Entscheidungsstichwort (Thema)
Zuordnung von Amts wegen. Mülldeponie. Antragserfordernis. Verwaltungsvermögen. Finanzvermögen
Leitsatz (amtlich)
Kommunales Finanzvermögen im Sinne von Art. 22 Abs. 1 Satz 1 EV darf nicht gemäß § 1 Abs. 6 VZOG von Amts wegen, sondern nur gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 VZOG auf Antrag des Zuordnungsberechtigten zugeordnet werden.
Normenkette
EV Art. 21; EV Art. 22 Abs. 1; VZOG § 1 Abs. 6 i.V.m. Abs. 1, § 10 Abs. 1 i.V.m. § 7 Abs. 3
Verfahrensgang
VG Berlin (Entscheidung vom 16.11.1998; Aktenzeichen 27 A 159.94) |
Tenor
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 27. November 1998 und der Bescheid der Präsidentin der Treuhandanstalt vom 3. Juni 1994 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des gesamten Rechtsstreits mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Tatbestand
I.
Der klagende Landkreis wendet sich gegen die Zuordnung einer Mülldeponie, die seit 1974 bis zu ihrer Schließung im Mai 1991 der Hausmüllentsorgung der Bergstadt Altenberg und ihrer Umgebung diente.
Das streitige Flurstück stand ursprünglich im Eigentum des Volkes und in Rechtsträgerschaft des VEB B., der nach Maßgabe des Treuhandgesetzes in die Z.-GmbH umgewandelt wurde. Diese GmbH wurde am 16. Januar 1992 als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen und ging im August 1993 im Wege der Verschmelzung in der beigeladenen GmbH auf. Die Geschäfts- und Gesellschaftsanteile der Beigeladenen, ursprünglich eine hundertprozentige Treuhandkapitalgesellschaft, wurden mit Wirkung vom 31. Dezember 1994 auf eine andere Gesellschaft übertragen.
Mit Bescheid vom 3. Juni 1994 entsprach die Präsidentin der Treuhandanstalt einer Anregung der Beigeladenen, die Deponiefläche dem Kläger zuzuordnen. Zur Begründung hieß es darin: Die Zuordnung habe auf den Landkreis zu erfolgen, weil ihm die Deponie überwiegend gedient habe. Bei dem Vermögenswert handele es sich um Verwaltungsvermögen. Nach Bundes- und Landesabfallrecht seien die Landkreise und die kreisfreien Städte für die Abfallentsorgung zuständig. Zum Schutze der Allgemeinheit und des öffentlichen Wohls sei es Aufgabe des Landkreises, die Deponie Altenberg zu übernehmen.
Zur Begründung seiner hiergegen erhobenen Anfechtungsklage hat der Kläger vorgetragen: Die Zuordnung sei rechtswidrig, weil er keinen Zuordnungsantrag gestellt habe, an der Zuordnung nicht interessiert sei und eine Zuordnung von Amts wegen nicht in Betracht komme. Seinen abfallrechtlichen Verpflichtungen entziehe der Landkreis sich nicht; hierzu sei aber nicht erforderlich, dass er auch Eigentümer des betroffenen Flurstücks werden müsse. Nach Abschluss der Sanierungsarbeiten könne die Stadt Altenberg die Pflichten eines Eigentümers am besten wahrnehmen.
Mit Urteil vom 16. November 1998 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und dies wie folgt begründet: Die Beklagte habe das Grundstück dem Kläger zwar nicht als Verwaltungsvermögen, wohl aber als kommunales Finanzvermögen – und zwar auch gegen dessen Willen – zuordnen dürfen.
Kommunales Finanzvermögen umfasse Vermögenswerte, die am 3. Oktober 1990 für solche öffentlichen Zwecke und Aufgaben genutzt wurden, die nach der Rechtsordnung des Grundgesetzes üblicherweise von den Kommunen im Rahmen ihrer Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG wahrgenommen werden. Gemessen an Art. 28 Abs. 2 GG gehöre es herkömmlicherweise zu den Aufgaben der Landkreise und kreisfreien Städte, für die Entsorgung von Hausmüll zu sorgen. Daher stehe die Altdeponie A., die nicht nur der Hausmüllentsorgung der Stadt A. gedient habe, dem klagenden Landkreis zu.
