Entscheidungsstichwort (Thema)
Abgeordneter, Zuschuß zu Krankheitskosten eines ehemaligen –. – , statusrechtlicher Unterschied zwischen – und Beamten. Landesrecht, Revisibilität von –
Leitsatz (amtlich)
Die Auslegung irrevisiblen Landesrechts – hier Abgeordnetenrechts – ist im Revisionsverfahren nur daraufhin zu überprüfen, ob sie im Einklang mit Bundesrecht, insbesondere mit Bundesverfassungsrecht steht (Bestätigung der ständigen Rechtsprechung des BVerwG; vgl. u.a. BVerwGE 49, 301 ≪303 f.≫; 72, 300 ≪325≫; BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1987 – BVerwG 4 C 9.86 – ≪Buchholz 310 § 42 Nr. 151≫. Verweist Landesabgeordnetenrecht auf beamtenrechtliche Vorschriften, ist deren Gültigkeit insoweit nicht am Maßstab des Art. 33 Abs. 5 GG zu überprüfen.
Die auf irrevisiblem Landesabgeordnetenrecht beruhende Entscheidung eines Instanzgerichts, daß einem ehemaligen Landtagsabgeordneten der sonst zustehende Zuschuß zu Krankheitskosten wegen der Höhe der Einkünfte aus Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes versagt werden dürfe, verstößt nicht gegen Bundesverfassungsrecht.
Normenkette
GG Art. 3, 28 Abs. 1, Art. 48 Abs. 3; HessVerf Art. 98; VwGO § 173; ZPO § 562; HessAbgG F. 1985 § 19 Abs. 1, 4; HBeihVO § 2 Abs. 5
Verfahrensgang
Nachgehend
Tenor
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 29. April 1996 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Tatbestand
I.
Der 1931 geborene Kläger war von Ende 1970 bis Juni 1984 Mitglied des Hessischen Landtages. Zuvor war er im Beamtenverhältnis bei dem Beklagten tätig gewesen, aus dem er 1988 auf eigenen Antrag entlassen wurde. Von Juni 1984 bis Ende 1986 war er Geschäftsführer einer GmbH, deren Geschäftsanteile eine hessische Kommune zu 60 v.H. und das beklagte Land zu 40 v.H. halten. Im Auflösungsvertrag wurden dem Kläger Bezüge ohne Anrechnung der Versorgung aus der Abgeordnetentätigkeit garantiert, die die Pflichtversicherungsgrenze in der gesetzlichen Krankenversicherung übersteigen. Für die Zeit vom Januar 1987 bis Mai 1989 erhielt er weiter eine monatliche Abfindung. 1989 war er bei der Firma B… und 1990/91 bei der Firma R… mit monatlichen Bezügen von 5 000 DM beschäftigt.
Seinen Antrag vom Juli 1991, ihm als Versorgungsempfänger nach dem Hessischen Abgeordnetengesetz einen Zuschuß zu Krankheitskosten zu gewähren, lehnte der Präsident des Hessischen Landtages im Hinblick auf die Höhe seiner Einkünfte aus Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes ab. Seine dagegen nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:
Der Beklagte habe die Gewährung der vom Kläger als ehemaligem Abgeordneten beantragten Beihilfe rechtsfehlerfrei gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 HessAbgG F.1985 i.V.m. § 2 Abs. 5 HBeihVO abgelehnt. Daß diese Verweisung auf dem Musterentwurf eines Abgeordnetengesetzes beruhe und eine vergleichbare Beihilfevorschrift weder im Bund noch in anderen Ländern gelte, stehe dem nicht entgegen. Der Musterentwurf solle nur eine strukturelle Gleichbehandlung erzielen, ohne Unterschiede im Landesbeihilferecht anzugleichen. § 2 Abs. 5 HBeihVO sei keine Kürzungsvorschrift im Sinne von § 19 Abs. 1 Satz 1 HessAbgG F. 1985. Weiter sei diese Verweisungsvorschrift nicht dahin gehend verfassungskonform auszulegen, daß § 2 Abs. 5 HBeihVO nicht anwendbar sei. Weder Art. 48 Abs. 3 GG noch Art. 98 Abs. 1 Satz 1 HessVerf forderten eine umfassende Altersentschädigung und uneingeschränkte Beihilfegewährung für ehemalige Abgeordnete. Die hier streitige, sachlich vertretbare Differenzierung verstoße nicht gegen den bei der Abgeordnetenentschädigung zu beachtenden formalisierten Gleichheitssatz. Weiter sei es mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar, daß § 19 Abs. 3 HessAbgG F. 1985 für den Zuschuß zu Krankenversicherungsbeiträgen keine vergleichbaren Einschränkungen vorsehe. § 2 Abs. 5 HBeihVO sei durch die verfassungsgemäße Verordnungsermächtigung des § 92 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 HBG gedeckt, sei mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar und verstoße nicht gegen den bundesweiten Beihilfestandard sowie die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht.
