BVerwG Urteil vom 27.10.2000 - 4 A 18.99 (veröffentlicht am 27.10.2000)

Entscheidungsstichwort (Thema)

FFH-Richtlinie. potentielles Schutzgebiet. Schutzregime. gemeinschaftsrechtliche Vorwirkungen. Eingriffsregelung. naturschutzrechtliche Abwägung. Berücksichtigung von Ersatzmaßnahmen. Vorrang der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Untersagungstatbestand. Abwägungsmangel. ergänzendes Verfahren

Leitsatz (amtlich)

1. Das Schutzregime in einem potentiellen FFH-Gebiet (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 A 9.97 – BVerwGE 107, 1) wird grundsätzlich nicht durch Art. 6 FFH-RL, sondern durch die gemeinschaftsrechtlichen Vorwirkungen bestimmt, durch die verhindert wird, dass Gebiete, deren Schutzwürdigkeit nach der FFH-Richtlinie auf der Hand liegt, zerstört oder so nachhaltig beeinträchtigt werden, dass sie für eine Meldung nicht mehr in Betracht kommen.

2. Überwiegen bei der nach Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG (= § 8 Abs. 3 BNatSchG) gebotenen Abwägung die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, so ist der Eingriff zwingend zu untersagen.

3. Bei der Bilanzierung im Rahmen des Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG dürfen nur Kompensationsmaßnahmen berücksichtigt werden, die den Charakter von Ausgleichsmaßnahmen im Sinne des Art. 6 a Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG (= § 8 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG) haben. Ersatzmaßnahmen sind außer Acht zu lassen.

4. Genügt die Abwägung nicht den Anforderungen des Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG, so kommt im Straßenplanungsrecht ein ergänzendes Verfahren im Sinne des § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG in Betracht, wenn der Mangel nicht von solcher Art und Schwere ist, dass die Planung als Ganzes von vornherein in Frage gestellt erscheint.

Normenkette

FFH-RL Art. 4, 6; FStrG § 17 Abs. 1 S. 2, Abs. 6c; BNatSchG § 8 Abs. 1, 2 Sätze 1, 4, Abs. 3, 9; BayNatSchG Art. 6a Abs. 1 Sätze 1, 4, Abs. 2 S. 1, Abs. 3 S. 1, Art. 49a Abs. 2

Tenor

Die Klage des Klägers zu 1 wird abgewiesen.

Auf die Klage des Klägers zu 2 wird festgestellt, dass der Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Unterfranken vom 9. April 1999 einschließlich der Plangenehmigung vom 1. Dezember 1999 rechtswidrig ist und nicht vollzogen werden darf.

Der Kläger zu 1 trägt ein Neuntel der Gerichtskosten und der außergerichtlichen Kosten des Beklagten. Der Beklagte trägt acht Neuntel der Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten des Klägers zu 2. Die übrigen außergerichtlichen Kosten tragen die Beteiligten jeweils selbst.

Tatbestand

I.

Die Kläger wenden sich gegen den Bau der Bundesautobahn A 71 in dem 14 1/2 km langen zweiten Abschnitt zwischen Pfersdorf und Münnerstadt.

Der Kläger zu 1 ist ein in Bayern anerkannter Naturschutzverband. Er ist Eigentümer eines knapp 1,5 Hektar großen Grundstücks, das für den Autobahnbau in Anspruch genommen werden soll. Er erwarb die Parzelle unentgeltlich aufgrund eines Überlassungsvertrages vom 16. April 1996. In diesem Vertrag verpflichtet er sich, das Grundstück im übernommenen Zustand zu erhalten und die Ausübung der Jagd nicht zu behindern, für den Fall, dass die Autobahn im Bereich des Grundstücks nicht gebaut wird, das Grundstück unentgeltlich zurückzuübertragen, sowie für den umgekehrten Fall, eine etwaige Entschädigung an den Voreigentümer weiterzugeben. Diese Verpflichtungen hoben die Vertragsparteien mit Vertrag vom 2. Juni 1999 ersatzlos wieder auf.

Der Kläger zu 2 ist Vollerwerbslandwirt. Er bewirtschaftet einen auf ökologischen Landbau ausgerichteten Betrieb mit einer Nutzfläche von rund 156 Hektar, von denen 25 Hektar sein Eigentum sind. Nach seinen Angaben erwirtschaftet er im Jahr einen Gewinn von rund 100 000 DM. Von den in seinem Eigentum stehenden Flurstücken werden im Trassenbereich Teilflächen in einer Größe von insgesamt etwa 6 000 qm benötigt. Außerdem werden von verschiedenen Pachtgrundstücken Flächen für den Straßenbau und für Kompensationsmaßnahmen zugunsten von Natur und Landschaft in Anspruch genommen. Der Gesamtverlust macht ca. 6,5 Hektar aus.

Das Planvorhaben ist Teil einer Straßenverbindung, die der Bundesminister für Verkehr im Februar 1991 im Vorgriff auf den ersten gesamtdeutschen Verkehrswegeplan als eines der „Verkehrsprojekte Deutsche Einheit” bestimmte und die vom Autobahnkreuz mit der A 4 bei Erfurt bis zur A 70 bei Schweinfurt reicht. In dem Bedarfsplan, der dem Fernstraßenausbaugesetz als Anlage beigefügt ist, ist sie unter der Bezeichnung A 81 als „vordringlicher Bedarf” zeichnerisch dargestellt. Am 7. März 1994 wurde ein Raumordnungsverfahren u.a. auf der Grundlage einer Umweltverträglichkeitsstudie mit der landesplanerischen Beurteilung abgeschlossen, dass die „Wahllinie Ost” mit näher beschriebenen Maßgaben den Erfordernissen der Raumordnung entspreche. In weitgehender Übereinstimmung mit diesem Trassierungsvorschlag beantragte die Autobahndirektion Nordbayern mit Schreiben vom 20. Dezember 1995, das Planfeststellungsverfahren für den Abschnitt Pfersdorf-Münnerstadt durchzuführen. Die Planunterlagen wurden nach ortsüblicher Bekanntmachung samt Hinweis auf die Bedeutung der Einwendungsfrist u.a. in der Gemeinde, in der die von der Planung betroffenen Grundstücke des Klägers zu 2 liegen, vom 4. April bis 6. Mai 1996 ausgelegt. Beide Kläger erhoben Einwendungen, die in der Zeit vom 14. bis zum 27. November 1996 erörtert wurden. Die Autobahndirektion Nordbayern änderte aufgrund des Ergebnisses des Anhörungsverfahrens ihre Pläne ab. Die insoweit einschlägigen Planunterlagen wurden erneut ausgelegt. Die Erörterung wurde auf die Planänderungen beschränkt.

Der Planfeststellungsbeschluss vom 9. April 1999 enthält, auch weil die Trasse auf einer Länge von gut 8 km ein Wasserschutzgebiet kreuzt, zahlreiche Auflagen zum Gewässerschutz. Er sieht überdies Beweissicherungsmaßnahmen vor, die zum einen der Klärung der Frage dienen, in welchem Umfang Boden bzw. Pflanzen mit Blei, Cadmium, Antimon, Chrom, Kupfer, Nickel, Zink und polycyclischen aromatischen Kohlenwasserstoffen belastet werden, und zum anderen Feststellungen dazu ermöglichen sollen, wie sich die Baumaßnahme durch Bodenverdichtungen und Abgrabungen auf den Ertrag landwirtschaftlicher Böden auswirkt. Im Übrigen macht der Planfeststellungsbeschluss den Bau des zweiten Abschnitts davon abhängig, dass der erste Bauabschnitt zwischen Schweinfurt und Pfersdorf unanfechtbar planfestgestellt oder eine selbständige Anbindung an die B 19 im Bereich Pfersdorf genehmigt worden ist. Eine solche Anbindung ist Gegenstand einer Plangenehmigung, die die Regierung von Unterfranken am 1. Dezember 1999 erteilt hat. Der Anschluss an die B 19 bei Münnerstadt darf in der plangemäßen Form erst gebaut werden, wenn der dritte Abschnitt unanfechtbar planfestgestellt ist. Bis dahin ist nur die verringerte Anschlusskonzeption maßgeblich, die sich aus der dem Plan beigefügten Anlage 2 ergibt. In den Beschlussgründen wird u.a. ausgeführt:

Die Verfahrensprüfung der Umweltverträglichkeit habe keine schwerwiegenden Umweltauswirkungen ergeben. Eine Verträglichkeitsprüfung nach der FFH-Richtlinie sei nicht geboten gewesen. Die im Trassenbereich vorhandenen Lebensraumtypen erfüllten nicht die im Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien, weil ihnen der Repräsentativitätsgrad fehle und sie nur kleine Flächen einnnähmen. Das Vorhaben wirke sich nicht nur wegen der Flächenversiegelung, der Barriere- und Zerschneidungseffekte sowie der kleinklimatischen Veränderungen, sondern auch wegen der mit dem Verkehr verbundenen Lärm-, Schadstoff- und Lichtimmissionen nachteilig auf die Vegetation und die frei lebende Tierwelt aus. Diese negativen Wirkungen ließen sich durch Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen aber weitgehend kompensieren. Der Verwirklichung des Vorhabens insgesamt stünden keine von vornherein unüberwindlichen Hindernisse entgegen. Dem planfestgestellten Bauabschnitt komme durch die Verknüpfung mit dem ersten und dem dritten Abschnitt eine selbständige Verkehrswirksamkeit zu. Das Verkehrsbedürfnis ergebe sich aus der Aufnahme des Vorhabens in den Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen. Die A 71 sei von ihrer Charakteristik her eine Autobahn mit vorwiegend regionaler Verkehrsstruktur. Mit ihr werde das Ziel verfolgt, eine leistungsfähige Achse zu schaffen, die den thüringischen und unterfränkischen Raum erschließe, eine Verbesserung der Standortbedingungen für die Wirtschaft bringe und das regionale Straßennetz einschließlich der überfüllten Ortsdurchfahrten entlaste. Es seien verschiedene Planungsvarianten geprüft worden. Die Planfeststellungslinie verdiene den Vorzug, weil sie die A 70 auf kürzestem Wege an Thüringen anbinde, das nachgeordnete Straßennetz erheblich entlaste, weitgehend abseits von Wohnbebauung verlaufe, am wenigsten ausgewiesene und geplante Naturschutzzonen beeinträchtige und sich mit den Erfordernissen des Gewässerschutzes durch Schutzmaßnahmen und Auflagen in Einklang bringen lasse. Mit einer Schadstoffbelastung sei lediglich im unmittelbaren Trassenbereich zu rechnen. Die landwirtschaftliche Nutzung werde zwar insbesondere im Falle des ökologischen Landbaues beeinträchtigt. Die Folgen seien indes nicht so gewichtig, dass Betriebe in ihrer Existenzfähigkeit bedroht würden. Das Vorhaben sei mit erheblichen Eingriffen in Natur und Landschaft verbunden. Die Funktionen des Naturhaushalts bzw. die Werte des Landschaftsbildes seien jedoch in dem von Eingriffen betroffenen Landschaftsraum insgesamt gleichartig bzw. gleichwertig gewährleistet. Deshalb hätten die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege hinter den Belangen der erforderlichen Verbesserung des Straßennetzes zurückzutreten. Das Vorhaben entspreche bei Beachtung der festgelegten Nebenbestimmungen auch den Anforderungen der Wasserwirtschaft. Die Einwendungen der Kläger wies die Regierung von Unterfranken zurück.

