BVerwG Urteil vom 18.06.2003 - 4 C 5.02 | Deutsches Anwalt Office Premium | Recht

Entscheidungsstichwort (Thema)

Verbrauchermarkt. Fachmarkt; – für Fahrräder und Sportbedarf. großflächiger Handelsbetrieb. Industriegebiet

Leitsatz (amtlich)

Der Begriff des Verbrauchermarkts im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO 1968 beschränkt sich nicht auf großflächige Einzelhandelsbetriebe mit einem hauptsächlich auf Lebensmittel und verwandte Waren ausgerichteten oder mit einem insgesamt warenhausähnlichen Sortiment. Auch ein so genannter Fachmarkt (hier: für Fahrräder und Sportbedarf) kann ein Verbrauchermarkt sein.

Normenkette

BauGB § 30 Abs. 1; BauNVO 1968 § 9 Abs. 2 Nr. 1, § 11 Abs. 3; BauNVO 1977 § 11 Abs. 3

Verfahrensgang

VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 10.05.2002; Aktenzeichen 8 S 435/02)

VG Stuttgart (Entscheidung vom 13.11.2001; Aktenzeichen 12 K 2201/01)

Tenor

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 10. Mai 2002 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

Die Klägerin nimmt den Beklagten auf Erteilung eines Bauvorbescheides in Anspruch.

Die Klägerin ist Eigentümerin eines Grundstücks im Geltungsbereich des Bebauungsplans … der Gemeinde D.… vom 11. September 1973, der das Grundstück als Industriegebiet ausweist. Nachdem ihr am 15. Mai 1998 eine entsprechende Baugenehmigung erteilt worden war, errichtete sie im November 1998 auf dem Grundstück einen Fachmarkt für Fahrräder, Sportartikel und Sportbekleidung mit einer Geschossfläche von ca. 5 800 qm. Mit Schreiben vom 11. Januar 2001 beantragte sie die Erteilung eines Bauvorbescheides zur planungsrechtlichen Zulässigkeit eines Anbaus mit einer Geschossfläche von 3 120 qm. Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 15. März 2001 und der Begründung ab, das geplante Vorhaben widerspreche den Festsetzungen des Bebauungsplans. Es handele sich bei dem Vorhaben um die Erweiterung eines bestehenden Verbrauchermarktes im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO 1968, der der übergemeindlichen Versorgung diene und außer in Kerngebieten nur in hierfür festgesetzten Sondergebieten zulässig sei.

Mit ihrem fristgerecht eingelegten Widerspruch machte die Klägerin ohne Erfolg geltend, unter den Begriff des Verbrauchermarktes fielen nur Einzelhandelsbetriebe mit einem hauptsächlich auf Lebensmittel und verwandte Waren ausgerichteten oder mit einem insgesamt warenhausähnlichen Sortiment, nicht dagegen Fachmärkte. Klage und Berufung blieben ebenfalls erfolglos. Das Berufungsurteil ist im Wesentlichen wie folgt begründet: Bei dem Fachmarkt der Klägerin handele es sich um einen Verbrauchermarkt im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO 1968, dessen Erweiterung in einem Industriegebiet unzulässig sei. Der Verordnungsgeber habe bei Erlass der BauNVO 1968 unter einem Verbrauchermarkt eine Einkaufsgelegenheit für Endverbraucher mit der Tendenz zum Verkauf in größeren Mengen bei einem preisgünstigen Warenangebot verstanden. Auf ein bestimmtes Warenangebot sei es ihm nicht angekommen. Die Einstufung großflächiger Fachmärkte als Verbrauchermärkte sei auch nach Sinn und Zweck des § 11 Abs. 3 BauNVO 1968 geboten. Der Verordnungsgeber habe seinerzeit erreichen wollen, dass der Standort von Einkaufszentren und Verbrauchermärkten den Zielen der Raumordnung und Landesplanung entspreche, da beide Unternehmensarten negative Auswirkungen auf die Wirtschaftstruktur der Umgebung und die örtliche und überörtliche Verkehrsplanung haben könnten. Die Gefahren, denen mit § 11 Abs. 3 BauNVO 1968 habe begegnet werden sollen, träten nicht nur bei Einzelhandelsgeschäften auf, die über ein warenhausähnliches oder ein hauptsächlich aus Lebensmitteln oder verwandten Waren bestehendes Sortiment verfügten, sondern ebenso bei nicht zu dieser Branche gehörenden Geschäften, die nur das Sortiment einer bestimmten Warengruppe auf großer Fläche anböten. Die von der Klägerin befürwortete Definition des Verbrauchermarktbegriffs lasse sich weder aus dem Wortlaut des § 11 Abs. 3 BauNVO herleiten, da unter einem “Verbraucher” ein Konsument von wirtschaftlichen Gütern jeglicher Art zu verstehen sei und der Wortteil “Markt” nur auf eine gewisse Größe oder Großflächigkeit des Betriebes hindeute, noch aus der Änderung des § 11 Abs. 3 BauNVO 1968 durch die BauNVO 1977. Die Ersetzung des Begriffs des Verbrauchermarkts durch denjenigen der großflächigen Handelsbetriebe habe lediglich der Klarstellung gedient, dass auf die großflächige Erscheinungsform und nicht auf die Betriebsform abzustellen sei.