Seine Voraussetzungen seien erfüllt. So sei der Kläger bei der GmbH außerhalb des öffentlichen Dienstes tätig gewesen, da das beklagte Land an ihr nicht, wie gemäß § 21 Abs. 3 Satz 2 HessAbgG erforderlich, mit mehr als 50 v.H. beteiligt sei. Er erfasse auch seine mit ihr vereinbarten nachträglichen Einkünfte. Gleichgültig, ob bei seinen Gesamteinkünften von den Bruttobeträgen oder dem Betrag der Einkünfte im Sinne von § 2 Abs. 2 EStG ausgegangen werde, überstiegen diese die maßgebliche Einkommensgrenze erheblich. Die Ermessensausübung des Beklagten begegne keinen Bedenken.
Die hilfsweise begehrte Verpflichtung des Beklagten, dem Kläger erneut die Wahl zwischen einem Zuschuß zu den Krankheitskosten oder zu den Krankenversicherungsbeiträgen zu gestatten, bleibe ohne Erfolg, da der Kläger gemäß § 19 Abs. 4 Satz 2 HessAbgG F 1985 an die getroffene Entscheidung gebunden sei.
Gegen dieses Urteil hat der Kläger mit Zustimmung des Beklagten die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision eingelegt, mit der er beantragt,
unter Aufhebung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 29.04.1996 den Bescheid des Präsidenten des Hessischen Landtags vom 27.03.1992 und dessen Bescheid vom 16.06.1992 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, dem Kläger den beantragten Kostenzuschuß nebst 4 v.H. Zinsen seit dem 08.10.1991 zu bewilligen,
hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger die erneute Ausübung der Entscheidung nach § 19 Abs. 4 HessAbgG 1985 zu gestatten;
Der Kläger rügt die Verletzung materiellen Rechts.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er verteidigt im wesentlichen das angefochtene Urteil.
Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.
Entscheidungsgründe
II.
Die Revision des Klägers ist unbegründet.
Ohne in seinen tragenden Gründen gegen revisibles Recht zu verstoßen, hat das Verwaltungsgericht entschieden, daß der Beklagte den vom Kläger begehrten Zuschuß zu ihm 1990/91 entstandenen Krankheitskosten gemäß § 38 Abs. 2, § 40 Abs. 2 des Hessischen Abgeordnetengesetzes vom 18. Oktober 1989 (GVBl I S. 261) – HessAbgG F. 1989 – in Verbindung mit § 19 Abs. 1 des Hessischen Abgeordnetengesetzes in der Fassung vom 5. November 1985 (GVBl I S. 200) – HessAbgG F. 1985 – und in Verbindung mit § 2 Abs. 5 HBeihVO in den Fassungen vom 5. Mai 1988 (GVBl I S. 193) bzw. vom 11. Juli 1990 (GVBl I S. 427) rechtmäßig abgelehnt habe.
Die von der Revision beanstandete Auslegung dieser Vorschriften durch das Verwaltungsgericht ist im Revisionsverfahren nur daraufhin zu überprüfen, ob sie im Einklang mit Bundesrecht, insbesondere mit Bundesverfassungsrecht steht. Bei ihnen handelt es sich um irrevisibles Landesrecht, dessen Auslegung durch das Instanzgericht für das Revisionsgericht bindend ist (§ 173 VwGO i.V.m. § 562 ZPO). So teilt auch der aufgrund des Normanwendungsbefehls in § 19 Abs. 1 Satz 1 HessAbgG F. 1985 sinngemäß anzuwendende § 2 Abs. 5 HBeihVO dessen rechtliche Qualifizierung als irrevisibel (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1982 – BVerwG 2 C 64.81 – ≪Buchholz 310 § 40 Nr. 202≫ und vom 28. Juli 1989 – BVerwG 7 C 91.87 – ≪Buchholz 120 Nr. 6≫ m.w.N. sowie Beschluß vom 21. März 1991 – BVerwG 7 B 170.90 – ≪Buchholz 120 Nr. 7≫). Da § 127 Nr. 2 BRRG, wonach Vorschriften auf dem Gebiet des Beamtenrechts bei Klagen aus dem Beamtenverhältnis einer revisionsgerichtlichen Nachprüfung unterliegen, nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts selbst auf beamtenähnliche öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse weder unmittelbar noch analog anzuwenden ist (vgl. BVerwGE 49, 137 ≪140≫; 50, 255 ≪258≫; BVerwG, Beschluß vom 1. September 1992 – BVerwG 2 NB 1.92 – ≪Buchholz 230 § 127 Nr. 53≫), gilt er um so weniger für Klagen aus dem diesen nicht entsprechenden Status eines Abgeordneten oder ehemaligen Abgeordneten.
