BVerwG Beschluss vom 17.03.1987 - 6 P 15.85

Entscheidungsstichwort (Thema)

Beschlußverfahren, Zulässigkeit des personalvertretungsrechtlichen –. Einigungsstelle, Beendigung des Verfahrens vor der –

Normenkette

LPVG NW § 66; LPVG NRW § 68

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Beschluss vom 17.04.1985; Aktenzeichen CL 7/84)

VG Gelsenkirchen (Beschluss vom 07.10.1983; Aktenzeichen PVL 15/83)

Tenor

Auf die Rechtsbeschwerde des Beteiligten wird der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen – vom 17. April 1985 geändert.

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen – Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen – vom 7. Oktober 1983 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 4 000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist streitig, welches kommunalverfassungsrechtliche Organ der Stadt D. nach § 68 Satz 1 Nr. 2 LPVG NW zur endgültigen Entscheidung über eine von dem Oberstadtdirektor der Stadt D., dem Beteiligten, zunächst beabsichtigte und später durchgeführte Personalmaßnahme berufen war, zu der der Personalrat der Stadtverwaltung D., der Antragsteller, seine Zustimmung verweigert und die daraufhin angerufene Einigungsstelle bei der Stadtverwaltung D. gemäß § 66 Abs. 7 Satz 4 LPVG NW eine Empfehlung gegeben hatte. Dem Verfahren liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Der Beteiligte bat den Antragsteller im Jahre 1982 vergeblich um seine Zustimmung zur Umsetzung einer Beamtin des gehobenen Dienstes innerhalb der Stadtverwaltung D.. Die daraufhin angerufene Einigungsstelle empfahl, die Umsetzung vorzunehmen. Dieser Empfehlung entsprechend setzte der Beteiligte die Beamtin um. Das beanstandete der Antragsteller gegenüber dem Rat der Stadt D.. Er meint, nicht der Beteiligte, sondern der Rat der Stadt D. sei das kommunalverfassungsrechtliche Organ, welches nach § 68 Satz 1 Nr. 2 LPVG zur endgültigen Entscheidung berufen gewesen sei. Der Oberbürgermeister der Stadt D. hält demgegenüber den Beteiligten für das zuständige Organ.

Mit dem Ziel, die Entscheidungsbefugnis innerhalb der Stadt D. zu klären, hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,

festzustellen, daß die Umsetzung der Stadtsozialamtmännin W. in die Planstelle Orga.-Nr. 51 03 0000 010 durch den Beteiligten nicht hätte erfolgen dürfen, sondern daß der Rat der Stadt D. für die Maßnahme zuständig war.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit der Begründung abgelehnt, im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren sei über die innerbehördliche Zuständigkeit zur Umsetzung von Beamten nicht zu entscheiden. Auf die dagegen gerichtete Beschwerde des Antragstellers mit dem Antrag,

den angefochtenen Beschluß zu ändern und festzustellen, daß das Letztentscheidungsrecht über die von der Einigungsstelle gegebene Empfehlung bei dem Rat der Stadt D. gelegen hat,

hat das Beschwerdegericht die nunmehr beantragte Feststellung getroffen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Gegenstand des Verfahrens sei eine personalvertretungsrechtliche Streitigkeit. Der Antragsteller habe im Beschwerderechtszug deutlich gemacht, daß er festgestellt wissen wolle, an wen die Einigungsstelle ihre Empfehlung zu richten habe und wer demzufolge über die Empfehlung zu entscheiden habe. Soweit es den Adressaten der Empfehlung anbelange, sei dies eine personalvertretungsrechtliche Frage, weil die Empfehlung ein Teil des Verfahrens vor der Einigungsstelle sei.

