Entscheidungsstichwort (Thema)
Schulung eines Personalratsmitglieds, erforderliche Dauer einer –
Leitsatz (amtlich)
Eine Grundschulung zum Personalvertretungsrecht ist nicht ausnahmslos auf höchstens fünf Tage begrenzt.
Normenkette
BPersVG § 44 Abs. 1 S. 1, § 46 Abs. 6
Verfahrensgang
OVG Rheinland-Pfalz (Beschluss vom 14.12.1988; Aktenzeichen 4 A 2/88) |
VG Koblenz (Entscheidung vom 21.12.1987; Aktenzeichen 4 K 7/87) |
Tenor
Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz – Fachsenat für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 14. Dezember 1988 wird zurückgewiesen.
Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6 000 DM festgesetzt.
Tatbestand
I.
Mit Beschluß vom 24. März 1986 entsandte der aus drei Mitgliedern bestehende Personalrat des Panzerbataillons 344 in K. die Antragstelllerin, seine Vorsitzende, zum Seminar „Personalvertretungsrecht Bund”, das die Gewerkschaft öffentliche Dienste, Transport und Verkehr von Dienstag, dem 22. April 1986, bis Mittwoch, dem 30. April 1986, in ihrer Bildungsstätte in M. durchführte. Von den – ohne den An- bzw. Abreisetag – sieben Seminartagen war am Sonntag der Vormittag zum Selbststudium und der Nachmittag für eine Rundfahrt vorgesehen. Das Seminar war von der Bundeszentrale für politische Bildung als im Sinne von § 46 Abs. 7 BPersVG geeignet anerkannt worden. Die Antragstellerin hatte zuvor an keiner Schulungsveranstaltung teilgenommen.
Mit Schreiben vom 3. April 1986 erkannte die Wehrbereichsverwaltung IV gegenüber der Antragstellerin das Seminar als Grundschulung gemäß § 46 Abs. 6 BPersVG an. Da nach dem Erlaß des Bundesministers der Verteidigung vom 7. Dezember 1979 für eine Grundschulung bis zu fünf Tage angemessen seien, könnten jedoch nur die Kosten für fünf Schulungstage sowie die Reisekosten erstattet werden. Entsprechend wurden ihr dann nur diese Kosten – mit u.a. je Schulungstag 68 DM – erstattet.
Die Antragstellerin hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,
den Beteiligten zu verpflichten, an sie einen weiteren Betrag in Höhe von 136 DM zu zahlen.
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag der Antragstellerin stattgegeben. Die dagegen gerichtete Beschwerde des Beteiligten blieb ohne Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung seiner Entscheidung im wesentlichen ausgeführt:
Der Beteiligte sei gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 46 Abs. 6 BPersVG verpflichtet, der Antragstellerin die gesamten Schulungskosten einschließlich des begehrten Betrages für die zwei weiteren Seminartage zu zahlen. Das personalvertretungsrechtliche Seminar sei – wie vom Beteiligten insoweit auch anerkannt – gemäß § 46 Abs. 6 BPersVG geeignet, als Grundschulung der Antragstellerin die für ihre Tätigkeit als Personalratsvorsitzende erforderlichen Kenntnisse zu vermitteln. Mit (ohne An- und Abreise) sieben Tagen halte sich das Seminar aber auch noch im Rahmen der die Kostentragungspflicht der Dienststelle begrenzenden Erforderlichkeit. Die für eine derartige Schulung im allgemeinen als ausreichend erachteten fünf bis sechs Tage (ohne An- und Abreise) bildeten keine schematische Obergrenze. Die längere Schulungsdauer sei hier angemessen. Das Seminar sei in seiner Dauer erkennbar an Umfang und Schwierigkeit der angebotenen, zum erforderlichen personalvertretungsrechtlichen Grundwissen gehörenden Themen ausgerichtet und vermittele diese in einer pädagogisch und didaktischen Gesichtspunkten Rechnung tragenden Konzentration. Es sei nicht ersichtlich, daß sich die Themen von Umfang und Schwierigkeit oder ihrer Darbietung her ohne weiteres in wesentlich geringerer Zeit hätten vermitteln lassen. Weitergehende Anforderungen seien insoweit nicht zu stellen. Entgegen der Ansicht des Beteiligten könne die lediglich einen Teil des Programms des letzten Tages bildende Diskussion noch nicht abschließend behandelter Fragen durchaus sinnvoll sein. Einen ganzen Tag je zur Hälfte zum Selbststudium und zu einer Rundfahrt zu verwenden, sei hier deshalb nicht unangemessen, weil das Seminar ein an sich arbeitsfreies Wochenende eingeschlossen habe, von dem ein Tag in vollem Umfange durch Arbeitsveranstaltungen, der zweite in anderer, auch teilweise der Erholung dienenden Weise gestaltet worden sei.
Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Beteiligten, mit der er sinngemäß beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Beschlusses den Beschluß des Verwaltungsgerichts Koblenz – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 21. Dezember 1987 aufzuheben und den Antrag der Antragstellerin abzuweisen.
Der Beteiligte rügt die Auslegung des § 46 Abs. 6 BPersVG durch das Beschwerdegericht. Er macht geltend, die sieben Seminartage (ohne An- und Abreise) seien nicht erforderlich im Sinne dieser Vorschrift gewesen. Die sparsame Verwendung öffentlicher Mittel sei nämlich nur gewährleistet, wenn sich die Schulung bei straffer Lehrgangsführung zeitlich nicht zu breit im Rahmen der in diesem Zusammenhang wesentlichen Vorschriften und Probleme des Personalvertretungsrechts halte. So seien bei einer Grundschulung unter pädagogischen und didaktischen Gesichtspunkten aufgrund allgemeiner Erfahrung mit vergleichbaren Seminaren anderer Veranstalter bis zu fünf Tage angemessen. Demgegenüber fehle es hier an besonderen Umständen des Einzelfalls, die allein eine längere Dauer begründen könnten. Vielmehr bedeuteten die Veranstaltungspunkte „Selbststudium” und „Rundfahrt” bei lebensnaher Betrachtung, daß für Sonntag Kosten geltend gemacht würden, ohne das Seminarthema behandelt zu haben. Dabei hätte das Seminar in konzentrierter Form so auf fünf Arbeitstage gelegt werden können, daß das arbeitsfreie Wochenende nicht hätte berührt werden müssen. Im übrigen sei auch die Einbeziehung des Sonntags zumutbar. Weiter hätten am ersten Tage die Einführung und der Erfahrungsaustausch ebenso kürzer gestaltet werden können wie am letzten Tage das Aufarbeiten von Restfragen und das Abschlußgespräch.
Die Antragstellerin beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Sie verteidigt den angefochtenen Beschluß und tritt den Ausführungen der Rechtsbeschwerde entgegen.
Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er führt aus, aufgrund langjähriger Praxis sei eine personalvertretungsrechtliche Grundschulung von mehr als fünf Tagen gemäß § 46 Abs. 6 BPersVG nur dann erforderlich, wenn sie im Einzelfall aufgrund besonderer Umstände geboten sei. Insoweit bedürfe sie jeweils einer spezifischen Rechtfertigung.
Entscheidungsgründe
II.
Die Rechtsbeschwerde ist zulässig, aber unbegründet. Das Beschwerdegericht hat aufgrund des von ihm festgestellten Sachverhalts zutreffend entschieden, daß der Beteiligte gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 46 Abs. 6 BPersVG verpflichtet ist, der Antragstellerin die gesamten Schulungskosten einschließlich des begehrten Betrages für die zwei weiteren Seminartage zu zahlen.
In Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 58, 54 ≪64 ff.≫; ferner Beschlüsse vom 18. August 1986 – BVerwG 6 P 18.84 – ≪Buchholz 238.3A § 46 BPersVG Nr. 19 = PersV 1987, 286 = ZBR 1987, 58≫ und vom 8. September 1986 – BVerwG 6 P 4.84 – ≪Buchholz 238.3A § 46 BPersVG Nr. 20 = PersV 1987, 334 = ZBR 1987, 58≫, jeweils m.w.N.) hat das Beschwerdegericht angenommen, daß die streitige Schulung der Antragstellerin gemäß § 46 Abs. 6 BPersVG objektiv für die Wahrnehmung der Aufgaben des Personalrats und subjektiv im Hinblick auf ihr Schulungsbedürfnis erforderlich war. Das personalvertretungsrechtliche Seminar war unstreitig geeignet, als Grundschulung der Antragstellerin die für ihre Tätigkeit als Personalratsvorsitzende erforderlichen Kenntnisse zu vermitteln.
Aufgrund des von ihm für das Rechtsbeschwerdegericht bindend festgestellten Sachverhalts hat das Beschwerdegericht zutreffend dargelegt, daß sich das Seminar mit (ohne An- und Abreise) sieben Tagen noch im Rahmen der die Kostentragungspflicht der Dienststelle begrenzenden Erforderlichkeit halte.
Die angemessene Dauer einer Schulung bestimmt sich gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 46 Abs. 6 BPersVG nach dem Maßstab der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit, insbesondere dem Gebot der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel. Dies ergibt sich aus der Auslegung des Wortlauts, der Gesetzesmaterialien sowie des Sinns und Zwecks des § 46 Abs. 6 BPersVG unter der gesetzessystematisch gebotenen Einbeziehung der Grundsätze des § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG. Mithin kann die allein auf den Wortlaut des § 37 Abs. 6 Satz 1 BetrVG gestützte Ansicht des Bundesarbeitsgerichts, wonach dort die Dauer einer Schulungsveranstaltung allein unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit zu prüfen ist (vgl. BAG, Urteil vom 28. Mai 1976 – 1 AZR 116/74 – ≪AP Nr. 24 zu § 37 BetrVG 1972≫ m.w.N.), nicht auf die hier anzuwendenden Vorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes übertragen werden, auch wenn § 37 Abs. 6 Satz 1 BetrVG und § 46 Abs. 6 BPersVG im Wortlaut teilweise übereinstimmen.
Gemäß § 46 Abs. 6 BPersVG sind „die Mitglieder des Personalrats … unter Fortzahlung der Bezüge für die Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen vom Dienst freizustellen, soweit diese Kenntnisse vermitteln, die für die Tätigkeit im Personalrat erforderlich sind”. Mithin bezieht sich der Begriff der Erforderlichkeit in erster Linie auf die jeweils zu vermittelnden Kenntnisse. Ihre Verknüpfung mit den Schulungs- und Bildungsveranstaltungen begrenzt diese zunächst inhaltlich, im Ergebnis – zumindest mittelbar – aber auch zeitlich. Denn die jeweils angebotenen Themen sind untrennbar mit dem für sie im Arbeitsplan vorgesehenen Zeitraum verbunden. Dabei kann hier dahinstehen, welche Auswirkungen es auf die Erforderlichkeit einer Schulungsveranstaltung hat, wenn nicht alle angebotenen Themen die jeweils erforderlichen Kenntnisse vermitteln. Jedenfalls läßt dieser Wortlaut nicht bereits eindeutig erkennen, ob auch solche Sachverhalte dem Maßstab der Erforderlichkeit unterliegen, in denen der Arbeitsplan für die Vermittlung an sich erforderlicher Kenntnisse einen unangemessen langen Zeitraum vorsieht, ohne dies andererseits auszuschließen.
Die Begründung zu § 45 Abs. 5 des Entwurfes eines Bundespersonalvertretungsgesetzes der Fraktionen der SPD und FDP (BT-Drucks. 7/176), der dann unverändert als § 46 Abs. 6 BPersVG übernommen wurde, läßt aber erkennen, daß auch insoweit die Dauer der Schulungsveranstaltung nach der Erforderlichkeit bestimmt werden soll. Nach der dort gewählten Formulierung „… Anspruch auf Freistellung zur Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen, die für die Personalratsarbeit erforderlich sind”, müssen diese Veranstaltungen insgesamt, d.h. von ihrem Inhalt und ihrer Dauer her, erforderlich sein.
