BVerwG Beschluss vom 16.03.1988 - 6 P 6.87

Entscheidungsstichwort (Thema)

Absenkung der Eingangsvergütung, Mitbestimmung bei Eingruppierung unter Berücksichtigung der –. Eingruppierung, Mitbestimmung bei – unter Berücksichtigung der Absenkung der Eingangsvergütung. Lohngestaltung, Absenkung der Eingangsvergütung keine –

Leitsatz (amtlich)

Die Mitbestimmung des Personalrats bei der Eingruppierung erstreckt sich nicht auf die Frage, ob die Richtlinien über die Absenkung der Eingangsvergütung anzuwenden sind.

Die Absenkung der Eingangsvergütung ist keine Lohngestaltung.

Normenkette

PersVG Berlin § 79 Abs. 2 S. 3, § 85 Abs. 1 Nr. 10, § 87 Nr. 1

Verfahrensgang

OVG Berlin (Beschluss vom 15.12.1986; Aktenzeichen PV Bln 3.85)

VG Berlin (Entscheidung vom 05.11.1984; Aktenzeichen FK-Bln A 28.84)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Berlin – Fachsenat für Personalvertretungssachen Berlin – vom 15. Dezember 1986 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Der Senator für Schulwesen, Berufsausbildung und Sport, der Beteiligte, bat den bei ihm gebildeten Personalrat, den Antragsteller, im Jahre 1984 um Zustimmung zur Einstellung von zwei Angestellten, die gemäß den Verwaltungsvorschriften des Senators für Inneres über die Absenkung der Eingangsbezahlung im Bereich des BAT – Absenkungsrichtlinien – hinsichtlich der ihnen zu zahlenden Vergütung in die Vergütungsgruppe V c BAT eingruppiert werden sollten. Der Antragsteller widersprach den vorgesehenen Neueinstellungen mit der Begründung, daß die beabsichtigte Vergütung der einzustellenden Angestellten nicht den Merkmalen der für sie vorgesehenen Tätigkeit entspreche. Nach der Vergütungsordnung zum BAT stehe ihnen die Vergütung nach der Vergütungsgruppe V b BAT zu. Die Absenkung der Eingruppierung verstoße gegen den Grundsatz der gleichmäßigen Behandlung aller Beschäftigten und störe daher den inneren Arbeitsfrieden in der Dienststelle. Der Beteiligte behandelte die Zustimmungsverweigerungen als unbeachtlich und schloß mit den Angestellten Arbeitsverträge, welche die von ihm vorgesehene Vergütung festlegten.

Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,

festzustellen, daß der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht des Personalrats bei der Einstellung der Angestellten verletzt hat.

Zur Begründung hat er geltend gemacht, daß er seine Zustimmung aus sachbezogenen Gründen verweigert habe. Es gehöre zu seinen Aufgaben, darüber zu wachen, daß alle Dienstkräfte nach Recht und Billigkeit behandelt würden. Der Grundsatz der Gleichbehandlung aller Beschäftigten gebiete es, gleiche Tätigkeiten auch gleich zu vergüten. Hiergegen werde durch die Absenkungsregelung verstoßen. Der Beteiligte habe die Maßnahmen nicht vollziehen dürfen, sondern das Einigungsverfahren einleiten müssen.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt. Gegen diesen Beschluß hat der Antragsteller Beschwerde eingelegt. Im Beschwerdeverfahren hat er den Antrag gestellt,

unter Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts festzustellen, daß der Beteiligte bei der Einstellung und Eingruppierung von Angestellten nach den Eingruppierungsrichtlinien des Senators für Inneres die von ihm – dem Antragsteller – vorgebrachten Zustimmungsverweigerungsgründe nicht unbeachtet lassen dürfe, sondern das Einigungsverfahren einzuleiten habe.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Beschwerde zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Erwägungen:

