BVerwG Beschluss vom 16.03.1988 - 6 P 8.87

Entscheidungsstichwort (Thema)

Absenkung der Eingangsvergütung, Mitbestimmung bei Eingruppierung unter Berücksichtigung der –. Eingruppierung, Mitbestimmung bei – unter Berücksichtigung der Absenkung der Eingangsvergütung. Lohngestaltung, Absenkung der Eingangsvergütung keine –

Leitsatz (amtlich)

Die Mitbestimmung des Personalrats bei der Eingruppierung erstreckt sich nicht auf die Frage, ob die Richtlinien über die Absenkung der Eingangsvergütung anzuwenden sind.

Die Absenkung der Eingangsvergütung ist keine Lohngestaltung.

Normenkette

PersVG Berlin § 79 Abs. 2 S. 3, § 85 Abs. 1 Nr. 10, § 87 Nr. 1

Verfahrensgang

OVG Berlin (Beschluss vom 15.12.1986; Aktenzeichen PV Bln 7.85)

VG Berlin (Entscheidung vom 05.12.1984; Aktenzeichen FK-Bln A 20.84)

Tenor

Die Rechtsbeschwerden der Antragsteller gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Berlin – Fachsenat für Personalvertretungssachen Berlin – vom 15. Dezember 1986 werden zurückgewiesen.

Tatbestand

I.

Die Krankenhausleitung des Krankenhauses Neukölln, Krankenhausbetrieb von Berlin-Neukölln, die Beteiligte, bat den Antragsteller zu 1, den bei ihr gebildeten Personalrat, im April 1984 um Zustimmung zur Einstellung von fünf Ärzten und einer Ärztin, die gemäß den Verwaltungsvorschriften des Senators für Inneres über die Absenkung der Eingangsbezahlung im Bereich des BAT – Absenkungsrichtlinien – trotz Erfüllung der Tätigkeitsmerkmale der Vergütungsgruppe II a BAT hinsichtlich der ihnen zu zahlenden Vergütung in die Vergütungsgruppe III BAT eingruppiert werden sollten. Der Antragsteller zu 1 widersprach den Einstellungen mit der Begründung, daß durch eine von der Vergütung der bereits beschäftigten Ärzte abweichenden Bezahlung der neueinzustellenden Ärzte der Arbeitsfrieden gestört werden könne. Die Beteiligte behandelte diese Zustimmungsverweigerung als unbeachtlich und schloß mit den Angestellten Arbeitsverträge, welche die von ihr vorgesehene Vergütung festlegten. Der Antragsteller zu 1 und der Antragsteller zu 2, der Hauptpersonalrat für die Behörden, Gerichte, nichtrechtsfähigen Anstalten und Eigenbetriebe des Landes Berlin, haben daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,

festzustellen, daß die Beteiligte das Mitbestimmungsrecht des Personalrats bei der Einstellung der Angestellten verletzt hat.

Zur Begründung haben sie geltend gemacht: Der Antragsteller zu 1 habe mit seiner Zustimmungsverweigerung zum Ausdruck gebracht, daß die unterschiedliche Bezahlung von Beschäftigten mit gleicher Tätigkeit gegen den arbeitsrechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlung aller Arbeitnehmer verstoße und deshalb den Frieden in der Dienststelle gefährde. Diese Begründung sei sachgerecht und aufgabenbezogen. Die Beteiligte hätte daher die Maßnahme nicht vollziehen dürfen, sondern in eine Einigungsverhandlung mit dem Antragsteller zu 2 eintreten müssen.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt. Gegen diesen Beschluß haben die Antragsteller Beschwerde eingelegt. Sie haben in der Beschwerdeinstanz zusätzlich beantragt,

festzustellen, daß die Beteiligte nicht berechtigt sei, Einstellungen und Eingruppierungen von Angestellten ohne Durchführung des Einigungsverfahrens nach der Verweigerung der Zustimmung des Personalrats zu vollziehen, wenn dieser seine Zustimmungsverweigerung damit begründet hat, daß die Eingruppierung der Angestellten in Anwendung der Absenkungsrichtlinien gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstößt und den Betriebsfrieden gefährdet.