Die Kläger tragen zur Begründung ihrer gegen den Planfeststellungsbeschluss und die Plangenehmigung gerichteten Klagen vor: Der Kläger zu 2 werde in seiner wirtschaftlichen Existenz bedroht. Er werde nicht nur durch den direkten Flächenverlust betroffen. Weitere Nachteile erleide er dadurch, dass Flächen von rund 1 000 m Breite rechts und links der Trasse für seinen ökologischen Betrieb unbrauchbar würden. Ein Anbau an rückstandsexponierten Standorten bringe unweigerlich Vermarktungsprobleme mit sich. Mit konventionellem Ersatzland sei ihm nicht gedient. Wegen der Flächenverluste und der Anbaubeschränkungen müsse er mit einer Verdiensteinbuße von 25 bis 30 % rechnen. Der Planfeststellungsbeschluss leide an Verfahrensmängeln. Die im Jahre 1996 ausgelegten Planunterlagen hätten weder die im Raumordnungsverfahren angefertigte Umweltverträglichkeitsstudie noch das zum – alternativen – Ausbau der B 19 eingeholte Gutachten umfasst. Die erneute Planauslegung im Jahre 1998 hätte sich nicht auf die Planänderungen beschränken dürfen. Das Vorhaben unterfalle nicht den Regelungen des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes. Die Umweltverträglichkeitsprüfung weise Defizite auf. Im Raumordnungsverfahren hätte die Öffentlichkeit beteiligt werden müssen. Im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung seien weder die Nullvariante noch die Umweltauswirkungen in den Nachbarabschnitten und der Alternativen geprüft worden. Auch inhaltlich weise die Umweltverträglichkeitsprüfung Mängel auf. Die Bestandserhebung sei unzureichend gewesen. Die Planung sei auch materiell rechtswidrig. Der Planungsträger habe weder den Ausbau der B 19 noch die verschiedenen Westtrassen als Alternativen ausreichend geprüft. Ein Ausbau der B 19 sei verkehrswirksamer und naturschonender. Die Planfeststellungsbehörde habe diese Variante nicht geprüft, weil sie fälschlich davon ausgegangen sei, durch das Fernstraßenausbaugesetz gebunden zu sein. Durch ein Bedarfsgesetz dürfe den mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung betroffenen Eigentümern nicht der Einwand abgeschnitten werden, dass die Planrechtfertigung fehle und bessere Alternativen vorhanden seien. Die Vorzugswürdigkeit der Westtrassen habe die Planungsbehörde verkannt, da ihr insoweit mangels Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung kein geeignetes Material zur Verfügung gestanden habe. Im Übrigen habe eine echte Alternativenprüfung nicht stattgefunden. Die vom Beklagten für das Jahr 2010 prognostizierte Verkehrsmenge von bis zu 37 800 Kfz/Tag rechtfertige nicht den Bau einer Autobahn. Hinzu komme, dass die Prognose fehlerhaft sei. Schon die Bedarfsentscheidung des Fernstraßenausbaugesetzes halte einer Evidenzkontrolle nicht stand. Die überregionalen Effekte der Autobahn seien von Anfang an gering eingeschätzt worden. Materiell handele es sich nicht um ein Verkehrsprojekt Deutsche Einheit. Varianten seien im Gesetzgebungsverfahren offenbar nicht untersucht worden. Die 1993 getroffene Bedarfsentscheidung sei seitdem nicht überprüft worden. Sie sei inzwischen obsolet geworden. Der Verkehr auf der B 19, der nach der Wiedervereingung sprunghaft angestiegen sei, sei in den letzten Jahren deutlich zurückgegangen. Die Abschnittsbildung sei fehlerhaft, da der Abschnitt keine eigenständige Verkehrswirksamkeit aufweise. Die Eingriffe in Natur und Landschaft seien nur unzureichend erfasst worden; die Bestandserhebung weise erhebliche Mängel auf. Im Zuge der Querung des Thalwasser- und des Lauertals würden Gebiete betroffen, in denen nach der FFH-Richtlinie geschützte, vom Planungsträger unvollständig erfasste Tier- und Pflanzenarten sowie Lebensraumtypen vorhanden seien. Auch in den Nachbarabschnitten gebe es faktische FFH-Gebiete, für die der planfestgestellte Bauabschnitt Zwangspunkte setze. Das Kompensationskonzept des Beklagten sei mangelhaft. Die Plantrasse durchschneide wichtige Wasserschutzräume und beeinträchtige die Schutzzone 2 eines Wasserschutzgebiets. Die angeordneten Schutzmaßnahmen reichten nicht aus, um zu verhindern, dass bei Unfällen oder sonstigen Störfällen das Grundwasser verunreinigt werde. Die Wahllinie West gefährde die Trinkwasserversorgung in weit geringerem Maße.

Die Kläger beantragen,

den Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Unterfranken vom 9. April 1999 und die Plangenehmigung vom 1. Dezember 1999 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er bezieht sich auf die Ausführungen im Planfeststellungsbeschluss und in der Plangenehmigung. Das Vorbringen der Kläger nimmt er zum Anlass dafür, die Argumentation der Planungsbehörde zu vertiefen.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren nicht beteiligt.

Entscheidungsgründe

II.

A. Das Bundesverwaltungsgericht ist nach § 5 Abs. 1 VerkPBG zuständig. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss und die Plangenehmigung betreffen ein Vorhaben nach § 1 VerkPBG. Es geht im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VerkPBG um einen Verkehrsweg zwischen dem Freistaat Thüringen und dem nächsten Knotenpunkt des Hauptverkehrsnetzes des übrigen Bundesgebiets. Nach § 2 Nr. 29 der Fernverkehrswegebestimmungsverordnung vom 3. Juni 1992 (BGBl I S. 1 014) trifft dies für die „A 81 zwischen der Landesgrenze Thüringen und der A 70 bei Schweinfurt” (jetzt A 71) zu. Der Bundesminister für Verkehr hat mit dieser Bestimmung von der ihm in § 1 Abs. 2 VerkPBG erteilten Ermächtigung Gebrauch gemacht. Diese Regelung hat zur Folge, dass das Bundesverwaltungsgericht auch über die Zulässigkeit des Baus der A 71 auf bayerischem Gebiet in erster und letzter Instanz entscheidet. Die von § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 VwGO abweichende Zuständigkeitsbestimmung und die hiermit verbundene Beschränkung auf einen Rechtszug verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Mit dem Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz verfolgt der Gesetzgeber im Hinblick auf den verfassungsrechtlichen Auftrag, bundesweit gleiche Lebensverhältnisse zu schaffen, das Ziel, in den neuen Bundesländern so schnell wie möglich eine leistungsfähige Verkehrsinfrastruktur aufzubauen und das so zu bildende Verkehrsnetz an das der alten Länder anzubinden. Die Zuständigkeitsverlagerung begegnet entgegen der Auffassung der Kläger nicht deshalb rechtlichen Bedenken, weil sie zur Folge hat, dass gegebenenfalls auch landesrechtliche Vorschriften als Prüfungsmaßstab in Betracht zu ziehen sind. Weist der Gesetzgeber in Verfahren, in denen auch Landesrecht einschlägig sein kann, die Entscheidung ausschließlich dem Bundesverwaltungsgericht zu, so ist es unabdingbar, auch den Anforderungen dieses Rechts Rechnung zu tragen, da sich nur so ein umfassender Rechtsschutz gewährleisten lässt. Dem Bundesverwaltungsgericht ist es auch in anderen rechtlichen Zusammenhängen nicht verwehrt, Landesrecht anzuwenden. Beleg hierfür ist § 565 Abs. 4 ZPO, der über § 173 VwGO auch im Verwaltungsprozess gilt und der, soweit ersichtlich, zu rechtlichen Zweifeln bisher keinen Anlass gegeben hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 1994 – BVerwG 3 C 17.92 – BVerwGE 97, 79).

B. I. Die gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 9. April 1999 gerichtete Klage des Klägers zu 1 ist unzulässig. Sie genügt nicht den Anforderungen des § 42 Abs. 2 VwGO. Der Kläger zu 1 zeigt keine Rechtsverletzung auf, aus der sich eine Klagebefugnis im Sinne dieser Bestimmung herleiten lässt. Er ist zwar formal Eigentümer eines Grundstücks, das für Straßenbauzwecke in Anspruch genommen werden soll. Seine Rechtsposition ist aber nicht schutzwürdig. Dies folgt aus den Gründen, die der Senat im Urteil gleichen Datums in der Parallelsache BVerwG 4 A 10.99 zwischen denselben Beteiligten – außer dem Kläger zu 2 – dargelegt hat. Auf diese Ausführungen wird verwiesen.

II. Soweit der Kläger zu 1 sich gegen die Plangenehmigung vom 1. Dezember 1999 wendet, ist seine Klage unbegründet. Eine Rechtsverletzung lässt sich nicht daraus herleiten, dass er in dem Verfahren, das der angefochtenen Genehmigung vorausgegangen ist, nicht beteiligt worden ist. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG ist einem anerkannten Naturschutzverband im Planfeststellungsverfahren über Vorhaben, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft im Sinne des § 8 BNatSchG verbunden sind, Gelegenheit zur Äußerung sowie zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben. Die Anbindung des zweiten Abschnitts der A 71 bei Pfersdorf an die B 19 ist indes nicht Gegenstand einer Planfeststellung, sondern einer Plangenehmigung. Das Beteiligungsrecht, das der Bundesgesetzgeber einräumt, ist ausdrücklich auf das Planfeststellungsverfahren beschränkt.

Eine Verletzung des Beteiligungsrechts kann nicht schon allein daraus hergeleitet werden, dass anstelle eines Planfeststellungsbeschlusses eine Plangenehmigung erteilt worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 1995 – BVerwG 11 A 1.95 – BVerwGE 98, 100). Ein Klagerecht ist dem Verband nur dann zuzuerkennen, wenn die Behörde § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG dadurch umgeht, dass sie sich des Mittels der Plangenehmigung bedient, obwohl ein Planfeststellungsbeschluss geboten gewesen wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Mai 1997 – BVerwG 11 A 43.96 – BVerwGE 104, 367; Beschluss vom 14. August 1995 – BVerwG 4 BN 43.94 – Buchholz 406.401 § 29 BNatSchG Nr. 8; vgl. auch Beschluss vom 21. Juli 1997 – BVerwG 4 BN 10.97 – Buchholz 406.401 § 29 BNatSchG Nr. 14). Für einen solchen Umgehungstatbestand bietet das Klagevorbringen keine Anhaltspunkte. Der Beklagte durfte die angefochtene Regelung in einer Plangenehmigung treffen. Nach § 17 Abs. 1 a Satz 1 FStrG kann eine Plangenehmigung erteilt werden, wenn Rechte anderer nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigt werden oder die Betroffenen sich mit der Inanspruchnahme ihres Eigentums oder eines anderen Rechts schriftlich einverstanden erklärt haben und mit den Trägern öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich berührt wird, das Benehmen hergestellt worden ist. Der Kläger weist lediglich darauf hin, dass die Gemeinde Poppenhausen der Planung widersprochen hat, weil sie nicht damit einverstanden ist, dass der Beklagte für die Anbindung an die B 19 auf Flächen zugreift, die als Gemeindestraßen in ihrem Eigentum stehen. Dieser Umstand stand der Erteilung einer Plangenehmigung indes nicht im Wege. Widerspricht ein Betroffener der Inanspruchnahme seines Eigentums, so ist eine Plangenehmigung nach § 17 Abs. 1 a Satz 1 FStrG gleichwohl zulässig, wenn seine Rechte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigt werden. Zwar ist auch gemeindliches Eigentum ein Recht im Sinne dieser Bestimmung, doch kann von einer wesentlichen Beeinträchtigung keine Rede sein, wenn eine Inanspruchnahme dazu dient, Eigentum, das ohnehin bereits einer öffentlichen Zweckbindung unterliegt, für andere Gemeinwohlbelange nutzbar zu machen. So liegt es hier. Die Gemeinde Poppenhausen ist zwar Eigentümerin der betroffenen Flächen. Die Grundstücke sind jedoch schon jetzt dem öffentlichen Verkehr gewidmet (vgl. Art. 6 und 47 Abs. 2 BayStrWG). Der öffentlich-rechtliche Status, den sie durch den Widmungsakt erhalten haben, überlagert die privatrechtlichen Rechtsbeziehungen. Er mindert das Gewicht der durch die Plangenehmigung ausgelösten eigentumsrechtlichen Folgen erheblich.

C. Die vom Kläger zu 2 gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 9. April 1999 und die Plangenehmigung vom 1. Dezember 1999 gerichteten Klagen haben dagegen Erfolg. Sie sind zulässig. Sie sind auch begründet. Denn der Planfeststellungsbeschluss ist ebenso wie die Plangenehmigung rechtswidrig und verletzt den Kläger zu 2 in seinen Rechten.

I. Der Kläger zu 2 ist nicht darauf beschränkt, persönliche Belange zur Geltung zu bringen. Er ist Eigentümer von Grundstücken, die für den Straßenbau sowie für naturschutzrechtliche Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen in Anspruch genommen werden. Da schon die Planung insoweit für ihn enteignungsrechtliche Vorwirkungen entfaltet, kann er auch sonstige Verstöße, die zur Rechtswidrigkeit führen, geltend machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 – BVerwG 4 C 80.79 – BVerwGE 67, 74). Der Kläger zu 2 rügt eine Vielzahl von Mängeln, seine Angriffe gehen indes weit überwiegend fehl.

