BVerwG Beschluss vom 29.01.1996 - 6 P 45.93

Entscheidungsstichwort (Thema)

Rechtsschutzinteresse. Feststellungsinteresse. Wiederholungsgefahr, wenn die anlaßgebenden Fälle Stützungsmaßnahmen für den Verwaltungsaufbau in den neuen Bundesländern betreffen. neue Bundesländer, Stützungsmaßnahmen. Einmaligkeit des Verwaltungsaufbaus in den neuen Bundesländern

Leitsatz (amtlich)

Zu den Voraussetzungen des Rechtsschutzinteresses im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren nach Erledigung des Streitfalls und der Umstellung der Anträge in eine abstrakte Fassung.

Normenkette

BPersVG § 83 Abs. 2; ArbGG § 80 Abs. 2, § 46 Abs. 2; ZPO § 256

Verfahrensgang

Bayerischer VGH (Beschluss vom 08.09.1993; Aktenzeichen 18 P 93.2374)

VG Ansbach (Entscheidung vom 21.06.1993; Aktenzeichen 7 P 93.00185 u.a.)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde gegen den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 8. September 1993 wird verworfen.

Der Gegenstandswert für das Rechtsbeschwerdeverfahren wird auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten über die Zulässigkeit vorläufiger Regelungen nach § 69 Abs. 5 BPersVG aus Anlaß zeitlich befristeter Abordnungen an Arbeitsämter in den neuen Bundesländern.

Anlaß des vorliegenden Rechtsstreits ist, daß drei Beamte Ende 1992 für kurze Zeit an verschiedene Arbeitsämter in den neuen Bundesländern abgeordnet worden waren. In allen drei Fällen sollte die Abordnung verlängert werden. Im Ergebnis wurde dadurch in allen Fällen eine Gesamtabordnungszeit von mehr als drei Monaten erreicht. Die antragstellenden Personalräte der drei durch diese Maßnahmen betroffenen Arbeitsämter stimmten den Anträgen auf Verlängerung u.a. wegen der zu hohen Arbeitsbelastung in den Stammdienststellen nicht zu. Daraufhin ordneten die Beteiligten, die Leiter eben dieser Arbeitsämter, die Verlängerung der Abordnungen als vorläufige Maßnahmen nach § 69 Abs. 5 BPersVG an. Die Maßnahmen wurden vollzogen. Die Beteiligungsverfahren wurden in der Folgezeit nachgeholt, und zwar in zwei dieser Verfahren vollständig, in einem weiteren teilweise.

Die vorläufige Regelung war gegenüber den Antragstellern jeweils gleichlautend begründet worden. Vor allem wurde angeführt, daß das zuständige Landesarbeitsamt in den neuen Bundesländern insgesamt 107 Mitarbeiter zur Unterstützung der neuen Arbeitsämter Gera, Jena und Suhl zur Fortführung der 1992 durch verschiedene Runderlasse angeordneten Stützungsaktionen angefordert habe. Diese Quote sei durch Abordnung von Mitarbeitern zu erfüllen, die sich freiwillig hierzu bereit erklärten. Die hier betroffenen Beamten seien mit der Verlängerung ihrer Abordnungen jeweils einverstanden. Im Interesse der notwendigen nahtlosen Stützung der betroffenen Arbeitsämter in den neuen Bundesländern und der Erfüllung der dem Landesarbeitsamt Nordbayern vorgeschriebenen Quote dulde die Maßnahme keinen Aufschub bis zum Abschluß eines gegebenenfalls durchzuführenden Einigungsverfahrens.

Die Antragsteller haben jeweils beim Verwaltungsgericht das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt festzustellen, daß die Voraussetzungen des § 69 Abs. 5 BPersVG für die vorläufigen Regelungen nicht vorlägen.

Das Verwaltungsgericht hat die Anträge mit Beschluß vom 21. Juni 1993 abgewiesen. Die hiergegen eingelegten Beschwerden der Antragsteller hat der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluß vom 8. September 1993 zurückgewiesen. Er hat die Anträge ohne weitere Begründung für zulässig erachtet. Sie seien aber unbegründet, weil es um Maßnahmen gegangen sei, die der Natur der Sache nach keinen Aufschub geduldet hätten. Ohne die Maßnahmen wäre die im öffentlichen Interesse liegende Aufgabenerfüllung in Frage gestellt worden. Dies bedeute, daß die Angelegenheit nicht bloß eilbedürftig, sondern unaufschiebbar gewesen sei. Der Dienstbetrieb in den drei Arbeitsämtern Jena, Gera und Suhl habe ohne die abgeordneten Dienstkräfte nicht im unerläßlichen Umfang aufrechterhalten werden können. Die vorläufigen Regelungen seien auch auf die unaufschiebbaren Maßnahmen beschränkt worden.

Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Rechtsbeschwerde der Antragsteller. Mit ihr haben sie zunächst beantragt, den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs aufzuheben und festzustellen, daß für die vorläufigen Regelungen der Beteiligten hinsichtlich der drei namentlich benannten Beamten die Voraussetzungen des § 69 Abs. 5 BPersVG nicht vorgelegen hätten.

Nachdem der Oberbundesanwalt unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Senats Zweifel hinsichtlich der Fortdauer des Feststellungsinteresses an diesen einzelfallbezogenen Anträgen angemeldet hat, beantragen die Antragsteller nunmehr neben der Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichtshofs vom 8. September 1993 folgende Feststellung:

Den Beteiligten zu 1 bis 3 – zutreffend: 1, 3 und 6 – steht das Recht auf vorläufige Regelung im Sinne von § 69 Abs. 5 BPersVG nicht zu,

wenn sie im Hinblick auf mitbestimmungspflichtige Abordnungen nicht zuvor die Möglichkeit einer mitbestimmungsfreien Maßnahme ausgeschöpft haben, oder wenn sie das Mitbestimmungsverfahren nicht sofort eingeleitet und zügig fortgesetzt haben,

oder eine Funktionsunfähigkeit der eigenen Dienststelle nicht berührt ist,

oder die im Wege einer vorläufigen Regelung getroffenen Abordnungen zeitlich nicht hinter der endgültig beabsichtigten Abordnung zurückbleiben.

Zur Begründung tragen die Antragsteller vor: Die streitigen Rechtsfragen stellten sich auch in Zukunft. Zwar seien weitere Stützungsaktionen zum Aufbau der Arbeitsverwaltung für die neuen Bundesländer nicht zu erwarten. Aber es ständen vorläufige Regelungen und Abordnungen aus anderen Anlässen an. Infolge des zu befürchtenden Personalabbaus wegen des Fortfalls des Monopols der Arbeitsvermittlung der Bundesanstalt und wegen der anstehenden Neuordnung der Bundesanstalt werde es zu Personalabbau kommen. Hierdurch werde es zu vorübergehendem Personalüberhang bzw. vorübergehender Personalunterdeckung bei einzelnen Arbeitsämtern kommen. Diese seien dann durch Abordnungen auszugleichen. Zwar habe es seit den streitgegenständlichen Maßnahmen keine weiteren vorläufigen Regelungen gegeben. Aber auch künftig seien vorläufige Regelungen und Abordnungen an andere Arbeitsämter oder an das Landesarbeitsamt möglich.

In der Sache tragen die Antragsteller im wesentlichen vor, daß durch die Nichtabordnung der betroffenen Mitarbeiter der Dienstbetrieb der aufnehmenden Arbeitsämter nicht gefährdet worden wäre. Für eine vorläufige Regelung sei kein Raum gewesen. Denn es wäre möglich gewesen, Abordnungen so durchzuführen, daß das Mitbestimmungsrecht der Personalvertretungen unberührt geblieben wäre, dies etwa durch erstmalige Abordnungen neuer Freiwilliger. Unzulässig sei jedenfalls, wenn vorläufige Regelungen den gleichen zeitlichen Umfang wie die endgültig beabsichtigten hätten. Das Mitbestimmungsverfahren sei in den anlaßgebenden Fällen auch zu spät eingeleitet worden; den Beteiligten sei immerhin seit November 1992 bekannt gewesen, daß die Stützungsaktionen zu verlängern seien. Zudem sei das Mitbestimmungsverfahren nicht zügig fortgesetzt worden.

