BVerwG Urteil vom 11.09.1984 - 2 C 58.81

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Urteil vom 19.08.1980; Aktenzeichen 6 A 476/79)

VG Düsseldorf (Urteil vom 20.11.1978; Aktenzeichen 2 K 357/77)

Tenor

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 19. August 1980 und das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 20. November 1978 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf werden im Kostenpunkt und insoweit aufgehoben, als sie dem Antrag des Klägers, den Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 29. November 1976 und den Widerspruchsbescheid vom 4. Januar 1977 aufzuheben, nicht entsprochen haben.

Die vorgenannten Bescheide werden hinsichtlich der Rückforderung in vollem Umfange aufgehoben.

Im übrigen wird die Revision des Klägers zurückgewiesen.

Der Kläger und der Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.

Tatbestand

I.

Der Kläger erhielt als Angehöriger der Kriminalpolizei im Außendienst eine Fahndungskostenentschädigung von 50 DM und eine Kleiderzulage von 32 DM monatlich. Am 1. Juli 1975 wurde er zur Wahrnehmung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben vom Dienst freigestellt. Das Landesamt für Besoldung und Versorgung stellte daraufhin aufgrund zweier Änderungsmitteilungen des für den Kläger zuständigen Oberkreisdirektors (Kreispolizeibehörde) in Wesel vom 24. Juli 1975 die Zahlung beider Zulagen mit Ablauf des 31. Juli 1975 ein. Durch weitere Änderungsmitteilung des Oberkreisdirektors vom 17. September 1975 wurde die Zahlung der Fahndungskostenentschädigung und der Kleiderzulage rückwirkend vom 1. August 1975 an wieder aufgenommen. Nachdem dem Oberkreisdirektor vom Regierungspräsidenten in Düsseldorf die Entscheidung des Innenministers mitgeteilt worden war, daß die Fahndungskostenentschädigung und die Kleiderzulage nicht an freigestellte Personalratsmitglieder zu zahlen seien, sandte der Oberkreisdirektor zwei Änderungsmitteilungen vom 26. September 1975 an das Landesamt für Besoldung und Versorgung. Danach sollten die Zahlungen der Fahndungskostenentschädigung und der Kleiderzulage mit Ablauf des 31 – Juli 1975 eingestellt werden. Mit Schreiben des Oberkreisdirektors vom 11. Dezember 1975 wurde der Kläger darüber unterrichtet, daß mit der Aufnahme der Personalratstätigkeit der Anspruch auf Fahndungskostenentschädigung und Kleiderzulage entfallen sei. Die Änderungsmitteilungen wurden nicht ausgeführt. Der Kläger erhielt bis Dezember 1976 die Fahndungskostenentschädigung und die Kleiderzulage.

Nachdem der Oberkreisdirektor durch ein Ferngespräch mit dem Landesamt für Besoldung und Versorgung von der Weiterzahlung der Zulagen erfahren und das Amt auf die Änderungsmitteilungen vom 26. September 1975 hingewiesen hatte, stellte dieses Amt die Zahlung der Fahndungskostenentschädigung ab 1. Januar 1977 ein und forderte mit Bescheid vom 29. November 1976 den überzahlten Betrag von 1.394 DM zurück; dieser Betrag, heißt es in dem Bescheid, werde in zehn Monatsraten von den Dienstbezügen des Klägers einbehalten.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen:

Die Einstellung der Zahlung der Fahndungskostenentschädigung und der Kleiderzulage sowie die Rückforderung der von August 1975 bis Dezember 1976 gezahlten Beträge seien nicht gerechtfertigt, weil er als freigestelltes Mitglied des Personalrats gemäß § 42 Abs. 2 Satz 1 LPVG Anspruch auf seine vollen Dienstbezüge und damit auch auf beide Zulagen habe. Schon aus diesem Grunde sei er nicht ungerechtfertigt bereichert.