1. Das Verfahren, das im Planfeststellungsbeschluss vom 9. April 1999 seinen Abschluss fand, leidet nicht an Fehlern.

a) Es bedurfte in dem Raumordnungsverfahren, das dem Planfeststellungsverfahren vorausging, keiner Öffentlichkeitsbeteiligung. Denn § 2 Abs. 2 Satz 1 VerkPBG bestimmt für alle Vorhaben, die in den Anwendungsbereich des Gesetzes fallen, dass die Einbeziehung der Öffentlichkeit im Planfeststellungsverfahren stattfindet. Ob die im Rahmen des Raumordnungsverfahrens angefertigte Umweltverträglichkeitsstudie im Planfeststellungsverfahren ausgelegt werden musste, richtet sich nach § 6 UVPG. Nach dessen Abs. 1 Satz 1 hat der Träger die entscheidungserheblichen Unterlagen über die Umweltauswirkungen des Vorhabens der zuständigen Behörde zu Beginn des Verfahrens vorzulegen, in dem die Umweltverträglichkeit geprüft wird. Welche Angaben er in diesem Zusammenhang zu machen hat, ergibt sich aus § 6 Abs. 3 und 4 UVPG. Die dort genannten Angaben waren in den ausgelegten Unterlagen enthalten. Der Gesetzgeber lässt offen, in welcher Form der Vorhabenträger der Informationspflicht nachzukommen hat, die ihm nach dieser Regelung obliegt. Er schreibt insbesondere nicht vor, dass eine im vorgelagerten Verwaltungsverfahren angefertigte Umweltverträglichkeitsstudie vorgelegt oder die UVP-relevanten Daten in sonstiger Weise gesondert erfasst und offen gelegt werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 C 11.96 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 138 und vom 22. Juli 1999 – BVerwG 4 A 52.98 – n.v.; Beschluss vom 17. Februar 1997 – BVerwG 4 VR 17.96 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 127).

b) Welche weiteren Unterlagen der Öffentlichkeit zugänglich zu machen sind, bestimmt sich nach § 73 VwVfG. Nach § 73 Abs. 3 Satz 1 VwVfG ist der Plan auszulegen, der nach § 73 Abs. 1 Satz 2 VwVfG aus den Zeichnungen und Erläuterungen besteht, die das Vorhaben, seinen Anlass und die vom Vorhaben betroffenen Grundstücke und Anlagen erkennen lassen. Der Senat hat wiederholt bekräftigt, dass nicht alle Unterlagen, die möglicherweise zur umfassenden Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Planung erforderlich sind, den potentiell Betroffenen bereits im Stadium der Anhörung durch Auslegung bekannt gemacht werden müssen. Vielmehr kann sich die Auslegung auf die Unterlagen beschränken, derer der Einzelne bedarf, um den Grad seiner Betroffenheit abschätzen und sich das Interesse, Einwendungen zu erheben, bewusst machen zu können. Ob auch vom Planungsträger eingeholte Gutachten zu dem insoweit unverzichtbaren Informationsmaterial gehören, hängt davon ab, ob die mit der Auslegung bezweckte Anstoßwirkung ohne sie in einem wesentlichen Punkt verfehlt würde (vgl. BVerwG, Urteile vom 5. Dezember 1986 – BVerwG 4 C 13.85 – BVerwGE 75, 214, vom 8. Juni 1995 – BVerwG 4 C 4.94 – BVerwGE 98, 339 und vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 C 11.96 – a.a.O.). In dem vom Planungsträger eingeleiteten Verfahren bedurfte es nicht der Offenlegung des Gutachtens zum Ausbau der B 19, um dem Kläger und anderen Betroffenen vor Augen zu führen, dass der Ausbau der vorhandenen Bundesstraße als Alternative zum Autobahnneubau erwägenswert war. Bereits vor Durchführung des Anhörungsverfahrens, in dem eine Vielzahl von Einwendungen erhoben wurde, stieß das Planvorhaben im Planungsraum auf Ablehnung und Kritik, die sich nicht zuletzt daran entzündete, dass mit dem Ausbau der B 19 zur Erreichung des Planungsziels ein in mehrfacher Hinsicht weniger einschneidendes Mittel zur Verfügung stehe. Auch der Kläger zu 2 griff dieses Argument auf. In seinem Einwendungsschreiben machte er sich, ohne durch das Gutachten auf dieses Problem gestoßen worden zu sein, die von vielen anderen geteilte Auffassung zu Eigen, dass der Ausbau der B 19 im Vergleich mit dem Neubau einer Autobahn die bessere Lösung darstelle.

c) Dem Planfeststellungsverfahren haftet nicht deshalb ein Mangel an, weil die zweite Anhörung, die im Herbst 1998 stattfand, sich auf die Planänderungen beschränkte. Wird ein ausgelegter Plan geändert, so bedeutet dies nicht in jedem Fall, dass das vorausgegangene Anhörungsverfahren wiederholt werden muss. Wie aus § 73 Abs. 8 Satz 1 VwVfG zu ersehen ist, genügt es, wenn Dritte, deren Belange erstmalig oder stärker als bisher berührt werden, Gelegenheit erhalten, sich innerhalb von zwei Wochen zur Änderung zu äußern. Eines neuen Anhörungsverfahrens bedarf es nur dann, wenn die Planänderungen insgesamt so weitreichend sind, dass sie im Ergebnis zu einem neuen Vorhaben führen. Davon kann indes keine Rede sein, wenn das Gesamtkonzept nicht berührt wird bzw. trotz der Änderungen die Identität des Vorhabens gewahrt bleibt (vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 1992 – BVerwG 7 C 18.91 – BVerwGE 90, 96 und vom 21. März 1996 – BVerwG 4 C 19.94 – BVerwGE 100, 370; Beschluss vom 2. Februar 1996 – BVerwG 4 VR 23.95 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 108). So verhielt es sich hier. Der Plan wurde insofern geändert, als Wegeverbindungen ergänzt bzw. verbessert, durch die Anordnung einer Spritzschutzwand mit Schallabsorption Schallschutzvorkehrungen auf der Lauertalbrücke getroffen, durch die Basisabdichtung der Fahrbahn, die Einbeziehung des Einschnittsböschungswassers in die Fahrbahnentwässerung und die Errichtung eines zusätzlichen kombinierten Absetz- und Rückhaltebeckens Forderungen nach einem weitergehenden Grundwasserschutz erfüllt sowie auf Wunsch der Landwirtschaft Ausgleichs- und Ersatzflächen verlegt wurden. Die Planänderungen schlugen zwar der Zahl nach erheblich zu Buche, sie wirkten sich aber auch in ihrer Gesamtheit qualitativ nicht in der Weise aus, dass planerisch ein neues Vorhaben entstanden wäre. Vielmehr blieben die Hauptelemente der Planung unangetastet. Die Planungsbehörde durfte es trotz der Vielzahl von Einzeländerungen mit den Verfahrensschritten bewenden lassen, die in § 73 Abs. 8 Satz 1 VwVfG für den Fall der Planänderung vorgezeichnet sind. Dass sie über die schriftliche Anhörung hinaus einen weiteren Erörterungstermin ansetzte, kann entgegen der Einschätzung des Klägers nicht als Beleg dafür gewertet werden, dass sie selbst von der Notwendigkeit einer vollständigen Wiederholung der Anhörung ausging. Der Gesetzgeber sieht ausweislich des § 73 Abs. 8 Satz 2 VwVfG, der die Absätze 3 bis 6 nur unter den dort genannten Voraussetzungen für entsprechend anwendbar erklärt, davon ab, eine erneute Erörterung verbindlich vorzuschreiben. Er verbietet es indes nicht, den durch die Änderung Betroffenen Gelegenheit zu einer mündlichen Äußerung im Rahmen eines weiteren Erörterungstermins zu geben. Von dieser Wahlmöglichkeit wurde hier Gebrauch gemacht.

2. Auch materiellrechtlich lässt sich der Planfeststellungsbeschluss weithin nicht beanstanden.

a) Der Planfeststellungsbeschluss entspricht den Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG.

aa) Ohne Erfolg stellt der Kläger die Planrechtfertigung in Frage. Die A 71 ist im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen, der nach § 1 Abs. 1 Satz 2 des Fernstraßenausbaugesetzes – FStrAbG – in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. November 1993 (BGBl I S. 1878) dem Gesetz als Anlage beigefügt ist, als vordringlicher Bedarf ausgewiesen. Nach § 1 Abs. 2 FStrAbG entspricht sie damit den Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG. Das bedeutet, dass nach der gesetzgeberischen Wertung unter Bedarfsgesichtspunkten eine Planrechtfertigung vorhanden ist. Der Kläger ist der Auffassung, diese Entscheidung halte einer Evidenzkontrolle schon deshalb nicht Stand, weil nichts darauf hindeute, dass als Folge der deutschen Wiedervereinigung im unterfränkischen Raum ein überregionaler Verkehr zu verzeichnen sei, der den Bau einer Autobahn rechtfertige, und nichts dafür ersichtlich sei, dass andere Lösungen im Gesetzgebungsverfahren auch nur in Betracht gezogen worden seien. Die gesetzliche Bedarfsfeststellung ist indes allein an den Vorgaben des Verfassungsrechts zu messen. Ob das Vorhaben im Sinne des Art. 14 GG zum Wohle der Allgemeinheit erforderlich ist, bedarf nicht schon auf der Ebene der Bedarfsplanung einer abschließenden Prüfung. Der Bedarfsplan enthält zwar gewisse Weichenstellungen, durch ihn wird die abschließende Zulassungsentscheidung aber in keiner Weise grundstücksbezogen vorgeprägt oder gar vorweggenommen. Seine Wirkung erschöpft sich darin, dass der Gemeinwohlbezug in der Form einer politischen Leitentscheidung auf einer ersten Stufe konkretisiert wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1998 – 1 BvR 830/98 – NVwZ 1998, 1060; BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1995 – BVerwG 4 C 4.94 – a.a.O.).

Ein unter dem Blickwinkel des Art. 14 GG relevantes rechtliches Defizit lässt sich entgegen der Auffassung des Klägers nicht allein mit dem Hinweis dartun, der geplanten A 71 komme keine überregionale Bedeutung zu. Die Verbesserung überregionaler Verkehrsverbindungen ist zwar eines der wesentlichen Ziele, die sich mit der Schaffung zusätzlicher Verkehrswege erreichen lassen. Der Verkehrswegebau lässt sich jedoch auch für andere Zwecke zulässigerweise nutzbar machen. Dazu gehört die Stärkung der allgemeinen Leistungsfähigkeit des Verkehrsnetzes ebenso wie die regionale Anbindung von Wirtschaftszentren oder die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung in bisher unzureichend erschlossenen Räumen (vgl. BVerwG, Urteile vom 22. März 1985 – BVerwG 4 C 15.83 – BVerwGE 70, 242, vom 12. Juni 1985 – BVerwG 4 C 40.83 – BVerwGE 72, 15, vom 24. November 1989 – BVerwG 4 C 41.88 – BVerwGE 84, 123 und vom 26. März 1998 – BVerwG 4 C 7.97 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 137). Im Übrigen entspricht es ständiger Rechtsprechung des Senats, dass die Planrechtfertigung nicht mit einem unabweisbaren Bedürfnis gleichzusetzen ist. Vielmehr reicht es aus, wenn das Vorhaben vor dem Hintergrund der Zielvorgaben des § 1 Abs. 1 FStrG vernünftigerweise geboten ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Februar 1972 – BVerwG 4 C 21.74 – BVerwGE 48, 56 und vom 6. Dezember 1985 – BVerwG 4 C 59.82 – BVerwGE 72, 282). Die vom Kläger bekämpfte Bedarfsfeststellung genügt diesen Anforderungen. Die A 71 wurde im Vorgriff auf den Bedarfsplan 1993 bereits im Februar 1991 in den Katalog der 17 „Verkehrsprojekte Deutsche Einheit” aufgenommen. Das mit dieser Einstufung verfolgte Ziel war es, den unterfränkischen und den südthüringischen Raum zu erschließen, die Standortbedingungen für Wirtschaft, Industrie, Handel und Gewerbe zu verbessern, die fränkischen und die thüringischen Wirtschaftszentren zu verbinden, eine leistungsfähige Verkehrsdiagonale zwischen Südwestdeutschland, Nordbayern und Thüringen herzustellen sowie das regionale Straßennetz einschließlich der überfüllten Ortsdurchfahrten zu entlasten.

