Entscheidungsstichwort (Thema)
Alimentationsprinzip. Aufwendungen. beihilfefähige –. Behinderte. Beihilfe. Benachteiligungsverbot Behinderter. Fürsorgepflicht. beamtenrechtliche –. Gleichheitssatz. allgemeiner –. Härtefallregelung. beihilferechtliche –. Hilfsmittel. medizinische –. hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums. Kraftfahrzeug. behindertengerechte Einbauten. Personenkraftwagen. behindertengerechter –. Rehabilitation. berufliche –. soziale –
Leitsatz (amtlich)
Aufwendungen für behindertengerechte Einbauten in Personenkraftwagen können von der beamtenrechtlichen Beihilfegewährung ausgeschlossen werden.
Normenkette
GG Art. 3 Abs. 1, 3 S. 2, Art. 33 Abs. 5; LBG BW 2007 § 101; BVO BW 2004 § 1 Abs. 3 S. 3, § 5 Abs. 1 S. 1, § 6 Abs. 1 Nr. 4; BVO BW 2004 Anlage 1 Ziff. 2.3.2
Verfahrensgang
VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 28.02.2011; Aktenzeichen 2 S 2806/10) |
VG Stuttgart (Entscheidung vom 17.09.2010; Aktenzeichen 9 K 677/09) |
Tenor
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 28. Februar 2011 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Tatbestand
I
Rz. 1
Die Parteien streiten um eine beamtenrechtliche Beihilfe für den behindertengerechten Umbau eines Kraftfahrzeugs.
Rz. 2
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens war Ruhestandsbeamtin im Dienst des beklagten Landes. Ihr nunmehr als Alleinerbe den Prozess weiterführender Ehemann leidet an Multipler Sklerose und ist pflegebedürftig (Pflegestufe III). Am 5. Mai 2008 beantragte die Klägerin Beihilfe für den behindertengerechten Umbau ihres Fahrzeugs. Sie fügte eine ärztliche Bescheinigung bei, nach der es ihr auf Grund eines eigenen Herzleidens und ihres Alters nicht (mehr) möglich sei, dem Ehemann ohne Umbau des Fahrzeugs vom Rollstuhl in ein Auto zu helfen. Das Fahrzeug werde insbesondere für Arztbesuche und für die Aufrechterhaltung sozialer und familiärer Kontakte benötigt. Die Kosten für den Einbau eines elektrischen Schwenksitzes und einer automatischen Rampe zur Mitnahme des Rollstuhls betrugen 15 897,97 €. Der Beklagte lehnte mit Bescheid vom 14. August 2008 und Widerspruchsbescheid vom 27. Januar 2009 die anteilige Erstattung der Umbaukosten in Höhe von 70 v.H. ab.
Rz. 3
Klage und Berufung blieben erfolglos. Der Verwaltungsgerichtshof führte im Wesentlichen aus, dass zwar grundsätzlich eine Beihilfeberechtigung für Hilfsmittel in Höhe von 70 v.H. bestehe. Beihilfefähig seien aber nur ärztlich verordnete und in der Anlage 1 zur Beihilfeverordnung aufgeführte Hilfsmittel. Der behindertengerechte Umbau eines PKW sei in der sogenannten Positivliste (Ziffer 2.1 der Anlage 1) nicht als Hilfsmittel enthalten. Zudem würden in der sogenannten Negativliste (Ziffer 2.3 der Anlage 1) “behindertengerecht veränderte Gegenstände” und “Personenkraftwagen einschließlich behindertengerechter Einbauten” von der Beihilfe explizit ausgeschlossen. Der Ausschluss erfasse auch den behindertengerechten Umbau eines Fahrzeugs. Dieser Leistungsausschluss verstoße nicht gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, die zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) gehöre. Die Fürsorgepflicht fordere nicht den Ausgleich jeglicher aus Anlass von Hilfefällen entstehender Aufwendungen. Die vorliegende Regelung grenze in zulässig typisierender Weise Aufwendungen in Krankheitsfällen von Kosten ab, die schwerpunktmäßig der allgemeinen Lebensführung zuzurechnen seien. Auch im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung würden nur solche Hilfsmittel ersetzt, die auf den Ausgleich der Behinderung selbst gerichtet seien. Im Falle einer Gehbehinderung würden nur Hilfsmittel ersetzt, die zur Bewältigung einer Entfernung dienten, die ein Gesunder zu Fuß zurücklege. Zur Erschließung dieses Nahbereichs sei der behindertengerechte Umbau eines PKW regelmäßig nicht erforderlich. Der Kläger habe dafür einen elektrischen Rollstuhl (“Skooter”). Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn fordere keinen über diesen Basisausgleich hinausgehenden Behinderungsausgleich. Der Leistungsausschluss für den Umbau eines PKW widerspreche auch nicht Art. 3 Abs. 1 GG. Der beihilfeberechtigte Beamte werde im Vergleich zum gesetzlich Krankenversicherten nicht schlechter gestellt. Die vom Bundessozialgericht im Fall einer Wachkoma-Patientin entwickelten Grundsätze für die Hilfsmittelversorgung seien auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar, weil der Kläger weniger schwer erkrankt sei. Schließlich bestehe auch kein Anspruch aufgrund der Härtefallregelung der Beihilfeverordnung. Diese Regelung greife nur in atypischen Einzelfällen ein. Im vorliegenden Fall liege jedoch bei dem Leistungsausschluss kein vom Regelfall gravierend abweichender Sonderfall vor.