Die Beteiligten, die die Zurückweisung der Rechtsbeschwerde beantragen, verteidigen den angefochtenen Beschluß. Zu dem geänderten Antrag bemerken sie, daß die von den Antragstellern vorgebrachten Anlässe für vorläufige Regelungen auf Mutmaßungen basierten.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er bezweifelt das Fortbestehen eines Rechtsschutzinteresses. Die getroffenen Personalmaßnahmen seien in besonderer Situation getroffen worden. Diese besonderen Umstände des Einzelfalls ließen es fraglich erscheinen, daß mit einiger – mehr als nur geringfügiger – Wahrscheinlichkeit zu erwarten sei, daß es erneut zu Streitigkeiten über den Anwendungsbereich des § 69 Abs. 5 Satz 1 BPersVG bei entsprechenden Personalmaßnahmen kommen werde.

Entscheidungsgründe

II.

Die Rechtsbeschwerde ist unzulässig. Ihr fehlt es, soweit mit ihr klärungsfähige Fragen angesprochen sind, am Rechtschutzbedürfnis.

1. Die Antragsteller durften allerdings ihren Antrag ausnahmsweise auch noch in der Rechtsbeschwerdeinstanz umstellen, um die hinter den anlaßgebenden Fällen stehenden abstrakten Rechtsfragen zur Prüfung zu stellen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann in personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren auch nach Erledigung des Streitfalls die dem Vorgang zugrunde liegende personalvertretungsrechtliche Streitfrage noch der Klärung durch eine gerichtliche Feststellung zugeführt werden (vgl. Beschluß vom 2. Juni 1993 – BVerwG 6 P 23.91 – Buchholz 251.7 § 65 NWPersVG Nr. 2 m.w.N. = PersR 1993, 444 ff. = PersV 1994, 82 ff.). Dies gilt allerdings im Rahmen des Verfügungsgrundsatzes nur, wenn und soweit Antrag und Sachvortrag des Rechtsmittelführers in diese Richtung weisen und wenn es mit einiger – mehr als nur geringfügiger – Wahrscheinlichkeit wiederum Streit darüber geben wird (BVerwG, Beschlüsse vom 14. Juni 1995 – BVerwG 6 P 43.93 – PersR 1995, 428 f.; vom 20. April 1995 – BVerwG 6 P 17.93 –; vom 26. Januar 1994 – BVerwG 6 P 21.92 – PersR 1994, 213 f.). Daher muß ein Antragsteller, der eine Entscheidung nicht nur über einen bestimmten konkreten Vorgang, sondern außerdem über die dahinterstehende personalvertretungsrechtliche Frage begehrt, dies spätestens mit seinem in der letzten Tatsacheninstanz gestellten Antrag deutlich gemacht haben.

Von dieser an sich gebotenen und nur in den Tatsacheninstanzen zulässigen Umstellung des Antrags auf eine Feststellung zu einer verallgemeinerungsfähigen Rechtsfrage kann in einer Übergangsphase ausnahmsweise abgesehen werden. Nach der Rechtsprechung des Senats gilt dies für Fälle, die beim Bundesverwaltungsgericht noch im Jahre 1993 eingegangen sind. Dies setzt allerdings voraus, daß sich die zu klärenden Rechtsfragen dem bisherigen Vorbringen des Antragstellers hinreichend bestimmt haben entnehmen lassen (vgl. Beschluß vom 15. Februar 1994 – BVerwG 6 P 9.92 – PersR 1994, 167 = ZfPR 1994, 84 m.w.N.). Wird der Antrag noch in der Rechtsbeschwerdeinstanz auf die zugrunde liegenden abstrakten Rechtsfragen umgestellt, so müssen sich auch in diesem Fall diese Rechtsfragen dem vorinstanzlichen Vorbringen der Antragsteller entnehmen lassen.

Vorliegend hatten sich die konkreten Streitfälle erledigt, nachdem sämtliche Abordnungen plangemäß bereits im Jahre 1993 beendet worden waren. Die an sich gebotene und nur in den Tatsacheninstanzen zulässige Umstellung des Antrags auf eine Feststellung zu verallgemeinerungsfähigen Rechtsfragen war hier ausnahmsweise entbehrlich bzw. auch noch in der Rechtsbeschwerdeinstanz möglich. Denn die Sache ist beim Bundesverwaltungsgericht noch im Jahre 1993 eingegangen.

