BVerwG Urteil vom 09.12.1999 - 2 C 4.99 (veröffentlicht am 09.12.1999) | Deutsches Anwalt Office Premium | Recht

Entscheidungsstichwort (Thema)

Belehrungspflicht des Dienstherrn über personalvertretungsrechtliche Antragsmöglichkeit. Dienstunfähigkeit, Entlassung des Beamten auf Lebenszeit wegen –. Entlassung des Beamten auf Lebenszeit wegen Dienstunfähigkeit. Mitwirkung der Personalvertretung bei der Entlassung eines Beamten auf Lebenszeit wegen Dienstunfähigkeit

Leitsatz (amtlich)

1. Das Mitwirkungsrecht des Personalrats nach § 78 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG umfaßt auch die Entlassung des Beamten auf Lebenszeit wegen Dienstunfähigkeit.

2. Der Informationspflicht nach § 78 Abs. 2 Satz 2 BPersVG genügt der Dienstherr, wenn der Beschäftigte klar erkennen kann, daß er die ihm anheimgestellte Entscheidung über sein personalvertretungsrechtliches Antragsrecht zu treffen hat (wie BVerwGE 68, 197 ≪201 f.≫).

3. Die Aufhebung einer dienstlichen Maßnahme, die wegen eines Fehlers des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens rechtswidrig ist, kann ausgeschlossen sein, wenn sich der Mangel nicht ausgewirkt hat.

Normenkette

BBG § 35 S. 2, § § 42 ff., § 152 Abs. 4 a.F.; BeamtVG §§ 4, 88 Abs. 2; BPersVG § 78 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 2 S. 2; VwVfG § 28

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Entscheidung vom 18.11.1998; Aktenzeichen 12 A 3681/96)

VG Düsseldorf (Entscheidung vom 29.05.1996; Aktenzeichen 10 K 9999/95)

Tenor

Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 18. November 1998 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

Die Klägerin trat im Mai 1966 als Beamtin in den Dienst der Deutschen Bundesbahn. Nach der Geburt ihres Sohnes wurde sie auf eigenen Antrag im Jahre 1974 unter Gewährung einer Abfindung nach § 152 BBG a.F. aus dem Dienst entlassen. Mit Wirkung vom 1. Oktober 1990 wurde sie unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zur Bundesbahnsekretärin ernannt und im Januar 1991 in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit berufen.

Nachdem es zu häufigeren Fehlzeiten gekommen war, gab der Bahnarzt mehrere Stellungnahmen ab und kam im Dezember 1994 zu dem Ergebnis, daß die Klägerin dauernd dienstunfähig im Sinne des § 42 BBG sei. Daraufhin teilte ihr der Beklagte mit, er beabsichtige, sie mit Ablauf des 30. April 1995 in den Ruhestand zu versetzen. Nachdem sich die Klägerin hiermit einverstanden erklärt hatte, verfügte der Beklagte ihre Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit mit Ablauf des 30. April 1995.

Mit Bescheid vom 14. Februar 1995 hob der Beklagte diese Verfügung auf, weil die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 BeamtVG nicht vorlägen, und erklärte, er beabsichtige nunmehr, die Klägerin zum 30. Juni 1995 wegen Dienstunfähigkeit zu entlassen. Ihr wurde Gelegenheit gegeben, sich hierzu innerhalb eines Monats zu äußern und Einwendungen zu erheben.

Nachdem die Klägerin sich gegen die beabsichtigte Entlassung gewandt hatte, wurde ein Ermittlungsverfahren durchgeführt. Mit Bescheid vom 29. August 1995 entließ der Beklagte sie mit Ablauf des 31. August 1995 aus dem Beamtenverhältnis.

Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat ihr stattgegeben und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Die angegriffene Entlassungsverfügung sei rechtswidrig, weil das Entlassungsverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sei. Die Maßnahme unterfalle einem personalvertretungsrechtlichen Mitwirkungstatbestand. Zwar fehle es insoweit an einer ausdrücklichen Bestimmung im Gesetz. Es liege aber eine „echte” Gesetzeslücke vor, die der Richter selbst schließen dürfe. Danach hätte auf Antrag der Personalrat bei der Entlassung der Klägerin mitwirken müssen. Zwar habe diese einen solchen Antrag nicht gestellt. Gleichwohl sei das personalvertretungsrechtliche Beteiligungsverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden, da die Klägerin von der beabsichtigten Maßnahme nicht rechtzeitig in Kenntnis gesetzt worden sei. Bei der Ankündigung der Entlassungsabsicht habe der Beklagte auf verschiedene Rechtsfolgen der Entlassung, nicht aber auf die Möglichkeit des personalvertretungsrechtlichen Antragsrechts hingewiesen. Der Hinweis, den die Klägerin bei der Ankündigung der Zurruhesetzungsabsicht über die Möglichkeit der Beteiligung des Personalrats erhalten habe, reiche insoweit nicht aus.

