BVerwG Urteil vom 04.03.1999 - 4 C 8.98 | Deutsches Anwalt Office Premium | Recht

Entscheidungsstichwort (Thema)

Ausgleichsbetrag. Sanierungsgebiet. Funktionsschwäche. Sanierungsziel. Begrenzung des Sanierungsgebiets. Zweckmäßigkeit. Abwägung. Abwägungsfehler. Heilung

Leitsatz (amtlich)

Zu Beginn des Sanierungsverfahrens sind noch keine hohen Anforderungen an die Konkretisierung der Sanierungsziele zu stellen.

Die Zweckmäßigkeit der Begrenzung des Sanierungsgebiets unterliegt der Abwägung (§ 1 Abs. 4 Satz 2 StBauFG, § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB). Fehler der Abwägung sind nach Maßgabe von § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB (und § 244 Abs. 2 BauGB ≪1986≫) unbeachtlich.

Normenkette

BauGB §§ 136, 142 Abs. 1, § 154 Abs. 1, § 215 Abs. 1 Nr. 2; BauGB 1986 § 244 Abs. 2

Verfahrensgang

OVG Rheinland-Pfalz (Urteil vom 27.01.1998; Aktenzeichen 6 A 12252/97)

VG Koblenz (Entscheidung vom 30.04.1997; Aktenzeichen 8 K 3100/96.KO)

Tenor

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 27. Januar 1998 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

Der Kläger wurde als Miteigentümer zweier Grundstücke mit zwei Bescheiden vom 20. Juli 1995 von der beklagten Stadt zu sanierungsrechtlichen Ausgleichsbeträgen in Höhe von 15 171,67 DM und von 1 094,94 DM herangezogen.

Auf seine Klage hin hob das Verwaltungsgericht die Heranziehungsbescheide auf, weil die Sanierungssatzung vom 16. Februar 1977, durch die das Sanierungsgebiet förmlich festgelegt worden war, unwirksam gewesen sei. Zum einen habe im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Satzung kein Sanierungskonzept vorgelegen. Zum andern sei das Sanierungsgebiet unzweckmäßig abgegrenzt. Die Festlegung der nördlichen Grenze der Douquéstraße als Grenze des Sanierungsgebiets sei nämlich willkürlich und damit trotz des grundsätzlich zu beachtenden Beurteilungsspielraums unzweckmäßig; denn diese Straße sei eine sanierungsrechtliche Ordnungsmaßnahme, für die grundsätzlich keine Erschließungsbeiträge erhoben werden dürften, so daß die Anwohner der nördlichen Straßenseite kostenlos den Vorteil einer erstmals hergestellten Erschließungsanlage erhielten. Diese Ungleichbehandlung gegenüber den Eigentümern innerhalb des Sanierungsgebiets sei nicht gerechtfertigt.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Berufungsgericht die erstinstanzliche Entscheidung geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Voraussetzungen des § 154 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 245 Abs. 1 BauGB (1986) für die Erhebung von Ausgleichsbeträgen seien hier erfüllt. Insbesondere sei die Sanierungssatzung vom 16. Februar 1977 rechtlich nicht zu beanstanden: Das Satzungsgebiet habe städtebauliche Mißstände im Sinne von § 136 Abs. 3 BauGB aufgewiesen. Für das Gebiet habe die Beklagte eine Mischnutzung vorgesehen; somit habe sie ein ausreichendes Sanierungsziel entwickelt. Ob die Beklagte das Sanierungsgebiet entgegen § 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB unzweckmäßig abgegrenzt habe, könne offenbleiben. Etwaige Fehler wären gemäß § 215 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 244 Abs. 2 BauGB (1986) unbeachtlich, weil es sich bei der räumlichen Abgrenzung des Sanierungsgebiets um eine planerische Entscheidung handele; etwaige Mängel der Abwägung könnten seit dem Ablauf des 30. Juni 1994 nicht mehr gerügt werden. Gegen die Höhe des Ausgleichsbetrags griffen Bedenken nicht durch.

Mit seiner vom erkennenden Senat zugelassenen Revision macht der Kläger geltend, die streitigen Ausgleichsbetragsbescheide seien rechtswidrig, weil die zugrundeliegende Sanierungssatzung über keinen ordnungsgemäß abgegrenzten räumlichen Geltungsbereich verfüge und dieser zur Unwirksamkeit der Satzung führende Fehler nicht gemäß § 244 Abs. 2, § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB (1986) unbeachtlich sei. Das Berufungsgericht verkenne die Zweistufigkeit der Abgrenzungsentscheidung. Außerdem habe ein hinreichendes Sanierungskonzept gefehlt. Er beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 30. April 1997 zurückzuweisen.