Die gesetzliche Bedarfsfeststellung gibt zu verfassungsrechtlichen Bedenken auch nicht deshalb Anlass, weil die Gesetzgebungsmaterialien nichts dafür hergeben, dass seinerzeit Alternativen erörtert wurden. Der Bedarfsplan bildet die Grundlage für die Schaffung eines zusammenhängenden Verkehrsnetzes für einen weiträumigen Verkehr im Sinne des § 1 Abs. 1 FStrG, das dem prognostizierten Bedarf gerecht wird. Als globales und grobmaschiges Konzept ist er indes von vornherein nicht detailgenau. Die in ihm festgestellte Art der Netzverknüpfung darf auf den nachfolgenden Planungsstufen nicht ignoriert werden. Hierin erschöpft sich seine Bindungswirkung aber auch. Der Bedarfsplan lässt für die Ausgestaltung im Einzelnen planerische Spielräume, die gegebenenfalls im Rahmen der Linienbestimmung, jedenfalls aber im Verfahren der Planfeststellung auszufüllen sind (vgl. BVerwG, Urteile vom 21. März 1996 – BVerwG 4 C 19.94 – a.a.O. und vom 12. Dezember 1996 – BVerwG 4 C 29.94 – BVerwGE 102, 331). Wie aus § 4 FStrAbG zu ersehen ist, sind schon bei der Bedarfsplanung die auf dieser Planungsebene maßgeblichen Belange, insbesondere die der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Straßenbaus, in die Beurteilung einzubeziehen. Das enthebt die Planungsbehörde im anschließenden Planfeststellungsverfahren jedoch bei der nach § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG gebotenen Abwägung aller für und gegen das Planvorhaben sprechenden Gesichtspunkte nicht von der Prüfung, ob eine vom Bedarfsplan abweichende Trassierung oder sogar die Null-Variante, die einem gänzlichen Verzicht auf die Projektverwirklichung gleichkommt, den Vorzug verdient. Denn die Bedarfsplanung bietet nach ihrer spezifischen Aufgabenstellung nur eine Handhabe dafür, einen Teil des Problemstoffs abzuschichten. Sie eignet sich nicht zur verbindlichen Vorabklärung, ob eine bestimmte Straßenbaumaßnahme, für die aus gesamtwirtschaftlicher und verkehrlicher Sicht ein Bedarf besteht, in jeder Hinsicht den Anforderungen des Abwägungsgebots genügt (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Januar 1996 – BVerwG 4 C 5.95 – BVerwGE 100, 238 und vom 10. April 1997 – BVerwG 4 C 5.96 – BVerwGE 104, 236).

bb) Zu Unrecht meint der Kläger, die gesetzliche Bedarfsfeststellung sei inzwischen obsolet geworden. Zwar steht die nächste Fortschreibung noch aus. Der Umstand, dass die A 71 nach den unwidersprochenen Angaben des Beklagten im Jahre 1999 in das Investitionsprogramm des Bundesministers für Verkehr aufgenommen wurde, lässt sich jedoch als Indiz dafür werten, dass die seinerzeitige Bedarfsfeststellung nichts an Aktualität eingebüßt hat. Im Übrigen übersieht der Kläger, dass der Bedarfsplan selbst dann nicht automatisch gegenstandslos wird, wenn die Prüfung, ob ein Anpassungsbedarf besteht, nicht innerhalb des Zeitrahmens des § 4 Satz 1 FStrAbG stattfindet. Wie aus § 4 Satz 2 FStrAbG erhellt, ist die Anpassungsentscheidung vielmehr dem Gesetzgeber vorbehalten. Diese Regelung schließt es, solange der Gesetzgeber an einer vom ihm getroffenen Bedarfsfeststellung festhält, im Regelfall aus, sich über einen Bedarfsplan allein deshalb hinwegzusetzen, weil der Gesetzgebungsakt, der ihm zugrunde liegt, deutlich mehr als fünf Jahre zurückliegt. Zweifel daran, ob die gesetzliche Regelung weiterhin Geltung beansprucht, sind allenfalls dann angebracht, wenn sich die Verhältnisse in der Zwischenzeit so grundlegend gewandelt haben, dass sich die ursprüngliche Bedarfsentscheidung nicht mehr rechtfertigen lässt (BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 – BVerwG 4 C 3.95 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 131). Der Kläger geht von einem solchen Sachverhalt aus, weil der Verkehr auf der B 19, der nach der Wiedervereinigung sprunghaft angestiegen war und sich im Jahre 1993 immer noch auf einem relativ hohen Niveau bewegt hatte, in der Zeit danach nicht zuletzt deshalb merklich abgeflaut ist, weil inzwischen auch im südthüringischen Raum reichhaltige Einkaufsmöglichkeiten geschaffen worden sind und sich die für die ersten Nachwendejahre typischen Einkaufsfahrten nach Bayern erübrigen. Diese Verkehrsentwicklung hat indes nichts an den Zielsetzungen geändert, die den Gesetzgeber 1993 bewogen haben, die A 71 in den Kreis der als vordringlich eingestuften Vorhaben aufzunehmen. Ausschlaggebend waren nach wie vor gültige überregionale Infrastruktur- und Erschließungserwägungen.

b) Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss genügt den in § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG normierten Anforderungen des Abwägungsgebots.

aa) Es trifft nicht zu, dass eine Prüfung, die den Kriterien des § 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG entspricht, ohne Variantenvergleich nur für die planfestgestellte Trasse vorgenommen worden ist. Dem Planfeststellungsverfahren ist ein Raumordnungsverfahren vorausgegangen, das nach Maßgabe des § 16 Abs. 1 UVPG auch eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) umfasste. Bei dieser Gelegenheit wurden neben der vom Planungsträger mit geringen Modifikationen aufgegriffenen Wahllinie Ost zwei weitere Wahllinien samt drei Varianten daraufhin untersucht, wie sie sich auf die in § 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG genannten Schutzgüter auswirken. Die Planungsbehörde hat im Planfeststellungsverfahren alle diese Trassen ausdrücklich in ihre Abwägung einbezogen und sich im Rahmen der von ihr angestellten Umweltverträglichkeitsprüfung die in diesem Zusammenhang im Raumordnungsverfahren gewonnenen Erkenntnisse zu Eigen gemacht. Richtig an der Darstellung des Klägers ist, dass die UVP, die in der Planfeststellung durchgeführt wurde, sich nur auf das Vorhaben bezog, das den Gegenstand des Zulassungsverfahrens bildete, und sich nicht auf die Alternativen erstreckte, die im Raumordnungsverfahren nach den Vorgaben des UVP-Rechts beurteilt oder zu einem späteren Zeitpunkt in das Verfahren eingeführt worden waren. Hieraus lässt sich indes kein Abwägungsdefizit herleiten. Mängel der UVP können zwar auf die Abwägungsentscheidung durchschlagen; denn für die Planungsbehörde ist die UVP als unselbständiger Teil des Planfeststellungsverfahrens ein eingeschobener formalisierter Zwischenschritt mit dem Ziel einer zunächst auf die Umweltbelange zentrierten Bewertung der Auswirkungen des Vorhabens im Rahmen der Abwägung (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1996 – BVerwG 4 C 5.95 – a.a.O.). Mängel, die sich als Indiz für ein Abwägungsdefizit deuten lassen könnten, haften der Vorgehensweise der Planungsbehörde jedoch schon deshalb nicht an, weil sie entgegen der Kritik des Klägers den Anforderungen des UVP-Rechts genügt. Die Alternativen- oder Variantenuntersuchung spielt zwar im Rahmen der UVP eine maßgebliche Rolle, jedoch nicht in dem Sinne, dass in Betracht kommende andere Lösungen selbst Gegenstand der – nach Maßgabe des UVPG formalisierten – UVP zu sein hätten (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Januar 1996 – BVerwG 4 C 5.95 – a.a.O., vom 21. März 1996 – BVerwG 4 C 19.94 – a.a.O.; Beschlüsse vom 15. September 1995 – BVerwG 11 VR 16.95 – Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 6 und vom 14. Mai 1996 – BVerwG 7 NB 3.95 – BVerwGE 101, 116). Dies stellt die UVP-Richtlinie ausdrücklich klar. Sie beschränkt sich in Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit dem Anhang III auf die Forderung, dass der Projektträger bei der Antragstellung im Rahmen der Projektbeschreibung gegebenenfalls eine Übersicht über die wichtigsten anderweitigen von ihm geprüften Lösungsmöglichkeiten gibt und Angaben zu den wesentlichen Auswahlgründen macht. Diese Regelung greift der deutsche Gesetzgeber in § 6 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 UVPG auf. Der an die Planfeststellungsbehörde gerichtete Antrag, der die UVP-Pflicht auslöst, markiert den Schlusspunkt der Planung des Vorhabenträgers, der das Ergebnis der Variantenuntersuchung mit einschließt. Die Planfeststellungsbehörde kann die planerischen Erwägungen des Planungsträgers nicht durch abweichende eigene Überlegungen ersetzen. Sie kontrolliert nur, ob die vom Vorhabenträger getroffene Entscheidung rechtmäßig ist. Darüber hinaus steht ihr allerdings die Befugnis zu, bisher noch nicht berücksichtigten abwägungsrelevanten Gesichtspunkten Rechnung zu tragen. Es ist gerade das Ziel des formalisierten Planfeststellungsverfahrens, das Abwägungsmaterial gegebenenfalls zu vervollständigen. Diesem Zweck dient die Beteiligung von Trägern öffentlicher Belange, das Anhörungsverfahren und nicht zuletzt auch die Umweltverträglichkeitsprüfung. Gerade das Ergebnis der UVP kann Anlass dafür sein, vom Vorhabenträger noch nicht geprüfte Alternativen in die Abwägung mit einzubeziehen und bei der abschließenden Planungsentscheidung, für die nach außen hin die Planfeststellungsbehörde die Verantwortung zu übernehmen hat, zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1995 – BVerwG 4 C 4.94 – a.a.O.).

bb) Die Planungsbehörde hat sich nicht durch die Bindungswirkung des Bedarfsplans daran gehindert gesehen zu prüfen, ob sich das Planungsziel auch mit dem Ausbau der B 19 oder der sog. GT/B.A.U.-Trasse erreichen lässt.

aaa) Zur Klärung der Frage, ob es mit der Ausbauvariante sein Bewenden haben kann, hat die Planfeststellungsbehörde das Planungsbüro D. R. C. GmbH eingeschaltet. Sie hat den Ausbau der B 19 nicht deshalb verworfen, weil diese Lösung dem Bedarfsplan widerspräche, sondern weil sie den Neubau einer Autobahn zur Zielverwirklichung als besser geeignet eingeschätzt hat. Der Planungsträger stellt nicht in Abrede, dass die Ausbauvariante insofern Vorteile bietet, als der Flächenverbrauch geringer ist, die Ortschaften stärker entlastet werden und ein höherer Anteil Regionalverkehr aufgenommen werden kann. Er verwirft diese Lösung indes vor allem unter Hinweis darauf, dass ein Wechsel zwischen zwei-, drei- und vierstreifigen Abschnitten aus Gründen der Verkehrssicherheit untunlich ist, die Entlastung in den Ortsdurchfahrten mit stärkeren Belastungen in den Siedlungsrandbereichen erkauft werde sowie die städtebauliche Entwicklung der Gemeinden eingeengt und die ortsnahe Erholung beeinträchtigt werde. Außerdem gibt er zu bedenken, dass auch bei der Ausbauvariante erhebliche Flächenverluste unumgänglich sind, da durch die Anbindung der zu umfahrenden Ortschaften und zur Verknüpfung mit dem sonstigem Straßennetz eine Vielzahl von Kreuzungen und Einmündungen geschaffen werden muss.

Auch unter dem Blickwinkel, der vorhandenen und künftigen Verkehrsbelastung Rechnung zu tragen, brauchte sich der Ausbau der B 19 nicht als Lösung aufzudrängen, die den Vorzug vor dem vom Bundesgesetzgeber vorgesehenen Bau einer Autobahn verdient. Der Kläger hebt hervor, dass das Verkehrsaufkommen auf der B 19, das unmittelbar nach der Wiedervereinigung noch über 8 400 Kfz/Tag betrug, im Jahre 1993 auf gut 7 500 Kfz/Tag zurückgegangen ist und 1995 in dem Bereich zwischen Mellrichstadt und der thüringischen Landesgrenze mit 6 000 Kfz/Tag einen Tiefpunkt erreicht hat. Der Beklagte weist indes darauf hin, dass schon unter den derzeitigen Gegebenheiten eine differenziertere Betrachtungsweise geboten ist. Bei jeder Fernstraße gehört es zu den mehr oder weniger typischen Merkmalen, dass die Verkehrsbelastung in den einzelnen Abschnitten variiert. Der Kläger zeichnet ein verfälschtes Bild, wenn er die Verkehrsverhältnisse im bayerisch/thüringischen Grenzbereich nördlich von Mellrichstadt als repräsentativ für die B 19 hinstellt. Der Beklagte betont, dass die Verkehrsbelastung im Jahre 1995 im Planfeststellungsabschnitt streckenweise rund 14 300 Kfz/24 h betrug und in dem südlich anschließenden Bereich sogar bei annähernd 19 500 Kfz/Tag lag. Hinzu kommt, dass Straßen nicht nur gebaut werden dürfen, um einem gegenwärtigen Bedarf gerade noch gerecht zu werden, sondern auch, um zukünftigen Anforderungen zu genügen. Der Beklagte hat insoweit als Prognosehorizont auf das Jahr 2010 abgestellt und eine Verkehrsbelastung ermittelt, die zwischen 19 200 Kfz/Tag bei Mellrichstadt und 37 800 Kfz/Tag im Raum Schweinfurt schwankt. Er hat sich dabei auf Untersuchungen des IFO-Instituts gestützt, das für diesen Zeitraum in Bayern einen Verkehrszuwachs von durchschnittlich 19 % und in Thüringen von durchschnittlich 29 % vorhersagt, sowie auf Gutachten von Prof. Dr. K. aus den Jahren 1995 und 1997. Dieser Prognose tritt der Kläger unter Hinweis auf ein Gutachten der R. C. GmbH entgegen, das zu dem Ergebnis gelangt, dass der Verkehr bis zum Jahr 2010 weniger stark zunehmen wird als die Planungsbehörde angenommen hat. Dahinstehen kann, welcher der gutachterlichen Stellungnahmen größere Überzeugungskraft zukommt. Auch der Kläger stellt nicht in Abrede, dass sich nicht zuletzt als Folge der Fertigstellung der A 70 und des nördlichen Abschnitts der A 71, die auf dem Gebiet des Freistaats Thüringen auf einem Teilstück von 26 km bereits dem Verkehr übergeben und bis Suhl im Bau ist, eine Entwicklung abzeichnet, die erwarten lässt, dass auf der B 19 in Zukunft merklich mehr Verkehr abgewickelt werden wird als heute. Selbst wenn die Prognose des Planungsträgers für das Jahr 2010 deutlich verfehlt werden sollte, kann der Beklagte für sein Vorhaben Gründe ins Feld führen, die gewichtig genug sind, um sich gegen die vom Kläger angeführten Belange durchzusetzen. Die A 71 dient konzeptionell nicht schwerpunktmäßig dazu, das vorhandene Fernstraßennetz zu entlasten. Ein wesentliches Ziel ist es vielmehr, den unterfränkischen und den südthüringischen Raum zu erschließen und die Standortbedingungen für Wirtschaft, Industrie, Handel und Gewerbe zu verbessern. Ein weiteres wichtiges Planungsanliegen ist es, das regionale Straßennetz an die angestrebten veränderten Verhältnisse anzupassen. Von bloß untergeordneter Bedeutung sind dagegen die Entlastungseffekte, die dadurch hervorgerufen werden, dass Verkehr von den Autobahnen A 7 und A 9 auf die A 71 verlagert und für den großräumigen Fernverkehr zwischen Baden-Württemberg/Nordbayern und Thüringen/Sachsen-Anhalt eine neue Verkehrsverbindung geschaffen wird.

