BVerwG Beschluss vom 24.09.1991 - 6 P 6.90

Entscheidungsstichwort (Thema)

Arbeitsmethode, keine Einführung neuer – bei Wegfall eines Teils der bisherigen Arbeit als Folge einer geänderten und dadurch verringerten Aufgabe der Dienststelle ohne Änderung der bisherigen –

Leitsatz (amtlich)

Der Personalrat einer Dienststelle, deren Aufgabe es ist, neue Arbeitsmethoden für andere Behörden zu entwickeln, hat hinsichtlich der Frage, wie diese Aufgabe gegenüber den anderen Behörden zu erfüllen ist, kein Mitbestimmungsrecht nach § 72 Abs. 3 Nr. 3 und 5 LPVG NW (hier: Einführung einer automatisierten Auftragsabwicklung).

Normenkette

LPVG NW § 72 Abs. 3 Nrn. 3, 5, § 75 Nr. 2

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Beschluss vom 13.12.1989; Aktenzeichen CL 52/87)

VG Düsseldorf (Beschluss vom 20.08.1987; Aktenzeichen PVL 27/87)

Tenor

Der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen – vom 13. Dezember 1989 und der Beschluß des Verwaltungsgerichts Düsseldorf – Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen – vom 20. August 1987 werden aufgehoben.

Der Antrag des Antragstellers wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Das Kommunale Rechenzentrum Niederrhein (KRZN) wird getragen von einem Zweckverband, der aus drei Landkreisen und der Stadt Krefeld gebildet wird. Aufgabe des Kommunalen Rechenzentrums Niederrhein ist nach § 2 der Satzung des Zweckverbandes, technikunterstützte Informationsverarbeitung für seine Mitglieder und Anwender zu entwickeln oder zu beschaffen und anzubieten. Zu den Anwendern gehören neben den Mitgliedern des Zweckverbandes weitere 38 kreisangehörige Städte und Gemeinden. Die Entwicklungsplanungen des Kommunalen Rechenzentrums Niederrhein sehen die Neueinführung von Systemen automatisierter Datenverarbeitung und die Weiterentwicklung bestehender Verfahren vor. Die Planungen richten sich jeweils nach dem Bedarf der Anwender. Bis zum Jahr 1987 wurden Aufträge zur automatisierten Auswertung von Datenmaterial der Anwender per Post oder durch Boten an das Kommunale Rechenzentrum gegeben. Dort wurden von sog. Arbeitsvorbereitern bestimmte, jeweils benötigte Vorlaufinformationen eingegeben und dann die Auswertung der Daten veranlaßt. Nach Auswertung wurde die ordnungsgemäße Durchführung kontrolliert und das Ergebnis dem Anwender per Post oder durch Boten zugeleitet.

Im Mai 1987 wurde probeweise das Verfahren der „automatisierten Auftragsabwicklung” bzw. „automatisierten Auswerteanforderungen” eingeführt. Damit können die einzelnen Anwender im Online-Verfahren die Auswertung ihres Datenmaterials selbst veranlassen und ausführen, so daß die genannten Tätigkeiten beim Kommunalen Rechenzentrum entfallen können.

Nachdem der mit Schreiben vom 30. März 1987 gestellte Antrag auf Mitbestimmung des Antragstellers von dem Beteiligten abgelehnt worden war, hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt, festzustellen, daß die probeweise Einführung des Verfahrens „automatisierte Auftragsabwicklung” im Kommunalen Rechenzentrum Niederrhein seiner Mitbestimmung unterlegen hat.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben mit der Begründung, das neue Verfahren müsse als Einführung einer neuen Arbeitsmethode angesehen werden. Nachdem der Beteiligte gegen diesen Beschluß Beschwerde eingelegt hatte, ist zwischenzeitlich das Verfahren endgültig eingeführt worden. Der Antragsteller hat daraufhin seinen erstinstanzlichen Antrag neu gefaßt und beantragt, festzustellen, daß die Einführung des Verfahrens „automatisierte Auftragsabwicklung” im Kommunalen Rechenzentrum Niederrhein seiner Mitbestimmung unterlegen hat. Das Beschwerdegericht hat die Beschwerde des Beteiligten im wesentlichen mit folgenden Gründen zurückgewiesen:

Dem Antragsteller fehle nicht das Rechtsschutzbedürfnis für die Durchführung des Beschlußverfahrens, nachdem sich der konkrete Anlaß erledigt habe, weil sich die Streitfrage jederzeit wieder stellen könne. Da es nach der Satzung des Zweckverbandes Aufgabe des Kommunalen Rechenzentrums sei, technikunterstützte Informationsverarbeitung zu entwickeln oder zu beschaffen und anzubieten, spreche eine Wahrscheinlichkeit dafür, daß derartige Fragen sich bei Entwicklung und Einführung technischer Verfahren auch in Zukunft stellen könnten. Das vom Antragsteller beanspruchte Mitbestimmungsrecht scheitere auch nicht deshalb, weil es sich etwa nicht um eine Maßnahme des Beteiligten gehandelt habe. Auch wenn der Beteiligte das Verfahren als ein „Produkt” bezeichnet habe, spreche dies nicht dagegen, daß es sich auch um eine Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne handele. Bei der Einführung dieses Verfahrens handele es sich auch um die Einführung einer neuen Arbeitsmethode im Sinne des § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NW. Die von der Rechtsprechung entwickelten begrifflichen Anforderungen an das Merkmal einer Arbeitsmethode seien erfüllt. Die einzelnen Anwender könnten nunmehr im Online-Verfahren unmittelbar selbst Auswertungen ihrer Datenbestände vornehmen, während den Beschäftigten des Rechenzentrums nur noch die Verantwortung für den Betrieb der dort befindlichen Anlagen sowie gegebenenfalls Ausdruck und Versand und eine beratende Tätigkeit obliege. Diese Methode sei auch neu im Sinne der Vorschrift, weil sie im Rechenzentrum bis dahin noch nicht praktiziert worden sei. Die Aufgabenstellung des Rechenzentrums, die sich aus der Satzung des Zweckverbandes ergebe, bleibe unberührt. Das Mitbestimmungsrecht beziehe sich vielmehr auf eine Maßnahme des Dienstherrn, die allerdings der Erreichung des Satzungszweckes diene, so daß mittelbar auch ein Einfluß auf die Erfüllung der Aufgabe ausgeübt werde. Derartige Auswirkungen der Mitbestimmungsrechte seien jedoch etwa auch in den Fällen zu verzeichnen, in denen es um Einstellung oder Umsetzung von Beschäftigten gehe. Auch dann könne die Verweigerung der Zustimmung des Personalrats dazu führen, daß die Aufgaben der Dienststelle nicht in bestmöglicher Weise erfüllt werden könnten. Die sich daraus möglicherweise ergebenden Nachteile habe der Gesetzgeber bewußt in Kauf genommen. Abgesehen davon müsse auch berücksichtigt werden, daß nach dem Wortlaut der Vorschrift nur wesentliche Änderungen mitbestimmungspflichtig seien, so daß der Beteiligte nicht befürchten müsse, daß bei Entwicklung und Einführung jeglichen neuen Verfahrens der Antragsteller zu beteiligen sei. Ein Mitbestimmungsrecht gem. § 72 Abs. 3 Nr. 5 LPVG NW komme deshalb nicht in Betracht, weil diese Vorschrift gegenüber der Nr. 3 subsidiär sei. Eine Verdrängung des Mitbestimmungsrechts durch das Anhörungsrecht nach § 75 Nr. 2 LPVG NW trete deshalb nicht ein, weil das Mitbestimmungsrecht an weitergehende Voraussetzungen gebunden sei. Damit müsse der Tatbestand des § 75 Nr. 2 LPVG NW hinter dem des § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NW zurückbleiben. Daher fehle es an einer Konkurrenzsituation, die es rechtfertige, das Mitbestimmungsrecht hinter das Anhörungsrecht zurücktreten zu lassen.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Beteiligten.

Der Beteiligte führt aus, das Angebot des Verfahrens der automatisierten Auftragsabwicklung an die Anwender stelle keine Einführung des Verfahrens bei dem Kommunalen Rechenzentrum dar. Das Angebot an die Anwender löse deshalb ein Mitbestimmungsrecht beim Kommunalen Rechenzentrum nicht aus. Dies ergebe sich schon daraus, daß die praktische Durchführung des Verfahrens von den Anwendern abhänge. Es handele sich insoweit um die Einführung eines Produkts. Eine neue Arbeitsmethode werde nur bei den Anwendern eingeführt. Die sich dadurch auf das Personal des KRZN ergebenden Auswirkungen seien nur unbedeutend.

Der Beteiligte beantragt sinngemäß,

den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen – vom 13. Dezember 1989 und den Beschluß des Verwaltungsgerichts Düsseldorf – Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen – vom 20. August 1987 aufzuheben und den Antrag des Antragstellers abzulehnen.

Der Antragsteller verteidigt den angefochtenen Beschluß und verweist darauf, daß durch die Einführung des neuen Verfahrens sich der Arbeitsablauf in der Dienststelle des Beteiligten konkret ändere. Dem Personalrat werde damit auch kein Einfluß auf den Satzungszweck oder die Aufgabenstellung des Beteiligten eingeräumt, weil ein Mitbestimmungsrecht nur dann in Betracht komme, wenn die neu eingeführten Arbeitsmethoden Auswirkungen in der Dienststelle und auf die Beschäftigten des Beteiligten hätten. Gegenstand des Mitbestimmungsrechtes sei nur, ob eine beim Beteiligten einzuführende neue Arbeitsmethode vermeidbare Nachteile für die Beschäftigten habe und wie diese Nachteile ggf. vermieden werden könnten.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist begründet.