Rz. 4
Mit der Revision rügt der Kläger eine Verletzung von Art. 33 Abs. 5 GG. Die Pflicht zur Gewährung eines amtsangemessenen Lebensunterhalts erstrecke sich auch auf Belastungssituationen wie Krankheit oder Pflegebedürftigkeit, die mit der Regelalimentation finanziell nicht zu bewältigen seien. Der Maßstab der Alimentations- und der Fürsorgepflicht sei nicht die von Art. 1 Abs. 1 GG garantierte sozialstaatliche Deckung der Grundbedürfnisse, hier die Wiederherstellung des Bewegungsradius, den ein gesunder Mensch zu Fuß erreiche. Vielmehr gehöre zur amtsangemessenen Alimentation auch ein “Minimum an Lebenskomfort”, wozu auch die Möglichkeit der Nutzung eines eigenen Autos zähle. Wenn aber der Beamte so alimentiert werden müsse, dass er sich einen Personenkraftwagen leisten könne, dann fordere die Fürsorgepflicht des Dienstherrn bei einer schweren Erkrankung auch den behindertengerechten Umbau des Fahrzeugs. Der Gesetzgeber müsse zwar nicht für alle Wechselfälle des Lebens Vorsorge treffen. Er könne jedoch nicht typischerweise auftretende schwere Belastungen vom Beihilfesystem ausschließen. Da der behindertengerechte Umbau eines Fahrzeugs typischerweise hohe Kosten verursache, verletze der Leistungsausschluss die Fürsorgepflicht. Der Ausschluss widerspreche auch dem Gleichheitsgrundsatz, weil der baden-württembergische Verordnungsgeber die im Beihilfesystem angelegte Sachgesetzlichkeit ohne zureichenden Grund verlassen habe. Da der behindertengerechte Umbau des PKW im vorliegenden Fall medizinisch notwendig gewesen sei, dürfe die Beihilfe für die wirtschaftlich angemessenen Umbaukosten nicht ausgeschlossen werden. Es sei außerdem widersprüchlich, behindertengerechte Autokindersitze als beihilfefähig anzuerkennen, nicht aber den Einbau eines für einen erwachsenen behinderten Menschen erforderlichen Schwenksitzes. Der Verwaltungsgerichtshof habe ferner das Vorliegen eines Härtefalls zu Unrecht abgelehnt und verfahrensfehlerhaft die insoweit erforderliche Aufklärung unterlassen.
Rz. 5
Der Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil und führt aus, dass der Leistungsausschluss auch nicht gegen Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG und gegen die UN-Behindertenrechtskonvention verstoße.
Rz. 6
Der Vertreter des Bundesinteresses hat sich der Rechtsauffassung des Beklagten angeschlossen und darauf hingewiesen, dass die Beihilfevorschriften des Bundes ebenfalls einen Leistungsausschluss für behindertengerechte Umbauten von PKW vorsehen. Generell sei die juristisch leitende Argumentation der Revision, dass unzureichende Alimentation zu einem Beihilfeanspruch führe, nicht tragfähig. Auch könnten die Darlegungen der Revision zum Vorliegen eines Härtefalls nicht überzeugen.
