BVerwG Urteil vom 25.02.1992 - 1 C 7.90

Entscheidungsstichwort (Thema)

Gaststättenerlaubnis. Auflage. schädliche Umwelteinwirkungen. Lärmschutz für zu Wohnzwecken genutzte Räume. Zumutbarkeit. formelle und materielle Baurechtswidrigkeit. Baugenehmigung. Bindungswirkung

Leitsatz (amtlich)

Die Frage, ob von einer Gaststätte schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG auf bestimmte Räume ausgehen, die ungenehmigt zu Wohnzwecken genutzt werden, kann nicht ohne Rücksicht auf die materielle Baurechtmäßigkeit oder Baurechtswidrigkeit der Wohnnutzung beurteilt werden.

Normenkette

GastG § 5 Abs. 1 Nr. 3; BImSchG § 3 Abs. 1

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Urteil vom 24.11.1989; Aktenzeichen 4 A 930/88)

VG Arnsberg (Urteil vom 26.02.1988; Aktenzeichen 3 K 1533/87)

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit es die Klägerin betrifft. Insoweit sind das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 24. November 1989 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 26. Februar 1988 unwirksam.

Im übrigen wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Kosten des Verfahrens werden zur Hälfte zwischen der Klägerin und dem Beklagten gegeneinander aufgehoben. Im übrigen bleibt die Kostenentscheidung der Schlußentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

I.

Der Kläger übernahm im Jahre 1986 gemeinsam mit der – inzwischen aus dem Betrieb ausgeschiedenen – Klägerin die Gaststätte „Tanzcafé Atlantis” im Haus Volmestraße 159 in K. Er betreibt die Gaststätte als Schank- und Speisewirtschaft in Form einer Diskothek. Der Beklagte erteilte den Klägern hierfür unter dem 21. August 1986 gleichlautende Gaststättenerlaubnisse. Diesen sind Lärmschutzauflagen beigefügt, wonach hinsichtlich der Wohnnachbarschaft Richtwerte von tagsüber 65 dB(A) sowie nachts 50 dB(A) und hinsichtlich der in baulichem Zusammenhang stehenden Wohnräume Richtwerte von tagsüber 35 dB(A) und nachts 25 dB(A) einzuhalten sind; die Tonwiedergabe der Diskothek ist mit einem Schallpegelbegrenzer auszustatten, der die Einhaltung eines Beurteilungspegels von 85 dB(A) sicherstellt.

Wie schon in früheren Jahren beschwerten sich auch seit 1986 der Eigentümer und mehrere Mieter des benachbarten Wohnhauses Kölner Straße 3 beim Beklagten über Lärm aus dem Gaststättenbetrieb. Beschwerden kamen insbesondere vom jeweiligen Mieter einer Wohnung, zu der zwei unmittelbar an den Gaststättenbetrieb angrenzende Räume gehören. Diese wurden früher gewerblich genutzt, dienen seit 1966 aber – ohne entsprechende Baugenehmigung – als Schlaf- und Kinderzimmer.

Auf die Beschwerden gab der Beklagte den Klägern durch Ordnungsverfügung vom 16. März 1987 auf, ihre Musikübertragungsanlage so zu betreiben, daß in den unmittelbar durch Wand-an-Wand-Bebauung an die Tanzfläche angrenzenden Wohnräumen des Hauses Kölner Straße 3 während der Nachtzeit der Richtwert von 25 dB(A) und während der Tagzeit der Richtwert von 35 dB(A) nicht überschritten werde. Die Widersprüche der Kläger wurden mit der Begründung zurückgewiesen, die Ordnungsverfügung sei als Auflage nach § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG gerechtfertigt.

Die Anfechtungsklage der Kläger hatte in erster Instanz Erfolg. Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage abgewiesen und dazu unter anderem ausgeführt (GewArch. 1990, 139): Die angefochtene Verfügung sei zur Einhaltung bestimmter Immissionsrichtwerte in den angrenzenden, zu Wohnzwecken genutzten Räumen ergangen und finde ihre Rechtsgrundlage in § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG. Die Mieter dieser Räume seien unabhängig davon, ob die Nutzung zu Wohnzwecken genehmigt sei oder nicht, „Bewohner” eines Nachbargrundstücks im Sinne dieser Vorschrift und damit deren Schutzobjekt. Das Fehlen der Baugenehmigung müsse lediglich als Gesichtspunkt im Rahmen der Ermessensentscheidung berücksichtigt werden. Es sei unstreitig und durch zahlreiche Beschwerden sowie durch Messungen bestätigt, daß die Musikdarbietungen in der Diskothek erhebliche Lärmbelästigungen für die Bewohner der bezeichneten Räume verursachten.