Der Kläger vertritt freilich den Standpunkt, dass die von ihm angeführten Gemeinwohlbelange des Natur- und des Gewässerschutzes zugunsten eines Autobahnneubaus nur dann zurückstehen müssen, wenn das Bauvorhaben aus verkehrlichen Gründen einem unabweisbaren Bedürfnis entspricht. Er übersieht hierbei indes, dass ein Verkehrsbedarf, der als Planrechtfertigung zu dienen und als Abwägungsposten zu Buche zu schlagen geeignet ist, nach der Rechtsprechung des Senats auch dann zu bejahen sein kann, wenn ein berechtigtes Interesse daran besteht, eine Region zur Förderung ihrer wirtschaftlichen Entwicklung infrastrukturell aufzuschließen (vgl. BVerwG, Urteile vom 6. Dezember 1985 – BVerwG 4 C 59.82 – a.a.O. und vom 26. März 1998 – BVerwG 4 A 7.97 – a.a.O.). Es steht außer Frage, dass ein Straßenbauvorhaben, das dazu bestimmt ist, einem drohenden Verkehrskollaps vorzubeugen, als besonders dringlich einzustufen ist. Dies rechtfertigt aber nicht den vom Kläger im praktischen Ergebnis gezogenen Umkehrschluss, dass unter dieser Dringlichkeitsstufe für einen u.a. mit erheblichen Eingriffen in Natur und Landschaft verbundenen Straßenneubau kein Raum sei, weil in solchen Fällen letztlich immer nur die Null- oder eine Ausbauvariante den Anforderungen des Abwägungsgebots gerecht werde. Auch Gründe, die nicht primär dem Zweck dienen, verkehrliche Engpässe zu beseitigen, können so schwer wiegen, dass ihnen in der Abwägung mit entgegenstehenden gewichtigen Belangen der Vorrang eingeräumt werden darf.

bbb) Die Planungsbehörde hat die gesetzliche Bedarfsfeststellung nicht als ein Hindernis angesehen, die Frage aufzuwerfen, ob die GT/B.A.U.-Trasse oder sonstige Trassen, die die A 71 nicht an die A 70, sondern an die A 7 anbinden würden, gegenüber der Wahllinie vorzugswürdig sind. Auch unter diesem Blickwinkel ist ihre Entscheidung nicht bloße Folge vermeintlicher rechtlicher Bindungen, sondern das Ergebnis einer Auseinandersetzung mit den für und gegen die verschiedenen Lösungsmöglichkeiten sprechenden Argumenten. Die Planungsbehörde hat das Spektrum denkbarer Planungsalternativen auch nicht dadurch unzulässig eingeengt, dass sie das Ende des ersten Bauabschnitts bei Pfersdorf als Zwangspunkt in ihre Abwägung eingestellt hat. Die gegenteilige Annahme des Kläger wird schon dadurch widerlegt, dass Gegenstand der Prüfung nicht bloß Trassen waren, die sich bei Pfersdorf an den ersten Bauabschnitt anschließen, sondern auch Varianten, bei denen der Verknüpfungspunkt an anderer Stelle läge.

Die Planungsbehörde hat nicht verkannt, dass die vom Kläger als vorzugswürdiger angesehene GT/B.A.U.-Autobahnvariante, die sich über weite Strecken an den bisherigen Trassenverlauf der B 19 anlehnt, nicht zuletzt unter Kostengesichtspunkten Vorteile bietet. Nach ihrer Einschätzung reichen die positiven Aspekte indes nicht aus, um die Nachteile zu überwiegen. Sie hebt hervor, dass die GT/B.A.U.-Alternative der gesetzgeberischen Bedarfsfeststellung widerspricht, da sie die A 71 nicht mit der A 70, sondern der A 7 verknüpft, wegen ihrer relativ großen Entfernung zur Stadt Schweinfurt in ihrer Verkehrswirksamkeit weit hinter dem Planvorhaben zurückbleibt und wegen der weitgehenden Anlehnung an den Trassenverlauf der B 19 den nahe gelegenen Orten Entwicklungsmöglichkeiten abschneidet und Lärmschutzprobleme aufwirft. Entgegen der Auffassung des Klägers stellt es keinen Abwägungsfehler dar, dass der Planungsträger sich maßgeblich auch am Bedarfsplan orientiert hat. Die gesetzliche Bedarfsfeststellung beansprucht für sich zwar keine strikte Verbindlichkeit, es versteht sich aber von selbst, dass die Behörde die gesetzgeberischen Wertungen, die im Bedarfsplan ihren Niederschlag gefunden haben, als Abwägungsbelang berücksichtigen darf. Eine Trassenführung, die dem Bedarfsplan entspricht, erweist sich zur Erreichung des Planungsziels nur dann als ungeeignet, wenn sich im Planfeststellungsverfahren herausstellt, dass sie Nachteile mit sich bringt, die so schwer wiegen, dass demgegenüber selbst das gesetzlich festgestellte Verkehrsbedürfnis nicht gewichtig genug ist, um sie in der Abwägung zu überwinden (vgl. BVerwG, Urteile vom 8. Juli 1995 – BVerwG 4 C 4.94 – a.a.O., vom 25. Januar 1996 – BVerwG 4 C 5.95 – a.a.O., vom 12. Dezember 1996 – BVerwG 4 C 29.94 – a.a.O. und vom 20. Mai 1999 – BVerwG 4 A 12.98 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 154). Hierfür bietet das Klagevorbringen keine Anhaltspunkte. Die GT/B.A.U.-Trasse brauchte sich der Planungsbehörde als Alternative schon deshalb nicht ohne weiteres aufzudrängen, weil sie Ausdruck eines andersartigen Planungskonzepts ist. Kennzeichnend für die zeichnerische Darstellung im Bedarfsplan ist, dass eine Autobahn geschaffen werden soll, die die thüringischen und die unterfränkischen Zentren auf kürzestem Wege verbindet, der hohen Verkehrsbelastung im Raum Schweinfurt Rechnung trägt und durch die Verknüpfung mit der A 70 zusätzlichen Verkehr von der A 7 fern hält. Die GT/B.A.U.-Trasse genügt diesen Zielvorgaben nicht. Ihre Unzulänglichkeiten werden nicht durch die vom Kläger ins Feld geführten Kostenvorteile aufgewogen, die nach den Angaben des Beklagten ohnehin gegen Null tendieren, da der stark belastete Raum Schweinfurt wegen der unzureichenden Verkehrswirksamkeit der Alternative nur dadurch bedarfsgerecht angeschlossen werden könnte, dass dort zusätzlich die B 19 ausgebaut würde.

cc) Unabhängig von der Alternativenproblematik hält der Kläger die Abwägungsentscheidung für fehlerhaft, weil nach seiner Ansicht die Abschnittsbildung nicht den Anforderungen des § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG entspricht. Richtig ist, dass auch die Abschnittsbildung über das Abwägungsgebot gesteuert wird. Danach ist die Aufspaltung eines Gesamtvorhabens in Teilschritte grundsätzlich zulässig. Jeder Streckenabschnitt, der einer eigenständigen Planung unterworfen wird, muss indes für sich allein genommen eine Verkehrsfunktion erfüllen, damit gewährleistet bleibt, dass die Teilplanung auch dann nicht sinnlos wird, wenn sich das Gesamtplanungskonzept im Nachhinein als nicht realisierbar erweist (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Januar 1996 – BVerwG 4 C 5.95 – a.a.O., vom 7. März 1997 – BVerwG 4 C 10.96 – BVerwGE 104, 144 und vom 28. Januar 1999 – BVerwG 4 CN 5.98 – BVerwGE 108, 248; Beschluss vom 26. Juni 1992 – BVerwG 4 B 1 – 11. 92 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 89). Hinter der Senatsrechtsprechung steht das Motiv, einer willkürlichen Parzellierung der Planung entgegenzuwirken und der Gefahr der Entstehung eines Planungstorsos von vornherein vorzubeugen. Unter beiden Aspekten lässt sich der Planfeststellungsbeschluss rechtlich nicht beanstanden. Der planfestgestellte Abschnitt bildet mit einer Länge von 14,6 km das mittlere Teilstück der auf bayerischem Gebiet 56 km langen A 71. Seine selbständige Verkehrsbedeutung ist insofern gewährleistet, als mit seinem Bau grundsätzlich erst begonnen werden darf, wenn der erste Bauabschnitt im Süden und der dritte Bauabschnitt im Norden unanfechtbar planfestgestellt worden sind. Hiervon macht der Planfeststellungsbeschluss nur eine Ausnahme, wenn zu einem früheren Zeitpunkt im Norden bei Münnerstadt eine provisorische Anbindung an die B 19 geschaffen und im Süden bei Pfersdorf eine Verknüpfung mit dem vorhandenen Straßennetz genehmigt wird. Von diesem Vorbehalt hat der Planungsträger dadurch Gebrauch gemacht, dass er am 1. Dezember 1999 die vorläufige Anbindung der A 71 an die B 19 genehmigt hat. Durch den Planfeststellungsbeschluss vom 9. April 1999 in Verbindung mit der Plangenehmigung vom 1. Dezember 1999 wird sichergestellt, dass der streitige Abschnitt nur unter der Voraussetzung gebaut wird, dass er über den ersten und den dritten Bauabschnitt im Wege einer Autobahn oder über Anbindungen an die vorhandene B 19 mit dem übrigen Verkehrsnetz verknüpft wird.