Entscheidungsgründe
II
Rz. 7
Die Revision des Klägers, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil beruht, soweit es der Überprüfung durch das Bundesverwaltungsgericht unterliegt, nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Der Senat ist gehindert, der Frage des von dem Kläger gerügten Verfahrensmangels nachzugehen (1.). In materiellrechtlicher Hinsicht ist das Berufungsurteil revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden (2.).
Rz. 8
1. Das Bundesverwaltungsgericht ist auf die Überprüfung materiellrechtlicher Fehler des angefochtenen Urteils beschränkt, weil Verfahrensmängel nicht in einer den gesetzlichen Anforderungen genügenden Weise gerügt sind. Die vom Kläger erhobene Verfahrensrüge, der Verwaltungsgerichtshof habe das Vorliegen der Voraussetzungen eines Härtefalles nicht ausreichend aufgeklärt, genügt nicht den Darlegungsanforderungen des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO. Für die ordnungsgemäße Begründung der Rüge mangelhafter Sachaufklärung (§ 86 Abs. 1 VwGO) hätte substantiiert dargelegt werden müssen, hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen wären, welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären und inwiefern deren Berücksichtigung auf der Grundlage der vordergerichtlichen Rechtsauffassung zu einem anderen Ergebnis hätte führen können. Weiterhin hätte entweder dargelegt werden müssen, dass bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nunmehr gerügt wird, hingewirkt worden ist oder dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen (vgl. Urteil vom 20. April 2004 – BVerwG 1 C 13.03 – BVerwGE 120, 298 ≪303≫). Daran fehlt es.
Rz. 9
2. Das somit allein in materiellrechtlicher Hinsicht zu überprüfende Urteil des Verwaltungsgerichtshofs beruht insoweit nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die erstrebte Beihilfeleistung.
Rz. 10
a) Die Gewährung der Beihilfe ist nach den insoweit einschlägigen Bestimmungen ausgeschlossen.
Rz. 11
Maßgeblich für die Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen, für die Beihilfen verlangt werden (Urteil vom 15. Dezember 2005 – BVerwG 2 C 35.04 – BVerwGE 125, 21 Rn. 11). Da die Aufwendungen für den Umbau des Fahrzeugs im Januar 2008 getätigt worden sind, ist ihre Beihilfefähigkeit an Hand des damals in Baden-Württemberg geltenden § 101 des Landesbeamtengesetzes (LBG) in der Fassung des Gesetzes vom 19. März 1996 (GBl S. 285), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. November 2007 (GBl S. 505), sowie an Hand der Verordnung des Finanz- und Wirtschaftsministeriums über die Gewährung von Beihilfe in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen (Beihilfeverordnung – BVO) vom 28. Juli 1995 (GBl S. 561), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Februar 2004 (GBl S. 66), zu beurteilen.
Rz. 12
aa) Nach diesen Vorschriften war die Ehefrau des Klägers als Ruhestandsbeamtin grundsätzlich beihilfeberechtigt (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 BVO). Sie konnte für Aufwendungen berücksichtigungsfähiger Angehöriger nach § 3 Abs. 1 Nr. 1, § 14 Abs. 1 Nr. 2 BVO eine Beihilfe in Höhe von 70 v.H. beanspruchen. Da sie die Beihilfe für den Umbau des Fahrzeugs noch selbst beantragt hat, ist dieser Rechtsanspruch jedenfalls nach § 1 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 2 BVO vererblich und kann von dem Kläger als Alleinerben im Revisionsverfahren weiter verfolgt werden (vgl. Urteil vom 29. April 2010 – BVerwG 2 C 77.08 – BVerwGE 137, 30 Rn. 7 ff.). Der Anspruch erstreckt sich nach § 5 Abs. 1 Satz 1, § 6 Abs. 1 Nr. 4 BVO auf medizinisch notwendige und wirtschaftlich angemessene Hilfsmittel, soweit sie in der Anlage 1 der genannten Beihilfeverordnung enthalten sind. Dabei ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass der behindertengerechte Umbau des Kraftfahrzeuges ärztlich verordnet ist und – generell betrachtet – als Hilfsmittel angesehen werden kann.