Das Altdeponiegelände habe dem Kläger auch gegen dessen erklärten Willen von Amts wegen zugeordnet werden dürfen. Die gesetzlichen Regelungen erlaubten es dem Landkreis nicht, sich seinen Aufgaben, zu denen neben der Sanierung auch die Übernahme des Eigentums an dem Gelände gehörten, zu entziehen. Die Voraussetzungen einer Zuordnung von Amts wegen im Sinne von § 1 Abs. 6 VZOG seien erfüllt. Es handele sich um eine Zuordnung in einem Falle des § 1 Abs. 1 VZOG, nämlich um eine solche nach Art. 22 EV in Verbindung mit dem Kommunalvermögensgesetz. Auch sei ein öffentliches Interesse an der Zuordnung von Amts wegen zu bejahen, weil die Eigentumsverhältnisse an einem so heiklen und im polizeirechtlichen Sinne gefährlichen Objekt wie einer Deponie geklärt sein müssten. Der Wortlaut des § 10 Abs. 1 Satz 1 VZOG gebiete insoweit keine andere Entscheidung. Eine Vermögenszuordnung von Amts wegen dürfe auf der Grundlage von § 1 Abs. 6 VZOG auch dann vorgenommen werden, wenn es sich um eine solche nach § 10 Abs. 1 Satz 1 VZOG handele, denn das Antragserfordernis in § 10 Abs. 1 Satz 1 VZOG beruhe im Verhältnis zu § 1 Abs. 6 VZOG auf einer gesetzgeberischen Ungenauigkeit.
Zur Begründung seiner vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Revision vertieft der Kläger sein bisheriges Vorbringen. Nach seiner Ansicht liegen die Voraussetzungen des § 1 Abs. 6 VZOG im Streitfall nicht vor. Auch sei zu bedenken, dass die Deponie bereits vor dem Zuordnungszeitpunkt stillgelegt worden sei und somit keiner Selbstverwaltungsaufgabe des Klägers mehr gedient haben könne.
Die Beklagte verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts und trägt vor: Das Vermögenszuordnungsgesetz differenziere nicht stringent zwischen deklaratorischer und konstitutiver Zuordnung. Wenngleich in § 1 Abs. 1 Satz 1 VZOG, auf den § 1 Abs. 6 VZOG Bezug nehme, von einem Eigentumsübergang „kraft Gesetzes” die Rede sei, könne nicht von einer Beschränkung auf Fälle des gesetzlichen Eigentumsübergangs ausgegangen werden. Bei der Formulierung handele es sich um eine gesetzgeberische Ungenauigkeit. Dies folge aus der ausdrücklichen Erwähnung des Art. 22 EV, der einen gesetzlichen Eigentumsübergang ebenso wenig kenne wie das in der Bestimmung ebenfalls erwähnte Kommunalvermögensgesetz. Die Auslegung werde durch die Gesetzesmaterialien bestätigt.
Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht führt in Übereinstimmung mit der Bundesregierung aus: Mit der Aufnahme der Worte „auf Antrag” (§ 10 Abs. 1 Satz 1 VZOG) habe keine gegenüber § 1 Abs. 6 VZOG speziellere Vorschrift geschaffen und die Zuordnung von Amts wegen für den Bereich des § 10 VZOG nicht ausgeschlossen werden sollen. Es müsse berücksichtigt werden, dass das Gesetz einer Vielzahl von Nachbesserungen in einem zum Teil hektischen Gesetzgebungsverfahren unterworfen worden sei, so dass eine Abstimmung der einzelnen Bestimmungen nicht immer bis ins Letzte gelungen sei.
Entscheidungsgründe
II.
Die Revision des Klägers hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angegriffenen Urteils und des Zuordnungsbescheids der Beklagten. Die entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichts, die Mülldeponie habe dem Kläger von Amts wegen zugeordnet werden dürfen, verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
Eine Zuordnung von Amts wegen sieht das Vermögenszuordnungsrecht kraft der Verweisung in § 1 Abs. 6 VZOG nur in den Fällen des § 1 Abs. 1 VZOG vor. Es handelt sich somit um Fälle, in denen die Zuordnungsbehörde festzustellen hat, „… wer in welchem Umfang … kraft Gesetzes übertragene Vermögensgegenstände erhalten hat …”.
Ein gesetzlicher Übergang des Eigentums an der Deponie auf den Kläger hätte deren Klassifizierung als Verwaltungsvermögen im Sinne von Art. 21 Abs. 1 EV vorausgesetzt. Dies hat das Verwaltungsgericht zu Recht verneint und das Grundstück stattdessen dem Finanzvermögen (Art. 22 EV) zugerechnet. Durch die Umwandlung des früheren Rechtsträgers – des VEB B. – ist das Eigentum gemäß § 11 Abs. 2 TreuhG zunächst auf die neu entstandene Z.-GmbH, anschließend im Wege einer Unternehmensverschmelzung auf die Beigeladene übergegangen. Mit diesem Vermögensübergang als Umwandlungsfolge ist die Deponie – unbeschadet der dort zunächst fortgeführten Verwaltungsaufgabe „Abfallentsorgung” – aus dem Verwaltungsvermögen ausgeschieden, denn ein Privatrechtssubjekt kann nicht Eigentümer von Verwaltungsvermögen sein (vgl. Urteil vom 30. November 1995 – BVerwG 7 C 42.94 – BVerwGE 100, 62, 63 m.w.N.). Rechte eines Trägers öffentlicher Verwaltung an einem solchen Vermögensgegenstand – z.B. aufgrund des Kommunalisierungsgebots in § 1 KVG – beziehen sich somit auf Finanzvermögen, zu dessen Übertragung es – abgesehen von dem Sonderfall des Art. 22 Abs. 4 Sätze 1 – 3 EV – eines konstitutiven behördlichen Aktes bedarf (vgl. Urteil vom 24. März 1994 – BVerwG 7 C 21.93 – BVerwGE 95, 295, 300).