Hilfsweise hat der Kläger geltend gemacht:

Er sei auch deshalb nicht mehr um diese Beträge bereichert, weil er sie im Rahmen seiner Haushaltsführung verbraucht habe. Ihm könne auch nicht vorgeworfen werden, er habe beim Empfang der Beträge die erforderliche Sorgfalt außer acht gelassen. Nachdem die Zahlung der Zulagen zunächst eingestellt und dann wieder aufgenommen worden sei, habe er darauf vertrauen können, daß die an der Klärung der Frage über die Weitergewährung der Zulagen beteiligten Behörden zu seinen Gunsten entschieden hätten. Das Schreiben des Oberkreisdirektors vom 11. Dezember 1975 habe sein Vertrauen nicht erschüttern können, weil ungeachtet dieses Schreibens die beiden Zulagen weitergewährt worden seien. Jedenfalls treffe den Beklagten auch ein erhebliches Mitverschulden.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 29. November 1976 und den Widerspruchsbescheid vom 4. Januar 1977 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihm über den 31. Dezember 1976 hinaus Fahndungskostenentschädigung und Kleiderzulage fortzuzahlen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat geltend gemacht: Dem Kläger stünden beide Zulagen während seiner Freistellung vom Dienst nicht mehr zu. Darauf sei er durch das Schreiben des Oberkreisdirektors vom 11. Dezember 1975 hingewiesen worden. Auch für die Zeit davor könne er sich nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen, weil er bei Überprüfung der Besoldungsmitteilung habe erkennen müssen, daß er ihm nicht mehr zustehende Zahlungen erhalte. Es sei für jeden Beschäftigten einsichtig, daß eine Zulage für eine bestimmte, Tätigkeit entfalle, wenn er diese Tätigkeit nicht mehr ausübe.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage insoweit stattgegeben, als von dem Kläger die beiden Zulagen für die Monate August bis Dezember 1975 zurückgefordert werden. In diesem Umfang hat es den angefochtenen Bescheid und den Widerspruchsbescheid aufgehoben. Im übrigen hat es die Klage abgewiesen.

Die gegen dieses Urteil eingelegten Berufungen des Klägers und des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht aus folgenden Gründen zurückgewiesen:

Die für August bis Dezember 1975 erhaltenen Zulagen brauche der Kläger nicht zurückzuerstatten, weil ihm insoweit eine Sorgfaltspflichtverletzung nicht vorzuwerfen sei. Darüber hinaus sei der Rückforderungsbescheid zu Recht ergangen. Der Kläger habe mit seiner Freistellung als Personalratsmitglied den Anspruch auf Fahndungskostenentschädigung und Kleiderzulage verloren. Diese Zulagen seien zur Abgeltung von tatsächlichen Aufwendungen des Beamten bestimmt, die der Kläger als freigestelltes Personalratsmitglied nicht mehr habe. Mit dem Schreiben des Oberkreisdirektors vom 11. Dezember 1975 hätte sich der Kläger darüber klar werden können und müssen, daß er die weiteren Zahlungen ohne rechtlichen Grund erhalte. Zumindest habe er annehmen müssen, daß er sie aus einem Rechtsgrund erhalte, dessen Wegfall möglich sei. Die Weiterzahlung habe bei dem Kläger keinen Vertrauenstatbestand schaffen können und dürfen. Ein etwaiges Mitverschulden der beteiligten Behörden stehe der Rückforderung der zuviel gezahlten Beträge nicht entgegen. Der Beklagte habe durch die vorgesehene ratenweise Einbehaltung des überzahlten Betrages mit dem gleichzeitigen Angebot einer noch günstigeren Regelung dem Gebot der Billigkeit voll entsprochen.

Mit der auf die Beschwerde zugelassenen Revision beantragt der Kläger,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils seinem Klageantrag in vollem Umfange stattzugeben.

Der Beklagte beantragt,

die Revision des Klägers zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt ist der Auffassung, daß der Kläger die Zulagen während seiner Freistellung nicht beanspruchen könne.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision hat insoweit Erfolg, als es um die Rückforderung der dem Kläger im Jahre 1976 gezahlten Fahndungskostenentschädigung und Kleiderzulage geht; hinsichtlich des Begehrens auf Weiterzahlung dieser Zulagen über den 31. Dezember 1976 hinaus ist die Revision jedoch unbegründet.