Gegen dieses Urteil haben die Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. In der Revisionsverhandlung haben die Klägerin und der Beklagte den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt, soweit er die Klägerin betrifft. Der Kläger begehrt die Aufhebung des Berufungsurteils und die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Er trägt unter anderem vor: Das Berufungsurteil beruhe auf einer Fehleinschätzung der Kompetenzen der Gaststättenbehörde und einer fehlerhaften Auslegung des § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG. Die Gaststättenbehörde dürfe angesichts der baurechtswidrigen Wohnnutzung Schallschutzauflagen nach § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG nicht erteilen, wenn nicht zuvor oder gleichzeitig Maßnahmen durch die Bauordnungsbehörde getroffen würden. Das Berufungsgericht habe nicht hinreichend berücksichtigt, daß er, der Kläger, nur wegen der illegalen Wohnnutzung zum Störer geworden sei. Bei richtiger Ermessensentscheidung hätte der Eigentümer des Nachbargrundstücks in Anspruch genommen werden müssen. Der Grundsatz von Treu und Glauben hindere den Nachbarn, sich auf eine etwaige Rechtsverletzung zu berufen, wenn er selbst in der Vergangenheit rechtswidrig gehandelt habe. Soweit das Berufungsgericht ihm, dem Kläger, eine baurechtswidrige Nutzung unterstelle, habe es übersehen, daß bei einem Tanzcafé mit Musikdarbietungen eine natürliche Entwicklung zur Diskothek führen könne und daß die daraus resultierenden nachteiligen Wirkungen hinzunehmen seien.

Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil und macht geltend: Da der Betrieb der Diskothek baurechtlich nicht genehmigt sei, könne der Kläger dafür keinen Schutz beanspruchen. Die Gaststättenbehörde sei hier zum Einschreiten befugt, weil es um Störungen aufgrund atypischer Betriebseigentümlichkeiten gehe. Im polizeirechtlichen Sinne sei jedenfalls auch der Kläger Störer. Für die Gaststättenbehörde stelle sich nicht die Frage der Auswahl unter mehreren Störern, denn sie habe keine Möglichkeit, gegen die Bewohner der angrenzenden Räume vorzugehen. In der hier gegebenen Situation sei es zudem sachgerecht gewesen, denjenigen in Anspruch zu nehmen, der die Störung am schnellsten und wirksamsten beseitigen könne. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung habe die Störung durch den Kläger aufgrund zahlreicher Messungen festgestanden. Ob die Wohnnutzung der Nachbarräume materiell baurechtswidrig sei, sei dagegen offen.

Der Oberbundesanwalt vertritt im Gegensatz zum Berufungsgericht die Ansicht, die Frage, ob die Bewohner eines Nachbargrundstücks schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG ausgesetzt seien, lasse sich nicht unabhängig davon beurteilen, ob das Nachbargrundstück zulässigerweise zu Wohnzwecken genutzt werde.

Entscheidungsgründe

II.

1. Soweit der Rechtsstreit die Klägerin betrifft, ist er durch die übereinstimmenden Erklärungen der Klägerin und des Beklagten in der Hauptsache erledigt und in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 2 VwGO i.V.m. den §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 141 Satz 1 VwGO einzustellen. Die vorinstanzlichen Entscheidungen sind insoweit unwirksam (§ 173 VwGO i.V.m. einer entsprechenden Anwendung des § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO).

2. Die Revision des Klägers ist begründet. Soweit sich das Berufungsurteil auf seine Klage bezieht, muß es aufgehoben und die Sache an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden. Die Erwägungen, mit denen das Berufungsgericht die angefochtenen Bescheide gebilligt hat, verletzen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Geht man vom zutreffenden rechtlichen Maßstab aus, so sind zur Entscheidung der Sache weitere tatsächliche Feststellungen nötig, die zu treffen Aufgabe des Berufungsgerichts ist (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

a) Die Anfechtungsklage des Klägers ist zulässig. Die angefochtene Verfügung ist, wie sich namentlich aus der Begründung des Widerspruchsbescheids ergibt, als nachträgliche Auflage im Sinne des § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG zur Gaststättenerlaubnis vom 21. August 1986 zu werten; sie stellt eine Neuregelung dar, die die in der Gaststättenerlaubnis selbst enthaltene generelle Lärmschutzauflage insoweit ersetzt, als es speziell um die beiden an die Gaststätte angrenzenden, zu Wohnzwecken genutzten Räume des Nachbargrundstücks geht. Die Erlaubnis vom 21. August 1986 samt der nachträglichen Lärmschutzauflage ist nicht gemäß § 8 Satz 1 GastG erloschen. Zwar hat der Kläger die Gaststätte in den Jahren 1990 und 1991 zeitweise nicht mehr selbst betrieben; die Unterbrechungen dauerten aber jeweils weniger als ein Jahr.

b) Die angefochtene Auflage verbietet dem Kläger, die in seiner Gaststätte installierte Musikübertragungsanlage so zu betreiben, daß in den angrenzenden Räumen des Nachbarhauses bestimmte Richtwerte überschritten werden.

