BVerwG Beschluss vom 16.02.2001 - 4 BN 56.00

Entscheidungsstichwort (Thema)

Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme. zügige Durchführung. Finanzierbarkeit. Kosten- und Finanzierungsübersicht. Kooperationsbereitschaft der Betroffenen. Angebot, städtebauliche Verträge abzuschließen

Leitsatz (amtlich)

1. Die Kosten- und Finanzierungsübersicht, die die Gemeinde nach § 171 Abs. 2 Satz 1 BauGB aufzustellen hat, ist nicht Bestandteil der förmlichen Festlegung des Entwicklungsbereichs, die nach § 165 Abs. 6 Satz 1 BauGB als Satzung zu beschließen ist.

2. Erweist sich die Entwicklungsmaßnahme im Nachhinein mangels Finanzierbarkeit als undurchführbar, so hat dies keinen Einfluss auf die Gültigkeit der Entwicklungssatzung.

3. Die Gemeinde hat vor der förmlichen Festlegung eines Entwicklungsbereichs zu prüfen, ob sich die angestrebten Entwicklungsziele durch den Abschluss städtebaulicher Verträge erreichen lassen. Erklären sich die von der Maßnahme Betroffenen nach anfänglicher Weigerung zur Kooperation erst bereit, nachdem die Gemeinde die Durchführung der Entwicklungsmaßnahme beschlossen hat, so bleibt die Gültigkeit der Entwicklungssatzung hiervon unberührt.

Normenkette

BauGB §§ 149, 162 Abs. 1, § 165 Abs. 3, § 171 Abs. 1-2

Verfahrensgang

Hessischer VGH (Entscheidung vom 31.05.2000; Aktenzeichen 3 N 618/98)

Tenor

Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 31. Mai 2000 wird zurückgewiesen.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens entsprechend ihrem Streitwertanteil.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 420 000 DM festgesetzt.

Tatbestand

Die Antragsteller wenden sich im Normenkontrollverfahren gegen eine Satzung, mit der die Antragsgegnerin ein bisher überwiegend landwirtschaftlich genutztes Gebiet von etwa 266 ha Größe förmlich als städtebaulichen Entwicklungsbereich festgelegt hat. Das Normenkontrollgericht hat den Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit der Satzung abgelehnt. Mit der Beschwerde erstreben die Antragsteller die vom Normenkontrollgericht abgelehnte Zulassung der Revision.

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde ist unbegründet.

I.

Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Antragsteller beimessen.

1. Das Normenkontrollgericht geht davon aus, dass zu den Kosten der Entwicklungsmaßnahme „Am Riedberg” auch die 8 Mio DM gehören, die die Antragsgegnerin zur Verwirklichung des von ihr ursprünglich verfolgten, inzwischen aber aufgegebenen Planungsziels aufgewendet hat, den Frankfurter Zoo in den jetzt als städtebaulichen Entwicklungsbereich in Anspruch genommenen Landschaftsraum zu verlegen. Hieran knüpfen die Antragsteller drei Fragen, die sie als klärungsbedürftig ansehen:

1. „Dürfen Fehlinvestitionen im Bereich der Planung, die dadurch entstehen, dass ein Gebiet unter Durchführung einer Entwicklungsmaßnahme anders als bisher vorgesehen genutzt wird, durch die Einnahmen der Entwicklungsmaßnahme kompensiert werden?”
2. „Dürfen die vollen Planungskosten eines Projekts aus den Einnahmen einer Entwicklungsmaßnahme finanziert werden, wenn das Projekt nicht nur den Einwohnern des Entwicklungsgebiets zugute kommt, sondern den Bedarf einer gesamten Region deckt?”
3. „Zählen zu den Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen im Sinne des § 165 Abs. 3 Nr. 2 BauGB, die zur Versorgung des Entwicklungsgebiets errichtet werden können, auch solche öffentlichen Einrichtungen, die nicht der Daseinsvorsorge im engeren Sinne dienen, sondern lediglich der Freizeitgestaltung?”

Diese Fragen nötigen nicht zur Zulassung der Revision. Der Senat hätte keinen Anlass, sich mit ihnen im Einzelnen auseinander zu setzen.