Rz. 13
bb) Jedoch schließt die in der Anlage 1 der Beihilfeverordnung enthaltene Negativliste (Ziffer 2.3 BVO) die Erstattung von Aufwendungen für “Personenkraftwagen einschließlich behindertengerechter Einbauten” aus. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Ziffer 2.3 Satz 2 BVO werden von der Erstattung ausgeschlossen nicht nur die Aufwendungen für den Erwerb von bereits behindertengerecht veränderten Fahrzeugen, sondern auch die Aufwendungen für die behindertengerechte Umrüstung eines PKW. Dies folgt auch aus der Entstehungsgeschichte. Nach Ziffer 2.3.2 der Anlage zur Beihilfeverordnung vom 12. März 1986 (GBl S. 67 ≪78≫) bestand bereits ein Leistungsausschluss für “Personenkraftwagen oder -sitze”, während behindertengerechte Einbauten damals zumindest teilweise als beihilfefähig angesehen wurden (vgl. Urteile vom 30. Juni 1983 – BVerwG 2 C 36.81 u.a. – Buchholz 238.911 Nr. 4 BhV Nr. 1 und vom 14. März 1991 – BVerwG 2 C 23.89 – Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 5). Wäre es nur um eine deklaratorische Präzisierung dieser Rechtslage gegangen, dann hätte der Verordnungsgeber behindertengerechte Einbauten in die Positivliste aufnehmen und die Personenkraftwagen oder -sitze in der Negativliste belassen müssen. Da er stattdessen mit der Änderungsverordnung vom 22. Oktober 1990 (GBl S. 335 ≪340≫) “Personenkraftwagen einschließlich behindertengerechter Einbauten” in die Negativliste aufgenommen hat, spricht dies für den Willen zu einer konstitutiven Ausweitung des Leistungsausschlusses. Ferner streitet auch der Kostendämpfungszweck der Regelung für ein weites Textverständnis. Eine enge Auslegung würde zu dem widersprüchlichen Ergebnis führen, dass der isolierte Fahrzeugumbau auch bei hohen Kosten beihilfefähig wäre, während der unter Umständen kostengünstigere Erwerb eines bereits behindertengerecht veränderten PKW auch nicht teilweise beihilfefähig sein könnte.
Rz. 14
Für die Anwendung der Härtefallbestimmung des § 5 Abs. 6 Satz 1 BVO ist kein Raum, weil diese Regelung nach § 5 Abs. 6 Satz 3 BVO für ausdrückliche Leistungsausschlüsse – wie hier – nicht gilt. Davon abgesehen hat der Verwaltungsgerichtshof bindend festgestellt (§ 137 Abs. 2 VwGO), dass die Voraussetzungen eines Härtefalles nicht gegeben seien.
Rz. 15
b) Diese Begrenzung des Beihilfeanspruchs ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar.
Rz. 16
aa) Die von Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums sind nicht verletzt.
Rz. 17
(1) Ein Verstoß gegen die dem Dienstherrn obliegende Fürsorgepflicht, die zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtenrums gehört, liegt nicht vor. In der verwaltungs- und verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist geklärt, dass die Beihilfe in ihrer gegenwärtigen Gestalt nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört. Das System der Beihilfen kann jederzeit geändert werden, ohne dass dadurch Art. 33 Abs. 5 GG berührt wird. Eine verfassungsrechtliche Verpflichtung, den Beamten und Versorgungsempfängern für Krankheitsfälle oder vergleichbare Belastungen Unterstützung gerade in Form von Beihilfen im Sinn der Beihilfevorschriften oder gar von solchen Beihilfen in bestimmter Höhe zu gewähren, besteht nicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 – 2 BvR 1053/98 – BVerfGE 106, 225 ≪232≫; BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2003 – BVerwG 2 C 26.02 – BVerwGE 119, 168 ≪169≫).
Rz. 18
Die Gewährung von Beihilfen findet jedoch ihre Grundlage in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 – 2 BvF 3/88 – BVerfGE 83, 89 ≪99≫). Dieser muss Vorkehrungen treffen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen durch Krankheits-, Pflege-, Geburts- oder Todesfälle nicht gefährdet wird. Ob er diese Pflicht über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge, über Sachleistungen, Zuschüsse oder in sonst geeigneter Weise erfüllt, bleibt von Verfassungs wegen seiner Entscheidung überlassen. Entscheidet sich der Dienstherr, seiner Fürsorgepflicht durch die Zahlung von Beihilfen nachzukommen, die zu der aus der gewährten Alimentation zu bestreitenden Eigenvorsorge ergänzend hinzutreten, so muss er gewährleisten, dass der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht absichern kann. Eine lückenlose Erstattung jeglicher Aufwendungen verlangt die Fürsorgepflicht jedoch nicht (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. November 2002 a.a.O. S. 232 und vom 13. November 1990 a.a.O. S. 100 ff.).