Mit ihrer vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Klagebegehren weiter.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat im Einklang mit Bundesrecht entschieden, dass die Klägerin keinen Anspruch auf den beantragten Bauvorbescheid hat.

Die Bauvoranfrage scheitert daran, dass die geplante Erweiterung des vorhandenen Fachmarktes für Fahrräder, Sportartikel und Sportbekleidung mit § 30 Abs. 1 BauGB nicht vereinbar ist. Sie widerspricht den Festsetzungen des – qualifizierten – Bebauungsplans … der Gemeinde D.… vom 11. September 1973. Der Plan weist das Grundstück der Klägerin als Industriegebiet aus. Nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO in der maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 26. November 1968 (BGBl I S. 1233) – BauNVO 1968 – sind in Industriegebieten Gewerbebetriebe aller Art mit Ausnahme von Einkaufszentren und Verbrauchermärkten im Sinne des § 11 Abs. 3, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe zulässig. Nach § 11 Abs. 3 BauNVO 1968 sind Einkaufszentren und Verbrauchermärkte, die außerhalb von Kerngebieten errichtet werden sollen und die nach Lage, Umfang und Zweckbestimmung vorwiegend der übergemeindlichen Versorgung dienen sollen, als Sondergebiete darzustellen und festzusetzen. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass der Fachmarkt der Klägerin vorwiegend auf einen übergemeindlichen Kundenkreis ausgerichtet ist. Entgegen der Ansicht der Revision erfüllt er auch den Begriff des Verbrauchermarkts (für die Anerkennung von Märkten mit einem speziellen “Non-food-Angebot” als Verbrauchermarkt auch Grae, Einkaufszentrum und Verbrauchermarkt im System des Planungsrechts, Diss. Münster 1981; S. 5 f.; Thies, Einzelhandelsgroßbetriebe im Städtebaurecht, S. 17; Leder, Baunutzungsverordnung/Planzeichenverordnung, 4. Aufl., § 11 BauNVO Rn. 28, 29). Zwar scheint sich inzwischen in Handelswissenschaft und -praxis die Definition in Abschnitt V Nr. 10 des Katalogs E – Begriffsdefinitionen aus der Handels- und Absatzwirtschaft (herausgegeben von der Katalogkommission für die handels- und absatzwirtschaftliche Forschung beim Bundesministerium für Wirtschaft, 1. Ausgabe Oktober 1970) – durchgesetzt zu haben, nach der unter Verbrauchermärkten Einzelhandelsbetriebe zu verstehen sind, die auf weiträumiger Verkaufsfläche (mindestens 1 000 qm) ein warenhausähnliches Sortiment einschließlich Nahrungsmittel vorwiegend in Selbstbedienung anbieten (vgl. auch Brockhaus, Die Enzyklopädie in 24 Bänden, Stichwort Verbrauchermarkt; Crone-Erdmann, GewArch 1975, 319 ≪320≫; Kniep, GewArch 1985, 89 ≪90 Fn 15≫). Auf den heutigen Begriffsinhalt kommt es aber unabhängig davon, ob für die Auslegung des Rechtsbegriffs des Verbrauchermarkts überhaupt auf die Definition der einschlägigen Fachkreise zurückgegriffen werden darf (so BAG, Urteil vom 8. Februar 1984 – 4 AZR 158/83 – BAGE 45, 121 ≪130 f.≫ für eine Regelung in einem Tarifvertrag), nicht an. Maßgeblich sind die Vorstellungen des Verordnungsgebers bei Erlass der BauNVO 1968. Aus der Entwurfsbegründung ergibt sich, dass der Verordnungsgeber Verbrauchermärkte als “Einkaufsgelegenheiten für Endverbraucher mit der Tendenz zum Verkauf in größeren Mengen bei einem preisgünstigen Angebot” verstanden hat (BRDrucks 402/68, S. 5). Auf ein hauptsächlich auf Lebensmittel und verwandte Waren ausgerichtetes oder insgesamt warenhausähnliches Sortiment hat er nicht abgestellt.