Nachdem der Antragsteller zu 1 erklärt hatte, er stimme unter Aufrechterhaltung seines Rechtsstandpunktes zur Anwendung der Absenkungsrichtlinien nunmehr der Einstellung der Angestellten zu, hat das Beschwerdegericht die Beschwerden mit im wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen:

Der an erster Stelle gestellte Feststellungsantrag sei mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, da sich der äußere Anlaß für dieses Begehren durch die Einstellung der Angestellten erledigt habe. Der zweite Feststellungsantrag, für den auch der Antragsteller zu 2 antragsbefugt sei, könne dagegen in der Sache keinen Erfolg haben. Das Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung bei der Eingruppierung erstrecke sich zwar auch auf die Einreihung in Vergütungsgruppen, die der Arbeitgeber außerhalb eines Tarifvertrages nach Richtlinien oder allgemeiner Übung im Wege der arbeitsvertraglichen Einheitsregelung zugrunde lege. Die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers zu 1 sei jedoch unbeachtlich, weil sich ihre Begründung offensichtlich nicht mehr im Rahmen des Mitbestimmungstatbestandes des § 87 Nr. 1 PersVG Berlin halte. Die Beteiligung der Personalvertretung an der Eingruppierung solle es ihr lediglich ermöglichen, auf die Wahrung des mit den vorgesehenen Vergütungsgruppen verbundenen Vergütungsgefüges in der Dienststelle zu achten und insbesondere zu verhindern, daß durch unzutreffende oder sachlich unbegründete Bewertungen der auszuübenden Tätigkeit Arbeitnehmer benachteiligt oder bevorzugt würden. Die Vergütungsgruppen selbst, die Festlegung ihrer Zuordnungsmerkmale und die Festlegung der in den einzelnen Vergütungsgruppen zu zahlenden Vergütung seien dagegen der Mitbestimmung bei der Eingruppierung vorgegeben und ihr damit entzogen. Die Absenkungsrichtlinien unterlägen auch nicht der Mitbestimmung der Personalvertretung in Fragen der Lohngestaltung, da sie ausschließlich die Höhe des Arbeitsentgelts regelten. Wenn also der Antragsteller zu 1 die Verweigerung der Zustimmung allein damit begründe, daß die (in sich zutreffende) Anwendung der Absenkungsrichtlinien gegen den arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz verstoße und den Betriebsfrieden gefährde, so handele es sich dabei eindeutig um den Versuch, eine durch eine wirksame Teilkündigung des BAT ausgelöste tarifpolitische Auseinandersetzung in das Verfahren der Mitbestimmung des Personalrats bei personellen Einzelmaßnahmen zu verlagern. Es könne daher keine Rede davon sein, daß die Beteiligte das Einigungsverfahren unzulässigerweise umgehe, wenn sie sich in den mit dem Feststellungsantrag angesprochenen Fällen über die Zustimmungsverweigerung hinwegsetze.

Gegen diesen Beschluß haben die Antragsteller die vom Beschwerdegericht zugelassenen Rechtsbeschwerden eingelegt, mit denen sie die in der Beschwerdeinstanz gestellten Feststellungsanträge weiterverfolgen. Sie wenden sich insbesondere gegen die Rechtsauffassung des Beschwerdegerichts, daß die vom Antragsteller zu 1 für die Zustimmungsverweigerung gegebene Begründung unbeachtlich und rechtsmißbräuchlich gewesen sei.