Dieses Verbot ist hinreichend bestimmt (vgl. BVerwGE 31, 15 ≪18≫). Da die Auflage dem Kläger die Auswahl unter den zum vorgeschriebenen Erfolg führenden Mitteln überläßt, ist auch nichts dafür ersichtlich, daß sie etwa die gaststättenrechtlich erlaubte Betriebsart der Diskothek unmöglich machen und somit vielleicht die Grenze zu den Rücknahme- und Widerrufsvorschriften mißachten könnte (vgl. dazu Urteil vom 5. November 1985 – BVerwG 1 C 14.84 – Buchholz 451.41 § 18 GastG Nr. 3 = GewArch. 1986, 96).

Entgegen der Ansicht des Klägers ist die Lärmschutzauflage nicht deswegen rechtswidrig, weil die Gaststättenbehörde unzuständig wäre und ein „Kompetenzvorrang der Baurechtsbehörde” bestünde. Daß die Gaststättenbehörde zum Erlaß einer Lärmschutzanordnung der hier strittigen Art zuständig ist, ergibt sich ohne weiteres aus dem Gesetz (§§ 5 Abs. 1 Nr. 3, 30 GastG). Damit ist freilich eine parallele Zuständigkeit der Baurechtsbehörde nicht ausgeschlossen und noch nichts darüber ausgesagt, welche Behörde im Falle der Zuständigkeitskonkurrenz in bezug auf das Maß zulässiger Immissionen die maßgebliche, andere Behörden bindende Entscheidung zu treffen hat. Der erkennende Senat stellt insoweit darauf ab, welcher Behörde die originäre Regelungskompetenz für den Gegenstand zukommt (vgl. BVerwGE 80, 259; 84, 11). Dies bedarf jedoch im vorliegenden Fall keiner Vertiefung. Die Frage, ob eine einschlägige Regelung der Baurechtsbehörde Bindungswirkung für die Entscheidungen der Gaststättenbehörde entfalten würde oder ob umgekehrt die gaststättenbehördliche Entscheidung die maßgebliche ist, stellt sich hier nicht, weil es an einer solchen baurechtlichen Regelung fehlt: Es gibt ausweislich der vom Berufungsgericht in bezug genommenen Behördenakten keine baurechtliche Genehmigung, aus der sich ableiten ließe, der vom Kläger geführte Betrieb dürfe in den Räumen des Nachbarhauses einen höheren oder umgekehrt nur einen geringeren Schallpegel verursachen als die angefochtene Auflage erlaubt. Insbesondere ist – darauf hat der Beklagte bereits im Berufungsverfahren hingewiesen (BU S. 5) – keine Baugenehmigung für eine Diskothek erteilt worden, wie der Kläger sie nach den Feststellungen des Berufungsurteils (S. 2) betreibt. Unter diesen Umständen war die Gaststättenbehörde nicht gehindert, in der Frage der zulässigen Immissionen nach eigener materiellrechtlicher Überzeugung zu urteilen.

Der Senat teilt auch nicht die Ansicht des Beklagten, mangels baurechtlicher Genehmigung des Diskothekenbetriebs könne der Kläger für diesen keinen Schutz beanspruchen. Der bloße Umstand, daß der Betrieb nicht durch eine Baugenehmigung gedeckt ist, bietet keine Ermächtigung für Eingriffsakte der Gaststättenbehörde; dies um so weniger, als der Betrieb gaststättenrechtlich – wie der Gebrauch der Bezeichnung „Diskothek” in den Auflagen der Erlaubnis vom 21. August 1986 deutlich macht – genehmigt ist.

c) Entsprechend dem Ansatz des Berufungsgerichts bestimmt sich die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Auflage vielmehr nach § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG. Das Berufungsgericht hat diese Vorschrift jedoch unzutreffend ausgelegt und angewandt.