2. Die für diese Übergangsfälle entwickelten weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen hier jedoch nicht vor. Der nunmehr gestellte Antrag bezieht sich auf drei abstrakte Rechtsfragen, die zwar grundsätzlich klärungsfähig sind, weil sie sich bereits dem bisherigen Vorbringen der Antragsteller entnehmen lassen. Den Antragstellern fehlt es aber für eine gerichtliche Klärung dieser Fragen am Rechtsschutzbedürfnis (a). Die weiter in der Rechtsbeschwerdeinstanz zur Prüfung vorgelegte abstrakte Rechtsfrage, ob die Funktionsfähigkeit einer anderen Dienststelle berührt sein muß, um eine vorläufige Regelung der hier getroffenen Art zu rechtfertigen, läßt sich hingegen dem bisherigen Vorbringen schon nicht mit der erforderlichen Eindeutigkeit entnehmen. Sie ist deshalb im Rechtsbeschwerdeverfahren nicht statthaft (b).

a) Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt für die begehrte Feststellung, wonach den Beteiligten zu 1, 3 und 6 das Recht auf eine vorläufige Regelung im Sinne von § 69 Abs. 5 BPersVG dann nicht zustehe, wenn sie im Falle einer beabsichtigten Verlängerung der Abordnung eines Beschäftigten eines Arbeitsamtes zu einem Arbeitsamt eines neuen Bundeslandes nicht zuvor die Möglichkeit einer mitbestimmungsfreien Maßnahme ausgeschöpft oder wenn sie das Mitbestimmungsverfahren nicht sofort eingeleitet oder wenn sie das Verbot der zeitlichen Übereinstimmung von vorläufiger Dauer der Abordnung und endgültig beabsichtigter Abordnung nicht berücksichtigt hätten.

Ein Rechtsschutzbedürfnis wäre – wie dargelegt – nur dann gegeben, wenn sich die abstrakten Rechtsfragen jederzeit, d.h. mit einiger – mehr als nur geringfügiger – Wahrscheinlichkeit zwischen denselben Verfahrensbeteiligten erneut als strittig stellen könnten. An einer solchen Wahrscheinlichkeit fehlt es hier. Die strittigen Rechtsfragen sind aufgrund der Besonderheiten der tatsächlichen Verhältnisse im Zusammenhang mit dem nach der Herstellung der deutschen Einheit kurzfristig notwendig gewordenen Aufbau eines in den neuen Bundesländern völlig neuen Verwaltungszweiges entstanden, der von Anbeginn notwendig hoch leistungsfähig funktionieren mußte. Dieses Phänomen der massiven Stützungsaktionen für Arbeitsämter in den neuen Bundesländern, von denen in einer großen Vielzahl von Fällen die Erfüllung besonders wichtiger öffentlicher Aufgaben abhing, wird sich – wie zwischen den Verfahrensbeteiligten wohl unstreitig ist – nicht wiederholen.

Allerdings ist davon auszugehen, daß es auch in Zukunft Abordnungen zu anderen Arbeitsämtern, z.B. zum Zwecke des Personalausgleiches geben kann. Die Antragsteller nennen als Gründe für solche auch in Zukunft denkbaren Abordnungen die Umorganisation der Arbeitsverwaltung und damit einhergehenden Personalabbau. Es kann – rein hypothetisch – unterstellt werden, daß dies tatsächlich zutrifft. Jedenfalls aber begründen auch solche denkbaren Abordnungen keine Wiederholungsgefahr für einen Streit über die genannten und hier mit den besonderen Begleitumständen zusammenhängenden Rechtsfragen unter den Beteiligten. Abordnungen im Rahmen einer Umorganisation sind typischerweise Teil einer langfristig angelegten Planung. Schon von daher ist es nicht wahrscheinlich, daß im Zusammenhang damit Maßnahmen nur vorübergehender Art erforderlich werden könnten, die nach der Natur der Sache – trotz ihres nur vorübergehenden Charakters – keinen Aufschub im Sinne des § 69 Abs. 5 BPersVG dulden werden. Eine andere Beurteilung würde als wahrscheinlich voraussetzen, daß im Rahmen solcher Umorganisationen von vornherein keine Versetzungen, sondern nur kurze Abordnungen geplant sind, die trotz ihrer kurzen Dauer mitbestimmungspflichtig sind und die über eine vorläufige Regelung in ihrer gesamten Dauer vorweggenommen werden. Weiterhin müßte in diesen Fällen das Mitbestimmungsverfahren, obwohl die erforderliche längerfristige Planung anderes ermöglichen würde, zeitlich sehr kurzfristig eingeleitet werden. Zudem müßte als Alternative – wenn dann der Rechtsstandpunkt der Antragsteller zuträfe, was hier nicht zu entscheiden ist – die Möglichkeit mitbestimmungsfreier Maßnahmen bestehen. Es liegt auf der Hand, daß eine solche Fallgestaltung im Zusammenhang mit einer Umorganisation mehr als unwahrscheinlich ist.