Gegenstand der Normenkontrolle ist die am 22. April 1997 bekannt gemachte Satzung der Antragsgegnerin über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs „Am Riedberg”. Unter welchen Voraussetzungen eine Entwicklungssatzung zulässig ist, ergibt sich aus § 165 Abs. 3 BauGB, der hier noch in der Fassung vom 22. April 1993 (BGBl I S. 466) anwendbar ist. Danach spielen Kostengesichtspunkte allenfalls dann eine Rolle, wenn sie im Sinne der Nr. 3 geeignet sind, die zügige Durchführung der Maßnahme innerhalb eines absehbaren Zeitraums in Frage zu stellen. Ansonsten richtet sich die Bewältigung der mit der Planung verbundenen Kostenprobleme nach § 171 Abs. 2 BauGB. Ob der von den Antragstellern angesprochene „Planungskostenanteil Zoo” mit 8 Mio DM in die Kalkulation einzubeziehen ist, bestimmt sich nach dessen Satz 2. Danach sind die Kosten zu berücksichtigen, die nach den Zielen und Zwecken der Entwicklung erforderlich sind. Die nach dieser Regelung maßnahmebedingten Kosten hat die Gemeinde in die Kosten- und Finanzierungsübersicht aufzunehmen, die sie nach § 171 Abs. 2 Satz 1 BauGB entsprechend § 149 BauGB nach dem Stand der Planung aufzustellen hat. Diese Übersicht ist in erster Linie ein Instrument der gemeindlichen Finanzplanung. Ihre auch bodenrechtliche Relevanz ergibt sich daraus, dass sie Aufschluss über die für die Durchführbarkeit der Maßnahme unabdingbare Sicherung der Finanzierung gibt. Die Kosten- und Finanzierungsübersicht teilt indes, anders als etwa der landschaftspflegerische Begleitplan, der nach § 8 Abs. 4 BNatschG Bestandteil des Fachplans ist, nicht das rechtliche Schicksal der Entwicklungssatzung. Er ist, wie die Verweisung auf § 149 BauGB deutlich macht, aufzustellen, sobald sich hierfür ein Bedarf ergibt. Schon im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen sind die Kosten der Gesamtmaßnahme überschlägig zu ermitteln und die Finanzierungsmöglichkeiten zu erkunden. Die Kosten- und Finanzierungsübersicht ist in dem Maße, in dem die Planung sich verfestigt, zu konkretisieren. Wie aus § 149 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 BauGB erhellt, ist sie auch nach der förmlichen Festlegung des Entwicklungsbereichs gegebenenfalls fortzuschreiben. Stellt sich in diesem Stadium heraus, dass die Maßnahme mangels Finanzierbarkeit nicht durchgeführt werden kann, so bleibt die Gültigkeit der Entwicklungssatzung hiervon unberührt. Die Folge ist vielmehr, dass die Satzung nach § 169 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB aufzuheben ist. Denn als undurchführbar im Sinne dieser Regelung kann sich die Maßnahme nicht nur aus rechtlichen, sondern auch aus finanziellen Gründen erweisen.

Vor dem Hintergrund dieser Rechtslage zeigen die Antragsteller mit ihren ersten beiden Fragen keinen Klärungsbedarf im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf. Sie machen selbst nicht geltend, dass das von der Antragsgegnerin auf der Grundlage des § 165 Abs. 3 BauGB verfolgte Planungsziel durch die Berücksichtigung des „Planungskostenanteils Zoo” gefährdet oder gar vereitelt wird. Sollte sich nach der Durchführung der Entwicklungsmaßnahme ergeben, dass sich nur wegen des „Planungskostenanteils Zoo” kein oder ein geringerer Überschuss der erzielten Einnahmen über die Ausgaben hat erzielen lassen, so bleibt es den Antragstellern unbenommen, von der Antragsgegnerin die Auskehr des Anteils zu verlangen, der ohne diesen nach ihrer Ansicht nicht berücksichtigungsfähigen Posten auf sie entfallen würde. Die Verwendung der entwicklungsbedingten Bodenwertsteigerungen ist, wie sich aus § 169 Abs. 8 BauGB ergibt, an die mit einer Entwicklungsmaßnahme zulässigerweise verfolgten Zwecke gebunden. Der Gemeinde ist es verwehrt, mit den Überschüssen sonstige Aufgaben zu finanzieren. Dies stellt § 171 Abs. 1 Satz 2 BauGB n.F. nunmehr ausdrücklich klar.

Auch zu der dritten Frage würde der Senat sich nicht zu äußern brauchen, da sie sich so nicht stellen würde. Der Außenzoo Frankfurt gehört nicht zu den Maßnahmen, die in dem Entwicklungsbereich „Am Riedberg” verwirklicht werden sollen. Die Frage, ob er als Gemeinbedarfs- oder Folgeeinrichtung zu qualifizieren wäre, die den Gegenstand einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme bilden dürfte, erweist sich bei dieser Sachlage nicht als entscheidungserheblich.

2. Nach der Darstellung des Normenkontrollgerichts sind von der angegriffenen Entwicklungssatzung 124 Eigentümer betroffen, die im Rahmen von Bürgersprechstunden mit den Planungszielen der Antragsgegnerin vertraut gemacht wurden, sich aber überwiegend entweder ablehnend äußerten oder gegen den ihnen angebotenen Kaufpreis verwahrten.