Gegenstand des Verfahrens sei allein die Frage, ob sich der Beteiligte über eine Zustimmungsverweigerung hinwegsetzen dürfe, wenn der Antragsteller den vermeintlichen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und die Störung des Arbeitsfriedens in der Dienststelle ausschließlich daraus herleite, daß die Eingruppierung unter – in sich zutreffender – Anwendung der Absenkungsrichtlinien vorgenommen werden solle. Mit diesem Inhalt sei der Feststellungsantrag des Antragstellers zulässig, aber unbegründet. Das Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung bei der Eingruppierung erstrecke sich zwar auch auf die Einreihung in Vergütungsgruppen, die der Arbeitgeber außerhalb eines Tarifvertrages nach Richtlinien oder allgemeiner Übung im Wege der arbeitsvertraglichen Einheitsregelung zugrunde lege. Die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers sei jedoch unbeachtlich, weil sich ihre Begründung offensichtlich nicht mehr im Rahmen des Mitbestimmungstatbestandes des § 87 Nr. 1 PersVG halte. Die Beteiligung der Personalvertretung an der Eingruppierung solle es ihr lediglich ermöglichen, auf die Wahrung des mit den vorgesehenen Vergütungsgruppen verbundenen Vergütungsgefüges in der Dienststelle zu achten und insbesondere zu verhindern, daß durch unzutreffende oder sachlich unbegründete Bewertungen der auszuübenden Tätigkeit Arbeitnehmer benachteiligt oder bevorzugt würden. Die Vergütungsgruppen selbst, die Festlegung ihrer Zuordnungsmerkmale und die Festlegung der in den einzelnen Vergütungsgruppen zu zahlenden Vergütung seien dagegen der Mitbestimmung bei der Eingruppierung vorgegeben und ihr damit entzogen. Die Absenkungsrichtlinien unterlägen auch nicht der Mitbestimmung der Personalvertretung in Fragen der Lohngestaltung, da sie ausschließlich die Höhe des Arbeitsentgelts regelten. Wenn also der Antragsteller die Verweigerung der Zustimmung allein damit begründe, daß die (in sich zutreffende) Anwendung der Absenkungsrichtlinien gegen den arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz verstoße und den Betriebsfrieden störe, so handele es sich dabei eindeutig um den Versuch, eine durch die wirksame Teilkündigung des BAT ausgelöste tarifpolitische Auseinandersetzung in das Mitbestimmungsverfahren bei personellen Einzelmaßnahmen zu verlagern. Es könne keine Rede davon sein, daß der Beteiligte das Einigungsverfahren unzulässigerweise umgehe, wenn er sich in den mit dem Feststellungsantrag angesprochenen Fällen über die Zustimmungsverweigerung hinwegsetze.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers, mit der er seinen in der Beschwerdeinstanz gestellten Feststellungsantrag weiterverfolgt. Der Antragsteller wendet sich insbesondere gegen die Rechtsauffassung des Beschwerdegerichts, daß sich die Zustimmungsverweigerung offensichtlich nicht mehr im Rahmen des Mitbestimmungstatbestandes des § 87 Nr. 1 PersVG halte und daher unbeachtlich sei.

Der Beteiligte tritt der Rechtsbeschwerde entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich an dem Rechtsbeschwerdeverfahren. Er vertritt die Auffassung, daß wegen der Zustimmungsverweigerung des Antragstellers zu den vorgesehenen Eingruppierungen das Einigungsverfahren hätte eingeleitet werden müssen.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist unbegründet. Das Beschwerdegericht hat zu Recht entschieden, daß das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nicht dadurch verletzt worden ist, daß die einzustellenden Angestellten in Anwendung der Verwaltungsvorschriften des Senators für Inneres über die Absenkung der Eingangsbezahlung im Bereich des BAT – Absenkungsrichtlinien – hinsichtlich der ihnen zu zahlenden Vergütung in eine gegenüber der früheren tarifvertraglichen Vergütungsordnung niedrigere Vergütungsgruppe eingruppiert wurden, obwohl die ihnen übertragenen Aufgaben den Tätigkeitsmerkmalen einer höheren Vergütungsgruppe entsprachen. Dem Beschwerdegericht ist weiter darin beizupflichten, daß die Verweigerung der Zustimmung mit der Begründung, die Maßnahme verstoße gegen den arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz, offensichtlich außerhalb des Rahmens des Mitbestimmungsrechts lag und daher nicht die Verpflichtung der Dienststelle auslöste, das Stufenverfahren einzuleiten und durchzuführen.