Das Beschwerdegericht hat zwar zu Recht festgestellt, daß für den Antrag des Antragstellers das Rechtsschutzinteresse nicht entfallen ist, nachdem das umstrittene Verfahren „automatisierte Auftragsabwicklung” endgültig bei dem Kommunalen Rechenzentrum Niederrhein – KRZN – eingeführt worden ist; denn die Frage der Mitbestimmungspflichtigkeit der Änderung der Auftragsabwicklung des KRZN kann sich jederzeit wieder stellen.

Die Vorinstanzen haben dem Antragsteller ein Mitbestimmungsrecht bei der Einführung der „automatisierten Auftragsabwicklung” gemäß § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NW zugestanden. Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat mitzubestimmen bei Einführung, wesentlicher Änderung oder wesentlicher Ausweitung neuer Arbeitsmethoden, insbesondere Maßnahmen der technischen Rationalisierung. Zutreffend hat das Beschwerdegericht angenommen, daß nicht jede wesentliche Änderung der Arbeitsmethode oder Rationalisierungsmaßnahme ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats auslöst; denn dies gilt nicht bei Maßnahmen, die durch die Aufgabenstellung bedingt sind, weil anderenfalls dem Personalrat ein unmittelbarer Einfluß hinsichtlich der Aufgabenstellung eingeräumt würde. Dies entspricht der Rechtsprechung des Senats, wonach die Aufgabenstellung der Dienststelle eine vom Personalrat nicht beeinflußbare Zielvorgabe ist (vgl. Beschluß vom 30. August 1985 – BVerwG 6 P 20.83 – BVerwGE 12, 94 ≪109≫ = ZBR 1986, 144). Das Beschwerdegericht hat indes nicht erkannt, daß nicht nur die Aufgabenstellung der Dienststelle eine vom Personalrat nicht beeinflußbare Zielvorgabe ist und deshalb nicht von den in § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NW angeführten Mitbestimmungsfällen erfaßt wird, sondern daß die Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle gleichermaßen der Mitbestimmung entzogen ist.

Aus dem Zweck der Vorschrift – Schutz der Beschäftigten vor Überforderung und Überlastung, die im Zusammenhang mit der Einführung, wesentlichen Änderung oder wesentlichen Ausweitung neuer Arbeitsmethoden, insbesondere Maßnahmen der technischen Rationalisierung, entstehen können – folgt, daß nur die Maßnahmen erfaßt werden sollen, die sich direkt an die Beschäftigten einer Dienststelle wenden und die Gestaltung ihrer Arbeit zum Inhalt haben. Mit dem Begriff der Arbeitsmethode wird festgelegt, auf welchem Bearbeitungsweg und mit welchen Arbeitsmitteln durch welche Beschäftigten die der jeweiligen Dienststelle vom Gesetz oder auf andere Weise gestellte Aufgabe erfüllt werden soll (Beschlüsse vom 30. August 1985 – BVerwG 6 P 20.83 – a.a.O. S. 108 und vom 14. März 1986 – BVerwG 6 P 10.83 – Buchholz 238.31 § 79 BaWüPersVG Nr. 7). Die Änderung einer Arbeitsmethode ist demzufolge ein dienststelleninterner organisatorischer Vorgang, mit dem der methodische Weg zur praktischen Erfüllung der Aufgabe neu bestimmt wird (Beschluß vom 30. August 1985 – BVerwG 6 P 20.83 – a.a.O.). Wendet sich dagegen eine Dienststelle im Rahmen ihrer Aufgabenstellung mit einer Maßnahme nach außen an die Adressaten, denen gegenüber sie ihre Aufgabe zu erfüllen hat, sind die sich daraus ergebenden Auswirkungen auf die Beschäftigten nur „Reflexe” einer im Zuge der Aufgabenerfüllung nach außen gerichteten Maßnahme. Angelegenheiten, die über den innerdienstlichen Bereich hinauswirken, sind der Mitbestimmung entzogen, weil es in diesen Fällen um die Aufgabenerfüllung und damit auch um die Dienstausübung geht, für die die Verwaltung allein die Verantwortung trägt (Beschlüsse vom 11. März 1983 – BVerwG 6 P 25.80 – BVerwGE 67, 61 ≪64≫ und vom 5. Oktober 1989 – BVerwG 6 P 7.88 – Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 71). Die Einflußnahme der Beschäftigten auf solche nach außen gerichtete Maßnahmen der Dienststelle würde zu einer unzulässigen Einwirkung auf die Aufgabenerfüllung selbst führen und ist daher nicht statthaft.