Seine Zurückhaltung lässt sich mit der damaligen Unsicherheit von Handelswissenschaft und -praxis erklären, die Erscheinungsform der Verbrauchermärkte, die insbesondere im Jahr 1967 als Folge neuartiger Marketingkonzeptionen auf dem Markt erschienen waren, begrifflich zu erfassen. Die Schwierigkeiten, einen Begriff des Verbrauchermarkts zu erarbeiten, beruhten darauf, dass die neue Vertriebsform die üblicherweise zur Beschreibung von Einzelhandelsbetrieben verwendeten Strukturmerkmale wie z.B. Verkaufsfläche, Standort, Parkraum, Sortiment, Art des Kundenkreises, Bau- und Finanzträgerschaft, Untervermietung von Abteilungen in wechselnder Form verwirklichte (Gerlach, Die Verbrauchermärkte – ein neuzeitliches Distributionssystem im Einzelhandel der Bundesrepublik Deutschland, Diss. Winterthur 1976, S. 3). Die zahlreichen Vorschläge für eine Definition (vgl. im Einzelnen Gerlach, a.a.O., S. 3 – 8) belegen, dass sich im Jahr 1968 noch kein fest umrissener und allgemein anerkannter Verbrauchermarktbegriff entwickelt hatte. Auch der Verordnungsgeber hat ihm keine Konturenschärfe verliehen. Er hat sich lediglich darauf festgelegt, dass ein Verbrauchermarkt ein Einzelhandelsbetrieb ist, der sich von den ehemals vorherrschenden Formen wohnungsnaher Einzelhandelsbetriebe und Läden unterscheidet, die in die ausschließlich, überwiegend oder zumindest auch dem Wohnen dienenden Gebiete gehören und dort typischerweise auch zu finden sind. Das maßgebende Abgrenzungsmerkmal ist die Großflächigkeit. Ein Verbrauchermarkt verfügt über eine größere Verkaufsfläche als die Einzelhandelsbetriebe der wohnungsnahen Versorgung, deren Verkaufsflächen-Obergrenze nicht wesentlich unter 700 qm, aber auch nicht wesentlich darüber liegen dürfte (BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 – BVerwG 4 C 19.85 – BRS 47 Nr. 56). Dagegen kommt es auf Merkmale wie aggressive Preispolitik, Tendenz zum Verkauf in größeren Mengen und Einkauf im Wege der Selbstbedienung nicht an. Sie sind keine begrifflichen Voraussetzungen für das Vorliegen eines Verbrauchermarkts, sondern beschreiben, ebenso wie das Angebot auch von Lebensmitteln, dessen häufige Erscheinungsformen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 1986 – BVerwG 4 B 144.86 – ZfBR 1986, 243 = NVwZ 1987, 50 ≪51≫). Es lag in der Absicht des Verordnungsgebers, den noch in den Anfängen steckenden Verbrauchermarktbegriff für die weiteren absatzwirtschaftlichen Entwicklungen offen zu halten. Wegen der dem Begriff beigelegten “Dynamik” ist es ohne Belang, dass es die jetzt als Fachmärkte bezeichneten Betriebe im Jahr 1968 – unstreitig – noch nicht gab.