Rz. 19
Die verfassungsrechtlich verankerte Fürsorgepflicht hindert den Dienstherrn grundsätzlich nicht, im Rahmen der nach medizinischer Einschätzung behandlungsbedürftigen Leiden Unterschiede zu machen und die Erstattung von Behandlungskosten aus triftigen Gründen zu beschränken oder auszuschließen. Denn die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht fordert keine lückenlose Erstattung aller Kosten in Krankheits-, Geburts-, Pflege- oder Todesfällen, die durch die Leistungen einer beihilfenkonformen Krankenversicherung nicht gedeckt sind (stRspr, vgl. u.a. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 a.a.O. S. 101; BVerwG, Urteile vom 28. Mai 2008 – BVerwG 2 C 1.07 – Buchholz 237.8 § 90 RhPLBG Nr. 4 Rn. 26 und – BVerwG 2 C 24.07 – Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 126 Rn. 23).
Rz. 20
Der Dienstherr muss zwar eine medizinisch zweckmäßige und ausreichende Versorgung im Krankheitsfall gewährleisten. Das bedeutet jedoch nicht, dass er die Aufwendungen eines ärztlich verordneten Hilfsmittels in jedem Fall erstatten muss. Er kann grundsätzlich bestimmte Hilfsmittel ganz oder teilweise von der Beihilfe ausschließen, solange er dadurch den Maßstab des medizinisch Gebotenen nicht unterschreitet. Dies gilt insbesondere für Hilfsmittel, die vorrangig der Teilhabe am gesellschaftlichen Leben (sozialen Rehabilitation) dienen. Hierzu gehören in aller Regel die Kosten für den behindertengerechten Umbau eines Personenkraftwagens. Nach dem gegenwärtigen System nicht ausschließbar sind lediglich Aufwendungen, wenn der absehbare Erfolg einer Maßnahme von existenzieller Bedeutung oder notwendig ist, um wesentliche Verrichtungen des täglichen Lebens erledigen zu können (vgl. Urteile vom 31. Januar 2002 – BVerwG 2 C 1.01 – Buchholz 237.0 § 101 BaWüLBG Nr. 1 S. 3 und vom 28. Mai 2008 jeweils a.a.O.).
Rz. 21
In diesen Fällen ist der nicht zur Disposition des Dienstherrn stehende Wesenskern der Fürsorgepflicht mit der Folge betroffen, dass die Beihilfefähigkeit nicht ausgeschlossen werden darf (vgl. Urteil vom 31. Januar 2002 a.a.O.). Anders liegt es unter anderem bei Aufwendungen, die ihrer Art nach bei typisierender Betrachtung dem Bereich der allgemeinen Lebensführung bzw. des allgemeinen Wohlbefindens zuzuordnen sind, und bei Aufwendungen, die sich als mittelbare Folgekosten einer Krankheit darstellen (vgl. Urteile vom 30. Juni 1983 – BVerwG 2 C 36.81 – Buchholz 238.911 Nr. 4 BhV Nr. 1 ≪S. 3≫, vom 14. März 1991 – BVerwG 2 C 23.89 – Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 5 ≪S. 7≫ und vom 28. Mai 2008 jeweils a.a.O.).
Rz. 22
Gemessen daran ist der Ausschluss behindertengerechter Einbauten in Kraftfahrzeugen von der Beihilfegewährung nicht zu beanstanden. Er berührt den Wesenskern der Fürsorgepflicht nicht, sondern wahrt den dem Dienstherrn bei der Konkretisierung seiner Fürsorgepflicht in den Beihilfevorschriften zustehenden Gestaltungsspielraum.
