BVerwG Urteil vom 27.02.2003 - 2 C 10.02 | Deutsches Anwalt Office Premium | Recht

Entscheidungsstichwort (Thema)

Aktenwidrigkeit, Bundesrahmenrecht als revisionsgerichtlicher Prüfungsmaßstab. irrevisibles Landesrecht. Rahmenrechtskonformität. Überprüfung der Auslegung – auf Rahmenrechtskonformität. Personaldaten der Beamten. Auskunftsanspruch. Pflicht des Dienstherrn zur Nennung von Denunzianten. leichtfertige Bezichtigung. Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO

Leitsatz (amtlich)

Ist Prüfungsmaßstab für das Revisionsrecht eine Vorschrift des Bundesrahmenrechts, hat das Revisionsgericht auch zu prüfen, ob sich die Vorinstanz bei der Auslegung und Anwendung irrevisiblen Landesrechts innerhalb der vom Rahmenrecht gezogenen, für den Landesgesetzgeber verbindlichen Grenzen gehalten hat.

Wird ein Beamter bei seinem Dienstherrn leichtfertig oder wider besseres Wissen der Korruption bezichtigt, muss der Dienstherr ihm den Denunzianten nennen, auch wenn diesem Vertraulichkeit zugesichert worden war.

Die Beweisaufnahme, ob der Informant leichtfertig oder wider besseres Wissen gehandelt hat, ist im Zwischenverfahren nach § 99 Nr. 2 VwGO durchzuführen.

Normenkette

VwGO § 99 Abs. 2, § 137 Abs. 1 Nr. 1; BRRG § 127 Nr. 2; LBG NRW §§ 65, 85

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Urteil vom 22.11.2001; Aktenzeichen 1 A 4855/99)

VG Minden (Urteil vom 15.09.1999; Aktenzeichen 4 K 2516/98)

Tenor

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. November 2001 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

Im Jahre 1995 eröffnete die Personaldezernentin des Beklagten dem Kläger, der damals im Straßenverkehrsamt eingesetzt war, ihr sei berichtet worden, dass er gegen Geld Fahrerlaubnisse erteile. Das Disziplinarverfahren, das auf Antrag des Klägers eingeleitet worden ist, wurde mit der Begründung eingestellt, der Vorwurf der Vorteilsannahme/Bestechlichkeit könne nicht aufrechterhalten werden. In der Folgezeit ersuchte der Kläger den Beklagten vergeblich, ihm die Namen derjenigen zu nennen, die ihn der Bestechlichkeit bezichtigt hatten, sowie der Personaldezernentin für ein anhängiges staatsanwaltschaftliches Ermittlungsverfahren wegen falscher Verdächtigung eine Aussagegenehmigung zu erteilen, die sie berechtige, auch die Namen der Informanten zu offenbaren.

Die Klage hatte in der zweiten Instanz Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt: Der Kläger habe aufgrund des § 18 Abs. 1 Nr. 3 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 1 des Datenschutzgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen Anspruch auf Mitteilung der Gewährspersonen. Dem Anspruch stehe nicht der Ausschlusstatbestand nach § 18 Abs. 3 des nordrhein-westfälischen Datenschutzgesetzes entgegen, dass die gewünschte Auskunft die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung der verantwortlichen Stelle erheblich gefährden würde. Die behördeninterne Bekämpfung der Korruption werde nicht behindert oder gefährdet, wenn gegenüber einem Informanten, der einen Beamten leichtfertig oder wider besseres Wissen bezichtigt habe, die Vertraulichkeit nicht gewahrt werde. Die Informanten, die den Kläger beschuldigt hätten, hätten leichtfertig gehandelt. Sie hätten sich nur auf die Angaben eines ihnen nicht näher bekannten Dritten gestützt, der zudem auch nur etwas ihm Zugetragenes berichtet habe und den sie dem Beklagten als seriös dargestellt hätten. Auch das Fürsorgeprinzip verpflichte den Beklagten zur Offenbarung der Namen. Der Kläger könne nur durch ein zivil- oder strafgerichtliches Verfahren seine uneingeschränkte Rehabilitierung erreichen. Dafür benötige er die Namen der Informanten.