Die Beklagte verteidigt die Entscheidung des Berufungsgerichts; sie beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Nach seiner Rechtsauffassung sind Mängel der räumlichen Begrenzung des Sanierungsgebiets keine Abwägungsmängel und können deshalb auch nicht gemäß § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB unbeachtlich werden. Nach § 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB sei das Sanierungsgebiet so zu begrenzen, daß sich die Sanierung zweckmäßig durchführen lasse. Diese Zweckmäßigkeitsentscheidung sei auf der Grundlage der Sanierungsziele und des Sanierungskonzepts zu treffen. Sie müsse sachlich nachvollziehbar und nicht willkürlich sein. Gleichzeitig stehe der Gemeinde bei der Gebietsabgrenzung auch ein planerisches Ermessen mit einem entsprechenden Gestaltungsspielraum zu. Daneben beinhalte die Festlegung des Sanierungsgebiets und damit auch dessen räumliche Abgrenzung eine Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange. Bei der Gebietsfestlegung liege aber keine mit der Bauleitplanung vergleichbare planerische Entscheidung vor; die beim Erlaß einer Sanierungssatzung und bei der Gebietsabgrenzung vorzunehmende Abwägung sei mithin kein Abwägungsvorgang im Sinne des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision des Klägers ist zulässig, aber unbegründet. Durch die Heranziehung zu sanierungsrechtlichen Ausgleichsbeträgen wird der Kläger nicht in seinen Rechten verletzt.

Rechtsgrundlage der angefochtenen Bescheide über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen ist § 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Danach haben (Mit-)Eigentümer von Grundstücken im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet zur Finanzierung der Sanierung Ausgleichsbeträge an die Gemeinde zu entrichten, die der durch die Sanierung bedingten Erhöhung des Bodenwerts entsprechen. Dies gilt auch für Sanierungsgebiete, die – wie im vorliegenden Fall – auf der Grundlage des Städtebauförderungsgesetzes festgelegt worden sind (vgl. § 245 Abs. 1 BauGB 1986, jetzt: § 235 Abs. 1 BauGB 1998).

1. Zu Unrecht macht die Revision geltend, die streitigen Ausgleichsbetragsbescheide seien rechtswidrig, weil die ihnen zugrundeliegende Sanierungssatzung der Beklagten vom 16. Februar 1977 unwirksam sei. Das Berufungsgericht hat zutreffend entschieden, daß die Sanierungssatzung weder an einer unzulänglichen Konkretisierung des Sanierungsziels leide noch unwirksam sei, weil sie über keinen ordnungsgemäß abgegrenzten Geltungsbereich verfüge.

a) Das Berufungsgericht führt aus, das Gebiet, auf das sich die Sanierungssatzung der Beklagten beziehe, sei im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzung sanierungsbedürftig gewesen wegen einer sogenannten Funktionsschwäche im Sinne von § 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2, Abs. 3 Nr. 2 BauGB. Der Stadtrat der Beklagten habe in dem Sanierungsgebiet eine Mischnutzung vorgesehen. Damit seien die geringen Anforderungen an das Sanierungskonzept erfüllt, die bei der förmlichen Festlegung eines Sanierungsgebiets zu verlangen seien.

Diese Ausführungen sind bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Zwar setzt die förmliche Festlegung eines Sanierungsgebiets Ziele und Zwecke der Sanierung voraus, weil ohne sie die gesetzlichen Voraussetzungen für die Festlegung des Sanierungsgebiets nicht beurteilt werden können. Zu Beginn des Sanierungsverfahrens dürfen aber noch keine hohen Anforderungen an die Konkretisierung der Sanierungsziele gestellt werden. Es muß insbesondere nicht bereits unmittelbar nach Inkrafttreten der Sanierungssatzung erkennbar sein, wie das Sanierungsgebiet im einzelnen genutzt werden soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1978 – BVerwG 4 C 48.76 – Buchholz 406.15 § 50 StBauFG Nr. 1 = DVBl 1979, 153; Beschluß vom 27. Mai 1997 – BVerwG 4 B 98.96 – Buchholz 406.11 § 145 BauGB Nr. 5 = NVwZ-RR 1998, 216). Höhere Anforderungen an die Konkretisierung der Sanierungsziele sind erst mit fortschreitendem Sanierungsverfahren insbesondere im Hinblick auf die sanierungsrechtliche Genehmigung nach § 145 BauGB (früher: § 15 StBauFG) zu stellen (BVerwG, Urteil vom 7. September 1984 – BVerwG 4 C 20.81 – BVerwGE 70, 83 ≪90 f.≫). Danach genügte es hier, daß im Zeitpunkt des Erlasses der Sanierungssatzung als Sanierungsziel die Entwicklung eines Gebiets mit Mischnutzung vom Stadtrat der Beklagten vorgesehen war.