Die Antragsteller sehen in diesem Zusammenhang folgenden Klärungsbedarf:

1. „Ist es im Bereich des Entwicklungsrechts mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar, das alternative Instrument des städtebaulichen Vertrags gegenüber der Entwicklungsmaßnahme immer schon dann als ungeeignet anzusehen, wenn der Gemeinde im vorgesehenen Entwicklungsgebiet eine Mehrzahl von Eigentümern gegenübersteht?”
2. „Ist es im Bereich des Entwicklungsrechts mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar, dass die Gemeinde vor Erlass der Entwicklungssatzung die ernsthafte Prüfung unterlässt, ob sich die von ihr verfolgten Ziele auch im Rahmen eines städtebaulichen Vertrags verwirklichen lassen, und weder ein alternatives Konzept erarbeitet noch Wirtschaftlichtkeitsberechnungen für ein alternatives Konzept durchführt?”

Die erste Frage würde dem Senat in dem erstrebten Revisionsverfahren schon deshalb keine Gelegenheit zu einer vertieften Auseinandersetzung bieten, weil sie an einen Sachverhalt anknüpft, den die Vorinstanz so nicht festgestellt hat. Nach der Darstellung des Normenkontrollgerichts hat sich die Antragsgegnerin für das Instrument der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme entschieden, nicht ohne vorher abgeklärt zu haben, ob sich ihr planerisches Ziel mit weniger einschneidenden Mitteln unter Einschluss städtebaulicher Verträge verwirklichen lässt. Diese Vorgehensweise entspricht den Anforderungen, die der Senat im Urteil vom 3. Juli 1998 – BVerwG 4 CN 5.97 – (Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 4) mit Rücksicht darauf formuliert hat, dass eine Entwicklungsmaßnahme auch in den Fällen, in denen eine Vielzahl von Eigentümern betroffen ist, nur dann im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist, wenn mildere Mittel nicht zur Verfügung stehen.

Die zweite Frage rechtfertigt eine Zulassung der Revision ebenfalls nicht. Die Beschwerde legt nicht dar, in welcher Richtung insoweit über die Ausführungen, die zu diesem Problemkreis im Urteil vom 3. Juli 1998 enthalten sind, noch weiterer Klärungsbedarf besteht. Danach hat die Gemeinde vertragliche Lösungen anzustreben, soweit sich für sie eine einvernehmliche Regelung als realistische Perspektive abzeichnet. Sie hat die Betroffenen darüber zu informieren, dass sie bereit ist, die Grundstücke, die in den Entwicklungsbereich einbezogen werden sollen, zu dem Preis zu erwerben, der dem nach § 169 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 153 Abs. 3 BauGB a.F. maßgeblichen entwicklungsunbeeinflussten Anfangswert entspricht. Etwaige Angebote hat sie ernsthaft zu prüfen. Sie braucht sich indes auf keine alternativen vertraglichen Konzepte einzulassen, die sich nicht in ihre Entwicklungsplanung einfügen. Selbst wenn eine zur Erreichung des Planungszwecks ausreichende Zahl von Eigentümern Verkaufsinteresse bekundet, kann sie einen Vertragsschluss ablehnen, wenn nicht gewährleistet ist, dass der Kaufpreis dem Wert entspricht, der sich in Anwendung des § 169 Abs. 1 Nr. 4 und des § 153 Abs. 3 BauGB (1993) ergibt. Das stellt § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB in der seit dem 1. Januar 1998 geltenden Fassung nunmehr ausdrücklich klar. Das Normenkontrollgericht trägt dieser Ausgangslage Rechnung. Es legt dar, aus welchen Umständen die Antragsgegnerin folgern durfte, dass sich die von ihr mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme angestrebten Ziele und Zwecke durch städtebauliche Verträge nicht erreichen ließen. Die Beschwerde wendet sich mit ihren Angriffen gegen diese einzelfallbezogene Würdigung, ohne zu diesem Themenkreis Gesichtspunkte aufzuzeigen, denen über den anhängigen Rechtsstreit hinaus Bedeutung zukommt.