Das festgestellte Letztentscheidungsrecht des Rates der Stadt D. über die von der Einigungsstelle gegebene Empfehlung ergebe sich daraus, daß er das verfassungsmäßig zuständige oberste Organ im Sinne des § 68 Satz 1 Nr. 2 LPVG NW sei; denn er repräsentiere die Dienststelle nach außen an oberster Stelle. Zwar könne der Wortlaut der Vorschrift auch dahin verstanden werden, daß es in einer Gemeinde mehrere verfassungsmäßig oberste Organe geben könne und daß daher jeweils im Einzelfall zu prüfen sei, welches von ihnen das für die konkret zu treffende Maßnahme verfassungsmäßig zuständige sei. Dieses Verständnis der Vorschrift sei jedoch nicht zwingend, wie auch schon das Bundesverwaltungsgericht festgestellt habe. Sinn und Zweck der Vorschrift bestätigten, daß in Gemeinden allein der Rat das verfassungsmäßig zuständige oberste Organ im Sinne des § 68 Satz 1 Nr. 2 LPVG NW sei. Durch sie solle – abweichend von der im Bundespersonalvertretungsgesetz getroffenen Regelung – sichergestellt werden, daß die Letztentscheidung nicht von dem Dienststellenleiter getroffen werde, der am Verfahren vor der Einigungsstelle beteiligt gewesen sei, sondern von einer anderen Stelle. Dem liege offensichtlich die Vorstellung zugrunde, daß eine solche Stelle größere Gewähr als ein zuvor etwa im Verfahren vor der Einigungsstelle unterlegener Dienststellenleiter dafür biete, daß die Empfehlung der Einigungsstelle unvoreingenommen geprüft und in die weiteren Überlegungen einbezogen werde. Dadurch werde zugleich die Akzeptanz der letztlich ergehenden Entscheidung erhöht. Dies lasse sich in Gemeinden aber nur erreichen, wenn nicht der am Verfahren vor der Einigungsstelle beteiligte Hauptverwaltungsbeamte, sondern der Rat nach der Empfehlung der Einigungsstelle die Letztentscheidung treffe. Damit werde auch dem weiteren Bestreben des Landesgesetzgebers Rechnung getragen, zu bewirken, daß die Letztentscheidung nicht von einer Einzelperson, sondern von einem Gremium gefällt werde. Dieses Bestreben finde seinen Ausdruck nicht zuletzt darin, daß der Rat in Angelegenheiten, in denen er unzweifelhaft das verfassungsmäßig zuständige oberste Organ sei, die Entscheidung über eine Empfehlung der Einigungsstelle nicht dem Hauptverwaltungsbeamten, sondern nur einem Ausschuß übertragen dürfe.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Beteiligten, mit der er die der angefochtenen Entscheidung zugrundliegende Auslegung der § 68 Satz 1 Nr. 2, § 79 Abs. 1 Nr. 3 LPVG NW sowie die Verletzung von Vorschriften der Gemeindeordnung und einen Verstoß gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie rügt. Er meint, eine Entscheidung darüber, welches Organ einer Gemeinde im Sinne des § 68 Satz 1 Nr. 2 LPVG NW dafür zuständig sei, endgültig über die Umsetzung eines Beamten zu befinden, dürfe nicht im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren getroffen werden. Nach § 79 Abs. 1 Nr. 3 LPVG NW hätten die Verwaltungsgerichte nur über die Zuständigkeit und Geschäftsführung der Personalvertretungen zu entscheiden. Form und Verfahren der Beteiligung dieser Vertretungen unterliege daher nur insoweit der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung, als Beteiligungsrechte der Personalvertretungen betroffen seien; sie erstrecke sich hingegen nicht auf die Prüfung, ob im Rahmen einer beteiligungspflichtigen Maßnahme auf Seiten der Dienststelle das nach dem Kommunalverfassungsrecht zuständige Organ tätig geworden sei. Denn die Frage, welche Stelle die endgültige Entscheidung im Sinne der § 66 Abs. 7 Satz 4, § 68 Satz 1 Nr. 2 LPVG NW zu treffen habe, berühre die Rechte der Personalvertretung nicht.