Demgegenüber haben sich die im vorliegenden Fall zu entscheidenden Fragen aufgrund der Besonderheiten der hier zugrunde liegenden tatsächlichen Verhältnisse entwickelt. Anders als dies im Falle von Personalumschichtungen aufgrund einer Umorganisation voraussichtlich der Fall sein würde, waren die Kriterien für die Durchführung der Abordnungen in den Ausgangsfällen, daß sie auf freiwillige und entsprechend qualifizierte Personen beschränkt sein sollten. Außerdem sollte die Aufgabenerfüllung der drei Arbeitsämter in den neuen Bundesländern gerade auch durch die Fortsetzung der Abordnungen gewährleistet werden. Diese Kriterien werden im Falle einer Umorganisation kaum in gleicher Weise zum Zuge kommen können.

In den Ausgangsfällen waren die Maßnahmen überhaupt nur deshalb mitbestimmungspflichtig geworden, weil die kurzzeitigen Abordnungen nochmals für einen kurzen Zeitraum verlängert worden waren. Daß ursprünglich mitbestimmungsfreie, kurzzeitige Abordnungen ausgesprochen worden waren, die dann mitbestimmungspflichtig verlängert wurden, war im übrigen der Grund dafür, daß hier überhaupt alternativ mitbestimmungsfreie Maßnahmen in Betracht kamen. Auch insoweit handelt es sich um eine im Rahmen einer Umorganisation höchst unwahrscheinliche Konstellation. Hinzu kam in den Ausgangsfällen, daß die Situation des Aufbaus in den Arbeitsämtern der neuen Bundesländer einen Wechsel der bereits dorthin abgeordneten Personen erschwerte und zugleich dazu führte, daß langfristige Bedarfsprognosen von dorther nicht kamen. Im übrigen ist jedenfalls die abstrakte Frage, ob das Mitbestimmungsverfahren nach einer vorläufigen Regelung durch den Dienststellenleiter unverzüglich einzuleiten und zügig fortzusetzen ist, unter den Beteiligten ohnehin nicht streitig. Die Frage, ob sich die Beteiligten zu 1, 3 und 6 in den Ausgangsfällen hieran gehalten haben, wäre in der Rechtsbeschwerdeinstanz nicht weiter zu klären.

b) Die weiter mit dem Antrag der Rechtsbeschwerdeführer gestellte Frage, ob die beteiligten Dienststellenleiter vorläufige Regelungen damit begründen dürfen, daß bei anderen Dienststellen die Funktionsfähigkeit beeinträchtigt sei, ist in diesem Rechtsbeschwerdeverfahren unzulässig. Diese Frage war nämlich bislang weder Gegenstand der Erörterungen, noch war sie für die Entscheidung des Beschwerdegerichts erheblich. Die Antragsteller haben in der Beschwerdeinstanz lediglich geltend gemacht, daß die „Stützungsaktion … in den neuen Bundesländern nicht erforderlich” gewesen sei. Dem ist das Beschwerdegericht entgegengetreten, indem es mit einer auf den Einzelfall bezogenen Begründung dargelegt hat, daß die vorläufige Regelung notwendig gewesen sei, um den Dienstbetrieb in dem unerläßlichen Umfang aufrechtzuerhalten. Die Umstellung der Anträge auf eine abstrakte Fassung muß an den bis dahin zum Gegenstand des Rechtsstreits gemachten konkreten Streitstoff anschließen. Dagegen ist es nicht statthaft, weitere Rechtsfragen abstrakter Art aufzuwerfen, um so eine allgemeine gutachterliche Äußerung des Rechtsbeschwerdegerichts zu erreichen.

3. Die Festsetzung des Gegenstandswertes für das Rechtsbeschwerdeverfahren beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Niehues, Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Seibert ist erkrankt und daher verhindert, seine Unterschrift beizufügen. Niehues, Albers, Vogelgesang, Eckertz-Höfer

Fundstellen

Dokument-Index HI1200541