Die Antragsteller weisen darauf hin, dass inzwischen 68 Eigentümer, die eine Fläche von mehr als 60 % des Privatbesitzes repräsentieren, der Antragsgegnerin einen Vertragsentwurf unterbreitet haben, der u.a. vorsieht, dass sie sich verpflichten, ihre Grundstücke bauabschnittsweise zu einem näher festgelegten Preis an Investoren zu verkaufen und die notwendigen Erschließungs- und Infrastrukturkosten zu tragen. Diesen Gang der Ereignisse nehmen sie zum Anlass, folgende Frage aufzuwerfen:

„Ist der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit einer Entwicklungssatzung auch dann der Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses, wenn sich der Gemeinde nach Beschluss der Satzung, aber noch vor der gerichtlichen Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Satzung durch Verhandlungsangebote der Mehrzahl der privaten Eigentümer die realistische Perspektive einer einvernehmlichen Lösung im Sinne der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts 4 CN 5.97 bietet und die Gemeinde die wesentlichen Ziele der Entwicklungssatzung auch mit den milderen Mitteln dieser einvernehmlichen Lösung erreichen kann?”

Auch diese Frage lässt sich beantworten, ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Die Gemeinde darf eine Entwicklungssatzung erst beschließen, wenn sie sich davon überzeugt hat, dass sich die von ihr angestrebten Entwicklungsziele nicht mit den Instrumenten des allgemeinen Städtebaurechts einschließlich des Abschlusses von städtebaulichen Verträgen erreichen lassen. Solange sie Grund zu der Annahme hat, dass insbesonders vertragliche Lösungen als geeignetes Mittel der einheitlichen Vorbereitung und zügigen Durchführung der vorgesehenen städtebaulichen Maßnahme in Betracht kommen, erfordert das Wohl der Allgemeinheit nicht den Einsatz des besonderen Instrumentariums der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme. Dem Gesetz ist freilich nicht zu entnehmen, wie sich die Gemeinde der Kooperationsbereitschaft betroffener Eigentümer zu vergewissern hat. § 165 Abs. 4 Satz 6 BauGB (1993) verweist u.a. auf § 137 BauGB (1993). Nach Satz 2 dieser Vorschrift sollen die Betroffenen zur Mitwirkung angeregt werden. Wie dies im Einzelnen zu geschehen hat, lässt der Gesetzgeber offen. Dies betrifft zwar in erster Linie die Mitwirkung an der künftigen Durchführung der Maßnahmen mit dem besonderen Instrumentarium des Entwicklungsrechts. In dieser Phase der vorbereitenden Untersuchungen kann sich indes auch ergeben, dass es aufgrund der Kooperationsbereitschaft dieses besonderen Instrumentariums nicht bedarf. Es hängt von den Umständen ab, wann der Versuch, eine einvernehmliche Lösung herbeizuführen, die eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme überflüssig macht, als gescheitert angesehen werden kann. Die Gemeinde darf es selbstverständlich nicht mit formalen Angeboten bewenden lassen. Sie muss, wenn ihr z.B. Verkaufsinteresse signalisiert wird, in ernsthafte Verhandlungen eintreten. Sieht sie die Ziele und Zwecke der Entwicklung einschließlich der zügigen Durchführung der Maßnahmen indes dadurch in Frage gestellt, dass Eigentümer sich weigern, die für die Gesamtmaßnahme benötigten Grundstücke zur Verfügung zu stellen, oder es an der Bereitschaft fehlen lassen, die entwicklungsunbedingten Bodenwertsteigerungen für die Kosten der Entwicklungsmaßnahme einzusetzen, so sind ihr weitere Bemühungen in dieser Richtung nicht zumutbar. An einem Mangel leidet eine Entwicklungssatzung unter diesem Blickwinkel nur dann, wenn die Gemeinde Verhandlungen, die Erfolg versprechen, nicht aufnimmt oder vorzeitig abbricht. Ob es ihr zum Vorwurf gereicht, in diesem Punkt nicht alle Möglichkeiten ausgeschöpft zu haben, lässt sich nicht anhand abstrakter Maßstäbe feststellen, sondern hängt von den konkreten Umständen ab.

Das Normenkontrollgericht hat sich davon überzeugt, dass die Antragsgegnerin aufgrund der Ergebnisse ihrer im Vorfeld unternommenen Sondierungsbemühungen im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses davon ausgehen durfte, zur Verwirklichung ihrer planerischen Absichten nicht auf den städtebaulichen Vertrag als sonstiges taugliches Mittel zurückgreifen zu können. Die Beschwerde stellt dies nicht grundsätzlich in Abrede. Sie macht lediglich darauf aufmerksam, dass sich inzwischen eine Mehrzahl von Eigentümern nicht mehr gegen vertragliche Abreden sträubt, die dem planerischen Anliegen der Antragsgegnerin Rechnung tragen. Diese nachträglich erklärte Kooperationsbereitschaft ist indes nicht geeignet, die Rechtmäßigkeit der seinerzeitigen förmlichen Festlegung des Entwicklungsbereichs in Frage zu stellen. Ob sie – außerhalb des Anwendungsbereichs des § 169 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. § 162 Abs. 1 BauGB n.F. – dazu führen kann, die Entwicklungssatzung mit Wirkung für die Zukunft aufzuheben, weil so die Ziele und Zwecke der Entwicklung einschließlich der Finanzierung der Maßnahme ebenso zügig erreicht werden können, kann offen bleiben.