Nach § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG können dem Gastwirt jederzeit Auflagen zum Schutz gegen schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und sonst gegen erhebliche Nachteile, Gefahren oder Belästigungen für die Bewohner des Betriebsgrundstücks oder der Nachbargrundstücke sowie der Allgemeinheit erteilt werden. Da sich die angefochtene Auflage gegen Lärmeinwirkungen der Gaststätte auf Räume des Nachbargrundstücks richtet, ist hier die tatbestandliche Voraussetzung der „schädlichen Umwelteinwirkungen für die Bewohner der Nachbargrundstücke” einschlägig. Schädliche Umwelteinwirkungen sind nach der Definition des § 3 Abs. 1 BImSchG „Immissionen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen herbeizuführen”. Umwelteinwirkungen sind „schädlich” und „erheblich” in diesem Sinne, wenn sie unzumutbar sind (vgl. dazu BVerwGE 80, 259 ≪262≫). Was der Umgebung an nachteiligen Wirkungen zugemutet werden darf, bestimmt sich nach der aus ihrer Eigenart herzuleitenden Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit. Kommt es aber auf Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit an, so ist die Ansicht des Berufungsgerichts irrig, jede faktische Wohnnutzung sei unabhängig von ihrer Zulässigkeit „Schutzobjekt” des § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG. Andererseits scheidet eine Wohnnutzung entgegen der Meinung des Klägers nicht schon deswegen als Schutzobjekt aus, weil sie – wie hier die Nutzung der an die Gaststätte angrenzenden Räume – ungenehmigt, also formell baurechtswidrig, erfolgt. Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit einer Wohnnutzung auf Nachbargrundstücken richten sich vielmehr danach, was aufgrund der materiell-baurechtlichen Situation billigerweise an Schutz erwartet werden darf (vgl. dazu BVerwGE 51, 15 ≪29 f., 33≫; 52, 122 ≪126 f.≫; 88, 143 ≪144 f.≫; Beschluß vom 6. August 1982 – BVerwG 7 B 67.82 – Buchholz 406.25 § 5 BImSchG Nr. 5). Daraus folgt, daß eine ungenehmigte Wohnnutzung, die beispielsweise bauplanungsrechtlich unzulässig und auch nicht durch Bestandsschutz (Art. 14 Abs. 1 GG) gedeckt ist, nicht Schutzobjekt einer rechtmäßigen Immissionsschutzauflage im Sinne des § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG sein kann.

Auf der Grundlage der Feststellungen des Berufungsurteils läßt sich die materiell-baurechtliche Situation der Räume, deren Schutz die Auflage bezweckt, nicht beurteilen. Das Berufungsgericht muß den Sachverhalt in dieser Richtung noch aufklären.

3. Ist die Sache demnach, soweit es um die Anfechtungsklage des Klägers geht, an das Berufungsgericht zurückzuverweisen, so bleibt die Kostenentscheidung insoweit – nämlich hinsichtlich einer Hälfte der Verfahrenskosten – der Schlußentscheidung vorbehalten.

Hinsichtlich des in der Hauptsache erledigten Teils des Rechtsstreits, auf den die andere Hälfte der Verfahrenskosten entfällt, beruht die Kostenentscheidung auf § 161 Abs. 2 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, diesen Teil der Verfahrenskosten zwischen der Klägerin und dem Beklagten gegeneinander aufzuheben (§ 155 Abs. 1 Satz 2 VwGO); denn es ist offen, ob die Klägerin mit ihrer Klage, hätte sich die Hauptsache nicht erledigt, erfolgreich wäre oder nicht.

BVerwG		Streitwert f. Geb. gem. Nr. 1228 K
Gerichtskosten
I.	Prozeßgebühr	Wert:	____	____
	Beweisgebühr			____
	Urteilsgebühr			____
	Porti etc.			____	____
II.	Prozeßgebühr	Wert:	____	____
	Beweisgebühr			____
	Urteilsgebühr			____
	Porti etc.			____	____
III.	Prozeßgebühr	Wert:	____	____
	Porti etc.			____	____
Anwaltkosten
I.	___ Prozeßgebühr(en)			____
	___ Verhandlungsgebühr(en)			____
	___ Beweisgebühr(en)			____
	Auslagen u. U'Steuer			____	____
II.	___ Prozeßgebühr(en)			____
	___ Verhandlungsgebühr(en)			____
	___ Beweisgebühr(en)			____
	Auslagen u. U'Steuer			____	____
III.	___ Prozeßgebühr(en)			____
	___ Verhandlungsgebühr(en)			____
	Auslagen u. U'Steuer …			____	____
	Streitwert: _______				____

Unterschriften

Meyer, Diefenbach, Scholz-Hoppe, Gielen, Mallmann

Fundstellen

BVerwGE, 53

BRS 1992, 519