In der Sache widerspreche die vom Beschwerdegericht getroffene Entscheidung dem Kommunalverfassungsrecht, welches für kommunale Selbstverwaltungskörperschaften jeweils zwei oberste Organe vorsehe, deren Funktionen gesetzlich näher ausgestaltet und unentziehbar seien. Danach obliege dem Hauptverwaltungsbeamten als einem dieser Organe die Geschäftsverteilung innerhalb der Verwaltung der Kommune, zu der die Befugnis gehöre, den Geschäftsbereich der Bediensteten der Verwaltung festzulegen und erforderlichenfalls zu ändern. Diese Befugnis schließe das Recht zu personellen Einzelmaßnahmen ein. Sie könne ihm weder insgesamt noch unter bestimmten Voraussetzungen im einzelnen Fall entzogen werden, weil sie die Grundlage dafür bilde, daß er gegenüber dem Rat die Verantwortung für das Funktionieren der Gemeindeverwaltung trage. Diese Verantwortung sei ihm nicht nur durch die Gemeindeordnung auferlegt, sondern sei ein wesentliches Merkmal des Kommunalverfassungsrechts. Damit sei der Hauptverwaltungsbeamte auch im Sinne des § 68 Satz 1 Nr. 2 LPVG NW das verfassungsmäßig zuständige oberste Organ, soweit es die Organisation der gemeindlichen Verwaltung und die Verteilung der Geschäfte einschließlich des Personaleinsatzes innerhalb dieser Verwaltung anbelange. Die dem angefochtenen Beschluß zugrundeliegende gegenteilige Auffassung widerspreche den Strukturprinzipien des Kommunalverfassungsrechts und verstoße damit gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie.

Der Beteiligte beantragt sinngemäß,

den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen – vom 17. April 1985 zu ändern und die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen – Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen – vom 7. Oktober 1983 zurückzuweisen.

Der Antragsteller tritt der Rechtsbeschwerde entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist begründet. Das Beschwerdegericht hat dem Antragsteller zu Unrecht Rechtsschutz im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren gewährt.

Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, welches kommunalverfassungsrechtliche Organ der Stadt D. gemäß § 68 Satz 1 Nr. 2 LPVG NW berufen ist, die endgültige Entscheidung über Maßnahmen zu treffen, zu denen die Einigungsstelle nur eine Empfehlung aussprechen durfte und im Ausgangsfall auch nur ausgesprochen hat (§ 66 Abs. 7 Satz 4 LPVG NW). Entgegen der Auffassung des Antragstellers handelt es sich dabei nicht um einen personalvertretungsrechtlichen Streit. Die Bestimmung des Organs, das in diesen Fällen nach den angeführten Vorschriften zu entscheiden hat, ist vielmehr ebenso wie die Entscheidung selbst und ihr Vollzug der Einflußnahme der Personalvertretung entzogen; denn die personalvertretungsrechtliche Befassung mit der beabsichtigten Maßnahme endet in solchen Fällen mit der Beschlußfassung der Einigungsstelle. Die zeitlich auf sie folgende Entschließung des Dienstherrn bzw. Verwaltungsträgers, ob er die Maßnahme ergreifen will und wie das geschehen soll, ist nicht mehr Teil des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens, sondern stellt sich rechtlich als die Ausübung der Organisations- und Personalhoheit dar, die allein dem Dienstherrn oder Verwaltungsträger zusteht. Es berührt die Personalvertretung deswegen nicht in ihren Rechten, wenn sie das Organ, das auf Seiten des Dienstherrn oder Verwaltungsträgers die endgültige Entscheidung trifft, dazu rechtlich nicht für berufen hält. Die nach Abschluß des eingeschränkten Mitbestimmungsverfahrens allein vom Dienstherrn oder Verwaltungsträger zu treffende endgültige dienstrechtliche Entscheidung unterscheidet sich darin von den in § 66 Abs. 2 Satz 3, § 69 Abs. 6 LPVG NW geregelten Kontakten zwischen dem Personalrat und dem verfassungsmäßig zuständigen obersten Organ einer juristischen Person öffentlichen Rechts – etwa einer Gemeinde –, welche sich in laufende Mitbestimmungs- bzw. Mitwirkungsverfahren einordnen (§ 66 Abs. 2 Satz 3 LPVG NW: Stellungnahme des Personalrats gegenüber dem zur Entscheidung berufenen verfassungsmäßig zuständigen obersten Organ anstelle der Erörterung der beabsichtigten Maßnahme mit dem Dienststellenleiter vor der Beschlußfassung des Personalrats; § 69 Abs. 6 LPVG NW: Antrag des Personalrats auf Entscheidung des verfassungsmäßig zuständigen obersten Organs über die vom Personalrat im Mitwirkungsverfahren erhobenen Einwendungen anstelle von deren Würdigung durch den Dienststellenleiter). In dem hier zu beurteilenden Fall fehlt es mithin an einer rechtlichen Betroffenheit des Personalrats.