Das Unterbleiben einer ordnungsgemäßen Kenntnisgabe bezogen auf das personalvertretungsrechtliche Antragsrecht sei auch für die angegriffene Entlassungsverfügung erheblich gewesen. Die Klägerin habe bei einer Gesamtwürdigung ihres Vorbringens hinreichend deutlich gemacht, daß sie ab Bekanntgabe der Entlassungsabsicht begonnen habe, um ihren Arbeitsplatz „zu kämpfen”. Schließlich könne nicht ausgeschlossen werden, daß der Personalrat Einwendungen erhoben und dies zu einer anderen Entscheidung des Beklagten geführt hätte.

Mit der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision beantragt der Beklagte,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 18. November 1998 aufzuheben und die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.

Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht ist der Auffassung, daß sich die vom Berufungsgericht aufgeworfene Rechtsfrage, ob die personalvertretungsrechtlichen Beteiligungstatbestände in bezug auf die Entlassung eines dienstunfähigen Beamten nach § 35 Satz 2 BBG eine richterlich zu schließende „echte” Gesetzeslücke aufwiesen, im vorliegenden Verfahren nicht stelle. Zwar umfasse das Mitwirkungsrecht des Personalrats gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG auch die Entlassung des Beamten wegen Fehlens der Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 BeamtVG. Nach der Belehrung von Dezember 1994 habe es jedoch im Hinblick auf die später beabsichtigte Entlassung keines erneuten Hinweises auf das personalvertretungsrechtliche Antragsrecht der Klägerin bedurft.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision des Beklagten ist unbegründet. Die Entlassung der Klägerin ist rechtswidrig, weil das Entlassungsverfahren fehlerhaft durchgeführt worden ist.

Zu Recht ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß die Klägerin, soweit die Voraussetzungen des § 42 BBG vorgelegen haben sollten, mit Ablauf des 31. August 1995 wegen Dienstunfähigkeit nicht in den Ruhestand hätte versetzt werden können, sondern gemäß § 35 Satz 2 BBG hätte entlassen werden müssen. Zu diesem Zeitpunkt waren die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 BeamtVG im Hinblick auf die „Wartezeit” nicht erfüllt. Die Klägerin hat weder eine – ruhegehaltfähige (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 BeamtVG) – Dienstzeit von mindestens fünf Jahren abgeleistet noch sich eine Beschädigung bei Ausübung oder aus Veranlassung des Dienstes zugezogen.

Als ruhegehaltfähige Dienstzeit kommt nur die Zeit ab der erneuten Berufung der Klägerin in das Beamtenverhältnis am 1. Oktober 1990 in Betracht. Danach hat sie bis zum 31. August 1995 eine Dienstzeit von vier Jahren und elf Monaten abgeleistet. Die Zeit im Beamtenverhältnis von 1966 bis 1974 kann nicht berücksichtigt werden, weil sie nicht ruhegehaltfähig ist. Für diese Dienstzeit ist der Klägerin eine Abfindung aus öffentlichen Mitteln gewährt worden (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 BeamtVG). Damit waren die Versorgungsansprüche abgegolten (vgl. § 152 Abs. 4 Satz 1 BBG i.d.F. vom 14. Juli 1953, BGBl I S. 551 ≪573≫). Von der Möglichkeit, gemäß § 88 Abs. 2 BeamtVG die früher erhaltene Abfindung bei erneuter Berufung in das Beamtenverhältnis zurückzuzahlen, so daß die Folgen des § 88 Abs. 2 Satz 5 BeamtVG eingetreten wären, hat die Klägerin keinen Gebrauch gemacht.