Entscheidungsgründe

II.

Die Verfahrensrügen greifen nicht durch. Die unter verschiedenen Aspekten geltend gemachte Versagung des rechtlichen Gehörs liegt nicht vor. Nach Art. 103 Abs. 1 GG und § 108 Abs. 2 VwGO hat das Gericht die Ausführungen der Beteiligten zur Kenntnis zu nehmen und bei seiner Entscheidung in Erwägung zu ziehen, es sei denn, dass es den Vortrag aus Gründen des formellen oder materiellen Rechts ganz oder teilweise außer Betracht lassen darf (vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Juli 1997 – 1 BvR 1621/94 – BVerfGE 96, 205 ≪216≫; Beschluss vom 26. Januar 1983 – 1 BvR 614/80 – BVerfGE 63, 80 ≪85≫). Das Gericht ist indes nicht verpflichtet, sich in den Entscheidungsgründen mit jedem Parteivorbringen ausdrücklich auseinander zu setzen. Es darf sich darauf beschränken, auf die wichtigsten, für die Entscheidung unmittelbar und primär relevanten Ausführungen einzugehen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 3. April 1979 – 1 BvR 733/78 – BVerfGE 51, 126 ≪129≫, vom 3. Juni 1987 – 1 BvR 313/85 – BVerfGE 75, 369 ≪381≫ und vom 19. Mai 1992 – 1 BvR 986/91 – BVerfGE 86, 133 ≪146≫). Im Übrigen ist grundsätzlich davon auszugehen, dass es auch das sonstige Vorbringen berücksichtigt hat, selbst wenn dies im Urteil nicht zum Ausdruck kommt. Fehlt eine Auseinandersetzung mit Fragen, die für den Ausgang des Verfahrens nicht bloß von untergeordneter Bedeutung sind, so ist eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör anzunehmen, wenn im Einzelfall aufgrund besonderer Umstände ersichtlich ist, dass das Gericht das Vorbringen nicht zur Kenntnis genommen oder jedenfalls bei seiner Entscheidung nicht erwogen hat (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 1. Februar 1978 – 1 BvR 426/77 – BVerfGE 47, 182 ≪187≫, vom 22. November 1983 – 2 BvR 399/81 – BVerfGE 65, 292 ≪295≫, vom 28. März 1985 – 1 BvR 1245/84 u.a. – BVerfGE 69, 233 ≪246≫ und vom 8. Oktober 1985 – 1 BvR 33/83 – BVerfGE 70, 288 ≪293≫). Dagegen verpflichtet das Gebot, rechtliches Gehör zu gewähren, das Gericht nicht dazu, der Rechtsansicht oder der Tatsachenwürdigung eines der Beteiligten zu folgen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. April 1983 – 2 BvR 678/81 u.a. – BVerfGE 64, 1 ≪12≫ und vom 4. Juli 1989 – 1 BvR 1460/85 u.a. – BVerfGE 80, 269 ≪286≫).

Bei Anlegung dieser Maßstäbe erweist sich die angegriffene Normenkontrollentscheidung als frei von Verfahrensfehlern.

1. Die Antragsteller halten der Vorinstanz vor, ihren Vortrag übergangen zu haben, dass sich der Bedarf von 20 000 Wohneinheiten, den die Antragsgegnerin aus dem Wachstum der Bevölkerung ableitet, mit Hilfe der ohne Entwicklungsmaßnahme verfügbaren 31 000 Wohneinheiten decken lasse. In diesem Punkt weicht ihre Schilderung indes von den im angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen ab. Nach den Angaben der Vorinstanz stehen die von den Antragstellern erwähnten 31 000 Wohneinheiten nur „theoretisch” für die Wohnungsbedarfsdeckung zur Verfügung; tatsächlich ist von ihnen lediglich die Hälfte „mittelfristig mobilisierbar”. Es liegt auf der Hand, dass ein Bestand von 15 500 Wohnungen nicht zur Deckung des Bedarfs ausreicht, den die Antragsgegnerin aus der Bevölkerungsentwicklung abgeleitet hat. Vor diesem Hintergrund hatte die Vorinstanz keinen Anlass, sich mit den Berechnungen der Antragsteller auseinander zu setzen.