Diese Auslegung folgt auch aus dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift, nicht jede Veranstaltung zu erfassen, die vorgibt, die erforderlichen Kenntnisse zu vermitteln, sondern nur solche, die Gewähr für eine ordentliche und sachgerechte Schulung in angemessener Dauer bieten (vgl. BVerwGE 58, 54 ≪60 ff., 66≫). Sie ist zudem aus gesetzessystematischen Erwägungen im Hinblick auf die entstehenden Kosten geboten, und zwar ergänzt um den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Da die Personalvertretung gemäß § 44 Abs. 1 BPersVG die für die Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel aus Haushaltsmitteln erhält, hat sie als zwar dienststellenintern, nicht aber rechtlich verselbstständigter Bestandteil der Dienststelle den bei der Verwendung öffentlicher Mittel geltenden Grundsatz der Sparsamkeit zu beachten (vgl. BVerwGE 14, 282 ≪286≫; 58, 54 ≪60, 64, 67≫; 79, 361 ≪364≫; Beschluß vom 28. Juli 1989 – BVerwG 6 P 1.88 – ≪Buchholz 251.6 § 68 NdsPersVG Nr. 1 = PersR 1989, 298≫), d.h. die entstehenden Kosten müssen in einem angemessenen Verhältnis zu dem Schulungseffekt stehen. Dabei hat der Dienststellenleiter darauf zu achten, daß dieser Grundsatz eingehalten wird (vgl. BVerwGE 14, a.a.O.; 79, a.a.O.; Beschluß vom 28. Juli 1989 – BVerwG 6 P 1.88 – a.a.O.).
Mithin war hier die angemessene Dauer der Grundschulung nach dem Maßstab der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit, insbesondere dem Gebot der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel, zu bestimmen. Aus diesem Maßstab läßt sich – wovon das Beschwerdegericht zutreffend ausgegangen ist – für die Dauer der einzelnen Schulung nicht schematisch eine Obergrenze von fünf bis sechs Tagen herleiten. Eine derartige Begrenzung, etwa für personalvertretungsrechtliche Grundschulungen, läßt sich auch nicht der Rechtsprechung des Senats entnehmen (vgl. BVerwGE 58, 54 ≪66≫; ferner Beschluß vom 18. August 1986 – BVerwG 6 P 18.84 – ≪a.a.O.≫).
Die Dienststelle darf zwar grundsätzlich auch auf ihre Erkenntnisse über die Dauer thematisch vergleichbarer Seminare zurückgreifen, um die im jeweils zu entscheidenden Einzelfall erforderliche und verhältnismäßige Schulungsdauer zu bestimmen. Da das Beschwerdegericht insoweit jedoch keine tatsächlichen Feststellungen getroffen hat, vermag der Senat als Rechtsbeschwerdegericht das Vorbringen des Beteiligten, wonach bei einer Grundschulung im Personalvertretungsrecht unter pädagogischen und didaktischen Gesichtspunkten aufgrund allgemeiner Erfahrung der Bundesministerien und -behörden mit vergleichbaren Seminaren anderer Veranstalter eine Schulungsdauer von bis zu fünf Tagen angemessen sei, nicht zu berücksichtigen. Dieser erst in der Rechtsbeschwerdeinstanz gebrachte Sachvortrag ist für das Rechtsbeschwerdegericht unbeachtlich. Insoweit fehlt es sowohl an einer entsprechenden Verfahrensrüge als auch an einer ausreichenden Substantiierung, insbesondere über Inhalt (Arbeitsplan), Dauer und zeitliche Lage sowie Anzahl vergleichbarer Veranstaltungen der letzten Jahre.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aufgrund des Erlasses des Bundesministers der Verteidigung vom 7. Dezember 1979 (VMBl. 1980 Seite 70), mit dem dieser das Rundschreiben des Bundesministers des Innern vom 30. Oktober 1979 über Kosten der Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen im Sinne des § 46 Abs. 6 BPersVG bekanntgegeben hat. Dieser die Gerichte nicht bindende Erlaß stützt sich ausdrücklich auf den erwähnten Beschluß vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 45.78 – (BVerwGE 58, 54). ohne eine weitere Begründung für die (höchstens) fünftägige Dauer von Grundschulungen zu geben. Entsprechende Tatsachenfeststellungen kann der Erlaß daher nicht ersetzen. Mithin ist hier insbesondere nicht zu entscheiden, ob bei der behaupteten Sachlage länger als fünf Tage dauernde Grundschulungen im Personalvertretungsrecht nur dann gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 46 Abs. 6 BPersVG erforderlich und verhältnismäßig sind, wenn die längere Dauer im Einzelfall aufgrund besonderer Umstände geboten und jeweils spezifisch gerechtfertigt ist (vgl. Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein, Beschluß vom 20. Mai 1987 – 17 OVG B 24.86 –).