Die Aussagegenehmigung müsse der Beklagte nach § 65 des nordrhein-westfälischen Landesbeamtengesetzes erteilen, weil der auch hier geltende Versagungsgrund der Gefährdung der Erfüllung öffentlicher Aufgaben wegen der Leichtfertigkeit der Informanten nicht durchgreife.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte Revision eingelegt, mit der er die Verletzung formellen und materiellen Rechts rügt.

Er stellt den Antrag,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. November 2001 aufzuheben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 15. September 1999 zurückzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision ist begründet.

Das Berufungsgericht hat aus § 18 Abs. 1 Nr. 3 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 1 des Datenschutzgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – DSG NRW – i.d.F. der Bekanntmachung vom 9. Juni 2000 (GV.NW. S. 542) einen Anspruch des Klägers gegen den Beklagten hergeleitet, Personaldaten des Klägers zu offenbaren. Damit hat es Rahmenrecht des Bundes sowie nordrhein-westfälisches Landesbeamtenrecht verletzt (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG).

Die Auslegung des nordrhein-westfälischen Datenschutzgesetzes dahingehend, dass dadurch selbständige Ansprüche des Beamten gegen seinen Dienstherrn auf Mitteilung persönlicher Daten, die das Beamtenverhältnis betreffen, begründet werden, lässt die Grenzen außer Acht, die durch das Beamtenrechtsrahmengesetz gezogen werden.

Das Revisionsgericht überprüft, ob der Landesgesetzgeber die bundesrechtlichen Vorgaben eingehalten und ob das Berufungsgericht das Landesrecht rahmenrechtskonform ausgelegt hat (stRspr, vgl. Urteil vom 27. September 1990 – 4 C 44.87 – BVerwGE 85, 348 ≪354≫ m.w.N. sowie Beschluss vom 10. September 1999 – BVerwG 6 BN 1.99 – Buchholz 406.401 § 14 BNatSchG Nr. 1 S. 1 ff. m.w.N.). Insoweit ist das Bundesverwaltungsgericht auch befugt, die Interpretation nichtrevisiblen Landesrechts zu überprüfen.

Die Vorschriften des Beamtenrechtsrahmengesetzes über die Personalakten, die den Beamten betreffende Daten enthalten, und über das Einsichts- und Auskunftsrechts des Beamten (§§ 56 ff. BRRG) zählen zu den Rahmenvorschriften, welche die Länder bei der Gestaltung ihres eigenen Beamtenrechts zu beachten haben. Sie müssen die Vorgaben umsetzen und dürfen die dadurch abgesteckten Grenzen nicht überschreiten.

Seit dem In-Kraft-Treten des Neunten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 11. Juni 1992 (BGBl I S. 1030) bestehen den allgemeinen Datenschutzgesetzen vorgehende Vorschriften des Beamtenrechts über den Umgang mit personenbezogenen Daten der Beamten, namentlich deren Einsichtsrecht und Auskunftsanspruch. Es handelt sich um abschließende Sonderregelungen. Indem § 56 Abs. 1 Satz 2 BRRG, § 90 Abs. 1 Satz 2 BBG, § 102 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW ausdrücklich klarstellen, dass zur Personalakte auch die in Dateien gespeicherten Unterlagen gehören, nehmen sie die Dateien mit Daten zur Person des Beamten aus dem Geltungsbereich der Datenschutzgesetze aus und unterwerfen sie den beamtenrechtlichen Vorschriften. Diese bilden ein umfassendes und abschließendes Regelsystem über den Umgang mit Personaldaten, die sich im Besitz des Dienstherrn befinden. § 56 Abs. 1 BRRG, § 102 Abs. 1 LBG NRW legen fest, welche Vorgänge die Personalakte bilden; § 56b BRRG, § 102b LBG NRW regeln die Anhörung des Beamten vor Aufnahme von Vorgängen mit ihm ungünstigen Äußerungen in die Personalakte. § 56c BRRG, § 102c LBG NRW gewähren ein Recht auf Einsicht in die Personalakte und in Sachakten, die personenbezogene Daten über den Beamten enthalten und für sein Dienstverhältnis verarbeitet oder benutzt werden, und bestimmen die Modalitäten der Einsichtnahme sowie die Fälle, in denen statt eines Anspruchs auf Einsichtnahme in Sachakten ein Anspruch auf Auskunft aus diesen besteht.

