Leitsatz (amtlich)
›Kosten für Unterkunft und Verpflegung bei einer wegen Pflegebedürftigkeit notwendigen dauernden Unterbringung körperlich oder geistig Kranker sind nur beihilfefähig, wenn die Unterbringung in Kranken-, Heil- oder Pflegeanstalten sowie Pflegeheimen erfolgt, die der dauernden Unterbringung und Pflege körperlich oder geistig Kranker zu dienen haben.‹
Verfahrensgang
VG München (Entscheidung vom 08.06.1993; Aktenzeichen VG M 5 K 91.5112 - II. VGH München - 8.12.1993 - Az.: VGH 3 B 93.2027 -) |
Gründe
I. Der Kläger ist Regierungsdirektor im Dienst der Beklagten. Sein 1962 geborener, psychisch schwer kranker Sohn ist nach dem Gutachten des Staatlichen Gesundheitsamts M. vom 4. November 1988 auf Dauer pflegebedürftig und unterzubringen. In der Vergangenheit wechselten sich längere stationäre Aufenthalte und die Unterbringung im sozialpsychiatrischen Zentrum "Haus an der T. Straße" ab.
Am 2. Februar 1991 beantragte der Kläger Beihilfe zu Aufwendungen für die Unterbringung seines Sohnes im "Haus an der T. Straße" in der Zeit vom 11. Juni 1990 bis 15. September 1990 in Höhe von 15 306, 20 DM. Das amtsärztliche Zeugnis der Gesundheitsbehörde der Landeshauptstadt M. vom 19. April 1991 führt u.a. aus, daß aus ärztlicher Sicht nach dem erneuten stationären Aufenthalt die bereits seit Juli 1990 durchgeführte therapeutische Behandlung im "Haus in der T. Straße" fortgeführt werden solle.
Mit Bescheid vom 8. Mai 1991 gewährte die Beklagte dem Kläger Beihilfe in Höhe von insgesamt 2 910 DM, entsprechend 97 Tage zu je 20 DM für die Heilbehandlung und 10 DM für Unterkunft und Verpflegung. Die vom Kläger begehrte Heraufsetzung der Beihilfe lehnte sie ab. Das sozialpsychiatrische Zentrum sei keine Einrichtung im Sinne des § 9 Abs. 1 BhV. Sein Widerspruch blieb ohne Erfolg.
Nach dem vom Kläger vorgelegten amtsärztlichen Gutachten vom 21. November 1991 würden geeignete Einrichtungen fehlen, in denen jüngere psychisch Kranke pflegerisch betreut auf Dauer leben könnten und zugleich ihre Eingliederung in das Gemeinschaftsleben weitestgehend ermöglicht werde. Seiner Klage mit den Anträgen, die Beklagte unter Aufhebung der angefochtenen Bescheide zu verpflichten, ihm weitere Beihilfe entsprechend dem Beihilfeantrag vom 2. Februar 1991 zu gewähren, sowie festzustellen, daß eine Unterbringung seines Sohnes im "Haus an der T. Straße" gemäß § 9 BhV beihilfefähig sei, hat das Verwaltungsgericht unter Abweisung des Feststellungsantrags stattgegeben. Auf die Berufung der Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt:
Nach den amtsärztlichen Zeugnissen lägen bei dem Sohn des Klägers zwar die subjektiven Voraussetzungen für eine dauernde Unterbringung wegen Pflegebedürftigkeit gemäß § 9 BhV vor, es fehle aber an der zusätzlich erforderlichen Unterbringung in Kranken-, Heil- oder Pflegeanstalten bzw. Pflegeheimen. Das "Haus an der T. Straße" erfülle diese Voraussetzungen nicht; insbesondere sei es kein Pflegeheim. Pflegeheime seien nach Nr. 2 der Hinweise des Bundesministeriums des Inneren - entsprechend § 1 Abs. 1 S. 1 des Heimgesetzes - Einrichtungen, die Pflegebedürftige zur Betreuung und Pflege in der Regel nicht nur vorübergehend aufnähmen. Das "Haus an der T. Straße" bezeichne sich selbst als eine Rehabilitationseinrichtung für rehabilitationsfähige und -willige psychisch Behinderte. Ihnen solle der Übergang vom Krankenhaus in den Alltag erleichtert, ihre soziale Wiedereingliederung gefördert werden. Die Aufenthaltsdauer gebe sie mit bis zu drei Jahren, die durchschnittliche Verweildauer mit 17, 2 Monaten an. Das eingesetzte Personal werde nicht nach dem bei Pflegekräften üblichen Sondertarif SR 2a zum BAT vergütet, sondern nach den dem allgemeinen BAT entsprechenden Arbeitsvertragsrichtlinien des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes.