Anderes läßt sich entgegen der Auffassung des Beschwerdegerichts nicht daraus herleiten, daß der Landesgesetzgeber in § 68 LPVG NW insoweit Kompetenzbestimmungen getroffen hat, die allerdings hinsichtlich der Gemeinden und Gemeindeverbände zu Zweifeln führen, wie der vorliegende Rechtsstreit zeigt. Mit ihrer Einfügung in das Landespersonalvertretungsgesetz sind diese Be stimmungen nämlich rechtssystematisch nicht zu personalvertretungsrechtlichen Regelungen geworden, sondern ihre Aufnahme in dieses Gesetz erklärt sich nur aus dem äußeren Zusammenhang, in dem sie mit der darin geregelten Materie stehen. Inhaltlich handelt es sich bei ihnen insgesamt um Bestimmungen des Landesorganisationsrechts und des Organisationsrechts der in § 68 Satz 1 Nr. 2 LPVG NW bezeichneten juristischen Personen des öffentlichen Rechts.

Die hiervon abweichende Auffassung des Beschwerdegerichts, die in § 68 LPVG NW getroffene Regelung besitze gleichwohl (auch) personalvertretungsrechtlichen Gehalt, weil sie der Einigungsstelle aufgebe, den richtigen „Adressaten” ihrer Empfehlung zu bestimmen, und die vom Beschwerdegericht daraus gezogene Folgerung, daß ein Streit zwischen der Personalvertretung und der Dienststelle über die „Frage nach dem Adressaten” noch dem Verfahren vor der Einigungsstelle zuzuordnen und deswegen gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 6 LPVG NW im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren zu klären sei, sind unrichtig. Die Einigungsstelle wird als personalvertretungsrechtliches Organ auf Antrag des Dienststellenleiters oder des Personalrats tätig, sofern im vorausgegangenen Mitbestimmungsverfahren eine Einigung nicht erzielt werden konnte (§ 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NW); sie entscheidet über die von den Beteiligten gestellten Anträge (§ 67 Abs. 5 LPVG NW), wobei ihre Entscheidung entweder bindend ist (§ 67 Abs. 6 Satz 2 LPVG NW) oder sich auf eine Empfehlung zu beschränken hat (§ 66 Abs. 7 Satz 4 LPVG NW). Ihren Beschluß stellt die Einigungsstelle den Beteiligten zu (§ 67 Abs. 6 Satz 1 LPVG NW). Aus der Zusammenschau dieser Vorschriften ergibt sich, daß sich der Auftrag der Einigungsstelle darauf beschränkt, im Rahmen der von den Beteiligten gestellten Anträge eine bindende oder empfehlende Entscheidung in bezug auf die beabsichtigte mitbestimmungspflichtige Maßnahme zu treffen und diese den Beteiligten förmlich zu übermitteln. Ihre Entscheidung richtet sich an den Dienststellenleiter und die Personalvertretung. Mit der Zustellung der Entscheidung an sie endet das Verfahren vor der Einigungsstelle und damit das eingeschränkte Mitbestimmungsverfahren.