Soweit die Revision rügt, es gebe hier nicht einmal eine Dokumentation über ein vom Rat beschlossenes Sanierungskonzept, ist unklar, in welcher Weise sie das Berufungsurteil angreifen will. Eine förmliche Begründung ist für die Sanierungssatzung nicht vorgeschrieben, so daß eine Dokumentation der Vorstellungen des Rates keine Wirksamkeitsvoraussetzung für die Satzung darstellt. Ob – und gegebenenfalls: in welchem Unfang – das in den vorbereitenden Untersuchungen enthaltene Sanierungskonzept vom Rat der Gemeinde beim Satzungserlaß übernommen wird, läßt sich dagegen nicht allgemein beantworten. Immerhin dürfte davon auszugehen sein, daß die Gemeinde, wenn sie eine Sanierungssatzung auf der Grundlage und in Übereinstimmung mit dem Ergebnis der vorbereitenden Untersuchung erläßt, sich auch die in ihr aufgeführten Ziele und Zwecke der Sanierung zu eigen macht. Das hat das Berufungsgericht hier erkennbar angenommen. Gemäß § 137 Abs. 2 VwGO muß auch der Senat hiervon ausgehen, da die Revision Verfahrensrügen nicht erhoben hat.

b) Ob die Beklagte das Sanierungsgebiet unzweckmäßig abgegrenzt hat, hat das Berufungsgericht offengelassen. Es hat angenommen, daß etwaige Fehler gemäß § 215 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 244 Abs. 2 BauGB (1986) aufgrund der öffentlichen Bekanntmachung der Beklagten vom 7. Juli 1986 nach Ablauf der Sieben-Jahres-Frist am 30. Juni 1994 unbeachtlich wären. Auch diese Rechtsauffassung entspricht dem Bundesrecht.

Nach § 244 Abs. 2 Satz 1 BauGB 1986 sind Mängel der Abwägung von Flächennutzungsplänen und Satzungen, die vor dem 1. Juli 1987 bekanntgemacht worden sind, nach sieben Jahren unbeachtlich, wenn sie nicht gegenüber der Gemeinde schriftlich geltend gemacht worden sind. Die Vorschrift entspricht § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB, der die Auswirkungen von (nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB erheblichen) Abwägungsfehlern auf die Wirksamkeit von Flächennutzungsplänen und Satzungen regelt, die während der Geltung des Baugesetzbuchs erlassen worden sind. Der Sache nach erweitert also § 244 Abs. 2 BauGB 1986 als Überleitungsvorschrift den Anwendungsbereich des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB auf „alte” Flächennutzungspläne und Satzungen, nämlich auf solche, die bereits vor dem Inkrafttreten des Baugesetzbuchs am 1. Juli 1987 erlassen worden waren. Gemeinsamer Zweck beider Vorschriften ist es, die Wirksamkeit planungsrechtlicher Regelungen der Gemeinden nach rügelosem Ablauf von sieben Jahren nicht mehr an Abwägungsfehlern scheitern zu lassen.

Zu den nach § 244 Abs. 2 BauGB 1986 „heilbaren” Satzungen gehört auch die Sanierungssatzung der Beklagten vom 16. Februar 1977. Denn für sie galt das Gebot, die Belange der Betroffenen, insbesondere der Eigentümer, der Mieter und Pächter, und die der Allgemeinheit gerecht gegeneinander abzuwägen (§ 1 Abs. 4 Satz 3 StBauFG; ähnlich jetzt § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB). Da Mängel der Abwägung dieser Satzung nicht innerhalb der Sieben-Jahres-Frist des § 244 Abs. 2 Satz 1 BauGB 1986 gerügt worden sind, wären sie – ihr Vorliegen unterstellt – für die Wirksamkeit der Satzung unerheblich. Entscheidungserheblich ist deshalb, ob auch die Zweckmäßigkeit der Begrenzung des Sanierungsgebiets der Abwägung im Sinne von § 244 Abs. 2 Satz 1 BauGB 1986 unterliegt. In Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht bejaht der Senat diese Frage.

