Entscheidungsstichwort (Thema)
Entlassung eines Beamten auf Probe. Umdeutung einer fristlosen Entlassung in eine fristgemäße. Zustimmung des Personalrats
Leitsatz (amtlich)
Eine ausdrückliche Zustimmungserklärung des Personalrats zur fristlosen Entlassung eines Beamten auf Probe umfaßt auch die fristgebundene Entlassung.
Normenkette
VwVfG § 47 Abs. 1; RhPLBG § 41 Abs. 1 Nr. 1 (= § 31 Abs. 1 Nr. 1 BBG); RhPPersVG § 80 Abs. 1
Verfahrensgang
Tenor
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 4. Dezember 1991 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Tatbestand
I.
Der 1963 geborene Kläger trat am 1. August 1980 in den Polizeivollzugsdienst des Beklagten ein und wurde unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zum Polizeiwachtmeister ernannt. Am 3. August 1981 erfolgte seine Ernennung zum Polizeioberwachtmeister unter gleichzeitiger Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe. Zuletzt wurde er im Mai 1986 zum Polizeimeister befördert. Seit Februar 1985 war der Kläger beim Polizeipräsidium als Streifenbeamter im allgemeinen Streifendienst und in der Verkehrsunfallaufnahme tätig.
Nachdem gegen den Kläger bereits im August 1986 wegen unentschuldigten Fernbleibens vom Dienst ein Verweis ausgesprochen worden war, leitete der Polizeipräsident in M. mit Verfügung vom 1. Oktober 1986 Vorermittlungen nach § 26 Dienstordnungsgesetz Rheinland-Pfalz (DOG) gegen ihn ein, weil er seinen nicht mehr haftpflichtversicherten PKW am 22. Juli 1986 für eine Fahrt zum Dienst benutzt hatte. Wegen dieser Tat verhängte das Amtsgericht M. durch rechtskräftigen Strafbefehl vom 4. Dezember 1986 gegen den Kläger eine Geldstrafe von 14 Tagessätzen zu je 40 DM.
Mit Verfügung vom 6. April 1987 untersagte der Polizeipräsident dem Kläger im Hinblick auf diese und eine Reihe weiterer ihm vorgeworfener Verfehlungen die Führung der Dienstgeschäfte sowie das Betreten des Dienstgebäudes.
Mit Bescheid vom 28. Juni 1988 entließ die Bezirksregierung Rheinhessen-Pfalz den Kläger aus dem Beamtenverhältnis auf Probe ohne Einhaltung einer Frist unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung dieser Verfügung. Zur Begründung gab die Bezirksregierung an, dem Kläger seien in 12 Fällen Dienstpflichtverletzungen anzulasten. Sein Verhalten stelle ein schwerwiegendes Dienstvergehen im Sinne des § 85 des Landesbeamtengesetzes Rheinland-Pfalz (LBG) dar, das bei einem Beamten auf Lebenszeit eine Dienstordnungsmaßnahme zur Folge hätte, die nur in einem förmlichen Dienstordnungsverfahren verhängt werden könnte. Bei einem Beamten auf Lebenszeit rechtfertige dies die Entfernung aus dem Dienst, jedenfalls aber die Kürzung der Dienstbezüge um 10 v.H., bei dem Kläger als Beamten auf Probe führe es zur Entlassung gemäß § 41 Abs. 1 Nr. 1 LBG.
Nachdem der Kläger gegen die Entlassungsverfügung Widerspruch eingelegt hatte, bat die Bezirksregierung Rheinhessen-Pfalz den Bezirkspersonalrat der Polizei, zur Entlassung schriftlich Stellung zu nehmen, woraufhin dieser mit Schreiben vom 30. August 1989 der Entlassung zustimmte.
Nach erfolglosem Vorverfahren teilte der Beklagte im Klageverfahren auf einen Hinweis des Gerichts mit, daß es für die fristlose Entlassung des Klägers an der erforderlichen vorherigen Anhörung des Personalrats fehle, daß er die fristlose Entlassung vom 28. Juni 1988 in eine Entlassung unter Einhaltung einer Frist zum 30. September 1988 umdeute. Die hierzu erforderliche Zustimmung des Bezirkspersonalrats sei erteilt worden.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Der Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht im wesentlichen aus folgenden Gründen stattgegeben:
Die Entlassungsverfügung der Bezirksregierung Rheinhessen-Pfalz vom 20. Juni 1988/19. November 1990 sei rechtmäßig. Zwar sei die fristlose Entlassung des Klägers wegen der fehlenden vorherigen Anhörung des Personalrats fehlerhaft, jedoch habe sie im Laufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens durch Schriftsatz des Beklagten vom 19. November 1990 noch rechtzeitig und rechtswirksam in eine fristgerechte zum 30. September 1988 umgedeutet werden können.