Aus dem Umstand, dass in § 1 Abs. 1 VZOG auch Art. 22 EV genannt ist, kann entgegen der Ansicht der Beklagten nicht geschlossen werden, dass eine Zuordnung von Amts wegen auch bei übertragungsbedürftigem Finanzvermögen in Betracht komme. Die Erwähnung des Art. 22 EV steht schon deshalb nicht in Widerspruch zu dem Erfordernis eines gesetzlichen Eigentumsübergangs, weil dessen Absatz 4 Satz 3 einen solchen Fall ausdrücklich vorsieht. Selbst wenn die Verweisung formal auch die Fälle des Art. 22 EV abdecken würde, müsste § 10 Abs. 1 Satz 1 VZOG wegen seiner spezielleren tatbestandsmäßigen Voraussetzungen als lex specialis hierzu angesehen werden. Die Entstehungsgeschichte der § 1 Abs. 6 und § 10 VZOG zeigt unmissverständlich, dass der Gesetzgeber bei ihrem Erlass ganz bewusst zwischen gesetzlichem Eigentumsübergang und Eigentumsübertragung durch konstitutiven behördlichen Akt unterschieden und hieran je unterschiedliche Rechtsfolgen geknüpft hat:
§ 1 Abs. 6 und § 7 a (jetzt § 10) VZOG wurden durch das Zweite Vermögensrechtsänderungsgesetz vom 14. Juli 1992 (BGBl I S. 1257) in das Vermögenszuordnungsgesetz eingefügt. Die Antragsabhängigkeit des Zuordnungsverfahrens erweise sich dann als misslich – so die Bundesregierung zur Begründung der erstgenannten Vorschrift – wenn der „gesetzlich einer Körperschaft zugeteilte Vermögenswert” von dieser nicht gewünscht und deshalb kein Antrag auf Feststellung des Eigentums gestellt werde. Hier solle durch die Möglichkeit einer Zuordnung von Amts wegen abgeholfen werden (BTDrucks 12/2480 S. 91). Zugleich widersprach die Bundesregierung einer Empfehlung des Bundesrates, der Vorschrift den Satz anzufügen: „Eine Zuordnung entgegen dem Willen des Zuordnungsempfängers scheidet aus.” Dabei wies sie auf die Notwendigkeit hin, unter bestimmten Voraussetzungen eine Eigentumsfeststellung von Amts wegen zu treffen. Dies sei dann der Fall, wenn die Klärung eines kraft Gesetzes eingetretenen Eigentumsübergangs dadurch verzögert werde, dass ein Feststellungsantrag nicht gestellt werde. Hier sei eine Zuordnung auch gegen den Willen des Zuordnungsempfängers unerlässlich. Wörtlich heißt es sodann: „Der Willen des Zuordnungsempfängers kann nur dort maßgeblich sein, wo er Ansprüche geltend machen muss. Und für diese Fälle ist ein Tätigwerden von Amts wegen nicht vorgesehen” (BTDrucks 12/2695 S. 33).
Der Versuch, sowohl das Antragserfordernis in § 10 Abs. 1 Satz 1 VZOG wie auch die damit offenkundig korrespondierende Beschränkung einer Entscheidung von Amts wegen auf Fälle eines gesetzlichen Eigentumsübergangs (§ 1 Abs. 6 i.V.m. Abs. 1 VZOG) als redaktionelles Versehen und damit als unbeachtlich zu erklären, steht im Widerspruch zur Entstehungsgeschichte dieser Normen. Es mag zwar sein, dass es seinerzeit zwischen den beteiligten Ressorts oder auch innerhalb derselben unterschiedliche Auffassungen über die Tragweite dieser Bestimmungen des Gesetzentwurfs gab, insbesondere auch zu der Frage, ob das dem Kommunalisierungsvorbehalt unterliegende Vermögen als Verwaltungs- oder als Finanzvermögen zu gelten habe. Solche Unstimmigkeiten in der vorparlamentarischen Entstehungsphase können jedoch nicht mit Erfolg einer Gesetzesauslegung entgegengehalten werden, die sich – wie hier – auf den klaren Wortlaut der Bestimmungen und eine damit übereinstimmende Amtliche Begründung stützen kann (vgl. Urteil vom 26. August 1999 – BVerwG 3 C 26.98 –). Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass bei den späteren Änderungen des Vermögenszuordnungsgesetzes nicht einmal der Versuch unternommen wurde, eine Klarstellung in dem angeblich von der Bundesregierung gewünschten Sinne herbeizuführen.