Die förmliche Festlegung eines Sanierungsgebiets durch eine Sanierungssatzung gehört zum Recht der städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen. Für sie gilt, daß die Gemeinde sie erlassen darf, wenn ihre einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung im öffentlichen Interesse liegt (§ 136 Abs. 1 BauGB / § 1 Abs. 1 Satz 1 StBauFG). Voraussetzung ist das Vorliegen städtebaulicher Mißstände, die die Gemeinde beheben möchte (vgl. § 136 Abs. 2 BauGB / § 1 Abs. 2 StBauFG). Zur Vorbereitung von Sanierungsmaßnahmen kann die Gemeinde gemäß § 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB (§ 3 Abs. 1 Satz 1 StBauFG) durch die Sanierungssatzung ein Gebiet förmlich als Sanierungsgebiet festlegen. Auch hierfür gelten die allgemeinen Voraussetzungen für städtebauliche Sanierungsmaßnahmen, also insbesondere das Vorliegen städtebaulicher Mißstände und die Erforderlichkeit, sie durch Sanierungsmaßnahmen zu beheben (so ausdrücklich § 3 Abs. 1 Satz 1 StBauFG). Von ihnen hat die Gemeinde im Grundsatz auch bei der Begrenzung des Sanierungsgebiets auszugehen. Ergänzende Bestimmungen für die Begrenzung des Sanierungsgebiets enthält allerdings § 142 Abs. 1 Sätze 2 und 3 BauGB (§ 3 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StBauFG): Das Sanierungsgebiet ist so zu begrenzen, daß sich die Sanierung zweckmäßig durchführen läßt; und einzelne Grundstücke, die von der Sanierung nicht betroffen werden, können ganz oder teilweise ausgenommen werden. Diese Bestimmungen erweitern den Gestaltungsspielraum der Gemeinde. Durch sie wird klargestellt, daß auch die Zweckmäßigkeit der Durchführung der Sanierung für die Begrenzung des Sanierungsgebiets beachtlich ist und daß vor allem sogar von der Sanierung nicht betroffene Flächen in das Sanierungsgebiet miteinbezogen werden können (aber nicht müssen).

Die genannten Voraussetzungen für den Erlaß der Sanierungssatzung einschließlich ihrer Abgrenzung unterliegen dem Abwägungsgebot des § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB / § 1 Abs. 4 Satz 3 StBauFG (so bereits BVerwG, Beschluß vom 10. November 1998 – BVerwG 4 BN 38.98 –). Zwar mögen einzelne Begriffe zunächst eine Subsumtion erfordern. Ob aber – beispielsweise – ein bestimmtes Gebiet sanierungsbedürftig ist und ob seine Sanierung aus der maßgeblichen Sicht der Gemeinde erforderlich ist, läßt sich abschließend nur unter Berücksichtigung des – seinerseits auf einer Abwägung beruhenden – Sanierungskonzepts und aller übrigen öffentlichen und privaten Belange, also im Wege einer Abwägung, entscheiden. Entsprechendes gilt für das Abgrenzungskriterium des § 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB / § 3 Abs. 1 Satz 2 StBauFG. Mit ihm wird zugunsten der Gemeinde ein zusätzlicher Belang für die Abwägung eingeführt. Bei der Beurteilung der Frage, welche Gebietsbegrenzung eine zweckmäßige Durchführung der Sanierung zuläßt, räumt das Gesetz der Gemeinde zwar zunächst einen planerischen Gestaltungsspielraum ein (BVerwG, Beschluß vom 16. Januar 1996 – BVerwG 4 B 69.95 – Buchholz 406.11 § 142 BauGB Nr. Nr. 3 – ZfBR 1996, 227). Begrenzt wird aber auch dieser Spielraum durch das Abwägungsgebot, so daß eine fehlerhafte Beurteilung der Zweckmäßigkeit zugleich zu einem Abwägungsfehler führt.

Die gegenteilige Rechtsauffassung des Oberbundesanwalts, nach der bei der Gebietsabgrenzung keine Abwägung im Sinne des § 215 Abs. 1 Nr. 2 (und des § 244 Abs. 2) BauGB (1986) vorgenommen werde, weil die Gebietsfestlegung keine mit der Bauleitplanung vergleichbare planerische Entscheidung sei (vgl. auch Bielenberg, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 136 Rn. 25 und § 143 Rn. 20), übersieht, daß das sanierungsrechtliche Abwägungsgebot für sämtliche Sanierungsmaßnahmen gilt. Es kann nicht angenommen werden, daß sich der Abwägungsbegriff des § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB von dem des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB unterscheiden soll. Auch eine begriffliche Aufspaltung mit dem Ergebnis, daß § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB nur für bestimmte materielle Fehler von Sanierungssatzungen gelten würde, ist nicht mit dem Sinn der Vorschrift vereinbar, städtebauliche Satzungen in ihrer Wirksamkeit nach Möglichkeit zu erhalten, wenn sie lange Zeit unbeanstandet angewendet worden sind.

2. Andere Rechtsfehler der Heranziehungsbescheide macht die Revision nicht mehr geltend. Insbesondere beanstandet sie nicht mehr die Höhe der geforderten Ausgleichsbeträge. Insoweit sind auch keine Fehler des Berufungsurteils erkennbar.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.