Als fehlerhaft sieht der Kläger die Abschnittsbildung deshalb an, weil der Planungsträger nicht untersucht hat, ob die Planung im ersten und im dritten Abschnitt unter UVP-rechtlichen Gesichtspunkten unbedenklich ist und auch sonst den gesetzlichen Anforderungen entspricht. Die Planungsbehörde brauchte die Nachbarabschnitte indes nicht bereits in dieser Weise in ihre rechtliche Prüfung einzubeziehen. Wird ein Gesamtprojekt aufgespalten und in mehreren Teilschritten ausgeführt, so bildet den rechtlichen Bezugspunkt der Abschnitt, über den in einem eigenständigen Verfahren entschieden wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Februar 1996 – BVerwG 4 A 27.95 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 110 und vom 10. April 1997 – BVerwG 4 C 5.96 – a.a.O.). Die Teilplanung darf sich freilich nicht so weit verselbständigen, dass Probleme, die durch die Gesamtplanung ausgelöst werden, unbewältigt bleiben. Ihre Folgen für die weitere Planung dürfen nicht gänzlich ausgeblendet werden. Das läuft aber nicht darauf hinaus, bereits im Rahmen der Planfeststellung für einen einzelnen Abschnitt mit derselben Prüfungsintensität der Frage nach rechtlichen Hindernissen in nachfolgenden Planabschnitten nachzugehen. Vielmehr ist die Prognose ausreichend, dass der Verwirklichung der weiteren Planungsschritte keine von vornherein unüberwindlichen Hindernisse entgegenstehen. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss wird von einer solchen Gesamtschau getragen. Die Planfeststellungsbehörde ist im Wege einer Gesamtprognose der Frage nachgegangen, ob die Verwirklichung des Gesamtvorhabens an unüberwindlichen Hindernissen scheitern kann. Der Kläger kommt zu einem abweichenden Ergebnis nur deshalb, weil er dem Beklagten bereits im jetzigen Stadium der Planung den Nachweis abverlangt, dass das Vorhaben auch im weiteren Planungsgang mit Sicherheit realisierbar ist. Mit dieser Forderung schießt er über die vom Senat entwickelten Grundsätze weit hinaus.

dd) Die Verwirklichung der Wahllinie muss entgegen der Einschätzung des Klägers nicht mit Opfern erkauft werden, die außer Verhältnis zur Erreichung der mit der Planung verfolgten Ziele stehen oder strikten Vorgaben der Rechtsordnung widersprechen.

aaa) Die Planungsbehörde hat die privaten Belange des Klägers zutreffend erkannt, gewichtet und in der Konkurrenz mit anderen Belangen berücksichtigt. Sie hat nicht übersehen, dass der Kläger durch die Inanspruchnahme landwirtschaftlich genutzter Flächen Einbußen erleidet. Ihr ist auch nicht entgangen, dass er sich als Inhaber eines Ökobetriebes in einer Situation befindet, die ihn von anderen Landwirten unterscheidet. Die Planfeststellungsbehörde ist der Frage nachgegangen, ob die Beeinträchtigungen so schwerwiegen, dass die Existenz des Betriebes gefährdet erscheint. Dies hat sie mit der Begründung verneint, vor dem Hintergrund einer Gesamtbetriebsfläche von 156 Hektar halte sich der Flächenverlust in engen Grenzen. Dieser Würdigung tritt der Kläger mit dem Argument entgegen, dass er als Folge des Planvorhabens wegen der besonderen Ausrichtung seines Betriebes nicht nur in einem schmalen Band längs der Autobahn Anbaubeschränkungen in Kauf nehmen müsse, sondern bei allen Früchten und Pflanzen, die innerhalb von 1 000 m rechts und links der Trasse erzeugt würden, mit Vermarktungsproblemen zu rechnen habe, ohne dass er in der Lage sei, die Einbußen, die ihm hierdurch drohten, auf den Flächen wett zu machen, die ihm als Ersatzland angeboten würden; dort bedürfe es erst langwieriger Umstellungsmaßnahmen, um den Qualitätsanforderungen der Ökovertriebsorganisationen zu genügen.

Dieses Vorbringen rechtfertigt nicht den Schluss, dass der Kläger in seiner wirtschaftlichen Existenz gefährdet wird. Von seinen Betriebsflächen werden zwar knapp 7 Hektar für das Planvorhaben in Anspruch genommen. Davon liegt aber nur ein kleinerer Anteil im Trassenbereich. Die übrigen Flächen werden für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen benötigt, in deren Nachbarschaft der Kläger seine Bewirtschaftungsmethoden nicht zu ändern braucht. Im Übrigen fehlt es an Belegen dafür, dass im Falle des Autobahnbaus im Trassenbereich ein Streifen von jeweils 1 000 m nicht mehr für Anbauzwecke verwendet werden kann. In den Richtlinien der Babynahrungshersteller Alete und Hipp, die der Klagebegründung beigefügt sind, ist davon die Rede, dass die Anbauflächen 200 bis 500 m von stark befahrenen Straßen entfernt liegen müssten. Die Unterlagen enthalten indes keinen Hinweis, der darauf hindeutet, dass der Kläger mit diesen Firmen Vertragsbeziehungen unterhält. Nach seinen eigenen Angaben vermarktet er seine Erzeugnisse vielmehr hauptsächlich über den Naturland-Verein sowie über die Pfister-Mühle. In den Schreiben des Naturland-Vereins, die der Kläger vorgelegt hat, ist keine Rede davon, dass Früchte und Pflanzen, die in einem Abstand von weniger als 1 000 m erzeugt worden sind, nicht abgenommen werden. In ihnen findet sich lediglich der Hinweis, dass unter bestimmten Voraussetzungen „eine Rückstufung der angebauten Kultur von Speise- auf Futterware” in Betracht kommt. Eine solche Rückstufung läuft indes nicht auf einen partiellen Vermarktungsausschluss hinaus. Sie schlägt nach den Angaben des Naturland-Vereins lediglich in einem „Verlust von ca. 20 DM/dt” zu Buche.

Mit ernsthaften Schwierigkeiten muss der Kläger noch am ehesten im Bereich der Direktvermarktung rechnen, da die Kunden unabhängig davon, ob wissenschaftlich abgesicherte Grenzwerte eingehalten sind, das Vorhandensein einer Autobahn in der Nachbarschaft der Anbaufläche als qualitätsmindernden Umstand werten könnten, der ihre Kaufbereitschaft deutlich mindert. Der Kläger räumt indes selbst ein, dass der Anteil der von ihm direkt vermarkteten Erzeugnisse über 3 bis 4 % nicht hinausgeht. Er beziffert seine Verdiensteinbußen nach seinen eigenen Berechnungen mit 25 bis 30 %. Da er seinen derzeitigen Jahresgewinn mit 100 000 DM angibt, kommt dies der Prognose gleich, dass ihm auch in Zukunft in dem nach seiner Einschätzung ungünstigsten Fall Einkünfte von 70 000 DM zur Verfügung stehen werden. Dieser Betrag reicht aus, um den Fortbestand seines Betriebes zu sichern, zumal im Planfeststellungsbeschluss Vorsorge dafür getroffen ist, dass der Kläger für die Bewirtschaftungserschwernisse einen finanziellen Ausgleich erhält. Den Belangen der Landwirtschaft ist die Planfeststellungsbehörde zusätzlich noch dadurch entgegengekommen, dass sie verschiedene Beweissicherungsmaßnahmen angeordnet hat. Nach der Nr. 3.4.6.1 des Planfeststellungsbeschlusses soll in einem mehr als 25 m breiten Korridor beiderseits der Autobahn nach dem Stand der Technik der Gehalt an Blei, Cadmium, Antimon und polycyclischen aromatischen Kohlenwasserstoffen sowie im Boden auch der Gehalt an den Schwermetallen Chrom, Kupfer, Nickel und Zink ermittelt werden. Nach der Nr. 3.4.6.2 sollen zudem Feststellungen darüber getroffen werden, ob sich Bodenverdichtungen und Abgrabungen im Zuge der Baumaßnahme nachteilig auf den Ertrag landwirtschaftlicher Böden auswirken. Diese Anordnungen tragen dem Anliegen des Klägers, einen angemessenen Ausgleich für die ihm abverlangten Opfer zu erlangen, ausreichend Rechnung.

bbb) Das Planvorhaben genügt den Anforderungen des Wasserrechts. Wasserrechtlich geregelte Tatbestände werden insofern verwirklicht, als das Lauertal mit einer Talbrücke überspannt werden soll, die u.a. auf zwei in einem Überschwemmungsgebiet verankerten Pfeilerpaaren ruht, und weil für das Straßenoberflächenwasser die Lauer als Vorfluter dienen soll. Außerdem durchfährt der planfestgestellte Abschnitt auf einer Strecke von 8,2 km ein durch Verordnung der Regierung von Unterfranken vom 1. Juni 1976 festgesetztes Wasserschutzgebiet. Die Planfeststellungsbehörde hat in Anwendung des § 14 Abs. 1 und 3 WHG im Einvernehmen mit den zuständigen Kreisverwaltungsbehörden eine gehobene Erlaubnis nach Art. 16 BayWG, eine Genehmigung nach Art. 59 BayWG und eine Ausnahme nach Art. 61 BayWG erteilt. Es kann dahinstehen, ob diese Vorgehensweise rechtlich geboten war oder sich mit Rücksicht auf die Konzentrationswirkung des § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG erübrigt hätte. Entscheidend ist, ob die Planfeststellungsbehörde dem materiellen Gehalt der von ihr angewandten wasserrechtlichen Vorschriften gerecht geworden ist. Der Kläger zeigt insoweit keine Mängel auf.

Nach Art. 16 BayWG kann eine Erlaubnis für eine Benutzung von Gewässern, die im öffentlichen Interesse liegt, insbesondere den Zwecken der öffentlichen Wasserversorgung oder Abwasserbeseitigung dienen soll, u.a. beschränkt werden, wenn durch die Benutzung eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten ist, die nicht durch Auflagen (§ 4 WHG, Art. 15 BayWG) oder nachträgliche Anordnungen (§ 5 WHG) verhütet oder ausgeglichen werden kann. Die Genehmigung nach Art. 59 BayWG, die unter den in dieser Bestimmung genannten Voraussetzungen für Brücken in oder an Gewässern notwendig ist, darf nur versagt oder an Bedingungen und Auflagen geknüpft werden, soweit das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere Gründe der Wasserwirtschaft, der öffentlichen Sicherheit, des öffentlichen Verkehrs oder des Schutzes von Leben, Gesundheit oder Eigentum, es erfordern. In Überschwemmungsgebieten können nach Art. 61 BayWG Ausnahmen von dem Verbot, Anlagen zu errichten, genehmigt werden, wenn und soweit dadurch der Wasserabfluss, die Höhe des Wasserstandes, die Wasserrückhaltung oder die Gewässerbeschaffenheit nicht nachteilig beeinflusst werden können. Die Planfeststellungsbehörde hat verschiedene Maßnahmen angeordnet, durch die verhindert werden soll, dass Straßenabwässer ins Grundwasser gelangen. Bevor das Straßenoberflächenwasser zusammen mit dem von den Einschnittsböschungen der Autobahn abfließenden Wasser über Gräben der Lauer zugeleitet wird, wird es in sieben Absetz- bzw. Klärbecken, die jeweils über einen Ölauffangraum von 30 m³ verfügen und abgeschwemmte Stoffe wie Straßen- oder Reifenabrieb durch mechanische Abscheidung zurückhalten, sowie in acht Regenrückhaltebecken gesammelt, die allesamt für ein außergewöhnliches Regenereignis ausgelegt sind, um durch Drosselung der abzuleitenden Wassermenge eine Abflussmehrung bzw. -beschleunigung im Vorfluter zu vermeiden. Nach den Angaben der Planfeststellungsbehörde entsprechen diese Vorkehrungen den technischen Regelwerken und den Vorgaben der Wasserwirtschaftsverwaltung. Der Kläger lässt es damit bewenden, die angeordneten Maßnahmen als unzulänglich zu kritisieren, ohne dass er im Einzelnen darlegt, weshalb es einer weitergehenden Vorsorge bedürfen sollte, um den Anforderungen der Art. 16, 59 und 61 BayWG Rechnung zu tragen.