Die Voraussetzungen der Umdeutung eines fehlerhaften Verwaltungsaktes nach § 47 Abs. 1 VwVfG lägen vor. Die durch die Umdeutung des Beklagten verfügte fristgebundene Entlassung des Klägers sei auch materiell rechtmäßig. Die gesetzlich vorgeschriebene Zustimmung des Personalrats nach § 80 Abs. 1 lit. a Nr. 7 LPersVG sei wirksam erteilt worden, denn die vom Bezirkspersonalrat mit Schreiben vom 30. August 1989 erklärte ausdrückliche Zustimmung zur fristlosen Entlassung des Klägers umfasse auch dessen fristgebundene Entlassung. Die Entlassungsvoraussetzungen nach § 41 Abs. 1 Nr. 1 LBG lägen ebenfalls vor, weil der Kläger ein Dienstvergehen begangen habe, das bei einem Beamten auf Lebenszeit eine Dienstordnungsmaßnahme zur Folge hätte, die nur in einem förmlichen Dienstordnungsverfahren verhängt werden könne.
Der Kläger hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und beantragt:
Auf die Revision des Klägers wird unter Aufhebung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 4. Dezember 1991 die Entlassungsverfügung, der Bezirksregierung Rheinhessen-Pfalz vom 28. Juni 1988/19. November 1990 sowie der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Rheinhessen-Pfalz vom 2. Mai 1990 aufgehoben.
Hilfsweise:
Auf die Revision des Klägers wird unter Aufhebung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 4. Dezember 1991 und des Verwaltungsgerichts Mainz vom 20. März 1991 sowie des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Rheinhessen-Pfalz vom 2. Mai 1990 die Entlassungsverfügung der Bezirksregierung dahingehend geändert, daß der Kläger mit Wirkung vom 31. März 1991 aus dem Beamtenverhältnis auf Probe entlassen wird.
Weiterhin hilfsweise:
Auf die Revision des Klägers wird unter Aufhebung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 4. Dezember 1991, des Verwaltungsgerichts Mainz vom 20. März 1991 sowie des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Rheinhessen-Pfalz vom 2. Mai 1990 die Entlassungsverfügung dahingehend geändert, daß der Kläger mit Wirkung vom 30. August 1989 (Tag der Zustimmung des Bezirkspersonalrats) aus dem Beamtenverhältnis auf Probe entlassen wird.
Hilfsweise:
Auf die Revision des Klägers wird unter Aufhebung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 4. Dezember 1991, des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 20. März 1991 sowie des Widerspruchsbescheides vom 2. Mai 1990 die Entlassungsverfügung dahingehend geändert, daß der Kläger mit Wirkung vom 30. September 1988 aus dem Beamtenverhältnis auf Probe entlassen wird.
Hilfsweise:
Auf die Revision des Klägers wird unter Aufhebung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 4. Dezember 1991 die Sache zur weiteren Aufklärung zurückverwiesen.
Der Kläger rügt die Verletzung materiellen Rechts.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich an dem Verfahren.
Die Beteiligten haben übereinstimmend auf mündliche Verhandlung verzichtet.
Entscheidungsgründe
II.
Die Revision, über die der Senat aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§§ 141, 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO), ist unbegründet.
Das Oberverwaltungsgericht hat rechtsfehlerfrei entschieden, daß die Entlassungsverfügung des Beklagten vom 28. Juni 1988/ 19. November 1990, mit der der Kläger unter Einhaltung einer Frist zum 30. September 1988 entlassen wurde, rechtmäßig ist.
Die Entlassung des Klägers findet ihre Rechtsgrundlage in § 41 Abs. 1 Nr. 1 des Landesbeamtengesetzes Rheinland-Pfalz vom 14. Juli 1970 (GVBl. S. 241). Nach dieser Bestimmung kann ein Beamter auf Probe entlassen werden, wenn er eine Handlung begeht, die bei einem Beamten auf Lebenszeit eine Disziplinarmaßnahme zur Folge hätte, die nur im förmlichen Disziplinarverfahren verhängt werden kann.