Im Ergebnis zutreffend hat das Berufungsgericht entschieden, daß bei der Entlassung der Klägerin auf ihren Antrag die zuständige Personalvertretung mitzuwirken hatte. Das ergibt sich bereits aus § 78 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG. Nach dieser Bestimmung wirkt der Personalrat bei der vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand mit. Die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand ist die regelmäßige Rechtsfolge, wenn der Beamte auf Lebenszeit infolge eines körperlichen Gebrechens oder wegen Schwäche seiner körperlichen oder geistigen Kräfte zur Erfüllung seiner Dienstpflichten dauernd unfähig (dienstunfähig) ist (§ 42 Abs. 1 BBG). Durch die Regelung des § 35 Satz 2 BBG wird lediglich der aus § 35 Satz 1 BBG folgende Grundsatz bezüglich der Art des das Beamtenverhältnis abschließenden Verwaltungsakts (Entlassung anstelle Versetzung in den Ruhestand) modifiziert (Urteil vom 6. Juli 1967 – BVerwG 2 C 101.63 – ≪Buchholz 232 § 44 Nr. 9≫). Die Entlassung eines Beamten auf Lebenszeit wegen Dienstunfähigkeit ist nur eine „Ersatzmaßnahme” mit Ausnahmecharakter, die denselben verwaltungsverfahrens- und materiellrechtlichen – insoweit nur zusätzlich qualifizierten – Anforderungen unterworfen ist und den Beamten auf Lebenszeit ungleich härter trifft.

Materiellrechtlich setzt die Entlassung auf Lebenszeit gemäß § 35 Satz 2 BBG in gleicher Weise wie die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand die Dienstunfähigkeit voraus. Nur soweit die allgemeinen Voraussetzungen für die Gewährung eines Ruhegehalts gemäß § 4 Abs. 1 BeamtVG nicht erfüllt sind, ist anstelle der vorzeitigen Pensionierung die Entlassung vorgesehen.

In verwaltungsverfahrensrechtlicher Hinsicht unterliegen die Entlassung nach § 35 Satz 2 BBG und die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand gemäß §§ 42 ff. BBG ebenfalls denselben Anforderungen. Wie der erkennende Senat bereits entschieden hat, ist das formstrenge „Zwangspensionierungsverfahren” gemäß § 44 BBG auch dann durchzuführen, wenn der Beamte in einem Lebenszeitverhältnis wegen Dienstunfähigkeit gemäß § 35 Satz 2 BBG entlassen werden soll (vgl. Urteil vom 6. Juli 1967 – BVerwG 2 C 101.63 – ≪a.a.O.≫). Daß demgegenüber das personalvertretungsrechtliche Beteiligungsverfahren eine Ausnahme gebieten sollte, ist nicht erkennbar.

Angesichts der Rechtsfolgen des § 34 BBG (Verlust des Anspruchs auf Dienstbezüge, auf Ruhegehalt und auf Amtsbezeichnung) und des Verlusts der Chance, bei Wiederherstellung der Dienstfähigkeit erneut in das Beamtenverhältnis berufen zu werden (vgl. § 45 BBG), ist für den Beamten auf Lebenszeit, der vor Erreichen der „Wartezeit” dienstunfähig geworden ist, die insoweit vorgesehene Rechtsfolge wesentlich gravierender als für den Beamten, der sich das Ruhegehalt bereits erdient hat. Der Schutzzweck des § 78 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG erstreckt sich über den bloßen Wortlaut hinaus auf alle Maßnahmen, die mit dem Ziel der Beendigung des Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit wegen Dienstunfähigkeit getroffen werden.

Die Systematik der personalvertretungsrechtlichen Beteiligungstatbestände bestätigt, daß sich die Mitwirkungsbefugnis nach § 78 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG nicht ausschließlich auf die Versetzung in den Ruhestand gemäß § 42 Abs. 1 BBG beschränkt. Da der zuständige Personalrat gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG auch bei der Entlassung eines Beamten auf Probe wegen Dienstunfähigkeit gemäß § 31 Abs. 1 Nr. 3 BBG – auf Antrag (§ 78 Abs. 2 Satz 2 BPersVG) – mitzuwirken hat, bietet die Dienstunfähigkeit als Grund der Entlassung keine Rechtfertigung für eine personalvertretungsrechtliche Benachteiligung des Beamten auf Lebenszeit.

Gemäß § 78 Abs. 2 Satz 2 BPersVG wird der Personalrat u.a. im Falle des § 78 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG nur auf Antrag des Beschäftigten beteiligt. Einen solchen Antrag hat nach den das Revisionsgericht bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 3 VwGO) die Klägerin zwar nicht gestellt. Gleichwohl ist das Entlassungsverfahren fehlerhaft durchgeführt worden, weil der Beklagte der Klägerin gegenüber nicht – jedenfalls nicht in der gebotenen Weise – seiner personalvertretungsrechtlichen Hinweispflicht nachgekommen ist.