Ob bereits durch das Schreiben des Oberkreisdirektors vom 11. Dezember 1975 in bestandskräftiger Weise darüber entschieden worden ist, daß dem Kläger beide Zulagen nicht zustehen, wie es das Verwaltungsgericht angenommen hat, kann mit dem Berufungsgericht offengelassen werden, weil auch die Prüfung des materiellen Rechts ergibt, daß der Kläger beide Zulagen vom Beginn seiner Freistellung vom Dienst als Vorsitzender des Personalrats an ohne rechtlichen Grund erhalten hat.

Grundsätzlich hat die Versäumnis von Arbeitszeit durch die Wahrnehmung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben nach § 42 Abs. 2 Satz 1 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landespersonalvertretungsgesetz – LPVG –) vom 3. Dezember 1974 (GV. NW. S. 1514) – zur Revisibilität landespersonalvertretungsrechtlicher Vorschriften siehe Urteil vom 24. November 1983 – BVerwG 2 C 28.82 – (Buchholz 237.6 § 39 LBG [Niedersachsen] Nr. 2) – keine Minderung der Dienstbezüge oder des Arbeitsentgelts zur Folge. Das freigestellte beamtete Personalratsmitglied hat also das Gehalt weiter zu bekommen, das es erhalten würde, wenn es in seinem bisherigen Aufgabenbereich weiterarbeitete. Die Vorschrift will sicherstellen, daß das freigestellte Personalratsmitglied keine finanzielle Einbuße erleidet. Deshalb ist entgegen der Auffassung des Beklagten die Tatsache, daß eine bestimmte Tätigkeit von dem freigestellten Personalratsmitglied nicht mehr ausgeübt wird, kein entscheidendes Kriterium dafür, ob bestimmte Zulagen weitergezahlt werden. Sind sie jedoch zur Abgeltung bestimmter, durch die Dienstleistung entstehender Aufwendungen bestimmt, entfallen sie mit der Freistellung, wenn das freigestellte Personalratsmitglied diese Aufwendungen nicht mehr hat. Würde nämlich eine solche Zulage während der Freistellung weitergewährt, so erlangte das Personalratsmitglied im Verhältnis zu den Beschäftigten, denen die – wenn auch pauschal erstatteten – Aufwendungen entstehen, einen Vorteil. Das ist aber durch die unmittelbar für die Länder geltende Rahmenvorschrift des § 107 des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 693) verboten.

Die Fahndungskostenaufwendung ist ein echter Aufwendungsersatz, wie es schon ihre Bezeichnung sagt. Nach dem aufgrund des § 22 Buchst. a des Besoldungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. August 1969 (LBesG 69) – GV. NW. S. 608 – ergangenen Runderlaß des Innenministers vom 26. Juni 1970 – IV B 3 – 5305/2 (MBl. S. 1182) erhalten Kriminalbeamte, die mehr als die Hälfte ihrer Tätigkeit zu Ermittlungen und Fahndungen in der Verbrechensbekämpfung eingesetzt sind, zur Abgeltung der ihnen im Außendienst entstehenden Aufwendungen als Aufwandsentschädigung eine Fahndungskostenentschädigung. In dem Erlaß ist klar gesagt, welche Aufwendungen abgedeckt werden sollen. Es liegt auf der Hand, daß ein Kriminalbeamter, der Ermittlungen und Fahndungen durchführt, dabei notwendigerweise Aufwendungen hat, wobei es nicht darauf ankommt, ob sie immer in voller Höhe der monatlichen Entschädigung entstehen. Daß diese Aufwendungen auch in der Regel nicht unerheblich sind, zeigt auch die Regelung in Nr. 5 des Erlasses. Sofern die monatlichen Auslagen die Fahndungskostenentschädigung übersteigen, können nachgewiesene höhere Auslagen erstattet werden.