Zwar war die Entlassungsverfügung vom 28. Juni 1988 hinsichtlich der personalvertretungsrechtlichen Beteiligung fehlerhaft. Der Kläger wurde zunächst am 28. Juni 1988 gemäß § 41 Abs. 2 Satz 1 LBG ohne Einhaltung einer Frist entlassen. Diese Maßnahme unterliegt gemäß § 80 Personalvertretungsgesetz Rheinland-Pfalz – LPersVG – vom 5. Juli 1977 (GVBl. S. 213) der personalvertretungsrechtlichen Beteiligung. Soweit Vorschriften des Landespersonalvertretungsgesetzes regeln, ob und in welcher Weise die Personalvertretung an beamtenrechtlichen Maßnahmen zu beteiligen ist, sind sie materiell dem Landesbeamtenrecht zuzuordnen; ihre Auslegung und Anwendung unterliegt daher gemäß § 127 Nr. 2 BRRG der revisionsgerichtlichen Prüfung (vgl. BVerwGE 66, 291, 292; 68, 189, 191). Die gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 LPersVG vor der fristlosen Entlassung eines Beamten wegen Dienstvergehens erforderliche vorherige Anhörung der Personalvertretung ist, wie das Berufungsgericht bindend (§ 137 Abs. 2 VwGO) festgestellt hat, nicht erfolgt. Die Entlassungsverfügung war wegen dieses Mangels zwar nicht nichtig, jedoch rechtswidrig (vgl. BVerwGE 66, 291, 294). Sie hätte auch nicht während des Widerspruchsverfahrens mit heilender Wirkung nachgeholt werden können (BVerwGE 66, 291, 295).
Die rechtswidrige fristlose Entlassung vom 28. Juni 1988 ist indes vom Beklagten im Laufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens durch Schriftsatz vom 19. November 1990 in eine rechtmäßige fristgerechte Entlassung zum 30. September 1988 umgedeutet worden.
Nach § 47 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG – (hier anwendbar gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG) kann nämlich ein fehlerhafter Verwaltungsakt in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden, wenn er auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form hätte erlassen werden können und wenn die Voraussetzungen für dessen Erlaß erfüllt sind. Diese Voraussetzungen hat das Berufungsgericht zutreffend bejaht.
Die fristgebundene Entlassung des Klägers ist im Sinne von § 47 Abs. 1 VwVfG auf das gleiche Ziel gerichtet wie die fristlose. Zwar wird durch die Umdeutung die zunächst begründete Rechtsfolge der fristlosen Entlassung durch eine andere Rechtsfolge der fristgemäßen Entlassung ersetzt, jedoch bleibt der Verwaltungsakt ohne Auswechselung des Entlassungsgrundes auf das identische Ziel einer Beendigung des Dienstverhältnisses gerichtet.
Die durch Umdeutung des Beklagten verfügte fristgebundene Entlassung des Klägers erweist sich bezogen auf den hier maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides als rechtmäßig. Zum einen ist die gesetzlich vorgeschriebene Zustimmung des Personalrats nach § 80 Abs. 1 Buchst. a Nr. 7 LPersVG wirksam erteilt worden, zum anderen liegen die Entlassungsvoraussetzungen nach § 41 Abs. 1 Nr. 1 LBG vor.
Zutreffend ist das Berufungsgericht mit der Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. Urteil vom 24. November 1983 – BVerwG 2 C 9.82 – ≪BVerwGE 68, 189 = Buchholz 238.390 § 67 Nr. 1≫) davon ausgegangen, daß die Mitwirkung des Personalrats bei der Entlassung eines Beamten auf Probe unter Einhaltung einer Frist bis zum Abschluß des Vorverfahrens nachgeholt werden kann. Zwar hat sich die Zustimmungserklärung des Bezirkspersonalrats vom 30. August 1989 unmittelbar nur auf die fristlose Entlassung bezogen, denn allein dieser dem Bezirkspersonalrat bereits im Juni 1988 übersandte Bescheid war in dem Schreiben des Beklagten vom 17. August 1989 mit der Bitte um Stellungnahme erwähnt. Die Erklärung des Bezirkspersonalrats vom 30. August 1989 – also vor Erlaß des Widerspruchsbescheides – mit der Formulierung, daß „der Entlassung zugestimmt” werde, umfaßt aber, wie das Berufungsgericht in revisionsrechtlich nicht zu beanstandender Weise festgestellt hat, auch die Zustimmung zu der fristgebundenen Entlassung, übt der Personalrat bei der Anhörung zur fristlosen Entlassung das stärkere Mitwirkungsrecht