2. Die Antragsteller werten es als einen Gehörsverstoß, dass das Normenkontrollgericht die Bevölkerungsprognose der Antragsgegnerin unbeanstandet gelassen habe, obwohl sie unter Hinweis auf neueres Zahlenmaterial die Prognosebasis nachhaltig erschüttert hätten. Sie räumen indes selbst ein, dass die Vorinstanz auf ihre Kritik hin der Frage nachgegangen ist, ob das von der Antragsgegnerin angewendete Prognoseverfahren wegen der Verwendung veralteten Zahlenmaterials an einem rechtserheblichen Fehler leidet. Sie stellen nicht in Abrede, dass das Normenkontrollgericht die Fakten und Daten zur Kenntnis genommen hat, die sie als Beleg dafür werten, dass die Bevölkerungsentwicklung in Frankfurt in eine andere Richtung geht als die Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses angenommen hat. Letztlich wenden sie sich mit ihrer Verfahrensrüge dagegen, dass die Vorinstanz aus ihrem Vorbringen nicht die rechtlichen Schlüsse gezogen hat, die sie für geboten halten. Sie verkennen, dass die Frage, ob die Wohnungsbedarfsprognose der Antragsgegnerin den Anforderungen entspricht, die sich aus § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB a.F. ergeben, ebenso wie die Frage, ob das Normenkontrollgericht bei der Prüfung dieser Prognoseentscheidung den Umfang seiner Kontrollbefugnis richtig eingeschätzt hat, dem materiellen Recht angehört. Beide Fragestellungen wären einer Klärung in dem von den Antragstellern erstrebten Revisionsverfahren nur unter den in § 132 Abs. 2 Nr. 1 oder 2 VwGO genannten Voraussetzungen zugänglich.

3. Die Antragsteller sehen ihren Anspruch auf rechtliches Gehör als verkürzt an, weil die Vorinstanz nicht ihre Argumentation aufgegriffen hat, die Annahme eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten werde durch die aktuelle Bevölkerungszahl, die weit hinter der prognostizierten zurück bleibe, widerlegt. Sie stellen freilich selbst nicht in Abrede, dass das Normenkontrollgericht auf die Frage eingegangen ist, ob sich die derzeitige Einwohnerzahl als Indiz für die Rechtswidrigkeit der Bevölkerungsprognose werten lässt. Das Gericht hat dem Auseinanderklaffen von Prognose und tatsächlicher Entwicklung indes unter Hinweis darauf keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen, dass die Antragsgegnerin „weitere bedarfsbestimmende Faktoren in die Betrachtung eingestellt” habe. Die Antragsteller bemängeln hieran, das Gericht habe auf Gesichtspunkte abgestellt, die für die Antragsgegnerin nicht tragend gewesen seien. Dahinstehen kann, ob diese Kritik berechtigt ist. Die Antragsteller trennen auch in diesem Zusammenhang die prozessuale Frage, ob das Normenkontrollgericht ihr Vorbringen zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen hat, nicht hinreichend von der dem materiellen Recht zuzuordnenden Frage, wie das Gericht den von ihnen vorgetragenen Sachverhalt rechtlich gewürdigt hat.

4. Die Antragsteller halten die Prognoseentscheidung der Antragsgegnerin für unzulänglich, da sie nicht auf der Grundlage aller verfügbaren Daten getroffen worden sei. Sie machen darauf aufmerksam, im Normenkontrollverfahren auf dieses Defizit hingewiesen zu haben. Sie halten dem Normenkontrollgericht vor, trotz ihres Vorbringens nicht beachtet zu haben, dass eine Prognose nur dann rechtmäßig ist, wenn in die Entscheidung alle verfügbaren Daten und alles erhältliche Zahlenmaterial einbezogen wird. Richtig ist, dass eine Prognose fehlerhaft sein kann, wenn die Daten und Fakten, die die Prognosebasis darstellen, lückenhaft ermittelt worden sind. Die Antragsteller übersehen indes, dass auch ein auf diesem Felde unterlaufener, vom Gericht nicht beanstandeter Fehler die Anwendung des materiellen und nicht des Prozessrechts betrifft.