Das Verwaltungsgericht hat in seinen tragenden Gründen das Gebot bundesrechtskonformer, insbesondere verfassungskonformer Auslegung irrevisiblen Landesrechts beachtet, die hierfür maßgeblichen bundesrechtlichen Maßstäbe zutreffend erkannt und zugrunde gelegt (vgl. u.a. BVerwGE 49, 301 ≪303 f.≫; 72, 300 ≪325≫; BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1987 – BVerwG 4 C 9.86 – ≪Buchholz 310 § 42 Nr. 151≫). Seine Bestimmung des Inhalts von Landesrecht ist nicht durch eine Verletzung des Bundesrechts beeinflußt (vgl. BVerwG, Beschluß vom 1. September 1992 – BVerwG 2 NB 1.92 – ≪a.a.O.≫ m.w.N.). Ausgehend von seinen mangels zulässiger und begründeter Verfahrensrügen das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen (§ 137 Abs. 2 VwGO) hat es ohne Verstoß gegen revisibles Recht entschieden, daß § 19 Abs. 1 Satz 1 HessAbgG F. 1985 gemäß § 38 Abs. 2, § 40 Abs. 2 HessAbgG F. 1989 auf den Kläger anzuwenden ist, da er dem Landtag vor dem 1. März 1979 angehört hat und als vor dem 1. November 1989 ausgeschiedener Abgeordneter eine Altersentschädigung gemäß § 11 HessAbgG F. 1985 bezieht. Danach erhalten u.a. Versorgungsempfänger einen ungekürzten Zuschuß zu den notwendigen Kosten in Krankheitsfällen in sinngemäßer Anwendung der Beihilfevorschriften für Landesbeamte, sofern sich – wie hier – kein Anspruch auf Beihilfe aus anderen Vorschriften ergibt.
Revisionsrechtlich nicht zu beanstandend hat das Verwaltungsgericht weiter entschieden, der Beklagte habe die Gewährung eines solchen Zuschusses gemäß § 2 Abs. 5 HBeihVO rechtsfehlerfrei abgelehnt. Danach können Beihilfen Versorgungsempfängern versagt werden, die neben ihren Versorgungsbezügen Einkünfte aus einer Tätigkeit außerhalb des öffentlichen Dienstes haben, welche die Versicherungspflichtgrenze in der gesetzlichen Krankenversicherung übersteigen.
Die sinngemäße Anwendung dieser Vorschrift durch das Verwaltungsgericht verstößt entgegen dem Vorbringen der Revision nicht gegen Art. 28 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG. Aus dem Bundesverfassungsrecht läßt sich kein Gebot herleiten, daß der Abgeordnete wie der Beamte mit einer dauernden Vollalimentation auch für den Versorgungsfall rechnen kann, da zwischen ihnen grundlegende statusrechtliche Unterschiede bestehen (BVerfGE 76, 256 ≪341 ff.≫). Der Beamte hat die Pflicht, seine volle Arbeitskraft grundsätzlich auf Lebenszeit dem Dienstherrn zur Verfügung zu stellen; entsprechend hat der Dienstherr ihm regelmäßig eine Vollalimentation – auch für den Versorgungsfall – zu gewähren. Dagegen kennt das Verfassungsrecht für Abgeordnete keine Garantien dieser Art. Sie werden für die Dauer einer Wahlperiode gewählt und schulden rechtlich – anders als der Beamte – keine Dienste (vgl. BVerfGE 76, 256 ≪341 f.≫).