Personen oder Organe juristischer Personen, die nicht am Verfahren der Einigungsstelle beteiligt sind, darf diese durch ihren Spruch weder zu einem bestimmten Handeln verpflichten noch ihnen Empfehlungen geben. Sie ist folglich auch nicht zur Entscheidung darüber berufen, welches kommunalverfassungsrechtliche Organ im Fall der § 66 Abs. 7 Satz 4, § 68 Satz 1 Nr. 2 LPVG IM für die im Anschluß an die von ihr ausgesprochene Empfehlung unbeschränkt der Dienststellenseite obliegende endgültige Entscheidung zuständig ist. Die „Adressaten” ihrer Entscheidung sind allein der Dienststellenleiter und die Personalvertretung. Der Vorwurf, die Einigungsstelle habe einen unvollkommenen Spruch gefüllt, weil sie es unterlassen habe zu bestimmen, wer die Letztentscheidung über die vom Beteiligten beabsichtigte Personalmaßnahme zu treffen habe, geht somit rechtlich ins Leere. Er ist daher ungeeignet, die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte nach § 79 Abs. 1 Nr. 6 LPVG NW zu begründen.

Der festgestellte Sachverhalt gibt auch keinen Anlaß, die Sache an das Beschwerdegericht zurückzuverweisen, um ihm Gelegenheit zu der Prüfung zu geben, ob § 79 Abs. 1 Nr. 3 LPVG NW den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet. Denn nach dem einleitend Gesagten steht fest, daß der Antragsteller nicht in seiner Zuständigkeit und seinen daraus fließenden Rechten berührt wäre, wenn das unzuständige Organ unter Berücksichtigung der Empfehlung der Einigungsstelle entschieden hätte. Folglich kann er auch nicht im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren feststellen lassen, welches Organ im gemeindlichen Bereich nach § 68 Satz 1 Nr. 2 LPVG NW für die Entscheidung zuständig ist. Auch dafür ist ihm der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten vielmehr mangels rechtlichen Berührtseins verschlossen.

Die Voraussetzungen für die Anrufung der Verwaltungsgerichte im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren sind nach alledem im vorliegenden Fall nicht gegeben. Die Rechtsbeschwerde führt vielmehr zur Wiederherstellung der erstinstanzlichen Entscheidung. Der sachliche Gegenstand des Verfahrens gibt dem Senat jedoch Anlaß, auf folgendes hinzuweisen:

Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen i.d.F. vom 13. August 1984 (GV NW S. 475) – GO – ist der Rat der Gemeinde „für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt”. Eine diese Allzuständigkeit einschränkende Bestimmung trifft § 54 Abs. 1 Satz 2 GO hinsichtlich der Personalmaßnahmen gegenüber Beschäftigten der Gemeindeverwaltung, indem er festlegt, daß „die Beamten der Gemeinden auf Grund eines Ratsbeschlusses ernannt, befördert und entlassen” werden. Aus dieser Regelung ergibt sich nämlich im Gegen schluß, daß für alle sonstigen Personalmaßnahmen – also auch für die Umsetzung von Beamten – der Gemeindedirektor zuständig ist, der gemäß § 53 Abs. 1 Satz 1 GO die Geschäfte der Gemeinde leitet und verteilt und gemäß Abs. 2 2. Halbsatz der Vorschrift Dienstvorgesetzter der Beamten, Angestellten und Arbeiter der Gemeinde ist. Die darauf beruhende, nur hinsichtlich der den Status von Beamten begründenden, ändernden oder beendenden Maßnahmen zugunsten des Rates beschränkte Personalleitungsbefugnis des Gemeindedirektors ist ein Recht, daß ihm nicht entzogen werden darf (vgl. Rauball/Pappermann/ Roters, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., § 53 Rz 1; Körner, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl., Erl. 1 zu § 53; Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Erl. 1 zu § 53) und das durch § 68 Satz 1 Nr. 2 LPVG NW auch erkennbar nicht angetastet werden sollte. Daraus folgt, daß der Beteiligte im vorliegenden Fall als das für diese Maßnahme i.S.v. § 68 Satz 1 Nr. 2 LPVG NW „verfassungsmäßig zuständige oberste Organ” zu Recht über die Umsetzung der Beamtin entschieden hat.

Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO i.V.m. § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Dr. Eckstein, Dr. Schinkel, Nettesheim, Ernst, Dr. Seibert

Fundstellen

Dokument-Index HI1210592