tatsächlich aus, indem er ausdrücklich der Entlassung zustimmt, so erfaßt diese Erklärung auch die fristgebundene Entlassung, für die gesetzlich lediglich eine Zustimmungserklärung vorgeschrieben ist. Im Verhältnis zwischen Dienstherr und dem zu beteiligenden Personalrat sowie dem betroffenen Beamten dient es der Rechtssicherheit, auf die tatsächlich abgegebene Erklärung des Personalrats abzustellen. In diesem Sinne hat der erkennende Senat im Urteil vom 12. Oktober 1989 – BVerwG 2 C 22.87 – (BVerwGE 82, 356 = Buchholz 232 § 31 Nr. 49) auch die bei einer fristlosen Entlassung vom Personalrat abgegebene – aber gesetzlich nicht erforderliche – ausdrückliche Zustimmungserklärung für die gesetzlich vorgesehene Anhörung genügen lassen. Rechte des Personalrats werden hierdurch nicht verletzt. Es liegt in seiner Sphäre zu entscheiden, ob er bei der Anhörung zur fristlosen Entlassung von dem weitergehenden Mitwirkungsrecht der ausdrücklichen Zustimmung Gebrauch macht. Rechte des Klägers werden ebenfalls nicht verletzt, da die Entscheidung darüber, welche Erklärung abgegeben wird, allein im Verantwortungsbereich des Personalrats liegt. Der vorliegende Fall der ausdrücklichen Zustimmung unterscheidet sich daher wesentlich von den Fällen, in denen der nur zur fristlosen Entlassung angehörte Personalrat lediglich erklärt, er habe dagegen keine Bedenken oder keine Einwendungen (vgl. Urteil vom 9. Mai 1985 – BVerwG 2 C 23.83 – ≪Buchholz 238.31 § 77 Nr. 1≫) oder er erhebe keinen Widerspruch. In der im Arbeitsrecht vergleichbaren Problematik der Umdeutung einer außerordentlichen Kündigung in eine ordentliche Kündigung, bei der der Betriebsrat bei der Anhörung zur außerordentlichen Kündigung seine ausdrückliche Zustimmung erklärt hatte, hat das Bundesarbeitsgericht im Urteil vom 16. März 1978 – 2 AZR 424/76 – (BAGE 30, 176 ff.) ebenfalls die vom Betriebsrat abgegebene Erklärung als maßgeblich angesehen.
Die fristgemäße Entlassung ist auch materiellrechtlich nicht zu beanstanden. Das Berufungsgericht ist in tatsächlicher und rechtlicher Würdigung des Falles zu dem Ergebnis gekommen, daß dem Kläger ungeachtet der übrigen ihm vorgeworfenen Verhaltensweisen jedenfalls als außerdienstliche Pflichtverletzungen der Verstoß gegen das Pflichtversicherungsgesetz und das leichtsinnige Schuldenmachen sowie als innerdienstliche Vergehen die verspätete Abrechnung des Verwarnungsgebührenblockes und das Unterlassen der Verlustmeldung hinsichtlich des Dienstausweises vorzuwerfen sind.
Es hat diese Verfehlungen als einheitliches Dienstvergehen gewertet und ist in Anwendung einschlägiger Rechtsprechung der Disziplinargerichte zu gleichgelagerten oder ähnlichen Fällen (vgl. hierzu BVerwGE 62, 280, 284 ff.) zu der Überzeugung gelangt, daß gegen den Kläger wegen dieses Dienstvergehens – wäre er Beamter auf Lebenszeit – zumindest eine Gehaltskürzung zu verhängen gewesen wäre. Soweit es sich um tatsächliche Feststellungen handelt, binden diese das Revisionsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO. Zulässige und begründete Revisionsrügen sind in bezug auf diese Feststellungen nicht erhoben. Soweit es sich um rechtliche Würdigungen handelt, ergibt die revisionsgerichtliche Überprüfung keine Beanstandungen.
Die Entlassung des Klägers ist schließlich auch nicht wegen fehlerhaften Ermessensgebrauchs rechtswidrig. Nach dem erklärten Willen des Gesetzgebers erscheint die Übernahme eines Beamten auf Probe in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit unter den Voraussetzungen des § 41 Abs. 1 Nr. 1 LBG regelmäßig nicht vertretbar. Die Entlassung des Beamten stellt damit in aller Regel – ohne daß dies ausdrücklicher Darlegung bedarf – keinen Ermessensfehler dar (vgl. BVerwGE 66, 19, 25 m.w.N.; Urteil vom 28. April 1983 – BVerwG 2 C 89.81 – ≪Buchholz 237.6 § 39 Nr. 1≫). Dies hat auch das Berufungsgericht zutreffend angenommen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Unterschriften
Dr. Schwarz, Dr. Lemhöfer, Dr. Müller, Dr. Maiwald, Dr. Haas
Fundstellen