Breiten Raum nehmen im Planfeststellungsbeschluss die Grundwasserschutzmaßnahmen im Bereich des 1976 festgesetzten Wasserschutzgebiets ein. Das Schutzgebiet besteht aus einem Fassungsbereich, einer engeren Schutzzone sowie den weiteren Schutzzonen A und B. Die Autobahntrasse durchquert die weitere Schutzzone B, in der nach § 3 Abs. 1 Nr. 4.3 der Verordnung der Straßenbau ebenso wenig verboten ist wie in der Schutzzone A. Gleichwohl hat sich der Planungsträger in Abstimmung mit der Wasserwirtschaftsverwaltung bereit erklärt, so zu verfahren, als wenn die Schutzzone II betroffen wäre, in der die Errichtung von Straßen verboten ist, sofern die Oberflächenwässer nicht schadlos aus der engeren Schutzzone herausgeleitet werden können. Er hat die Verpflichtung übernommen, die insoweit maßgeblichen Richtlinien für bautechnische Maßnahmen an Straßen in Wassergewinnungsgebieten zu beachten, die vom Bundesverkehrsminister durch Rundschreiben vom 22. März 1982 für die Bundesfernstraßen eingeführt worden sind (VkBl 1982, 175) und die davon ausgehen, dass in der Wasserschutzzone II neben den allgemeinen bautechnischen Maßnahmen, die für die Schutzzone III A und III B vorgesehen sind, näher bezeichnete zusätzliche Maßnahmen an Straßen, auf Dämmen und in Einschnitten sowie an Brücken getroffen werden. Diesen Vorgaben wird im Planfeststellungsbeschluss durch eine Vielzahl von Auflagen Rechnung getragen. Das Fahrbahnoberflächenwasser wird in dichten Rohrleitungen gesammelt und aus dem Wasserschutzgebiet abgeleitet. Sowohl im Einschnitts- als auch im Dammbereich ist eine Basisabdichtung mit bituminöser Tragdeckschicht vorgesehen. Seitlich der Fahrbahnen werden Betonschutzwände mit einem Profil in Höhe von 1,15 m errichtet, um die Durchbruchsicherheit zu erhöhen und das Kippen von Lastkraftwagen zu verhindern. Der Kläger hält dem entgegen, dass nach der Richtlinie eine Durchquerung von Wasserschutzgebieten nur in Ausnahmefällen in Betracht komme und dass sich eine Störung der Trinkwasserversorgungsanlagen auch durch noch so gute technische Schutzmaßnahmen nicht ausschließen lasse. Er übersieht dabei indes, dass die dem Planungsträger auferlegte Verpflichtung, die Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die für die Schutzzone II vorgesehen sind, nichts an der Tatsache ändert, dass die Trasse durch die weitere Schutzzone B verläuft, in der der Straßenbau nach der Schutzverordnung keinem grundsätzlichen Verbot unterliegt. Der Kläger stellt selbst nicht in Abrede, dass die angeordneten Maßnahmen richtlinienkonform sind. Soweit er gleichwohl Sicherheitsdefizite rügt, macht er nicht geltend, dass die Richtlinien, die von der Forschungsgesellschaft für Straßen- und für Verkehrswesen unter Mitwirkung von Vertretern der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser und des Deutschen Vereins des Gas- und Wasserfaches im Benehmen mit dem Bundesverkehrsminister und den Straßenbauverwaltungen der Länder aufgestellt worden sind, nicht den gesetzlichen Schutzstandards entsprechen oder aufgrund neuerer technischer Entwicklungen nicht mehr den Stand der Technik widerspiegeln. Nur unter dieser Voraussetzung aber hätte die Planfeststellungsbehörde Anlass gehabt, Auflagen zu machen, die über das Anforderungsprofil des für sie maßgeblichen technischen Regelwerks hinausgehen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15. Februar 1989 – BVerwG 7 B 219.87 – und vom 10. Januar 1995 – BVerwG 7 B 112.94 – Buchholz 406.25 § 48 BImSchG Nrn. 2 und 4).

ccc) Das Planvorhaben ist entgegen der Auffassung des Klägers nicht aus Gründen des Naturschutzes unzulässig. Es genügt aus naturschutzrechtlicher Sicht den Anforderungen des FFH-Rechts und des fachplanerischen Abwägungsgebots. Ob es auch mit Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG in Einklang steht, der wörtlich mit der Rahmenvorschrift des § 8 Abs. 3 BNatSchG übereinstimmt, lässt sich derzeit allerdings nicht beurteilen.

Der Kläger geht davon aus, dass an das Vorhaben die Maßstäbe anzulegen sind, die sich aus Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 92/43 EVG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen vom 21. Mai 1992, zuletzt geändert durch die Richtlinie 97/62 EG vom 27. Oktober 1997 (FFH-RL) bzw. aus Art. 49 a Abs. 2 BayNatSchG ergeben, der an die Stelle des § 19 c Abs. 3 und 4 BNatSchG getreten ist. Das Thalwassertal und das Lauertal sind ebenso wenig wie sonstige Landschaftsteile im Trassenbereich Bestandteil eines Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung im Sinne des Art. 13 b BayNatSchG, in dem die Schutzvorschriften des Art. 13 c BayNatSchG gelten. Der Beklagte hat zwar in dem von der Planung betroffenen Raum südlich von Münnerstadt ein Gebiet gemeldet, das sich nach seiner Einschätzung zur Aufnahme in die Liste eignet, die die Kommission nach Art. 4 Abs. 2 FFH-RL zu erstellen hat. Das Thalwasser- und das Lauertal liegen jedoch außerhalb dieses Gebiets. Dahinstehen kann, ob sie die Qualität eines potentiellen Schutzgebiets haben. Davon wäre nach der Rechtsprechung des Senats auszugehen, wenn sie so schutzwürdig wären, dass auch ihre Meldung sich aufdrängt. Maßgeblich dafür, welchen Zuschnitt die Gebiete erhalten, die gemeldet werden, sind die im Anhang III Phase 1 der FFH-RL genannten fachlichen Kriterien. Politische oder wirtschaftliche Gesichtspunkte haben ebenso außer Betracht zu bleiben wie sonstige Zweckmäßigkeitserwägungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 A 9.97 – BVerwGE 107, 1; Beschluss vom 24. August 2000 – BVerwG 6 B 23.00 –). Die Feststellung des Gesetzgebers, dass in einem bestimmten Raum für ein Verkehrsprojekt ein Bedarf besteht, ist nicht geeignet, den räumlichen Umgriff bei der Auswahlentscheidung zu beeinflussen. Einen Beurteilungsspielraum gesteht die Richtlinie den Mitgliedstaaten nur insofern zu, als der im Anhang III aufgeführte Kriterienkatalog so formuliert ist, dass er im Einzelfall unterschiedliche fachliche Wertungen zulässt. Besteht aus fachlicher Sicht aber überhaupt kein Zweifel, dass ein Gebiet die von der Richtlinie vorausgesetzten Merkmale erfüllt, so ist die Annahme, dass es auch tatsächlich gemeldet wird, nahe liegend, wenn nicht gar zwingend. Ein solches potentielles Schutzgebiet kommt als Anknüpfungspunkt für Schutzwirkungen auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts in Betracht (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 A 9.97 – a.a.O. und vom 27. Januar 2000 – BVerwG 4 C 2.99 – BVerwGE 110, 302). Das Schutzregime entspricht indes noch nicht dem Niveau des Art. 6 FFH-RL oder des Art. 49 a BayNatSchG. Aus der Rechtsprechung des EuGH folgt, dass der Mitgliedstaat, der seiner Umsetzungsverpflichtung noch nicht vollständig nachgekommen ist, bereits in dieser Phase gewisse vorgezogene Verhaltenspflichten zu beachten hat. Er darf die Ziele der Richtlinie nicht unterlaufen und keine vollendeten Tatsachen schaffen, die ihm die Erfüllung der durch die Richtlinie begründeten Pflichten unmöglich machen (vgl. EuGH, Urteil vom 18. Dezember 1997 – C 129/96 – Slg. 1997, I-7435). Dies läuft indes nicht auf eine Veränderungssperre hinaus, die einer Vorwegnahme des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL gleichkommt. Die gemeinschaftsrechtliche Vorwirkung verhindert lediglich, dass Gebiete, deren Schutzwürdigkeit nach der FFH-RL auf der Hand liegt, zerstört oder anderweitig so nachhaltig beeinträchtigt werden, dass sie für eine Meldung nicht mehr in Betracht kommen.

Für derart gewichtige Auswirkungen ist hier nichts ersichtlich. Wie sich dem vom Kläger vorgelegten Gutachten vom 7. Oktober 2000 entnehmen lässt, werden FFH-relevante Lebensräume und Habitate allenfalls im Bereich der Lauertalquerung nennenswert betroffen. Der Kläger macht jedoch selbst nicht geltend, dass die Aufnahme des vom Beklagten gemeldeten Gebietes in die Kommissionsliste damit steht und fällt, dass auch das Thalwasser- und das Lauertal in den Schutzbereich einbezogen werden. Der mit der FFH-RL verfolgte Zweck mag dadurch, dass sich die Gebietsmeldung nicht auf diese beiden Täler erstreckt, in dem von der Planung betroffenen Raum beeinträchtigt werden. Von einer Vereitelung kann indes keine Rede sein.

Die Planungsbehörde hat im Rahmen der nach § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG gebotenen Abwägungsentscheidung den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege bei der Ermittlung des Abwägungsmaterials ausreichend Rechnung getragen und ihnen das Gewicht beigemessen, das ihnen gebührt.

Sie hat die von der Autobahn betroffenen Landschaftsräume auf der Grundlage einer Flächenbewertung der Vegetation und der Bewertung der Lebensraumfunktionen für die als faunistische Indikatorgruppen ausgewählten Vögel, Heuschrecken und Tagfalter je nach der landschaftsökologischen Bedeutung verschiedenen Gruppen zugeordnet. Sie hat im Einzelnen die Landschaftsräume bezeichnet, denen sie eine sehr hohe, eine hohe, eine mittlere bzw. eine überhaupt vorhandene landschaftsökologische Bedeutung beimisst. Gesondert hat sie die Biotope erfasst, die besonderen Schutz genießen. Hierbei handelt es sich überwiegend um Magerstandorte mit teils ausgedehnten Halbtrockenrasen, Hecken, Gebüschflächen und Feldgehölze sowie Eichen-Hainbuchenwälder, vor allem in den Hanglagen der Talräume der Lauer und des Thalwassers. Die Auswirkungen des Vorhabens auf Pflanzen, Tiere und deren Lebensräume zeigen sich nach ihrer Einschätzung im Wesentlichen darin, dass zahlreiche wertvolle Vegetationsbestände und Tierlebensräume durch Flächeninanspruchnahme beseitigt und hochwertige Tier- und Pflanzenstandorte durch Veränderung der Standortverhältnisse, durch Flächenentzug, Immissionen und Zerschneidungseffekte funktional beeinträchtigt werden. Als gravierend wertet die Planungsbehörde insbesondere in den Trockenlebensraumkomplexen die Isolierung und die Zerschneidung zusammenhängender Lebensraumeinheiten, die mittel- bis langfristig ein Aussterben von Teilpopulationen bzw. einzelner Artvorkommen dort zur Folge haben können, wo Minimalareale nicht mehr zur Verfügung stehen. Als Schwerpunkte der erheblichen und nachhaltigen Eingriffe in die Tier- und Pflanzenwelt bezeichnet sie die Beeinträchtigung ökologisch hochwertiger Laubmischwälder, die Beeinträchtigung der durch Hecken, Feldgehölze und ähnliche Strukturelemente gekennzeichneten Kulturlandschaftsbereiche sowie vor allem die Beeinträchtigung großräumig vernetzter Trockenlebensraumkomplexe, in denen wertvolle Biotopflächen verloren gehen und die Lebensraumfunktionen für stark gefährdete Pflanzen, Vögel und – als Indikatoren auch für andere Arten – Tagfalter und Heuschrecken nachhaltig gestört werden.

Der Kläger bemängelt, dass etliche ornithologisch bedeutsame Gebiete nicht berücksichtigt und zahlreiche regelmäßig oder unregelmäßig brütende Vögel der Roten Liste nicht erfasst worden seien. Er kritisiert, dass die Untersuchungen nicht auf Säugetiere, Reptilien, Amphibien, Fische, Muscheln und Schnecken erstreckt worden seien. Was die Flora angeht, beanstandet er, dass von den 100 Rote-Liste-Arten in Trassennähe im landschaftspflegerischen Begleitplan lediglich 49 Arten erwähnt würden. Als Folge der aus seiner Sicht mangelhaften Bestandserfassung hat die Planungsbehörde nach seiner Einschätzung den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege nicht das Gewicht beigemessen, das ihnen objektiv zukommt.

Richtig an der Argumentation des Klägers ist, dass Eingriffe in Natur und Landschaft sich nur dann zutreffend bewerten lassen, wenn hinreichend aussagekräftiges Datenmaterial zur Verfügung steht. Wie der Senat im Beschluss vom 31. Januar 1997 – BVerwG 4 NB 27.96 – (BVerwGE 104, 68) betont hat, lässt sich die Frage, in welchem Ausmaß die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild beeinträchtigt wird, nur auf der Grundlage zuverlässiger Feststellungen über den vorhandenen Zustand von Natur und Landschaft sachgerecht beantworten. Deshalb hat der Planungsträger gerade unter dem Blickwinkel des Naturschutzes und der Landschaftspflege der Ermittlungsphase besonderes Augenmerk zu schenken. Das ist aber nicht dahin zu verstehen, dass er verpflichtet wäre, ein vollständiges Arteninventar zu erstellen. Die Untersuchungstiefe hängt maßgeblich von den naturräumlichen Gegebenheiten ab. Aus fachlicher Sicht kann sich eine bis ins letzte Detail gehende Untersuchung erübrigen. Sind bestimmte Tier- und Pflanzenarten ein Indikator für die Biotopqualität und die Lebensraumanforderungen auch anderer Arten oder lassen bestimmte Vegetationsstrukturen sichere Rückschlüsse auf ihre faunistische und floristische Ausstattung zu, so kann es mit der gezielten Erhebung der insoweit maßgeblichen repräsentativen Daten sein Bewenden haben. Das Recht nötigt nicht zu einem Ermittlungsaufwand, der keine zusätzlichen Erkenntnisse verspricht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 1997 – BVerwG 4 B 177.96 – Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 20). Der Kläger legt nicht dar, weshalb die Planungsbehörde sich ohne Einbeziehung der von ihm angeführten Tier- und Pflanzenarten in ihre Ermittlungen ein sachgerechtes Urteil über Art und Ausmaß der mit dem Vorhaben verbundenen Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft nicht hätte bilden können. Er kritisiert vielmehr nur, dass der Planungsträger bei der Bewertung der für Natur und Landschaft maßgeblichen Umstände nicht zu dem Ergebnis gelangt ist, das seiner Beurteilung entspricht. Das für die Planung einschlägige Recht enthält indes keine verbindlichen Bewertungsvorgaben. Es gebietet nicht, die Eingriffsintensität anhand standardisierter Maßstäbe oder in einem schematisierten und rechenhaft handhabbaren Verfahren zu beurteilen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. April 1997 – BVerwG 4 NB 13.97 – Buchholz 406.401 § 8 a BNatSchG Nr. 4; vgl. zur UVP auch Urteile vom 8. Juni 1995 – BVerwG 4 C 4.94 – a.a.O. und vom 21. März 1996 – BVerwG 4 C 19.94 – a.a.O.). Maßgeblich sind auch insoweit die zum Abwägungsgebot entwickelten allgemeinen Grundsätze. Eine Planungsentscheidung leidet an einem Abwägungsmangel nicht schon deshalb, weil die Gewichtung der Belange, die ihr zugrunde liegt, zulässigerweise auch anders hätte vorgenommen werden können. Von einer Fehlgewichtung kann nur dann die Rede sein, wenn die getroffene Entscheidung unter Berücksichtigung der objektiven Gegebenheiten nicht vertretbar erscheint. Im angefochtenen Planfeststellungsbeschluss kommt zum Ausdruck, dass die durch das Planvorhaben ausgelösten Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft schwer zu Buche schlagen. Der Kläger legt nicht dar, inwiefern sich in dieser Einschätzung die wahre Tragweite der Eingriffe nur unvollkommen widerspiegele.