Rz. 23
Da die in Rede stehenden Einbauten allein der Nutzung des Kraftfahrzeugs dienen, ist ihre Beihilfefähigkeit genauso zu beurteilen wie diejenige des Fahrzeugs selbst. Die Nutzung eines Kraftfahrzeugs ist auch bei behinderten Menschen typischerweise nicht von existenzieller Bedeutung und nicht notwendig, um wesentliche Verrichtungen des täglichen Lebens erledigen zu können. Sie ist bei typisierender Betrachtung in ihrem Schwerpunkt dem Bereich der allgemeinen Lebensführung zuzuordnen (so auch Urteile vom 30. Juni 1983 a.a.O. und vom 14. März 1991 a.a.O. S. 7). Der Gebrauch eines Kraftfahrzeugs erfolgt in aller Regel zur Überwindung von über den Nahbereich hinausgehenden Entfernungen. Die mit ihm einhergehende Erhöhung der Mobilität des behinderten Menschen dient vor allem seiner sozialen und/oder beruflichen Rehabilitation. Der Senat verkennt nicht, dass der weitgehende Ausgleich der Behinderung im Interesse der sozialen und/oder beruflichen Rehabilitation in besonderer Weise anzustreben und zu fördern ist. Der Gesetzgeber hat insoweit im Sozialrecht Instrumente vorgesehen und Ansprüche geschaffen. Der von dem Kern der Fürsorgepflicht garantierte Beihilfeanspruch erfasst hingegen nicht die soziale und berufliche Rehabilitation. Nichts anderes folgt daraus, dass von Verfassungs wegen Aufwendungen erstattet werden müssen, die notwendig sind, um wesentliche Verrichtungen des täglichen Lebens erledigen zu können. Dazu gehört der Einsatz eines Kraftfahrzeugs typischerweise nicht. Dieser Bewertung steht nicht entgegen, dass der behinderte Mensch auf die Nutzung eines Kraftfahrzeugs angewiesen sein kann, um notwendige Arztbesuche durchzuführen oder andere gebotene medizinische Behandlungen in Anspruch zu nehmen. Insoweit besteht nach Maßgabe des § 6 Abs. 1 Nr. 9 Satz 1 und 2 BVO ein Anspruch auf Fahrt- und Transportkostenerstattung. Es kann hier dahinstehen, ob die Fürsorgepflicht gebietet, dem behinderten Menschen im Rahmen der Beihilfegewährung diejenigen Aufwendungen zu erstatten, die notwendig sind, um ihm die Mobilität in einem räumlichen Nahbereich zu verleihen. Zur Erschließung dieses Bereichs ist ein Kraftfahrzeug in der Regel nicht erforderlich. So liegt es auch im vorliegenden Fall. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs steht dem Kläger ein elektrischer Rollstuhl zur Verfügung, der ihn in die Lage versetzt, sich im Nahbereich zu bewegen.
Rz. 24
Soweit im Interesse des Behinderungsausgleichs eine Pflicht der Krankenversicherung bestehen kann, die Kosten für behindertengerechte Einbauten in Kraftfahrzeugen zu übernehmen (vgl. dazu z. B. BSG, Urteil vom 19. April 2007 – B 3 KR 9/06 R – juris Rn. 11 ff. m.w.N.), beruht dies auf den insoweit einschlägigen gesetzlichen Vorgaben des Sozialrechts und dessen spezifischen Zielsetzungen, die sich nicht decken mit den aufgezeigten Voraussetzungen, nach denen die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht die Beihilfegewährung gebietet.
Rz. 25
(2) Das als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums verfassungsrechtlich gewährleistete Alimentationsprinzip steht dem Ausschluss der Beihilfegewährung für behindertengerechte Einbauten in Kraftfahrzeuge nicht entgegen.
Rz. 26
Da das Beihilfesystem als solches nicht verfassungsrechtlich verankert ist, kann der Gesetzgeber den Beihilfestandard bestimmen, ohne bei der konkreten Ausgestaltung des Beihilfesystems Bindungen durch das Alimentationsprinzip zu unterliegen (Urteil vom 20. März 2008 – BVerwG 2 C 49.07 – BVerwGE 131, 20 ≪25≫). Er kann den Beihilfestandard grundsätzlich auf ein niedriges Niveau absenken und es dem Beamten überlassen, sich durch eine höhere Zusatzversicherung ein amtsangemessenes medizinisches Versorgungsniveau zu sichern. Stellen Absenkungen des Beihilfestandards die Amtsangemessenheit der Alimentation insgesamt in Frage, so ist verfassungsrechtlich nicht die Anpassung der Beihilfen, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungsgesetze geboten, die das Alimentationsprinzip konkretisieren (Urteil vom 20. März 2002 a.a.O.; BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 – 2 BvR 1053/98 – BVerfGE 106, 225 ≪233≫).