Die Beteiligte tritt den Rechtsbeschwerden entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich an dem Rechtsbeschwerdeverfahren. Er vertritt die Auffassung, daß wegen der Zustimmungsverweigerung des Antragstellers zu 1 zu den beabsichtigten Eingruppierungen das Einigungsverfahren hätte eingeleitet werden müssen.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässigen Rechtsbeschwerden sind unbegründet. Das Beschwerdegericht hat zu Recht entschieden, daß das Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung nicht dadurch verletzt worden ist, daß die einzustellenden Angestellten in Anwendung der Verwaltungsvorschriften des Senators für Inneres über die Absenkung der Eingangsbezahlung im Bereich des BAT – Absenkungsrichtlinien – hinsichtlich der ihnen zu zahlenden Vergütung in eine gegenüber der früheren tarifvertraglichen Vergütungsordnung niedrigere Vergütungsgruppe eingruppiert wurden, obwohl die ihnen übertragenen Aufgaben den Tätigkeitsmerkmalen einer höheren Vergütungsgruppe entsprachen. Dem Beschwerdegericht ist weiter darin beizupflichten, daß die Verweigerung der Zustimmung mit der Begründung, die Maßnahme verstoße gegen den arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz, offensichtlich außerhalb des Rahmens des Mitbestimmungsrechts lag und daher nicht die Verpflichtung der Dienststelle auslöste, das Stufenverfahren einzuleiten und durchzuführen.

Die genannten Absenkungsrichtlinien sind wirksam und stehen nicht in Widerspruch zu tarifrechtlichen Bestimmungen. Die bisherigen tarifvertraglichen Vergütungsordnungen zum Bundes-Angestelltentarifvertrag (Anlagen 1 a und 1 b zum BAT) stehen der Anwendung der Richtlinien deshalb nicht entgegen, weil sie von den öffentlichen Arbeitgebern wirksam gekündigt worden sind, insoweit die bisherige tarifvertragliche Bindung der öffentlichen Arbeitgeber also entfallen ist. Demgegenüber kann nicht geltend gemacht werden, daß die isolierte Kündigung der Vergütungsordnungen zum Bundes-Angestelltentarifvertrag (Anlagen 1 a und 1 b zum BAT) unzulässig gewesen sei mit der Folge, daß die Vergütungsordnungen zum BAT weiterhin gälten und für die Eingruppierung von Angestellten maßgebend seien. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 74 Abs. 2 Unterabs. 4 BAT, in dem ein allgemeiner Grundsatz des Schuldrechts seinen Ausdruck findet, war die isolierte Kündigung ohne Einhaltung einer Frist statthaft und ist ersichtlich formgerecht erfolgt (ebenso BAG, Beschlüsse vom 3. Dezember 1985 – 4 ABR 7/85 – und – 4 ABR 60/85 – ≪AP Nrn. 1 u. 2 zu § 74 BAT≫; Urteil vom 27. Mai 1987 – 4 AZR 613/86 – ≪PersR 1988, 20≫).

Auch aus der Tatsache, daß die §§ 22 bis 24 BAT nicht – in Anwendung des § 74 Abs. 2 Unterabs. 5 BAT – gleichzeitig gekündigt worden sind, ergibt sich nicht, daß die Vergütungsordnungen zum BAT gleichwohl weiter anzuwenden sind und die Absenkungsrichtlinien verdrängen. Eine solche unlösbare Verbindung zwischen § 22 BAT und den Vergütungsordnungen zum BAT besteht nicht. Der Senat stimmt mit dem Bundesarbeitsgericht darin überein, daß § 22 BAT lediglich die allgemeinen Voraussetzungen für die Anwendung der darin in Bezug genommenen Vergütungsordnungen zum BAT regelt, nicht aber deren Geltung und ihre Einbeziehung in das einzelne Arbeitsverhältnis gebietet (BAG, Beschluß vom 3. Dezember 1985 – 4 ABR 7/85 – ≪a.a.O.≫). Die wirksame Kündigung der Vergütungsordnungen zum BAT, die deren tarifrechtliche Geltung als Grundlage sowohl für die Zuordnung zu den Vergütungsgruppen als auch für die Eingruppierung nach Tätigkeitsmerkmalen hinsichtlich aller nach dem 31. Dezember 1983 abgeschlossenen Arbeitsverträge erlöschen ließ, hat daher nicht nur diese Tarifregelung fortfallen lassen, sondern darüber hinaus zur Folge gehabt, daß § 22 BAT insoweit keine konkreten Rechtswirkungen mehr äußern kann, sondern „inhaltsleer” geworden ist (BAG, Beschluß vom 3. Dezember 1985 – 4 ABR 7/85 – ≪a.a.O.≫).