Die genannten Absenkungsrichtlinien sind wirksam und stehen nicht in Widerspruch zu tarifrechtlichen Bestimmungen. Die bisherigen tarifvertraglichen Vergütungsordnungen zum Bundes-Angestelltentarifvertrag (Anlagen 1 a und 1 b zum BAT) stehen der Anwendung der Richtlinien deshalb nicht entgegen, weil sie von den öffentlichen Arbeitgebern wirksam gekündigt worden sind, insoweit die bisherige tarifvertragliche Bindung der öffentlichen Arbeitgeber also entfallen ist. Demgegenüber kann nicht geltend gemacht werden, daß die isolierte Kündigung der Vergütungsordnungen zum Bundes-Angestelltentarifvertrag (Anlagen 1 a und 1 b zum BAT) unzulässig gewesen sei mit der Folge, daß die Vergütungsordnungen zum BAT weiterhin gälten und für die Eingruppierung von Angestellten maßgebend seien. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 74 Abs. 2 Unterabs. 4 BAT, in dem ein allgemeiner Grundsatz des Schuldrechts seinen Ausdruck findet, war die isolierte Kündigung ohne Einhaltung einer Frist statthaft und ist ersichtlich formgerecht erfolgt (ebenso BAG, Beschlüsse vom 3. Dezember 1985 – 4 ABR 7/85 – und – 4 ABR 60/85 – ≪AP Nrn. 1 u. 2 zu § 74 BAT≫; Urteil vom 27. Mai 1987 – 4 AZR 613/86 – ≪PersR 1988, 20≫).

Auch aus der Tatsache, daß die §§ 22 bis 24 BAT nicht – in Anwendung des § 74 Abs. 2 Unterabs. 5 BAT – gleichzeitig gekündigt worden sind, ergibt sich nicht, daß die Vergütungsordnungen zum BAT gleichwohl weiter anzuwenden sind und die Absenkungsrichtlinien verdrängen. Eine solche unlösbare Verbindung zwischen § 22 BAT und den Vergütungsordnungen zum BAT besteht nicht. Der Senat stimmt mit dem Bundesarbeitsgericht darin überein, daß § 22 BAT lediglich die allgemeinen Voraussetzungen für die Anwendung der darin in Bezug genommenen Vergütungsordnungen zum BAT regelt, nicht aber deren Geltung und ihre Einbeziehung in das einzelne Arbeitsverhältnis gebietet (BAG, Beschluß vom 3. Dezember 1985 – 4 ABR 7/85 – ≪a.a.O.≫). Die wirksame Kündigung der Vergütungsordnungen zum BAT, die deren tarifrechtliche Geltung als Grundlage sowohl für die Zuordnung zu den Vergütungsgruppen als auch für die Eingruppierung nach Tätigkeitsmerkmalen hinsichtlich aller nach dem 31. Dezember 1983 abgeschlossenen Arbeitsverträge erlöschen ließ, hat daher nicht nur diese Tarifregelung fortfallen lassen, sondern darüber hinaus zur Folge gehabt, daß § 22 BAT insoweit keine konkreten Rechtswirkungen mehr äußern kann, sondern „inhaltsleer” geworden ist (BAG, Beschluß vom 3. Dezember 1985 – 4 ABR 7/85 – ≪a.a.O.≫).

Die Absenkungsrichtlinien durften auch vom Beteiligten den einzelnen Arbeitsverträgen zugrunde gelegt werden, obwohl sie ohne die Zustimmung des Antragstellers oder einer anderen Personalvertretung erlassen worden sind. Weder der Erlaß noch die Anwendung der Richtlinien durch den Beteiligten verstoßen gegen § 85 Abs. 1 Nr. 10 PersVG Berlin (= § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG). Zwar hat der Senat seine frühere Auffassung, dieser Mitbestimmungstatbestand erfasse die Gestaltung der Vergütung von Angestellten nicht, im Beschluß vom 6. Februar 1987 – BVerwG 6 P 8.84 – (DVBl. 1987, 741 = ZBR 1987, 246 = PersR 1987, 130) aufgegeben. Der Erlaß der Absenkungsrichtlinien und deren Anwendung fällt jedoch nicht unter den Begriff der Lohngestaltung im Sinne des Personalvertretungsrechts. In seinem soeben erwähnten Beschluß hat der Senat ausgeführt, daß es die Unterschiede zwischen öffentlicher Verwaltung und Privatwirtschaft erforderlich machten, den persönlichen Geltungsbereich des Mitbestimmungsrechts des Personalrats bei Fragen der Lohngestaltung gegenüber dem Betriebsverfassungsrecht enger zu fassen. Die Mitbestimmung des Personalrats bei der Lohngestaltung beschränke sich auf das Aufstellen allgemeiner Regelungen, die die Technik bestimmten, nach der die Lohnfindung zu erfolgen habe. Die Lohnhöhe und Lohnpolitik seien nicht Gegenstand der Mitbestimmung, sondern der Tarifpolitik. Dieser Rechtsprechung ist das Bundesarbeitsgericht in seinem bereits angeführten Urteil vom 27. Mai 1987 – 4 AZR 613/86 – (a.a.O.) gefolgt.