Gemäß § 78 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BPersVG war die Klägerin „von der beabsichtigten Maßnahme rechtzeitig vorher in Kenntnis zu setzen”. Diese Vorschrift enthält keine nähere Regelung über die Art und Weise der Unterrichtung. Eine Belehrung des Beschäftigten über sein Recht, die Beteiligung der Personalvertretung zu verlangen, ist nicht ausdrücklich vorgeschrieben. Allerdings steht die Hinweispflicht nach § 78 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BPersVG selbständig neben der Unterrichtungspflicht nach § 44 Abs. 1 BBG und der verwaltungsverfahrensrechtlich allgemein vorgeschriebenen Anhörung (§ 28 VwVfG). Danach verfolgt die personalvertretungsrechtliche Hinweispflicht den speziellen Zweck, den Beschäftigten darauf aufmerksam zu machen, daß ihm die Entscheidung obliegt, ob in seiner Angelegenheit der Personalrat nach den Regeln des Personalvertretungsrechts beteiligt werden soll (BVerwGE 68, 197 ≪201≫; Urteil vom 12. März 1987 – BVerwG 2 C 39.85 – ≪Buchholz 237.6 § 39 Nr. 4≫; Beschluß vom 14. Januar 1988 – BVerwG 2 B 64.87 – ≪Buchholz 432 § 31 Nr. 42≫; BVerwGE 81, 277 ≪279≫). Diesem Ziel wird die in § 78 Abs. 2 Satz 2 BPersVG vorgeschriebene Unterrichtung nur gerecht, wenn der Beschäftigte klar erkennen kann, daß er die ihm anheimgestellte Entscheidung über sein personalvertretungsrechtliches Antragsrecht nunmehr zu treffen hat. Diese Wirkung kann ein Hinweis, mit dem der Beschäftigte von der beabsichtigten Maßnahme in Kenntnis gesetzt wird, zwar auch ohne ausdrückliche Belehrung über das Antragsrecht haben. Erforderlich ist aber jedenfalls, daß dem Beschäftigten für seine Entscheidung, ob er von seinem Recht, die Personalvertretung einzuschalten, Gebrauch machen will, eine klare Grundlage geboten wird. Soweit sich die Unterrichtung aus einem Hinweis ergibt, der auf einem anderen Rechtsgrund beruht, so ist die personalvertretungsrechtlich gebotene Information nur gewährleistet, wenn kenntlich gemacht wird, daß der Beschäftigte auch gemäß dem Personalvertretungsrecht von der beabsichtigten Maßnahme in Kenntnis gesetzt wird (BVerwGE 68, 197 ≪201 f.≫).

Diesen Anforderungen genügt das Schreiben vom 12. Dezember 1994 nicht. Mit diesem Schreiben hatte der Beklagte die Klägerin darauf hingewiesen, daß der Personalrat „bei der Zurruhesetzung gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 5 des Bundespersonalvertretungsgesetzes” beteiligt werde, sofern sie dessen Mitwirkung innerhalb von zwei Wochen beantrage. Beabsichtigte Maßnahme war nach dem Inhalt des Schreibens die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand. Ausschließlich darüber wurde die Klägerin informiert. Bei der sodann beabsichtigten – nunmehr verfügten und angefochtenen – Entlassung handelt es sich um eine andere Maßnahme, die eine erneute Unterrichtung der Klägerin nach § 78 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BPersVG erforderte.

Die „Maßnahme” im Sinne des § 78 Abs. 2 Satz 2 BPersVG muß in der Weise konkretisiert sein, daß der angestrebte Erfolg ohne weiteres erkennbar ist. Ihre genaue Bezeichnung ist wesentliche Grundlage für die Entscheidung des Beschäftigten, ob er nach Abwägung seiner Interessen die Mitwirkung des Personalrats beantragen möchte, und ggf. für das weitere Beteiligungsverfahren. Bei der vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand und bei der Entlassung handelt es sich um alternative Maßnahmen mit unterschiedlichen Rechtsfolgen, die auch aus der Sicht des Personalvertretungsrechts nicht deshalb gleichartig sind, weil sich die Beteiligungsbefugnis jeweils aus § 78 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG ergibt.