Die Absenkungsrichtlinien durften auch von der Beteiligten den einzelnen Arbeitsverträgen zugrunde gelegt werden, obwohl sie ohne die Zustimmung des Antragstellers zu 1 oder einer anderen Personalvertretung erlassen worden sind. Weder der Erlaß noch die Anwendung der Richtlinien durch den Beteiligten verstoßen gegen § 85 Abs. 1 Nr. 10 PersVG Berlin (= § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG). Zwar hat der Senat seine frühere Auffassung, dieser Mitbestimmungstatbestand erfasse die Gestaltung der Vergütung von Angestellten nicht, im Beschluß vom 6. Februar 1987 – BVerwG 6 P 8.84 – (DVBl. 1987, 741 = ZBR 1987, 246 = PersR 1987, 130) aufgegeben. Der Erlaß der Absenkungsrichtlinien und deren Anwendung fällt jedoch nicht unter den Begriff der Lohngestaltung im Sinne des Personalvertretungsrechts. In seinem soeben erwähnten Beschluß hat der Senat ausgeführt, daß es die Unterschiede zwischen öffentlicher Verwaltung und Privatwirtschaft erforderlich machten, den persönlichen Geltungsbereich des Mitbestimmungsrechts des Personalrats bei Fragen der Lohngestaltung gegenüber dem Betriebsverfassungsrecht enger zu fassen. Die Mitbestimmung des Personalrats bei der Lohngestaltung beschränke sich auf das Aufstellen allgemeiner Regelungen, die die Technik bestimmten, nach der die Lohnfindung zu erfolgen habe. Die Lohnhöhe und Lohnpolitik seien nicht Gegenstand der Mitbestimmung, sondern der Tarifpolitik. Dieser Rechtsprechung ist das Bundesarbeitsgericht in seinem bereits angeführten Urteil vom 27. Mai 1987 – 4 AZR 613/86 – (a.a.O.) gefolgt.

Die Absenkungsrichtlinien betreffen aber, soweit sie hier von Belang sind, eindeutig und ausschließlich die Lohnhöhe, ohne auch nur beiläufig Grundsätze zur Technik der Lohnfindung im Einzelfall aufzustellen. Das schloß ein auf § 85 Abs. 1 Nr. 10 PersVG Berlin gegründetes Mitbestimmungsrecht der zuständigen Personalvertretung bei ihrem Erlaß und schließt ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers zu 1 im Zusammenhang mit ihrer Anwendung durch die Beteiligte aus.

Auch das Recht des Antragstellers zu 1, auf Grund des § 87 Nr. 1 PersVG Berlin bei der Eingruppierung von Angestellten mitzubestimmen, ist von der Beteiligten in dem hier zu beurteilenden Zusammenhang nicht nur nicht verletzt worden, es wird nicht einmal berührt.