Überdies hat der für das Vermögenszuordnungsrecht federführende Bundesminister der Finanzen die Treuhandanstalt bereits mit dem den Beteiligten bekannten Schreiben vom 17. März 1993 darauf hingewiesen, dass eine Zuordnung von Amts wegen in den Fällen des § 7 a (jetzt § 10) VZOG nicht in Betracht komme. Dies spricht gegen die Argumentation der Beklagten, Bedenken gegen eine Zuordnung von Amts wegen in Fällen der vorliegenden Art seien erst durch die spätere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgekommen, derzufolge das nach § 11 Abs. 2 TreuhG auf die durch Umwandlung entstandenen Kapitalgesellschaften übergegangene Vermögen kein Verwaltungsvermögen sein könne. Diese Rechtsprechung setzte nämlich erst ein mit dem Urteil vom 18. März 1993 (– BVerwG 7 C 13.92 – BVerwGE 92, 215, 218), konnte sich also erst nach dem oben erwähnten Schreiben auswirken.
Die Antragsabhängigkeit einer Zuordnung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 VZOG kann auch nicht etwa deshalb als unbedacht hinwegdiskutiert werden, weil sie angeblich zu demselben Dilemma führe, das durch § 1 Abs. 6 VZOG vermieden werden solle. Die beiden Fallkonstellationen unterscheiden sich nämlich insoweit in gravierender Weise: In den Fällen des § 1 Abs. 6 VZOG steht wegen der Verknüpfung des gesetzlichen Eigentumsübergangs mit der manchmal schwierigen Bestimmung der Zuständigkeit für eine wahrgenommene Verwaltungsaufgabe häufig nach außen hin nicht zweifelsfrei fest, auf wen das Eigentum übergegangen ist. Dies kann bei „unerwünschten” Vermögensgegenständen dazu führen, dass bei Ausbleiben einer amtlichen Feststellung sich niemand als Eigentümer geriert und ohne weiteres in Anspruch genommen werden kann. Dieses Problem stellt sich im Rahmen des § 10 VZOG nicht, denn die umwandlungsbedingte Eigentümerstellung des Treuhandunternehmens steht hier außer Frage. Nur in Verkennung dieses Unterschiedes konnte das Verwaltungsgericht zu der Ansicht gelangen, die Zuordnung von Amts wegen liege hier im öffentlichen Interesse, weil die Eigentumsverhältnisse an einem so riskanten Objekt wie einer Deponie geklärt sein müssten.
Gegen die Annahme, das Antragserfordernis in § 10 Abs. 1 Satz 1 VZOG beruhe auf einem gesetzgeberischen Versehen, spricht schließlich § 7 Abs. 3 Satz 1 VZOG, wonach derartige Ansprüche nur bis zum 30. Juni 1994 gestellt werden können. Die Vorschrift bestätigt nämlich den bereits aus den Gesetzesmaterialien und der Gesetzessystematik gewonnenen Befund, dass der Normgeber in Fällen dieser Art die Zuordnung von einem Antrag abhängig machen wollte.
Da hier – wie gesagt – kein Fall des gesetzlichen Eigentumsübergangs und damit kein Fall des § 1 Abs. 6 i.V.m. Abs. 1 VZOG vorliegt, kommt nur eine Zuordnung nach Maßgabe des § 10 Abs. 1 Satz 1 VZOG in Betracht. Auf diese Bestimmung konnte die Beklagte ihren Bescheid aber nicht stützen, weil der Kläger den hiernach erforderlichen Antrag nicht gestellt hat. Die Vorschrift kann nur so verstanden werden, dass ohne Vorliegen eines Antrags eine Übertragung zu unterbleiben hat. Dabei liegt es auf der Hand, dass hier nur der Antrag des Zuordnungsberechtigten gemeint sein kann, nicht derjenige eines Dritten – im vorliegenden Fall etwa der Beigeladenen –, da anderenfalls die mit dem Antragsrecht verbundene Entscheidungsfreiheit des materiell Berechtigten beseitigt und eine der Zuordnung von Amts wegen gleichkommende Rechtslage geschaffen würde.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3 VwGO.
Unterschriften
Prof. Dr. Driehaus, van Schewick, Dr. Borgs-Maciejewski, Kimmel, Dr. Brunn
Veröffentlichung
Veröffentlicht am 03.08.2000 durch Stoffenberger Justizsekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
Fundstellen
BVerwGE, 349 |
NVwZ 2001, 572 |
NJ 2001, 325 |