Dasselbe gilt auch für die mit dieser Entschädigung gekoppelte Kleiderzulage. Nach § 189 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz – LBG) in der Fassung vom 6. Mai 1970 (LBG 70) – GV. NW. S. 344 hat der Polizeivollzugsbeamte nur Anspruch auf unentgeltliche Ausstattung mit der Bekleidung, die die besondere Art seines Dienstes erfordert. Den Kriminalbeamten wird für die besondere Art des Außendienstes statt Bekleidung die Kleiderzulage gemäß Runderlaß des Innenministers vom 21. September 1967 in der ab 1. Januar 1970 geltenden Fassung gezahlt, wenn sie Fahndungskostenentschädigung erhalten. Auch, hier ist klar, daß die Kleidung bei Erfüllung der dienstlichen Aufgaben bei Wind und Vetter nachteiligen Einwirkungen und einer erhöhten Abnutzung ausgesetzt ist.

Da es sich bei der Fahndungskostenentschädigung und der Kleiderzulage um echte Aufwandsentschädigungen handelt, die nicht zu den „Dienstbezügen” im Sinne des § 42 Abs. 2 Satz 1 LPVG gehören, steht ihrer Weitergewährung im Falle der Freistellung das bundesrechtliche Verbot der Vorteilsgewährung in § 107 BPersVG entgegen.

Der Kläger hat diese Zulagen seit seiner Freistellung ohne rechtlichen Grund erhalten. Nach dem im vorliegenden Fall noch anzuwendenden § 98 Abs. 2 LBG 70 – § 12 Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG) vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173) findet keine Anwendung, weil diese Vorschrift sich nur auf die Rückforderung von Bezügen bezieht, zu denen die Aufwandsentschädigung nicht gehört – ist von der Rückforderung abzusehen, soweit der Empfänger nicht mehr bereichert ist, es sei denn, daß eine Herausgabepflicht nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung besteht. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist davon auszugehen, daß der Kläger nicht mehr bereichert ist. Der Kläger kann sich jedoch gemäß § 818 Abs. 3 BGB dann nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen, wenn er weiterhin der Herausgabepflicht unterliegt. Nach § 819 Abs. 1 BGB ist der Empfänger zur Herausgabe verpflichtet, wenn er den Mangel des rechtlichen Grundes bei dem Empfang kennt oder ihn später erfährt. Eine solche positive Kenntnis kann bei dem Kläger schon allein wegen der noch nicht abschließend geklärten Rechtslage hinsichtlich der Weitergewährung von Zulagen an freigestellte Personalratsmitglieder nicht angenommen werden.

Davon ist das Berufungsgericht ausgegangen.

Nach § 98 Abs. 2 Satz 2 LBG 1970 steht in Erweiterung der Vorschriften des Bereicherungsrechts, insbesondere der Regelung des § 819 Abs. 1 BGB es der Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes der Zahlung gleich, wenn der Mangel so offensichtlich war, daß der Empfänger ihn hätte erkennen müssen. Diese Vorschrift berücksichtigt die besonderen Pflichten, die sich aus dem beamtenrechtlichen Treueverhältnis als Korrelat zur Alimentationspflicht des Dienstherrn ergeben (BVerwGE 32, 228 [230]). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Mangel des rechtlichen Grundes offensichtlich, wenn der Empfänger ihn nur deshalb nicht erkannt hat, weil er die im Verkehr erforderliche Sorgfalt in ungewöhnlich hohem Maße außer acht gelassen hat (s. Urteil des 6. Senats vom 21. April 1982 – BVerwG 6 C 112.78 – [ZBR 1982, 306] mit weiteren Nachweisen).

Dem Kläger kann auch hinsichtlich des noch umstrittenen Zeitraums vom 1. Januar bis 31. Dezember 1976 eine Verletzung der ihm obliegenden Sorgfaltspflicht in ungewöhnlich hohem Maße nicht vorgeworfen werden. Wenn auch der Begriff der Sorgfaltsverletzung Bereiche umfaßt, die der der Nachprüfung des Revisionsrichters grundsätzlich entzogenen tatsächlichen Würdigung zuzurechnen sind (s. Urteil vom 7. September 1965 – BVerwG 6 C 15.63 – [Buchholz 237.1 Art. 94 BayBG 60 Nr. 4]), so ist vom Revisionsgericht doch zu prüfen, ob das Berufungsgericht den Rechtsbegriff zutreffend ausgelegt und den entscheidungserheblichen Sachverhalt vollständig gewürdigt hat (Urteil des Senats vom 6. Mai 1975 – BVerwG 2 C 25.73 – [Buchholz 230 § 49 BRRG Nr. 1]). Richtig angewandt ist der Begriff nur dann, wenn die Tatsachen hinreichend erschöpfend und widerspruchslos gewürdigt worden sind (s. BAG 16, 72, 76). Daran fehlt es im vorliegenden Fall. Der Senat kann die erforderliche rechtliche Würdigung selbst vornehmen, weil der festgestellte Sachverhalt dafür ausreicht und es einer weiteren Beweiserhebung nicht bedarf.