Gegenstand dieses Rechts ist die erstmalige Einreihung eines Beschäftigten bzw. seiner Tätigkeit in ein vorgegebenes Vergütungssystem. Da sich die so zu verstehende Eingruppierung in der Anwendung in sich bestimmter und einer festgelegten Besoldungs- oder Vergütungsgruppe zugeordneter Einreihungsmerkmale (Vergütungsmerkmale) erschöpft, ist sie kein Akt rechtlicher Gestaltung, sondern die Anwendung strikter Regeln (ebenso BAG, Urteil vom 27. Mai 1987 – 4 AZR 613/86 – ≪a.a.O.≫). Die Mitbestimmung des Personalrats nach § 87 Nr. 1 PersVG Berlin kann folglich nur in einer an dieselben rechtlichen Vorgaben gebundenen Kontrolle der Richtigkeit der beabsichtigten Eingruppierung, also darin bestehen, denselben Sachverhalt ohne rechtlichen Gestaltungsraum auf der Grundlage derselben gesetzlichen oder tariflichen Festlegungen mitzubeurteilen (BAG, Beschluß vom 3. Dezember 1985 – 4 ABR 7/85 – ≪a.a.O.≫). Auf den Inhalt der anzuwendenden Festlegungen erstreckt sie sich ebensowenig wie darauf, ob diese Festlegungen rechtmäßig zustande gekommen sind.

Diese vor dem Hintergrund gesetzlicher oder tarifvertraglicher Besoldungs- und Vergütungsregelungen entwickelten Grundsätze haben auch im vorliegenden Fall zu gelten, obwohl die Vergütungsordnungen zum BAT hier nicht als Bestandteil des Bundes-Angestelltentarifvertrages, also als Tarifrecht, angewendet werden können, weil sie – wie schon ausgeführt – zuvor wirksam gekündigt worden waren. Denn die Absenkungsrichtlinien verpflichten die öffentlichen Arbeitgeber, so auch die Beteiligte, die An wendung der Vergütungsordnungen mit der Maßgabe der Absenkungsregelung im jeweiligen Arbeitsvertrag zu vereinbaren. Die Vergütungsordnungen werden damit in ihrer Gesamtheit, d.h. als ein Regelwerk, welches die Eingruppierung und die Bemessung der Vergütung abstrakt festlegt, zum Inhalt des einzelnen Arbeitsverhältnisses und zur Grundlage der Bewertung der konkreten Tätigkeit des Arbeitnehmers sowie der Bemessung der zu gewährenden Vergütung. Das bedeutet, daß die Vergütungsordnungen dem jeweiligen Arbeitsverhältnis aufgrund vertraglicher Vereinbarung vorgegeben sind. Erst dadurch wird es möglich, den neu eingestellten Beschäftigten nach den Merkmalen der für ihn vorgesehenen Tätigkeit einzugruppieren und damit seine Vergütung festzulegen. Wäre sie nicht als vorhandenes, wenn auch nicht mehr tarifvertraglich verbindliches Regelwerk in das einzelne Arbeitsverhältnis einbezogen, dann wäre eine Eingruppierung im Sinne des § 87 Nr. 1 PersVG Berlin nicht möglich. Die Vergütungsordnungen haben sonach zwar ihren rechtlichen Charakter geändert, sind aber als Grundlage der Eingruppierung, von der auch der Personalrat auszugehen hat, erhalten geblieben.

Aus diesem Grund kommt es für die Entscheidung auch nicht darauf an, ob die Richtlinien über die Absenkung der Eingangsbezahlung der Angestellten des öffentlichen Dienstes – wie die Antragsteller meinen – nicht hätten angewendet werden dürfen, weil die gekündigten Vergütungsordnungen zum BAT Nachwirkung entfalteten oder weil die Bemessung der Vergütung nach Maßgabe der Absenkungsrichtlinien mit dem arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz unvereinbar sei. Beides trifft zudem nicht zu. Den zuletzt genannten Gesichtspunkt konnten die Antragsteller überdies in dem auf der Grundlage des § 87 Nr. 1 PersVG Berlin durchgeführten Mitbestimmungsverfahren nicht mit Erfolg geltend machen. Dazu im einzelnen:

Die Nachwirkung der Vergütungsordnungen zum BAT gemäß § 4 Abs. 5 TVG erstreckt sich nicht auf Arbeitsverhältnisse, die – wie diejenigen, deren Begründung das vorliegende Verfahren ausgelöst hat – erst nach Außerkrafttreten der Vergütungsordnungen zum BAT begründet worden sind (ebenso BAG, Beschluß vom 3. Dezember 1985 – 4 ABR 7/85 – ≪a.a.O.≫; Urteil vom 27. Mai 1987 – 4 AZR 613/86 – ≪a.a.O.≫).