Rz. 27
Daher mag es zwar zutreffen, dass die verfassungsrechtliche Verpflichtung zur amtsangemessenen Alimentation neben der Befriedigung der Grundbedürfnisse auch ein “Minimum als Lebenskomfort” einschließt und dass dazu auch die Möglichkeit der Benutzung eines eigenen Kraftfahrzeugs zählt (BVerfG, Beschluss vom 30. März 1977 – 2 BvR 1039/75, 2 BvR 1045/75 – BVerfGE 44, 249 = juris Rn. 43). Daraus folgt jedoch nicht, dass sich der Gesetzgeber auch bei der Festlegung der Beihilfen für den Krankheitsfall zwingend an der Aufrechterhaltung dieses Komfortniveaus orientieren muss. Vielmehr kann er für den Krankheitsfall auch ein niedrigeres Komfortniveau festlegen und dessen Anhebung der Eigenvorsorge des Beamten überlassen.
Rz. 28
bb) Der Ausschluss der Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für behindertengerechte Kraftfahrzeugeinbauten verletzt auch nicht den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
Rz. 29
Dieser gebietet wesentlich Gleiches gleich zu behandeln, stellt es dem Normgeber aber frei, aufgrund autonomer Wertungen Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft. Dabei hat er grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum, wenn die Ungleichbehandlung nicht an ein personenbezogenes, d.h. von den Betroffenen gar nicht oder nur schwer beeinflussbares Merkmal, sondern an Lebenssachverhalte anknüpft oder von freiwilligen Entscheidungen der Betroffenen abhängt. Betrifft die angegriffene Maßnahme ein Gebiet, in dem der Normgeber über ein weites Ermessen verfügt, so ist ein Gleichheitsverstoß nur dann anzunehmen, wenn sich im Hinblick auf die Eigenart des geregelten Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung schlechthin nicht finden lässt, die Regelung also willkürlich erscheint. Bewegt sich der Normgeber dagegen auf einem Gebiet, auf dem er engen rechtlichen Bindungen unterliegt, so kann ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz schon dann angenommen werden, wenn für die Differenzierung keine Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können. Da die Beihilfe ihre Grundlage in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn hat, ist diese bei der Prüfung eines Verstoßes gegen den Gleichheitssatz in ihrem verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich zu beachten. Die vom Normgeber für eine Differenzierung im Beihilfensystem angeführten Gründe müssen hiervor Bestand haben. Solange der Gesetzgeber am gegenwärtig praktizierten “Mischsystem” aus privat finanzierter Vorsorge und ergänzender Beihilfe festhält, ist der allgemeine Gleichheitssatz dann verletzt, wenn eine bestimmte Regelung die im Beihilfensystem angelegte Sachgesetzlichkeit ohne zureichenden Grund verlässt (vgl. Urteile vom 28. Mai 2008 – BVerwG 2 C 1.07 – Buchholz 237.8 § 90 RhPLBG Nr. 4 Rn. 29 und – BVerwG 2 C 24.07 – Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 126 Rn. 26 und vom 18. Februar 2009 – BVerwG 2 C 23.08 – Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 18).
Rz. 30
Das ist hier nicht der Fall. Für den Ausschluss von “Personenkraftwagen einschließlich behindertengerechter Einbauten” gibt es sachliche, im Beihilferecht angelegte Gründe. Der Ausschluss der Beihilfefähigkeit rechtfertigt sich – wie ausgeführt – aus dem Umstand, dass der Einsatz eines behindertengerecht umgebauten Personenkraftwagens in aller Regel dem Bereich der privaten Lebensführung zuzuordnen ist. Hinzu kommt, dass der Einsatz des Kraftfahrzeugs und damit des behindertengerechten Einbaus der willentlichen Steuerung des Klägers unterliegt. Auch dies erweist sich als sachlicher Grund, die Beihilfefähigkeit auszuschließen (vgl. Urteil vom 28. Mai 2008 – BVerwG 2 C 24.07 – a.a.O. Rn. 29).