5. Die Antragsteller bemängeln, wie das Normenkontrollgericht mit ihrem Vorbringen zum hohen Wohnungsangebot durch Sterbefälle in der Bevölkerung umgegangen ist. Die Vorinstanz beschränkt sich insoweit auf die Bemerkung, dass die Gesichtspunkte, die sich gegen eine Berücksichtigung sämtlicher Alternativstandorte ins Feld führen lassen, auch dagegen sprechen, „die städtische Bedarfsprognose wegen im Stadtgebiet frei werdender Wohneinheiten durch den Überhang der Sterbe- über die Geburtenrate in Frage zu stellen, wie dies die Antragsteller tun”. Diese Formulierung zeigt, dass das Gericht von dem Vortrag der Antragsteller Notiz genommen hat. Wenn es der Sterbefallproblematik nicht weiter nachgegangen ist, dann beruht dies darauf, dass es diesem Aspekt im Rahmen des für die Entwicklungsmaßnahme angeführten „Zielbündels” kein besonderes Gewicht beigemessen hat. Welcher Begründungsaufwand erforderlich ist, um dem Anliegen eines Prozessbeteiligten gerecht zu werden, ist vom materiellrechtlichen Standpunkt her zu bestimmen, den der Tatrichter einnimmt. Hält diese rechtliche Beurteilung einer Überprüfung anhand der Maßstäbe des materiellen Rechts nicht stand, so ist dies nicht gleichbedeutend mit der Feststellung, dass das rechtliche Gehör versagt worden ist.

6. Die Antragsteller bezweifeln, dass die Entwicklungsmaßnahme „Am Riedberg” ein taugliches Mittel ist, um der Abwanderung der Stadtbevölkerung ins Frankfurter Umland entgegen zu wirken. Sie kritisieren, dass die Vorinstanz auf ihre hierzu vorgetragenen Bedenken nicht eingegangen ist. Nach der Darstellung des Normenkontrollgerichts beruht die Prognose eines erhöhten Wohnstättenbedarfs in erster Linie auf einer Abschätzung der Bevölkerungsentwicklung. „Daneben” spielen „weitere bedarfsbestimmende Faktoren” eine Rolle, wie das „ungünstige Verhältnis der Zahl der Haushalte zur Zahl der vorhandenen Wohneinheiten” und die „unterdurchschnittliche Wohnflächenversorgung pro Einwohner”. Wie aus dem angefochtenen Urteil zu ersehen ist, hat die Antragsgegnerin „darüber hinaus” noch sonstige Umstände berücksichtigt, wenn auch „teilweise ohne prognostische Abschätzung im Einzelnen und ohne Quantifizierung”. Das Normenkontrollgericht nennt unter diesem Blickwinkel neben dem Trend zu Ein- und Zwei-Personen-Haushalten, die mehr Wohnfläche beanspruchen, dem Ersatzbedarf für Abbruch, Zusammenlegung und Umwandlung vorhandener Wohnungen, dem Erfordernis, eine Leerstandsreserve vorzuhalten, sowie einer sehr niedrigen Wohnungseigentumsquote auch die im Vergleich mit dem Umland geringere Attraktivität des Wohnungsangebots in Frankfurt. Dieser Gesichtspunkt ist nach der Wertung der Vorinstanz einer von vielen, der im Gesamtkonzept der Antragsgegnerin erkennbar eine untergeordnete Rolle spielt. Die Begründungsstruktur des angefochtenen Urteils lässt keinen Zweifel daran aufkommen, dass die Prognoseentscheidung nach der Einschätzung des Normenkontrollgerichts nicht anders ausgefallen wäre, wenn die Antragsgegnerin darauf verzichtet hätte, die Wanderungsbewegungen zwischen der Stadt Frankfurt und dem Umland in sie einzustellen. Hing das Prozessergebnis nicht von diesem Begründungselement ab, so durfte das Gericht davon absehen, sich mit dem hierauf gerichteten Vorbringen der Antragsteller inhaltlich auseinander zu setzen.

7. Entsprechendes gilt für die „Pendlerströme”, die nach den eigenen Bekundungen der Antragsteller im Entwicklungskonzept der Antragsgegnerin nur als „ergänzender Gesichtspunkt” angeführt werden.

8. Die Antragsteller leiten eine Versagung des rechtlichen Gehörs daraus her, dass die Vorinstanz sich nicht mit ihrem Vorbringen zur Wohnungsnachfrage von Untermiethaushalten auseinander gesetzt hat. Sie legen indes nicht dar, weshalb sich dem Normenkontrollgericht Ausführungen in der von ihnen gewünschten Richtung hätten aufdrängen müssen. Die Antragsgegnerin ist, gestützt auf ein Gutachten des Instituts für Wohnen und Umwelt, davon ausgegangen, dass ein Bedarf von 24 500 Wohneinheiten daher rührt, dass sich zahlreiche Haushalte mit anderen Haushalten eine Wohnung teilen, aber eigene Wohnungen beziehen würden, wenn ihnen dies möglich wäre. Das Normenkontrollgericht hat diese Einschätzung unbeanstandet gelassen, obwohl die Antragsteller auf der Grundlage von Zahlenmaterial des Pestel-Instituts die Auffassung vertreten, dass die Zahl der Antragsgegnerin bei weitem zu hoch gegriffen ist. Es kann dahinstehen, welche Berechnungen eine größere Überzeugungskraft für sich beanspruchen. Näherer Begründung bedürftig ist das angefochtene Urteil in diesem Punkt nach Ansicht der Antragsteller deshalb, weil ein geringerer Bedarf der Untermiethaushalte nach ihrem Dafürhalten zur Folge hat, dass die Nachfrage das Angebot nicht oder in geringerem Maße als von der Antragsgegnerin angenommen, übersteigt. Die Antragsteller übersehen bei ihrer Argumentation indessen, dass nach den Feststellungen des Normenkontrollgerichts ohne die Entwicklungsmaßnahme nicht 31 000, sondern lediglich 15 500 Wohneinheiten mittelfristig verfügbar sind. Von einer besonderer Rechtfertigung bedürftigen Überdeckung kann somit aus der für den Umfang der rechtlichen Erörterung maßgeblichen Sicht der Vorinstanz keine Rede sein.