Nach dem Wortlaut der Vorschrift sei die dauernde Unterbringung in einer bestimmten Einrichtung ein konstitutives Element. Andernfalls hätte es ausgereicht, die Beihilfefähigkeit unabhängig von der Art der Anstalt zu normieren. Es bestünden auch sachliche Gründe, an bestimmte, dort aufgeführte Einrichtungen anzuknüpfen. Die dauernde Unterbringung eines Pflegebedürftigen außer Haus sei das Gegenstück zur häuslichen Pflege, bei der die Kosten für Unterkunft und Verpflegung nicht beihilfefähig seien. Sei im Einzelfall die Unterbringung außer Haus erforderlich, so sei es nachvollziehbar, die Beihilfefähigkeit an die Unterbringung in einer bestimmten Art von Einrichtung zu knüpfen, bei der ohne eine zeit- und sachaufwendige Einzelfallprüfung zu unterstellen sei, daß die erforderliche Pflege durch fachkundiges Personal gewährleistet werde.
Die Aufwendungen seien jedoch auch nicht beihilfefähig, wenn mit der Amtsärztin davon auszugehen sei, daß geeignete Einrichtungen für jüngere psychisch Kranke fehlten. Nach dem Wortlaut des § 9 Abs. 1 BhV könne nicht allein auf die tatsächlich vorgenommene Pflege abgestellt werden. Ein entsprechender Zusatz bei ausreichender Pflege und Betreuung des Pflegebedürftigen in einer sonstigen Einrichtung fehle. Im Interesse der Gleichbehandlung aller Beihilfeberechtigten seien die Beihilfevorschriften eng auszulegen, da es sich bei der Beihilfe um eine subsidiäre Leistung des Dienstherrn handele. Bestehende Unzulänglichkeiten bei der Versorgung junger psychisch Kranker könnten nicht durch eine entsprechende Auslegung der Beihilfevorschriften kompensiert werden. Anhaltspunkte dafür, daß abweichend von den Beihilfevorschriften der Beihilfeanspruch ausnahmsweise etwa wegen Gefährdung des Existenzminimums des Klägers aufgrund der Fürsorgepflicht des Dienstherrn geboten sein könnte, seien weder vorgetragen noch ersichtlich.
Der Kläger hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision fristgemäß eingelegt und beantragt sinngemäß,
das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 8. Dezember 1993 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 8. Juni 1993 zurückzuweisen.
Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.
Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil.
Die Landesanwaltschaft Bayern beteiligt sich am Verfahren.
Die Beteiligten haben übereinstimmend auf mündliche Verhandlung verzichtet.
II. Die zulässige Revision des Klägers, über die der Senat aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§§ 141, 125 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO), ist unbegründet. Zu Recht hat das Berufungsgericht gemäß § 79 S. 1 BBG in Verbindung mit § 9 Abs. 1 der allgemeinen Verwaltungsvorschriften des Bundesministers des Inneren über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen in der Fassung vom 19. September 1989 (GMBl S. 738) - Beihilfevorschriften - BhV - einen über die gewährte Beihilfe hinausgehenden Beihilfeanspruch des Klägers zu den Aufwendungen für die Unterbringung seines auf Dauer pflegebedürftigen Sohnes im "Haus an der T. Straße" verneint.
Gemäß § 9 Abs. 1 S. 1 BhV sind die Kosten für Unterkunft und Verpflegung bei einer wegen Pflegebedürftigkeit notwendigen dauernden Unterbringung körperlich oder geistig Kranker in Kranken-, Heil- oder Pflegeanstalten sowie Pflegeheimen neben anderen beihilfefähigen Aufwendungen abweichend von § 6 Abs. 1 Nr. 6 BhV bis zum niedrigsten S. in den für die Unterbringung in Betracht kommenden öffentlichen oder freien gemeinnützigen Anstalten oder Pflegeheimen am Ort der Unterbringung oder in seiner nächsten Umgebung beihilfefähig.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die als allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassenen Beihilfevorschriften im Hinblick auf ihre besondere rechtliche Form und ungewöhnliche rechtliche Bedeutung nicht wie sonstige Verwaltungsvorschriften, sondern wie Rechtsvorschriften aus sich heraus auszulegen. Dabei unterliegen sie der revisionsgerichtlichen Prüfung im gleichen Umfang wie revisible Rechtsnormen (vgl. u.a. Urteile vom 18. September 1985 - BVerwG 2 C 48.84 - [BVerwGE 72, 119, 121] m.w.N. und vom 28. April 1988 - BVerwG 2 C 58.85 - [BVerwGE 79, 249 = Buchholz 270 § 7 Nr. 1]).
Nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen, das Revisionsgericht bindenden (§ 137 Abs. 2 VwGO) Feststellungen des Berufungsgerichts waren hier beim Sohn des Klägers - einem berücksichtigungsfähigen Angehörigen im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 BhV - zwar die Voraussetzungen für eine dauernde Unterbringung wegen Pflegebedürftigkeit gemäß § 9 Absätze 1 und 2 BhV erfüllt. Zutreffend ist das Berufungsgericht aber dann davon ausgegangen, daß daneben gemäß § 9 Abs. 1 S. 1 BhV die Unterbringung in bestimmten Einrichtungen erforderlich ist, nämlich in Kranken-, Heil- oder Pflegeanstalten sowie Pflegeheimen, die der dauernden Unterbringung und Pflege körperlich oder geistig Kranker zu dienen haben (vgl. Urteil vom 27. Oktober 1988 - BVerwG 2 C 62.86 - [Buchholz 271 Nr. 5, zu § 5 BV Baden-Württemberg]).
Dies folgt aus dem klaren Wortlaut des Satzes 1 des § 9 Abs. 1 BhV. Die dort gewählte Formulierung verknüpft die Merkmale der "Pflegebedürftigkeit", "notwendige dauernde Unterbringung", "körperlich oder geistig Kranke" und "Kranken-, Heil- oder Pflegeanstalten sowie Pflegeheime" gleichwertig miteinander. Dabei sind bestimmte Arten von Einrichtungen mit der Folge abschließend aufgezählt, daß - wovon das Berufungsgericht zu Recht ausgegangen ist - die Unterbringung in einer dieser Einrichtungen erfolgt sein muß. Andernfalls hätte es nahegelegen, auf die Aufzählung zu verzichten, oder sie etwa durch das Einfügen der Worte "oder in einer Einrichtung anderer Art" zu erweitern.
Diese Auslegung steht auch im Einklang mit der Entstehungsgeschichte sowie dem Sinn und Zweck der Vorschrift. Sie beruht auf dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Oktober 1965 - BVerwG 8 C 63.63 - (BVerwGE 22, 160 [166] = Buchholz 238.91 Nr. 3 BhV Nr. 7 = ZBR 1966, 123 [124]). Dort wurde entschieden, "daß auch bei Anerkennung eines weiten Ermessensspielraumes des Dienstherrn bei der Konkretisierung der Fürsorgepflicht jede Entscheidung ermessensfehlerhaft ist, die die notwendigen und angemessenen Aufwendungen aus Anlaß der dauernden Unterbringung unheilbar körperlich oder geistig Kranker in besonderen Anstalten (Krankenanstalten, Pflegeanstalten, Heil- und Pflegeanstalten) von der Beihilfefähigkeit allgemein ausschließt oder die Beihilfefähigkeit davon abhängig macht, daß mit der Unterbringung eine Besserung oder Linderung des Leidens bezweckt wird ". Daraufhin hat der Bundesminister des Inneren durch die allgemeinen Verwaltungsvorschriften vom 28. Februar 1967 (GMBl S. 123) eine entsprechende Regelung - seinerzeit Nr. 4 a - geschaffen und mit den Verwaltungsvorschriften vom 19. April 1985 (GMBl S. 290) um die "Pflegeheime" ergänzt. Diese Entwicklung und der daraus erkennbare Sinn und Zweck der Regelung sprechen mehr für eine von Anfang an abschließende als lediglich beispielhafte Aufzählung berücksichtigungsfähiger Einrichtungen.
Für die Frage, ob eine Einrichtung im Sinne des § 9 Abs. 1 S. 1 BhV vorliegt, hat das Berufungsgericht zu Recht im wesentlichen auf den Zweck und Charakter der Einrichtung abgestellt. Nur der Zweckbestimmung und dem Charakter einer Einrichtung läßt sich mit hinreichender Sicherheit entnehmen, ob sie der dauernden Unterbringung und Pflege oder anderen Zwecken dient.
Dies bedeutet nicht, daß § 9 Abs. 1 BhV nur solche Einrichtungen erfaßt, die ausschließlich der dauernden Unterbringung und Pflege körperlich oder geistig Kranker dienen. Vielmehr ist ausreichend, daß sie nach ihrer Zweckbestimmung und ihrem Charakter auch dafür zu dienen haben. Solche gemischte Einrichtungen erfüllen aber nicht bereits dann diese Voraussetzung, wenn dort - unabhängig von ihrer Zweckbestimmung - tatsächlich eine dauernde Unterbringung und Pflege erfolgt. Eine solche auf den Einzelfall abstellende Betrachtung läßt der klare Wortlaut des § 9 Abs. 1 S. 1 BhV entgegen der Meinung des Klägers nicht zu, und zwar auch dann nicht - wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat -, wenn davon auszugehen wäre, daß geeignete Einrichtungen nicht zur Verfügung stehen.
Nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen, das Revisionsgericht bindenden (§ 137 Abs. 2 VwGO) Feststellungen des Berufungsgerichts ist das "Haus an der T. Straße" keine Einrichtung gemäß § 9 Abs. 1 S. 1 BhV. Danach ist diese Rehabilitationseinrichtung ihrem Zweck und Charakter nach dazu bestimmt, rehabilitationsfähigen und -willigen psychisch Kranken den Übergang vom Krankenhaus in den Alltag zu erleichtern und ihre soziale Wiedereingliederung zu fördern; ihr Aufenthalt ist zeitlich befristet und nicht auf Dauer angelegt.
Dem Kläger stehen auch keine anderen, über § 9 Abs. 1 BhV hinausgehenden Beihilfeansprüche zu. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts läßt sich ein Beihilfeanspruch grundsätzlich nicht unmittelbar aus der Fürsorgepflicht (hier aus § 79 BBG) herleiten, soweit Beihilfevorschriften für bestimmte Aufwendungen die Gewährung einer Beihilfe beschränken oder ausschließen. Auf die allgemeinen Vorschriften über die Fürsorgepflicht kann danach allenfalls dann zurückgegriffen werden, wenn sonst die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt wäre (vgl. Urteile vom 18. Juni 1980 - BVerwG 6 C 19.79 - [BVerwGE 60, 212, 220]; vom 21. Januar 1982 - BVerwG 2 C 46.81 - [BVerwGE 64, 333, 343 = Buchholz 237.1 Art. 86 Nr. 7]). Nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen, das Revisionsgericht bindenden (§ 137 Abs. 2 VwGO) Feststellungen des Berufungsgerichts sind Anhaltspunkte dafür, daß hier abweichend von den Beihilfevorschriften der Beihilfeanspruch ausnahmsweise aufgrund der Fürsorgepflicht des Dienstherrn geboten sein könnte, weder vorgetragen - auch nicht im Revisionsverfahren - noch ersichtlich.
Im übrigen gebietet es die Fürsorgepflicht nicht, über die in den Beihilfevorschriften festgelegten Ansprüche hinaus eine Untergrenze für die Beihilfe so festzulegen, daß der berücksichtigungsfähige körperlich oder geistig kranke Angehörige im Falle einer notwendigen dauernden Unterbringung wegen Pflegebedürftigkeit nicht auch auf Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz angewiesen ist (vgl. Urteile vom 21. Januar 1982 - BVerwG 2 C 46.81 - [aaO.]; vom 27. Oktober 1988 - BVerwG 2 C 62.86 - [BVerwGE 80, 328, 333 f.]; Beschluß vom 28. März 1995 - BVerwG 2 B 145.94 -, nicht veröffentlicht). Insoweit handelt es sich nicht um "mindere" Ansprüche, sondern lediglich um andere, die deshalb bestehen, weil beamtenrechtliche Ansprüche nicht gegeben sind (vgl. Urteile vom 21. Januar 1982 - BVerwG 2 C 46.81 - [aaO.]; vom 30. Juni 1983 - BVerwG 2 C 36. und 37.81 - [Buchholz 238.911 Nr. 4 BhV Nr. 1]; vom 27. Oktober 1988 - BVerwG 2 C 62.86 - [aaO.]). Dabei wäre hier mit zu erwägen, daß gemäß § 91 Abs. 3 des Bundessozialhilfegesetzes i.d.F. vom 20. Januar 1987 (BGBl I S. 401) - wie auch in der Fassung vom 10. Januar 1991 (BGBl I S. 94) - der Träger der Sozialhilfe vor allem von der Inanspruchnahme unterhaltspflichtiger Eltern absehen soll, soweit einem Behinderten oder einem Pflegebedürftigen nach Vollendung des 21. Lebensjahres Eingliederungshilfe für Behinderte oder Hilfe zur Pflege gewährt wird, und dies auch nach der Neufassung des Bundessozialhilfegesetzes vom 23. März 1994 (BGBl I S. 646) - dort in § 91 Abs. 2 - in der Regel unter den gleichen Voraussetzungen den nunmehr vorgesehenen gesetzlichen Übergang des Anspruchs gegen die unterhaltspflichtigen Eltern ausschließt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Fundstellen
Haufe-Index 3017168 |
NVwZ-RR 1996, 279 |