Rz. 31
Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet zudem die folgerichtige, d.h. gleichmäßige Anwendung des gewählten Differenzierungsmerkmals. Der Normgeber darf von den für maßgeblich erklärten Wertungen nur abweichen, wenn hierfür Gründe vorliegen, deren Gewicht die Abweichung nach Art und Ausmaß rechtfertigt (Urteile vom 28. April 2005 – BVerwG 2 C 1.04 – BVerwGE 123, 308 ≪313 f.≫ = Buchholz 240 § 72a BBesG Nr. 1 S. 4, vom 25. Oktober 2007 – BVerwG 2 C 16.06 – Buchholz 237.3 § 71b BrLBG Nr. 1 Rn. 13 und vom 28. Mai 2008 – BVerwG 2 C 24.07 – a.a.O. Rn. 25). Solche Gründe liegen hier in Bezug auf die Beihilfefähigkeit eines “Autokindersitzes mit individuell schwerstbehindertengerechter Ausstattung” vor. Die Beihilfefähigkeit der bezeichneten Autokindersitze rechtfertigt sich bereits aus dem altersbedingten Angewiesensein des Kindes auf die in den ersten Lebensjahren besonders intensive und durch eine enge räumliche Nähe geprägte Fürsorge durch die Personensorgeberechtigten. Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung liegt auch nicht mit Blick auf die Beihilfefähigkeit von Teleskoprampen vor. Teleskoprampen gelangen im Unterschied zu Einbauten in Kraftfahrzeugen auch im häuslichen Bereich zum Einsatz.
Rz. 32
cc) Der Ausschluss der Aufwendungen für behindertengerechte Einbauten in Kraftfahrzeuge aus der Beihilfegewährung verstößt auch nicht gegen das verfassungsrechtliche Verbot der Benachteiligung Behinderter (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG).
Rz. 33
Der Senat lässt dahinstehen, ob ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG schon deshalb ausscheidet, weil das Begehren des Klägers als von dem Grundrecht nicht gewährleisteter originärer Leistungsanspruch anzusehen wäre (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1997 – 1 BvR 9/97 – BVerfGE 96, 288 ≪304≫ m.w.N.). Auch unter den anderen in Betracht kommenden Gesichtspunkten scheidet eine Grundrechtsverletzung aus.
Rz. 34
Eine Benachteiligung im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG liegt unter anderem bei Regelungen und Maßnahmen vor, die die Situation des Behinderten wegen seiner Behinderung verschlechtern, indem ihm etwa Leistungen verwehrt werden, die jedermann zustehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1997 a.a.O. S. 303). Dies ist hier nicht der Fall. Abzustellen ist insoweit auf den von dem Wesenskern der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht gewährleisteten Beihilfeanspruch. Der behindertengerechte Umbau des Kraftfahrzeuges ist – wie aufgezeigt – dem Bereich der privaten Lebensführung zuzuordnen und deshalb von diesem Anspruch nicht erfasst. Dass für Aufwendungen in dem Bereich der privaten Lebensführung kein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Beihilfegewährung besteht, gilt für behinderte Menschen und solche ohne Behinderung gleichermaßen. Mithin wird dem Kläger keine Leistung verwehrt, die jedermann zusteht.
Rz. 35
Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG ist auch insoweit nicht verletzt, als eine Benachteiligung bei einem Ausschluss von Entfaltungs- und Betätigungsmöglichkeiten durch die öffentliche Gewalt gegeben sein kann, wenn dieser nicht durch eine auf die Behinderung bezogene Förderungsmaßnahme hinlänglich kompensiert wird (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. Oktober 1997 a.a.O. S. 303 und vom 11. Januar 2011 – 1 BvR 3588/09 u.a. – BVerfGE 128, 138 ≪156≫). Die Voraussetzungen einer solchen Beeinträchtigung des Grundrechts liegen hier schon deshalb nicht vor, weil sich der Kläger nicht gegen die Versagung einer Leistung wendet, die anderen behinderten Menschen als Entfaltungs- oder Betätigungsmöglichkeit gewährt wird.
Rz. 36
dd) Der Leistungsausschluss für behindertengerechte Kfz-Einbauten verstößt auch nicht gegen Völkervertragsrecht. Zutreffend weist der Beklagte darauf hin, dass der angegriffene Leistungsausschluss schon in zeitlicher Hinsicht nicht gegen das “Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen” vom 13. Dezember 2006 (BGBl II 2008, 1419) verstoßen kann. Denn die beihilfefähigen Aufwendungen sind bereits im Januar 2008 entstanden. Das Abkommen ist von der Bundesrepublik Deutschland aber erst am 21. Dezember 2008 ratifiziert und am 26. März 2009 in Kraft gesetzt worden (BGBl II 2009, 812).
Rz. 37
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Unterschriften
Vormeier, Stengelhofen, Dr. Störmer, Dr. Häußler, Dr. Fleuß
Fundstellen
Haufe-Index 3609599 |
DÖD 2013, 156 |
DÖV 2013, 486 |
NPA 2013 |