Das Berufungsgericht hat hinsichtlich der Sorgfaltspflichtverletzung des Klägers lediglich auf das Schreiben des Oberkreisdirektors vom 11. Dezember 1975 hingewiesen und lapidar ausgeführt, die Weiterzahlung der Zulagen habe keinen Vertrauenstatbestand schaffen können und dürfen. Mit diesen Ausführungen werden bei der Bestimmung des Verschuldensgrades wesentliche Teile des Sachverhalts nicht berücksichtigt.

Statt den tatsächlichen Ablauf in seiner Gesamtheit zu würdigen – Einstellung, Weiterzahlung, Ankündigung der Einstellung und Weiterzahlung – unterbricht das Berufungsgericht diesen Geschehensablauf bei der Prüfung der Verschuldensfrage und geht auf zwei Tatsachen ein, die der Kläger nicht kannte und auch nicht vor der Zustellung des Rückforderungsbescheides erfuhr, nämlich die Weisung des Innenministers und die (interne) Änderungsmitteilungen des Oberkreisdirektors vom 26. September 1975 an das Landesamt, wonach die Zahlung der Fahndungskostenentschädigung und der Kleiderzulage rückwirkend vom 1. August 1975 wieder eingestellt werden sollte. Da der Kläger davon keine Kenntnis hatte, lassen sich daraus keine Schlüsse auf den Grad einer etwaigen Verletzung der ihm obliegenden Sorgfalt ziehen. Der für den Kläger sichtbare oder wahrnehmbare Ablauf der Ereignisse war folgender: Die Zahlung der Zulagen wurde im August 1975 eingestellt. Die Zulagen wurden ihm dann wieder rückwirkend von August 1975 an gewährt und von da an ununterbrochen bis Ende 1976 weitergezahlt. Er erhielt zwar im Dezember 1975 das Schreiben des Oberkreisdirektors mit der Mitteilung, er habe keinen Anspruch auf diese Zulagen, deren Zahlung eingestellt werde. Gleichwohl geschah nichts. Daß die Weiterzahlung auf einem Versehen beruhte – die beiden Änderungsmitteilungen über rückwirkende Weiterzahlung und Einstellung der Zahlung waren gleichzeitig an den Sachbearbeiter gelangt, der nicht wußte, was auszuführen war, außerdem waren in der letzten Änderungsmitteilung die Kennzahlen falsch ausgefüllt, so daß diese Mitteilung für die EDV-Anlage nicht eingabefähig war –, konnte der Kläger nicht wissen. Da schon einmal die Zahlung der Zulagen eingestellt worden war und rückwirkend wieder aufgenommen wurde, konnte und durfte der Kläger davon ausgehen, daß der Oberkreisdirektor – wie schon früher – seine im Schreiben mitgeteilte Auffassung geändert hatte und deshalb die angekündigte Einstellung der Zahlung nicht ausführte.

Der vom Berufungsgericht angeführte Gesichtspunkt, der Kläger habe den Wegfall des rechtlichen Grundes als möglich ansehen müssen, ist unerheblich, weil die Zahlungen weder ausdrücklich noch erkennbar unter Vorbehalt geleistet worden und somit die Voraussetzungen des § 820 Abs. 1 Satz 2 BGB nicht gegeben sind.

Die mit der Verpflichtungsklage angestrebte Weiterzahlung der Zulagen ist jedoch unbegründet, weil dem Kläger während der Freistellung diese Zulagen nicht zustehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Unterschriften

Fischer, Dr. Franke, Dr. Lemhöfer, Sommer, Dr. Müller

Fundstellen

Dokument-Index HI1476583