Die einzelfallbezogene Prüfung der streitigen Dauer der Schulungsveranstaltung von sieben Seminartagen durch das Beschwerdegericht auf der Grundlage des von ihm festgestellten Sachverhalts mit dem Ergebnis, daß hier die entstehenden Kosten in einem angemessenen Verhältnis zu dem Schulungseffekt stehen, ist nicht zu beanstanden. Innerhalb dieser Grenzen ist es in erster Linie Sache des Veranstalters zu regeln, in welcher Form und nach welchen didaktischen Gesichtspunkten der Stoff vermittelt werden soll; rechtlich bedenkenfrei hat das Beschwerdegericht angenommen, daß der Veranstalter hier diese Grenzen eingehalten hat. So war dieses Seminar in seiner Dauer erkennbar an Umfang und Schwierigkeit der angebotenen, zum erforderlichen personalvertretungsrechtlichen Grundwissen einer Personalratsvorsitzenden gehörenden Themen ausgerichtet und vermittelte diese nach seinem Arbeitsplan in einer pädagogischen und didaktischen Gesichtspunkten Rechnung tragenden Konzentration.
Wenn auch ein reiner Meinungs- und Erfahrungsaustausch, der von einem nach einem Arbeitsplan durch Unterricht zu vermittelnden Lehrstoff losgelöst ist, keine Schulung darstellt (vgl. Beschluß vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 89.78 – ≪Buchholz 238.33 § 41 BremPersVG Nr. 1 = PersV 1981, 23 = ZBR 1980, 155≫), so hält sich der hier für den ersten Seminartag im Zusammenhang mit der Einführung vorgesehene Erfahrungsaustausch entgegen der Ansicht der Beteiligten inhaltlich und zeitlich noch in einem angemessenen Rahmen. Eine solche Einführung bietet grundsätzlich die Möglichkeit, bei dem danach zu vermittelnden Stoff den Kenntnisstand und die aus der Praxis mitgebrachten Probleme der Teilnehmer zu berücksichtigen. Das Beschwerdegericht hat weiter zutreffend dargelegt, daß auch die lediglich einen Teil des Programms des letzten Tages bildende Diskussion noch nicht abschließend behandelter Fragen durchaus sinnvoll und mithin nicht zu beanstanden ist.
Es ist aufgrund des Arbeitsplans auch nicht zu beanstanden, wenn das Beschwerdegericht es hier als nicht unangemessen angesehen hat, einen ganzen Tag je zur Hälfte zum Selbststudium und zu einer Rundfahrt zu verwenden, weil das Seminar ein an sich arbeitsfreies Wochenende einschloß, von dem ein Tag in vollem Umfange durch Arbeitsveranstaltungen, der zweite in anderer, auch teilweise der Erholung dienenden Weise gestaltet worden sei. Dabei ist zu berücksichtigen, daß das Seminar bereits ohne den betreffenden Sonntag sechs volle Unterrichtstage umfaßte.
Nach alledem war die Rechtsbeschwerde des Beteiligten zurückzuweisen.
Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.
Unterschriften
Dr. Eckstein, Ernst, Dr. Seibert, Albers, Dr. Vogelgesang
Fundstellen