichen Verwaltungsträgers abgetrennt sein (BVerwGE 7, 251).

Hiervon ausgehend kann das Kreiskrankenhaus N. nicht als Dienststelle im Sinne des § 9 Abs. 1 LPVG BW angesehen werden. Zwar ist es in Anwendung der Vorschriften des Krankenhausgesetzes als wirtschaftlich selbständiger Betrieb mit eigener Leitung ausgestaltet. In den für die Zusammenarbeit mit einer Personalvertretung wesentlichen Bereichen ist die Krankenhausleitung jedoch nicht entscheidungsbefugt. So hat sie nach den vom Beschwerdegericht getroffenen Feststellungen in personellen Angelegenheiten überwiegend keine Entscheidungsbefugnis; über die Einstellung, Entlassung und Eingruppierung von Angestellten ab den Vergütungsgruppen BAT VII und Kr V entscheiden vielmehr die Organe des Landkreises. Auch in organisatorischen und sozialen Angelegenheiten darf die Krankenhausleitung nur dann selbst entscheiden, wenn der mit der einzelnen Maßnahme verbundene finanzielle Aufwand eine bestimmte Grenze nicht überschreitet. Jenseits dieser Grenze obliegt die Entscheidung wiederum den Organen des Landkreises. Diese Verteilung der Entscheidungsbefugnisse zeigt, daß dem für die Krankenhausleitung Verantwortlichen letztlich nur die Regelungszuständigkeiten delegiert worden sind, die er benötigt, um den wirtschaftlichen Krankenhausbetrieb und den unmittelbaren Einsatz der Dienstkräfte im Krankenhaus lenken zu können, wobei er den ihm gesetzten finanziellen Rahmen nicht überschreiten darf. Damit scheidet er hinsichtlich einer Vielzahl von Maßnahmen, vor allem hinsichtlich der Mehrzahl der bedeutsamen Maßnahmen, als verantwortlicher Partner einer Personalvertretung aus, weil er insoweit nicht selbständig handeln darf, sondern Bedenken und Initiativen der Personalvertretung lediglich weiterleiten könnte. Der Leiter der Verwaltung des Kreiskrankenhauses N. kann mithin in den Bereichen, in denen ihm die Entscheidungsbefugnis fehlt, gegenüber den Beschäftigten des Kreiskrankenhauses nicht einmal formal als derjenige auftreten, der eine Maßnahme veranlaßt. Das tut entweder das zuständige Organ des Landkreises selbst oder es bedient sich des Leiters der Verwaltung des Kreiskrankenhauses dazu als unselbständigen Übermittlers. Damit unterscheidet er sich in rechtlich bedeutsamer Weise von einem Dienststellenleiter, der seine Maßnahmen im Verhältnis zu den Beschäftigten der Dienststelle auch dann eigenständig vorbereitet oder ergreift, wenn dies auf Weisung seiner vorgesetzten Behörde geschieht, und sie deswegen auch personalvertretungsrechtlich zu verantworten hat. Das Kreiskrankenhaus N. ist nach alledem nicht als organisatorisch verselbständigte Dienststelle von der Verwaltung des Landkreises E. abgetrennt, sondern bildet einen unselbständigen Teil dieser Verwaltung, dessen Leiter nur in dem wegen der Eigenart des Krankenhausbetriebes unumgänglichen Umfang mit Regelungszuständigkeiten ausgestattet ist. Dies entspricht dem – in einigen Bundesländern sogar gesetzlich formulierten – Grundsatz, daß die Verwaltungen kommunaler Gebietskörperschaften personalvertretungsrechtlich in der Regel eine Dienststelle bilden (Art. 6 Abs. 5 Satz 1 BayPVG, § 7 Abs. 1 Satz 2 HPVG, § 7 Abs. 1 2. Halbsatz LPVGNW; vgl. dazu auch die parlamentarische Behandlung der im Regierungentwurf eines Änderungsgesetzes zum Landespersonalvertretungsgesetz Baden-Württemberg vorgesehenen Neufassung des § 9 Abs. 1 LPVG BW).

Bei dem Kreiskrankenhaus N. durfte nach alledem kein Personalrat gebildet werden, weil diese Einrichtung keine Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsrechts ist. Deswegen kann die vom Beschwerdegericht ausführlich erörterte Fragestellung, wie ein rechtlicher Weg gefunden werden könnte, einem solchen Personalrat, wenn er gebildet werden dürfte, die Beteiligung an allen Maßnahmen zu ermöglichen, bei denen ihm das Personalvertretungsrecht ein Tätigwerden ermöglicht, unbeantwortet bleiben. Sie stellt sich nicht, weil das Personalvertretungsrecht – wie dargelegt – im Interesse einer sachlich fundierten Partnerschaft zwischen den Personalvertretungen und Dienststellen der einzelnen Stufen auf der Übereinstimmung der Personalverfassung mit der Dienststellenverfassung aufbaut. Daß nur dies dem Wesen und der Aufgabe der Personalvertretung in vollem Umfang gerecht wird, zeigt nicht zuletzt die abweichende Lösung, die das Beschwerdegericht für den vorliegenden Fall entwickelt hat. Sie würde dazu führen, daß ein bei dem Kreiskrankenhaus N. gebildeter Dienststellenpersonalrat einer „Dienststelle” gegenüberstünde, welche die Mehrzahl der notwendig werdenden beteiligungspflichtigen Maßnahmen von Gewicht nicht selbst zu treffen hätte und deren Leiter sie gegenüber den Beschäftigten des Kreiskrankenhauses nicht einmal formal zu verantworten hätte. Dieser Personalrat wäre damit in weitestgehendem Umfang gehindert, seine Argumente und Initiativen an einen Dienststellenleiter zu richten, der verantwortlich darauf eingehen könnte. Er stünde zudem einem Dienststellenleiter gegenüber, der seiner Unterrichtungspflicht allenfalls dann in ausreichendem Maße nachkommen könnte, wenn er selbst von den überwiegend entscheidungsbefugten Organen des Landkreises rechtzeitig und hinreichend über deren Vorhaben informiert würde. Damit wäre ein solcher Personalrat im Verhältnis zu Personalräten, die dem verantwortlichen Leiter einer organisatorisch verselbständigten Dienststelle gegenüberstehen, zu Lasten der Beschäftigten des Kreiskrankenhauses N. in erheblichem Maße benachteiligt und in seiner Arbeit behindert.

Die Rechtsbeschwerde führt nach alledern zur Wiederherstellung der erstinstanzlichen Entscheidung.

Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 8 Abs. 2 BRAGO unter Berücksichtigung des Grundgedankens, der in § 18 Abs. 2 KostO seinen Ausdruck findet.

Unterschriften

Prof. Dr. Gützkow, Dr. Eckstein, Dr. Schinkel, Nettesheim, Ernst

Fundstellen

Haufe-Index 1210612

DVBl. 1987, 414