Das Schreiben des Beklagten vom 14. Februar 1995 enthält zwar die Bekanntgabe, daß die Klägerin nunmehr mit Ablauf des 30. Juni 1995 entlassen werden sollte. Diese Ankündigung im Zusammenhang mit dem weiteren Hinweis, daß der Klägerin Gelegenheit gegeben werde, „sich innerhalb eines Monats schriftlich zu der Entlassungsabsicht zu äußern und Einwendungen dagegen zu erheben”, genügte nicht den Erfordernissen der personalvertretungsrechtlichen Unterrichtung. Der Erklärung konnte die Klägerin nicht entnehmen, daß sie im Hinblick auf die beabsichtigte Entlassung einen Antrag auf Mitwirkung des zuständigen Personalrats stellen konnte. Wenn nicht schon nach Wortlaut und Sinn ausschließlich die Anhörung nach § 28 VwVfG und der Hinweis nach § 44 Abs. 1 BBG erfolgen sollten, so mußte die Klägerin jedenfalls aus einem Vergleich der beiden Hinweisschreiben vom 12. Dezember 1994 und vom 14. Februar 1995 schließen, daß – entsprechend der Rechtsauffassung des Beklagten – hinsichtlich der Entlassung wegen Dienstunfähigkeit keine Möglichkeit bestand, die personalvertretungsrechtliche Mitwirkung zu beantragen. Da in dem Schreiben vom 14. Februar 1995 gerade die Information über die Antragsbefugnis nach § 78 Abs. 2 Satz 2 BPersVG fehlte, konnte die Klägerin nicht davon ausgehen, daß der frühere Hinweis auf das Antragsrecht im Falle vorzeitiger Versetzung in den Ruhestand auch den Hinweis auf das Antragsrecht im Falle der Entlassung wegen Dienstunfähigkeit nach § 78 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BPersVG umfaßte. Das jedenfalls zu Mißverständnissen Anlaß gebende Schreiben vom 14. Februar 1995 war somit nicht geeignet, die Klägerin über ihre personalvertretungsrechtlichen Möglichkeiten zu unterrichten.

Eine erneute Unterrichtung nach § 78 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BPersVG erübrigte sich nicht deshalb, weil die Klägerin in dem Verfahren mit dem Ziel, sie vorzeitig in den Ruhestand zu versetzen, davon abgesehen hatte, die Mitwirkung des Personalrats zu beantragen. Der Verzicht auf eine Mitwirkung der Personalvertretung galt – ebenso wie der Verzicht auf Einwendungen nach § 44 Abs. 2 BBG – für die zunächst beabsichtigte Maßnahme der Versetzung in den Ruhestand. Aus dem Verhalten der Klägerin bis zu dem Bescheid vom 17. Januar 1995 konnte nicht geschlossen werden, daß sie auch im Hinblick auf die danach beabsichtigte Entlassung von einer Mitwirkung des Personalrats Abstand nehmen wollte.

Aufgrund der fehlenden Unterrichtung nach § 78 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BPersVG ist die Entlassungsverfügung rechtswidrig (vgl. BVerwGE 68, 197 ≪202≫). Es kann nicht ausgeschlossen werden, daß die Mitwirkung des Personalrats nur deshalb unterblieben ist, weil die Klägerin über ihr Antragsrecht nicht informiert worden war. Das Unterlassen der gebotenen Beteiligung des Personalrats hat nach ständiger Rechtsprechung die Aufhebung der als Verwaltungsakt ergehenden Maßnahme aufgrund einer Anfechtungsklage zur Folge (BVerwGE 66, 291 ≪294≫; BVerwGE 68, 197 ≪199≫; Urteil vom 9. Mai 1985 – BVerwG 2 C 23.83 – ≪Buchholz 238.31 § 77 Nr. 1≫; Urteil vom 12. März 1987 – BVerwG 2 C 39.85 – ≪a.a.O.≫; BVerwGE 86, 140 ≪143 f.≫; Beschluß vom 18. November 1996 – 1 DB 1.96 – ≪Buchholz 232 § 52 Nr. 8 ≫).

Der Fehler der mangelnden Unterrichtung über das Antragsrecht ist nicht nach dem in § 46 VwVfG zum Ausdruck kommenden allgemeinen Rechtsgedanken unbeachtlich.

Zwar kann nach dem in § 46 VwVfG zum Ausdruck kommenden allgemeinen Rechtsgedanken auch die Aufhebung einer dienstlichen Maßnahme ausgeschlossen sein, die wegen eines Fehlers des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens rechtswidrig ist. Nach den das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts kann nicht ausgeschlossen werden, daß die Klägerin im Falle ordnungsgemäßer Unterrichtung die Mitwirkung des Personalrats beantragt, dieser gegen die beabsichtigte Entlassung Einwendungen erhoben und der Beklagte aufgrund der Einwendungen von der Entlassung abgesehen hätte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Sie umfaßt auch die Kosten des mit der abschließenden Entscheidung in der Hauptsache gegenstandslos gewordenen Verfahrens gemäß § 80 Abs. 5 VwGO (vgl. BVerwGE 29, 115 ≪116 f.≫; Beschluß vom 2. November 1993 – BVerwG 2 B 85.93 – m.w.N.).