Diese spezielle und abschließende Regelung im Beamtenrecht schließt einen Auskunftsanspruch unter Rückgriff auf das allgemeine Datenschutzrecht aus. Nur wenn das Datenschutzgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, insbesondere dessen § 2 Abs. 3 in diesem Sinne verstanden wird, ist dem Gebot rahmenrechtskonformer Auslegung genügt.

Da die Namen der Personen, die dem Beklagten von angeblichen Pflichtwidrigkeiten des Klägers berichtet haben, weder in Akten noch in eine Datei aufgenommen worden sind, entfällt ein beamtenrechtlicher Anspruch sowohl auf Einsicht, § 102c Abs. 1 LBG NRW, als auch auf Auskunft, § 102c Abs. 4 LBG NRW.

Ein Anspruch des Beamten, dass über ein Geschehnis, das ihn betrifft, ein Vermerk erstellt wird, der zu den Personalakten zu nehmen ist, besteht grundsätzlich nicht (vgl. Urteil vom 6. April 1989 – BVerwG 2 C 9.87 – BVerwGE 81, 365). Von der Aufnahme eines Vermerks über das Gespräch der Leitenden Kreisrechtsdirektorin Sch. mit den Informanten in die Personalakte konnte der Beklagte schon deshalb absehen, weil die Behauptungen der Informanten nach der Einstellung des Disziplinarverfahrens ohne weitere Bedeutung für das Beamtenverhältnis des Klägers waren.

Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 85 LBG NRW) ist unmittelbare und selbständige Rechtsgrundlage für den Anspruch des Beamten auf Schutz und Wahrung seiner Persönlichkeitsrechte. Sie umfasst die in § 85 Satz 2 LBG NRW ausdrücklich ausgesprochene Verpflichtung, den Beamten bei seiner amtlichen Tätigkeit und in seiner Stellung als Beamten zu schützen. Dazu gehört es, den Beamten gegen unberechtigte Vorwürfe in Schutz zu nehmen (vgl. BVerfGE 43, 154 ≪165≫; Urteil vom 29. Juni 1995 – BVerwG 2 C 10.93 – BVerwGE 99, 56 ≪59≫). Die Fürsorgepflicht gebietet es ebenfalls, dem Beamten Hilfen zu bieten, damit er sich selbst gegen Behauptungen und Anschuldigungen Dritter, die seine Amtsführung betreffen, zur Wehr setzen kann.

Die sich daraus ergebenden Informationspflichten bestehen indessen nicht ohne Einschränkung. Wichtige öffentliche Belange können den Dienstherrn berechtigen, die vom Beamten begehrten Auskünfte zu verweigern. Dazu gehört das öffentliche Interesse, gegen Bestechlichkeit im öffentlichen Dienst vorzugehen.