Bei der demnach gebotenen eingrenzenden Auslegung des § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NW kommt auf der Grundlage der vom Beschwerdegericht getroffenen Feststellungen eine Mitbestimmung des Personalrats hier nicht in Betracht. Das neue Verfahren der „automatisierten Auftragsabwicklung” ist allein dazu bestimmt, das Verfahren im Verkehr mit den „Kunden” des KRZN (den Mitgliedern des Zweckverbandes sowie sonstigen Anwendern) zu erleichtern. Es bewirkt eine wesentliche Änderung des bisher praktizierten Verfahrens bei Erfüllung der dem KRZN satzungsgemäß obliegenden Aufgaben. Die „Kunden” des KRZN können nunmehr im sogenannten Online-Verfahren bestimmte Arbeitsschritte, die bisher vom KRZN und seinen Bediensteten geleistet wurden, selbst vornehmen. Die Änderung der internen Abläufe in der KRZN und die damit verbundenen Auswirkungen auf die Beschäftigten sind nur eine Folge, ein „Reflex” dieser Maßnahme. Eine solche unternehmerische Entscheidung hinsichtlich der Art der Erfüllung der satzungsgemäß vorgegebenen Aufgaben ist gemäß den zuvor dargelegten rechtlichen Grenzen dem mitbestimmenden Einfluß des Personalrats entzogen.

Die Änderung der Aufgabenerfüllung, nämlich die Einführung des Online-Verfahrens im Verhältnis zu den „Kunden” des KRZN, bedingt für die Bediensteten des KRZN weder neue Arbeitsmethoden noch auch nur neue Arbeitsschritte. Vielmehr erschöpfen sich für sie die Folgen der Änderung darin, daß ein Teil der bisher von ihnen zu leistenden Arbeit/Arbeitsschritte ersatzlos entfällt. Die Mitbestimmungsrechte nach § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NW dienen indessen speziell dem Schutz der Beschäftigten bei der Einführung solcher neuen Arbeitsmethoden, die zu neuen, ins Gewicht fallenden Anforderungen und Belastungen für die Beschäftigten führen können. Das ist hier nicht der Fall. Durch den ersatzlosen Wegfall von Arbeitsschritten und Arbeitsabläufen, die nur deshalb obsolet geworden sind, weil die Dienststelle die ihr gegenüber ihren Kunden obliegenden Aufgaben nicht mehr mit Mitteln erfüllen will, die solche Arbeitsabläufe erfordern; sind die körperlichen und geistigen Belastungen für die Beschäftigten auch nicht gestiegen.

Aus den genannten Gründen kommt auch nicht eine Mitbestimmung gemäß § 72 Abs. 3 Nr. 5 LPVG NW in Betracht. Die der Mitbestimmung unterworfenen Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und zur Erleichterung des Arbeitsablaufs sind solche, die zielgerichtet vom Dienststellenleiter eingesetzt werden, um die gewünschten Effekte zu erreichen (Beschluß vom 15. Dezember 1978 – BVerwG 6 P 13.78 – Buchholz 238.3 A § 76 BPersVG Nr. 1; vom 30. August 1985 a.a.O. und vom 14. März 1986 a.a.O.). An dieser Zielgerichtetheit der Maßnahme fehlt es aber nach dem vom Beschwerdegericht festgestellten Sachverhalt hier gerade. Abgesehen davon ist eine Hebung der Arbeitsleistung oder eine Erleichterung des Arbeitsablaufs bei den Beschäftigten des KRZN dadurch, daß ein Arbeitsgang durch die Möglichkeit des für die Anwender installierten Online-Verfahrens wegfällt, auch nicht mittelbar gegeben. Die bei Einsatz dieser Maßnahme für die Betroffenen drohende Mehrbelastung oder Überbeanspruchung, vor der die Mitbestimmung nach dieser Vorschrift schützen soll, tritt hier auch nicht mittelbar ein. Die – allein dem Zweck der Aufgabenerfüllung dienende – Maßnahme führt nicht gleichzeitig zu Belastungen der Beschäftigten. Der Antragsteller begehrt die Feststellung eines Mitbestimmungsrechts und nicht die eines Anhörungsrechts. Daher war nicht zu prüfen, ob ihm etwa ein Anhörungsrecht nach § 75 Nr. 2 LPVG NW zustand. Der auf Feststellung eines Mitbestimmungsrechts gerichtete Antrag des Antragstellers mußte dementsprechend zurückgewiesen werden. Die Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichts waren deshalb aufzuheben.

Die Festsetzung des Gegenstandswerts für das Rechtsbeschwerdeverfahren beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Dr. Niehues, Nettesheim, Ernst, Dr. Seibert, Dr. Vogelgesang

Fundstellen

BVerwGE, 65

ZBR 1992, 91