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die streitigen landesrechtlichen Regelungen verstießen nicht gegen den für Abgeordnete geltenden formalisierten Gleichheitssatz (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1; Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG), demzufolge allen Abgeordneten eine gleich hoch bemessene Grundentschädigung gewährt werden muß (vgl. BVerfGE 40, 297, 317 f.; BVerfG, Beschluß vom 4. November 1992 – 2 BvR 699/91 –), ist revisionsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Dabei kann dahinstehen, ob dieser Grundsatz auch auf ehemaligen Abgeordneten zustehende Leistungen ausstrahlt, also, ob und ggf. inwieweit eine angemessene, die Unabhängigkeit sichernde Entschädigung auch Leistungen für die unmittelbare Zeit nach Beendigung des Mandats beinhaltet (vgl. Bericht und Empfehlungen der unabhängigen Kommission zur Überprüfung des Abgeordnetenrechts, BTDrucks 12/5020 S. 13) oder dem ehemaligen Abgeordneten als Zusatzleistung einen von Existenzsorgen unbelasteten Anschluß an das allgemeine Berufsleben ermöglichen soll (vgl. BVerwG, Beschluß vom 21. März 1991 – BVerwG 7 B 170.90 – ≪a.a.O.≫). Jedenfalls gehört die Gewährung eines Zuschusses zu Krankheitskosten eines ehemaligen Abgeordneten nach dem Bundesverfassungsrecht nicht zum Kernbereich der Abgeordnetenentschädigung. Vielmehr handelt es sich um eine durch Landesrecht nach dem Ausscheiden aus dem Parlament gewährte Zusatzleistung, bei deren Gewährung nach der revisionsrechtlich nicht zu beanstandenden Auslegung des Verwaltungsgerichts andere Einkünfte eines ehemaligen Abgeordneten, die die Versicherungspflichtgrenze in der gesetzlichen Krankenversicherung übersteigen, berücksichtigt werden. Bei Personen mit Einkünften in entsprechender Höhe geht der Gesetzgeber im Rahmen des Rechts der gesetzlichen Krankenversicherung davon aus, daß sie aufgrund ihrer Einkünfte des sozialen Schutzes vor den Risiken von Krankheiten und damit verbundenen Kosten in der Solidargemeinschaft jeweils nicht bedürfen, sondern selbst entsprechende Vorsorge treffen können.
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, Art. 19 Abs. 1 Satz 1 HessAbgG 1985 i.V.m. § 2 Abs. 5 HBeihVO verstoße auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, ist im Ergebnis revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Dem Gesetzgeber steht bei der Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung ein weit bemessener Gestaltungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 76, 256 ≪342≫; BVerwG, Urteil vom 21. September 1979 – BVerwG 7 C 36.78 – ≪Buchholz 120 Nr. 2≫). Er ist erst überschritten, wenn die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist; mit anderen Worten, wo ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Differenzierung fehlt, es sich also um Regelungen handelt, die unter keinem sachlich vertretbaren Gesichtspunkt gerechtfertigt erscheinen, so daß die Unsachlichkeit der getroffenen Regelung evident ist (vgl. BVerfGE 71, 39 ≪58≫ m.w.N.; BVerwG, u.a. Urteile vom 25. April 1996 – BVerwG 2 C 27.95 – ≪Buchholz 240 § 73 Nr. 1≫ und vom 25. Februar 1987 – BVerwG 2 C 65.86 – ≪Buchholz 240.1 Nr. 2≫ m.w.N.). Nach bundesverfassungsrechtlichen Maßstäben kann sachlich vertretbar zwischen Mandatsträgern und ehemaligen Abgeordneten, die Altersentschädigung beziehen, unterschieden werden, da das Abgeordnetenmandat seiner verfassungsrechtlichen Anlage nach von vornherein auf einzelne Wahlperioden ausgerichtet und damit im Grundsatz zeitlich begrenzt (vgl. BVerfGE 76, 256 ≪342≫) ist.
Die Berücksichtigung allein von Einkünften aus Tätigkeiten und nicht von Einkommen aus Vermögen bzw. aus einer Sozialversicherungsrente ist sachlich vertretbar, weil erstere die unmittelbare Folge einer Rückkehr in das allgemeine Berufsleben nach dem Ausscheiden aus dem Parlament sind. Übersteigen sie die Versicherungspflichtgrenze, führt dies zur Befreiung von der gesetzlichen Krankenversicherungpflicht.