Die Änderung des § 11 Abs. 3 BauNVO 1968 durch die Baunutzungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. September 1977 (BGBl I S. 1763) – BauNVO 1977 – lässt nicht den Rückschluss zu, dass die Fachmärkte dem Anwendungsbereich der Vorschrift ursprünglich entzogen waren. Die BauNVO 1977 ersetzte den Begriff des Verbrauchermarkts durch denjenigen des großflächigen Handelsbetriebes und unterteilte diesen in die Untergruppen der großflächigen Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können, und der sonstigen großflächigen Handelsbetriebe, die im Hinblick auf den Verkauf an letzte Verbraucher und auf die Auswirkungen den großflächigen Einzelhandelsbetrieben vergleichbar sind. Ferner bestimmte sie, was unter Auswirkungen im diesem Sinne zu verstehen ist, und führte für Betriebe mit einer Geschossfläche von mehr als 1 500 qm eine Vermutungsregelung für das Vorliegen solcher Auswirkungen ein. Nach der Entwurfsbegründung war Anlass für diese Neuerungen die Erkenntnis, dass angesichts der Entwicklung neuer Verkaufsformen mit der Beschränkung auf Verbrauchermärkte der Kreis entsprechender Anlagen, die einer vorsorglichen städtebaulichen Planung bedurften, nicht voll erfasst wurde und daher nicht mehr allein auf die Betriebsform abgestellt werden konnte (BRDrucks 261/77, S. 36). Hieraus ist indessen nicht zu folgern, die Novellierung des § 11 Abs. 3 BauNVO habe die Ausdehnung des Anwendungsbereichs auf die neu auf den Markt drängenden Fachmärkte zum Ziel gehabt (a.A. Schenke, UPR 1986, 281 ≪288≫). Wie sich der Entwurfsbegründung (a.a.O.) entnehmen lässt, hielt der Verordnungsgeber den Begriff des Verbrauchermarkts deshalb für zu eng, weil dieser nur Einkaufsgelegenheiten für Endverbraucher erfasste, nicht jedoch die häufig anzutreffenden Mischformen zwischen Groß- und Einzelhandel, die – meist mit Hilfe von Einkaufsberechtigungen – z.B. allen Gewerbetreibenden, Dienstleistungsunternehmen usw. auch die Deckung des privaten Bedarfs an allgemeinen Gebrauchsgütern und gegebenenfalls Lebensmitteln ermöglichen. Anlässlich der Erweiterung des Geltungsbereichs des § 11 Abs. 3 BauNVO auf diese Mischformen wählte er den Begriff “Einzelhandelsbetriebe”, um damit in Anknüpfung an den Begriff in § 6a Abs. 1 des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb klarzustellen, dass Betriebe gemeint sind, die letzte Verbraucher beliefern (BRDrucks, a.a.O.). Eine inhaltliche Abweichung von dem bis dahin verwandten Begriff des Verbrauchermarkts beabsichtigte er nicht.

Die Einbeziehung von Fachmärkten in den Regelungsbereich des § 11 Abs. 3 BauNVO 1968 ist auch nach Sinn und Zweck der Vorschrift geboten. Deren Ziel war es, großflächige Einzelhandelsbetriebe wegen möglicher negativer Auswirkungen auf die Umgebung aus Gewerbegebieten und Industriegebieten fernzuhalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Februar 1984 – BVerwG 4 C 54.80 – BVerwGE 68, 342 ≪350≫ zu § 11 Abs. 3 BauNVO 1977). Der Verordnungsgeber hatte frühzeitig erkannt, dass die Ansiedlung solcher Betriebe in den genannten – städtebaulich häufig nicht integrierten – Baugebieten infolge ihrer Anziehungswirkung auf die Bevölkerung als günstige und attraktive Einkaufsstätten die Wirtschaftsstruktur der Umgebung beeinträchtigen, insbesondere die Entwicklung einer Gemeinde als wirtschaftlicher, geistiger und sozialer Schwerpunkt der Umgebung zunichte machen können (BRDrucks 402/68, S. 5). Namentlich können für die Versorgung der Bevölkerung Nachteile daraus erwachsen, dass die wirtschaftliche Existenz kleiner, fußläufig erreichbarer Einzelhandelsbetriebe infolge der Ansiedlung von Großbetrieben in Ortsrandlagen bedroht wird und deshalb eine bedarfsgerechte wohnungsnahe Versorgung nicht mehr gewährleistet ist (Stock in: König/Roeser/Stock, BauNVO, § 11 Rn. 70). Dem Verordnungsgeber war ferner bewusst, dass die Errichtung großflächiger Einzelhandelsbetriebe Auswirkungen auf die örtliche und überörtliche Verkehrsplanung haben bzw. ihr zuwiderlaufen kann, weil eine Erhöhung des Verkehrsaufkommens auf den umliegenden Zufahrtsstraßen zu erwarten ist (BRDrucks 402/68, S. 6). Der Senat folgt dem Berufungsgericht darin, dass die unerwünschten Folgen, die mit Hilfe des § 11 Abs. 3 BauNVO 1968 vermieden werden sollten, auch bei Einzelhandelsbetrieben auftreten können, die nur das Sortiment einer bestimmten Warengruppe auf großer Fläche anbieten. Dies gilt um so eher, je größer der Betrieb ist. Es steht außer Frage und wird auch von der Revision nicht in Abrede gestellt, dass ein Fachmarkt, der – wie derjenige der Klägerin nach der Erweiterung – eine Geschossfläche von ca. 9 000 qm aufweist, eine städtebaulich problematische Größenordnung erreicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.