Die Absenkungsrichtlinien betreffen aber, soweit sie hier von Belang sind, eindeutig und ausschließlich die Lohnhöhe, ohne auch nur beiläufig Grundsätze zur Technik der Lohnfindung im Einzelfall aufzustellen. Das schloß ein auf § 85 Abs. 1 Nr. 10 PersVG Berlin gegründetes Mitbestimmungsrecht der zuständigen Personalvertretung bei ihrem Erlaß aus und schließt ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers im Zusammenhang mit ihrer Anwendung durch den Beteiligten aus.

Auch das Recht des Antragstellers, auf Grund des § 87 Nr. 1 PersVG Berlin bei der Eingruppierung von Angestellten mitzubestimmen, ist vom Beteiligten in dem hier zu beurteilenden Zusammenhang nicht nur nicht verletzt worden, es wird nicht einmal berührt.

Gegenstand dieses Rechts ist die erstmalige Einreihung eines Beschäftigten bzw. seiner Tätigkeit in ein vorgegebenes Vergütungssystem. Da sich die so zu verstehende Eingruppierung in der Anwendung in sich bestimmter und einer festgelegten Besoldungs- oder Vergütungsgruppe zugeordneter Einreihungsmerkmale (Vergütungsmerkmale) erschöpft, ist sie kein Akt rechtlicher Gestaltung, sondern die Anwendung strikter Regeln (ebenso BAG, Urteil vom 27. Mai 1987 – 4 AZR 613/86 – ≪a.a.O.≫). Die Mitbestimmung des Personalrats nach § 87 Nr. 1 PersVG Berlin kann folglich nur in einer an dieselben rechtlichen Vorgaben gebundenen Kontrolle der Richtigkeit der beabsichtigten Eingruppierung, also darin bestehen, denselben Sachverhalt ohne rechtlichen Gestaltungsraum auf der Grundlage derselben gesetzlichen oder tariflichen Festlegungen mitzubeurteilen (BAG, Beschluß vom 3. Dezember 1985 – 4 ABR 7/85 – ≪a.a.O.≫). Auf den Inhalt der anzuwendenden Festlegungen erstreckt sie sich ebensowenig wie darauf, ob diese Festlegungen rechtmäßig zustande gekommen sind.

Diese vor dem Hintergrund gesetzlicher oder tarifvertraglicher Besoldungs- und Vergütungsregelungen entwickelten Grundsätze haben auch im vorliegenden Fall zu gelten, obwohl die Vergütungsordnungen zum BAT hier nicht als Bestandteil des Bundes-Angestelltentarifvertrages, also als Tarifrecht, angewendet werden können, weil sie – wie schon ausgeführt – zuvor wirksam gekündigt worden waren. Denn die Absenkungsrichtlinien verpflichten die öffentlichen Arbeitgeber, so auch den Beteiligten, die Anwendung der Vergütungsordnungen mit der Maßgabe der Absenkungsregelung im jeweiligen Arbeitsvertrag zu vereinbaren. Die Vergütungsordnungen werden damit in ihrer Gesamtheit, d.h. als ein Regelwerk, welches die Eingruppierung und die Bemessung der Vergütung abstrakt festlegt, zum Inhalt des einzelnen Arbeitsverhältnisses und zur Grundlage der Bewertung der konkreten Tätigkeit des Arbeitnehmers sowie der Bemessung der zu gewährenden Vergütung. Das bedeutet, daß die Vergütungsordnungen dem jeweiligen Arbeitsverhältnis aufgrund vertraglicher Vereinbarung vorgegeben sind. Erst dadurch wird es möglich, den neu eingestellten Beschäftigten nach den Merkmalen der für ihn vorgesehenen Tätigkeit einzugruppieren und damit seine Vergütung festzulegen. Wäre sie nicht als vorhandenes, wenn auch nicht mehr tarifvertraglich verbindliches Regelwerk in das einzelne Arbeitsverhältnis einbezogen, dann wäre eine Eingruppierung im Sinne des § 87 Nr. 1 PersVG Berlin nicht möglich. Die Vergütungsordnungen haben sonach zwar ihren rechtlichen Charakter geändert, sind aber als Grundlage der Eingruppierung, von der auch der Personalrat auszugehen hat, erhalten geblieben.