Soweit Einkünfte aus einer Tätigkeit im öffentlichen Dienst bzw. darauf beruhende Versorgungsbezüge nicht berücksichtigt sind, ist ein sachlich vertretbarer Grund für eine Differenzierung zum einen darin zu sehen, daß gemäß § 21 Abs. 3, 4 und 6 HessAbgG F. 1985 die Versorgungsansprüche nach diesem Gesetz zumindest teilweise ruhen, wenn sie mit solchen Einkünften zusamentreffen; zum anderen darin, daß mit ihnen in der Regel ein gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 HessAbgG F. 1985 vorrangiger Beihilfeanspruch verbunden ist. Die unterschiedliche Behandlung des streitigen Zuschußanspruches gegenüber dem alternativ zur Wahl stehenden Zuschuß zu Krankenversicherungsbeiträgen (§ 19 Abs. 3 HessAbgG F. 1985) ist schon deshalb unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes nicht zu beanstanden, weil es dem ausgeschiedenen Abgeordneten freisteht, die seines Erachtens für ihn günstigere Alternative zu wählen.
Die Auslegung der landesrechtlichen Verweisungsvorschrift durch das Verwaltungsgericht kann aber nach bundesrechtlichen Grundsätzen nicht dazu führen, daß beamtenrechtliche Grundsätze auf Abgeordnete anzuwenden sind, so daß diese derartige Verstöße geltend machen könnten. Wegen der erheblichen statusrechtlichen Unterschiede zwischen Beamten und Abgeordneten (vgl. hierzu BVerfGE 76, 256 ≪341 f.≫) scheidet Art. 33 Abs. 5 GG hier als verfassungsrechtlicher Maßstab aus. Mithin kann dahinstehen, ob § 2 Abs. 5 HBeihVO mit Art. 33 Abs. 5 GG sowie in diesem Rahmen auch mit Art. 3 GG vereinbar ist. Durch die gleichwohl vom Verwaltungsgericht vorgenommene entsprechende, nicht entscheidungserhebliche, zusätzliche Prüfung ist indessen der Kläger nicht beschwert und das Ergebnis der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nicht beeinflußt (§ 144 Abs. 4 VwGO).
Das weitere Vorbringen der Revision, weder Art. 98 HessVerf, § 19 Abs. 1 Satz 1 HessAbgG F. 1985 noch § 92 HBG erlaubten die Abschaffung des Entschädigungsanspruchs des Abgeordneten durch § 2 Abs. 5 HBeihVO, ist im Revisionsverfahren ebenso unbeachtlich wie das Vorbringen, § 19 Abs. 1 Satz 1 HessAbgG 1985 erkenne einen ungekürzten Zuschuß zu und verweise nur auf die Vorschriften zur Beihilfebemessung. Damit werden lediglich Verstöße gegen irrevisibles Landesrecht geltend gemacht. Daß die gegenteilige Auslegung des Landesrechts durch das Verwaltungsgericht gegen das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG verstoße, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.
Ohne Verstoß gegen revisibles Recht hat das Verwaltungsgericht ausgehend von seinen für das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen (§ 137 Abs. 2 VwGO) entschieden, daß die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 2 Abs. 5 HBeihVO erfüllt seien und die Ermessensausübung des Beklagten keinen rechtlichen Bedenken begegne (§ 114 VwGO). Der Einwand der Revision, § 2 Abs. 5 HBeihVO erfasse nur Einkünfte aus einer aktiven selbständigen Tätigkeit, ist im Revisionsverfahren unbeachtlich. Er richtet sich allein gegen die Auslegung irrevisiblen Landesrechts.
Die Abweisung des Hilfsantrags des Klägers, den Beklagten zu verpflichten, ihm die erneute Ausübung der Entscheidung nach § 19 Abs. 4 HessAbgG 1985 zu gestatten, durch das Verwaltungsgericht ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie beruht allein auf seiner Auslegung dieser irrevisiblen landesrechtlichen Vorschrift, daß danach der Kläger an seine einmal getroffene Wahl gebunden bleibe.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Unterschriften
Dr. Lemhöfer, Dr. Müller, Eckertz-Höfer, Dr. Bayer, Dr. Schmutzler
Fundstellen
ZBR 1998, 106 |
DÖD 1998, 206 |
DVBl. 1998, 203 |