Korruptionsbekämpfung ist eine öffentliche Aufgabe, die auch dem Beklagten obliegt. Ihre Erfüllung kann durch die Preisgabe von Namen und Anschrift von Informanten ernstlich gefährdet oder erheblich erschwert werden. Die Behörden sind auf Informanten angewiesen und dürfen diesen Vertraulichkeit zusichern und deren Identität geheim halten (vgl. bereits Urteil vom 30. April 1965 – BVerwG 7 C 83.63 – Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 7). Dies gilt grundsätzlich unabhängig vom Wahrheitsgehalt der Mitteilungen. Die Behörden können die für eine effektive Korruptionsbekämpfung unentbehrlichen Informationen von Seiten Dritter nur erwarten, wenn der Informant nicht befürchten muss, jede ihm anzulastende Nachlässigkeit oder leichte Fahrlässigkeit bei der Wahrnehmung oder Mitteilung der möglichen Pflichtwidrigkeit werde den Bruch der zugesagten Vertraulichkeit zur Folge haben (vgl. auch Urteil vom 3. September 1991 – BVerwG 1 C 48.88 – BVerwGE 89, 14 ≪19≫). Wenn allerdings der Informant seine Angaben leichtfertig oder wider besseres Wissen gemacht hat, darf der Dienstherr dem Interesse an der Geheimhaltung seiner Identität nicht den Vorrang vor dem Interesse des Betroffenen geben, den Sachverhalt vollständig aufzuklären und aufzudecken, dass die Vorwürfe gegen ihn haltlos sind.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts fehlt es bisher an Anhaltspunkten für ein leichtfertiges oder ein Handeln wider besseres Wissen der Informanten. Die – die gegenteilige Aussage des Berufungsgerichts stützenden – Ausführungen im angefochtenen Urteil zum Begriff der Leichtfertigkeit beziehen sich auf den Tatbestand des § 18 Abs. 3 DSG NRW. Sie binden das Revisionsgericht nicht bei der Auslegung des § 85 LBG NRW.

Leichtfertigkeit verlangt einen, gemessen an den individuellen Fähigkeiten des Handelnden, erhöhten Grad an Fahrlässigkeit (Urteil vom 3. September 1991 – BVerwG 1 C 48.88 – a.a.O.). Ob das Handeln der Gewährspersonen des Beklagten von dieser Art war, lässt sich nur nach einer weiteren Aufklärung des Sachverhalts beurteilen. Ohne Kenntnis der Informanten und ihrer Quelle sowie deren Verhalten bei ihrer Mitteilung an die Informanten kann Leichtfertigkeit weder bejaht noch verneint werden. Möglicherweise bedarf es auch einer Vernehmung der “Quelle” selbst. Unaufgeklärt ist ebenfalls, ob die Informanten ihre Angaben wider besseres Wissen gemacht haben. Davon geht der Kläger aus, wie sich aus seiner Anzeige wegen falscher Verdächtigung ergibt (vgl. § 164 StGB).

Eine derartige Aufklärung verbietet sich im Verfahren zur Hauptsache. Mit der – für eine Vernehmung als Zeugen erforderlichen – Preisgabe von Namen und Anschrift der Informanten würde der Beklagte die mit der Klage begehrten Angaben machen, also die Hauptsache vorweg nehmen (BVerfGE 101, 106 ≪127 ff.≫). Eine gerichtliche Aufklärung der “Leichtfertigkeit” oder ein “Handeln wider besseres Wissen” begründenden Umstände ohne Vorwegnahme der Hauptsache ist nur in einem Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO möglich. Der Kläger hat den für ein solches Verfahren notwendigen Antrag in der Berufungsinstanz gestellt.

Auch die Entscheidung über die Klage auf Erteilung der Aussagegenehmigung für das strafrechtliche Ermittlungsverfahren erfordert eine weitere Aufklärung des Sachverhalts. Dem Kläger würde das Rechtsschutzinteresse für diese Klage fehlen, wenn eine Bestrafung der Informanten wegen Verjährung der in Betracht kommenden Straftaten ausgeschlossen wäre, § 78 StGB. Ob Verjährung eingetreten und das Ermittlungsverfahren deshalb einzustellen oder bereits eingestellt ist, muss das Berufungsgericht aufklären. Sind die Straftaten nicht verjährt, kommt es für die Begründetheit auch der Klage auf Erteilung einer Aussagegenehmigung darauf an, ob der Versagensgrund der “ernstlichen Gefährdung oder erheblichen Erschwerung der Erfüllung öffentlicher Aufgaben” nach § 65 LBG NRW ausgeschlossen ist, weil die Informanten den Kläger leichtfertig oder wider besseres Wissen bezichtigt haben.