Aus diesem Grund kommt es für die Entscheidung auch nicht darauf an, ob die Richtlinien über die Absenkung der Eingangsbezahlung der Angestellten des öffentlichen Dienstes – wie der Antragsteller meint – nicht hätten angewendet werden dürfen, weil die gekündigten Vergütungsordnungen zum BAT Nachwirkung entfalteten oder weil die Bemessung der Vergütung nach Maßgabe der Richtlinien mit dem arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz unvereinbar sei. Beides trifft zudem nicht zu. Den zuletzt genannten Gesichtspunkt konnte der Antragsteller überdies in dem auf der Grundlage des § 87 Nr. 1 PersVG Berlin durchgeführten Mitbestimmungsverfahren nicht mit Erfolg geltend machen. Dazu im einzelnen:

Die Nachwirkung der Vergütungsordnungen zum BAT gemäß § 4 Abs. 5 TVG erstreckt sich nicht auf Arbeitsverhältnisse, die – wie diejenigen, deren Begründung das vorliegende Verfahren ausgelöst hat – erst nach Außerkrafttreten der Vergütungsordnungen zum BAT begründet worden sind (ebenso BAG, Beschluß vom 3. Dezember 1985 – 4 ABR 7/85 – ≪a.a.O.≫; Urteil vom 27. Mai 1987 – 4 AZR 613/86 – ≪a.a.O.≫).

Die vom Antragsteller in Ausübung seines Mitbestimmungsrechts aus § 87 Nr. 1 PersVG Berlin erhobene, gegen die in sich beanstandungsfreie Anwendung der Absenkungsrichtlinien als Ganzes gerichtete Rüge, die Bemessung der Vergütung der Angestellten verstoße gegen den arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz, kommt als Grund im Sinne des § 79 Abs. 2 Satz 3 PersVG Berlin für die Zustimmungsverweigerung schon deswegen nicht in Betracht, weil Gegenstand dieses Mitbestimmungsrechts allein die richtige Einstufung der vorgesehenen Tätigkeit in das – hier in Gestalt des Regelwerks der in den Einzelarbeitsvertrag einzubeziehenden (bisherigen) Vergütungsordnungen zum BAT – zugrundeliegende System von Tätigkeitsmerkmalen, nicht hingegen die damit verknüpfte, ebenfalls systematisch geordnete Lohnbemessung ist.

Die vom Antragsteller beanstandete Bemessung der Vergütung der Angestellten verstößt aber auch nicht gegen den arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz; denn es spricht nichts dafür, daß der Beteiligte nach dem 1. Januar 1984 noch Arbeitsverträge abgeschlossen hat, denen nicht die Absenkungsrichtlinien, sondern die Vergütungsordnungen zum BAT zugrunde gelegt oder in denen individuelle und günstigere Vergütungsabreden getroffen worden sind. Mit Arbeitnehmern, die vor diesem Zeitpunkt eingestellt wurden, aber sind die später eingestellten Angestellten nicht zu vergleichen, weil durch die Kündigung der Vergütungsordnungen zum BAT gerade die Grundlage dafür geschaffen werden sollte, die Eingangsbezahlung der Angestellten des öffentlichen Dienstes allgemein auf eine neue Grundlage zu stellen (ebenso BAG, Urteil vom 27. Mai 1987 – 4 AZR 613/86 – ≪a.a.O.≫). Insoweit erfährt der Grundsatz „Gleicher Lohn für gleiche Arbeit” eine notwendige Durchbrechung.

Die Zweifel des Antragstellers an der Rechtmäßigkeit und Anwendbarkeit der Richtlinien über die Absenkung der Eingangsbezahlung der Angestellten des öffentlichen Dienstes kamen nach dem zuvor Gesagten mithin insgesamt als Gründe im Sinne des § 79 Abs. 2 Satz 3 PersVG Berlin für die Zustimmungsverweigerung nicht in Betracht. Die gleichwohl auf sie gestützte Zustimmungsverweigerung fand in dem Mitbestimmungstatbestand, an den sie anknüpfte, objektiv keine Grundlage. Der Antragsteller hat seine Zustimmung daher – anders als er und der Oberbundesanwalt annehmen – nicht im Sinne des § 79 Abs. 2 Satz 3 PersVG Berlin „begründet” verweigert (vgl. Beschluß vom 18. April 1986 – BVerwG 6 P 31.84 – ≪Buchholz 238.3 A § 69 BPersVG Nr. 8≫). Seine Stellungnahme zu der vom Beteiligten beabsichtigten und ihm mitgeteilten Eingruppierung der Angestellten löste daher keine Rechtsfolgen aus, insbesondere verpflichtete sie den Beteiligten nicht, das Einigungsverfahren einzuleiten.

Der Rechtsbeschwerde muß nach alledem der Erfolg versagt bleiben.

Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Dr. Eckstein, Dr. Schinkel, Nettesheim, Ernst, Dr. Seibert

Fundstellen

Dokument-Index HI1215798