9. Die Antragsteller bemängeln, dass die Vorinstanz im Rahmen der Prüfung der nach § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB a.F. gebotenen Abwägungsentscheidung nicht der von ihnen aufgeworfenen Frage nachgegangen ist, ob die Entwicklungsmaßnahme nicht an einem Standort verwirklicht werden kann, an dem öffentliche und private Belange weniger stark beeinträchtigt werden als am „Riedberg”. Sie legen indes nicht dar, weshalb der Anspruch auf rechtliches Gehör das Normenkontrollgericht dazu nötigte, sich mit diesem Komplex auseinander zu setzen.

Die Antragsteller machen selbst nicht geltend, die Antragsgegnerin bereits vor der förmlichen Festlegung des Entwicklungsbereichs auf abwägungsrelevante Alternativstandorte hingewiesen zu haben. Lieferten sie in dieser Richtung keine brauchbaren Anhaltspunkte, so könnte die Entwicklungssatzung unter diesem Blickwinkel an einem Abwägungsfehler nur dann leiden, wenn sich der Antragsgegnerin ein anderer Raum für die Verwirklichung der Maßnahme als eindeutig besser geeignet hätte aufdrängen müssen. Der bloße Nachweis, dass die Wahl mit guten Gründen auch auf einen anderen Standort hätte fallen können, reicht insoweit nicht aus, denn es gehört zu den Merkmalen planerischer Gestaltungsfreiheit, dass der Planungsträger sich unter verschiedenen möglichen Lösungen ohne Rechtsverstoß für eine entscheiden darf. Dies entspricht seit der Grundsatzentscheidung vom 12. Dezember 1969 – BVerwG 4 C 105.66 – (BVerwGE 34, 301) der ständigen Rechtsprechung des Senats und musste vom Normenkontrollgericht nicht nochmals bekräftigt werden.

10. Die Antragsteller vermissen im angefochtenen Urteil eine Auseinandersetzung mit ihrem Einwand, die Entwicklungssatzung sei inzwischen funktionslos geworden, weil aufgrund der Bevölkerungsentwicklung derzeit von einem erhöhten Bedarf an Wohnstätten im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB (1993) keine Rede mehr sein könne. Sie räumen ein, dass der Verwaltungsgerichtshof den Gesichtspunkt der Funktionslosigkeit angesprochen hat, meinen aber, er sei der Problematik nicht gerecht geworden, da er es mit der Bemerkung habe bewenden lassen, dass die Entwicklungssatzung aufgrund der standortspezifischen Ziele der Antragsgegnerin trotz des Einwohnerrückgangs in den letzten Jahren ihren Zweck weiterhin erfülle. Entgegen der Auffassung der Antragsteller erübrigten sich weitere Ausführungen. Entfallen nachträglich die Voraussetzungen, von denen § 165 BauGB (1993) die förmliche Festlegung eines Entwicklungsbereichs abhängig macht, so wird die Entwicklungssatzung nicht automatisch funktionslos. Erweist sich das Entwicklungsvorhaben wegen veränderter Umstände als undurchführbar, so ist die Satzung nach § 169 Abs. 1 Nr. 8 i.V.m. § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB (n.F.) vielmehr aufzuheben.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 und § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 14 Abs. 3 und § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG. Dabei entfallen auf die Antragsteller zu 1, zu 5 und zu 7 jeweils 60 000 DM, auf die Antragsteller zu 2 bis 4, zu 6, zu 8 bis 14 sowie zu 15 jeweils 20 000 DM.

Unterschriften

Gaentzsch, Berkemann, Halama

Fundstellen

BauR 2001, 1689

NVwZ 2001, 1053

ZfBR 2001, 495

BRS 2002, 872

DVBl. 2001, 1444

UPR 2002, 28

FSt 2001, 709

GuGA 2001, 23