Die Rüge, die Bemessung der Vergütung der Angestellten verstoße gegen den arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz, kommt als Grund im Sinne des § 79 Abs. 2 Satz 3 PersVG Berlin für die Zustimmungsverweigerung schon deswegen nicht in Betracht, weil Gegenstand dieses Mitbestimmungsrechts allein die richtige Einstufung der vorgesehenen Tätigkeit in das – hier in Gestalt des Regelwerks der in den Einzelarbeitsvertrag einzubeziehenden (bisherigen) Vergütungsordnungen zum BAT – zugrundeliegende System von Tätigkeitsmerkmalen, nicht hingegen die damit verknüpfte, ebenfalls systematisch geordnete Lohnbemessung ist.

Die Bemessung der Vergütung der Angestellten verstößt aber auch nicht gegen den arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz; denn es spricht nichts dafür, daß die Beteiligte nach dem 1. Januar 1984 noch Arbeitsverträge abgeschlossen hat, denen nicht die Absenkungsrichtlinien, sondern die Vergütungsordnungen zum BAT zugrunde gelegt oder in denen individuelle und günstigere Vergütungsabreden getroffen worden sind. Mit Arbeitnehmern, die vor diesem Zeitpunkt eingestellt wurden, aber sind die Angestellten nicht zu vergleichen, weil durch die Kündigung der Vergütungsordnungen zum BAT gerade die Grundlage dafür geschaffen werden sollte, die Eingangsbezahlung der Angestellten des öffentlichen Dienstes allgemein auf eine neue Grundlage zu stellen (ebenso BAG, Urteil vom 27. Mai 1987 – 4 AZR 613/86 – ≪a.a.O.≫). Insoweit erfährt der Grundsatz „Gleicher Lohn für gleiche Arbeit” eine notwendige Durchbrechung.

Die Zweifel des Antragstellers zu 1 an der Rechtmäßigkeit und Anwendbarkeit der Richtlinien über die Absenkung der Eingangsbezahlung der Angestellten des öffentlichen Dienstes kamen nach dem zuvor Gesagten mithin insgesamt als Gründe im Sinne des § 79 Abs. 2 Satz 3 PersVG Berlin für die Zustimmungsverweigerung nicht in Betracht. Die gleichwohl auf sie gestützte Zustimmungsverweigerung findet in dem Mitbestimmungstatbestand, an den sie anknüpfte, objektiv keine Grundlage. Der Antragsteller zu 1 hat seine Zustimmung daher – anders als er und der Oberbundesanwalt annehmen – nicht im Sinne des § 79 Abs. 2 Satz 3 PersVG Berlin „begründet” verweigert (vgl. Beschluß vom 18. April 1986 – BVerwG 6 P 31.84 – ≪Buchholz 238.3 A § 69 BPersVG Nr. 8≫). Seine Stellungnahme zu der von der Beteiligten beabsichtigten und ihm mitgeteilten Eingruppierung der Angestellten löste daher keine Rechtsfolgen aus, insbesondere verpflichtete sie die Beteiligte nicht, das Einigungsverfahren einzuleiten.

Den Rechtsbeschwerden muß nach alledem der Erfolg versagt bleiben.

Unterschriften

Dr. Eckstein, Dr. Schinkel, Nettesheim, Ernst, Dr. Seibert

Fundstellen

Dokument-Index HI1215800