Auch das Abwägungsergebnis lässt sich rechtlich nicht beanstanden. Der Kläger meint, zur Erreichung der vom Vorhabenträger verfolgten Ziele bedürfe es nicht des Baus einer Autobahn. Ihm ist einzuräumen, dass planerisch auch die Nullvariante oder jedenfalls die mit geringeren Eingriffen in Natur und Landschaft verbundene Ausbauvariante mit guten Gründen hätte vertreten werden können. Es trifft auch zu, dass nicht jedes beliebige Planungsziel selbst schwerste Eingriffe in Natur und Landschaft rechtfertigt. Fehlerhaft ist eine Abwägungsentscheidung indes nicht schon deshalb, weil bei einer – vertretbaren – anderen Gewichtung der Belange, die für, und derjenigen, die gegen das Vorhaben sprechen, das Ergebnis auch anders hätte ausfallen können. Von einer Abwägungsdisproportionalität kann erst dann die Rede sein, wenn das Vorhaben mit Opfern erkauft werden muss, die außer Verhältnis zu dem mit ihm erstrebten Planungserfolg stehen. Der Kläger geht von einem solchen Missverhältnis aus. Sein Vorbringen bietet hierfür aber keine greifbaren Anhaltspunkte.

c) Mängel weist der angefochtene Planfeststellungsbeschluss dagegen bei der Anwendung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung auf.

aa) Der Planfeststellungsbeschluss erfüllt nicht die Anforderungen, die Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG (= § 8 Abs. 3 BNatSchG) an die Entscheidung über den erforderlichen Ausgleich nicht vermeidbarer Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft stellt und die zur Untersagung des Vorhabens führen können.

Die Planungsbehörde hat freilich nicht übersehen, dass der Gesetzgeber die Frage, ob und in welchem Umfang planungsbedingte Eingriffe in Natur und Landschaft zu kompensieren sind, aus dem planungsrechtlichen Abwägungsmodell ausgeklammert und in den Art. 6 und 6 a BayNatSchG zum Gegenstand einer eigenständigen Regelung gemacht hat (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 7. März 1997 – BVerwG 4 C 10.96 – a.a.O.). Sie hat, methodisch korrekt, zunächst untersucht, ob der mit dem Vorhaben verbundene Eingriff in Natur und Landschaft aus der Sicht des Straßenplanungsrechts zulässig ist, bevor sie sich der Prüfung der Frage zugewandt hat, ob der Autobahnbau den Anforderungen des Art. 6 a BayNatSchG entspricht. Dabei ist sie jedoch der Bedeutung nicht gerecht geworden, die Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG im System der Eingriffsregelung zukommt.

Der Planungsträger hat im Grundansatz erkannt, dass der Gesetzgeber zwischen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen unterscheidet. Er hebt hervor, dass der mit dem Vorhaben verbundene Eingriff in Natur und Landschaft schon deshalb nicht im Sinne des Art. 6 a Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG voll ausgleichbar ist, weil wegen der unvermeidbaren Zerschneidungs- und Versiegelungswirkungen trotz der von ihm angeordneten Kompensationsmaßnahmen Beeinträchtigungen des Naturhaushalts und des Landschaftsbildes zurückbleiben. Auf die Frage, wie dieses Ausgleichsdefizit zu bewerten ist, geht er indes nicht ein. Der Planfeststellungsbeschluss enthält auch keine Aussage dazu, in welchem Umfange das Vorhaben unabhängig von den Zerschneidungs- und den Versiegelungswirkungen sonstige nicht ausgleichbare Beeinträchtigungen der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes hervorruft. Zwar wird im Einzelnen dargelegt, wie sich der geplante Bau der Autobahn auf Natur und Landschaft auswirkt. Dabei werden neben den Flächenverlusten insbesondere die funktionalen Beeinträchtigungen aufgelistet. Anhand dieser Zusammenstellung wird aber nicht der Ausgleichsbedarf im Sinne des Art. 6 a Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG ermittelt. Vielmehr werden, nach Konfliktbereichen getrennt, je nachdem, ob Biotope unmittelbar verändert oder verkleinert oder land- bzw. forstwirtschaftlich genutzte Flächen versiegelt werden, anhand des Schlüssels, auf den sich die Bayerischen Staatsministerien des Innern sowie für Landesentwicklung und Umweltfragen in ihrem Grundsatzpapier vom 21. Juni 1993 geeinigt haben, den für das Vorhaben in Anspruch genommenen Flächen „A/E-Flächen” zugeordnet, deren Größe von der Wertigkeit der betroffenen Biotope oder Böden abhängt. Auf diesen Flächen sollen Maßnahmen verwirklicht werden, die durchgängig als „A/E-Maßnahme” bezeichnet werden. In der mündlichen Verhandlung ist von Seiten des Beklagten bestätigt worden, dass es sich nicht um eine bloße sprachliche Unschärfe handelt. Die Kompensation ist konzeptionell so angelegt, dass sie als Gesamtmaßnahme in sich Elemente des Ausgleichs und des Ersatzes einschließt. Es lässt sich nicht konkret feststellen, welche Maßnahme auf welcher Fläche dem Ausgleich von bestimmten Eingriffen zu dienen geeignet und bestimmt ist oder welche Maßnahme – nur – Ersatz für nicht ausgleichbare Eingriffe ist. Eine Aufschlüsselung geht über eine rechnerische Zuordnung und eine prozentuale Abschätzung der ökologischen Wertigkeit der einzelnen „A/E-Maßnahme” im Verhältnis zu den Eingriffen nicht hinaus. Sie lässt sich nicht anhand der tatsächlichen Gegebenheiten belegen.

Diese Methodik entspricht nicht den gesetzlichen Anforderungen. Die Planungsbehörde hat die Rolle verkannt, die dem mit § 8 Abs. 3 BNatSchG übereinstimmenden Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG im System der Eingriffsregelung zukommt. Danach ist der Eingriff zu untersagen, wenn die Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden oder nicht im erforderlichen Maß auszugleichen sind und die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege bei der Abwägung aller Anforderungen an Natur und Landschaft im Rang vorgehen. Die Abwägungsentscheidung nach Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG bildet den Schlusspunkt der bundesrechtlich vorgeformten Eingriffsregelung, die auf einer Stufenfolge aufbaut, bei der die Tatbestandsvoraussetzungen für jede Phase abschließend umschrieben sind. Für sie ist nach der gesetzlichen Systematik von zentraler Bedeutung, mit welchem Ergebnis die Kompensationsproblematik auf der ihr vorgelagerten Stufe abgearbeitet worden ist. Denn für eine Abwägung auf der Grundlage des Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG ist kein Raum, wenn im Sinne des Art. 6 a Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG ein (Voll-)Ausgleich gewährleistet ist. Die dem Vermeidungs- und dem Ausgleichsgebot nachgeschaltete dritte Stufe der Eingriffsregelung, nämlich die Durchführung von Ersatzmaßnahmen, wird nur unter der Voraussetzung relevant, dass ein Rest von nicht vermeidbaren und nicht in dem erforderlichen Maße ausgleichbaren Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft übrig bleibt. Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG setzt voraus, dass dem Integritätsinteresse von Natur und Landschaft im Rahmen der fachplanerischen Abwägung Genüge getan ist. Ihm geht es zusätzlich um die Bewältigung der Eingriffsfolgen. Er verschließt sich nicht der Erkenntnis, dass ein vollständiger Ausgleich vielfach nicht möglich ist. Die nach dieser Vorschrift gebotene Abwägung hat sich daran zu orientieren, ob die Ausgleichsbilanz ausreicht, um die mit einem Vorhaben verbundenen Anforderungen an Natur und Landschaft zu rechtfertigen. Der Ausgleichsbedarf bestimmt sich nach der Art und der Intensität des Eingriffs. Je größer das Ausgleichsdefizit in Relation zu der Schwere des Eingriffs ist, desto mehr spricht dafür, dass die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Range vorgehen. Tendiert die Ausgleichsbilanz gegen Null, so wächst die Wahrscheinlichkeit, dass der Eingriff zu untersagen ist. Zu einer sachgerechten Abwägung nach Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG ist die Planungsbehörde nicht in der Lage, wenn sie sich keine Klarheit darüber verschafft, wie groß das Ausgleichsdefizit ist.

Diese Möglichkeit hat sich die Regierung von Unterfranken dadurch verbaut, dass sie davon abgesehen hat, zwischen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen zu unterscheiden. Ihre Vorgehensweise mag damit zu erklären sein, dass der bayerische Gesetzgeber die Ersatzmaßnahme der Ausgleichsmaßnahme begrifflich stark annähert. Der bundesrechtliche Tatbestand des Ausgleichs (§ 8 Abs. 2 Satz 4 BNatSchG), den auch Art. 6 a Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG übernimmt, enthält nach der Rechtsprechung des Senats ein räumliches und ein qualitatives Element. Ausgleich ist danach nicht mit einer Naturalrestitution im naturwissenschaftlichen Sinne gleichzusetzen, und zwar auch nicht, soweit es um den Ausgleich von Beeinträchtigungen des Naturhaushalts geht. Der Verursacher soll vielmehr Maßnahmen treffen, die die Beeinträchtigungen „wieder gutmachen”, d.h. einen für Natur und Landschaft gleichartigen und gleichwertigen Zustand im Hinblick auf die durch den Eingriff gestörten Funktionen des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes wiederherstellen. Ausgleichsmaßnahmen müssen so beschaffen sein, dass in dem betroffenen Landschaftsraum ein Zustand herbeigeführt wird, der den früheren Zustand in der gleichen Art und mit der gleichen Wirkung fortführt. Dies erfordert nicht, dass sie im unmittelbaren Umkreis des Eingriffs ausgeführt werden, schränkt den räumlichen Bereich, in dem sie in Betracht kommen, aber insofern ein, als vorausgesetzt wird, dass sie sich dort, wo die mit dem Vorhaben verbundenen Beeinträchtigungen auftreten, in der beschriebenen Weise – ausgleichend – auswirken. Zwischen ihnen und dem Eingriffsort muss ein funktionaler Zusammenhang bestehen (vgl. BVerwG, Urteile vom 27. September 1990 – BVerwG 4 C 44.87 – a.a.O. und vom 23. August 1996 – BVerwG 4 A 29.95 – Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 8).

Als Ersatzmaßnahmen definiert der bayerische Gesetzgeber in Art. 6 a Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG Maßnahmen, die die durch den Eingriff gestörten Funktionen des Naturhaushalts oder die Werte des Landschaftsbildes in dem vom Eingriff betroffenen Landschaftsraum möglichst gleichartig gewährleisten. Diese enge Anlehnung an den Ausgleichsbegriff in Art. 6 a Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG verdeutlicht zwar, dass es Ersatzmaßnahmen („möglichst gleichartig”) gibt, die einem Ausgleich nahe kommen, aber eben ein solcher nicht sind. Folglich ändert es nichts daran, dass Maßnahmen, die keinen Ausgleich darstellen, auch wenn sich ihnen aus naturschutzfachlicher Sicht eine kompensatorische Wirkung im weiteren Sinne nicht absprechen lässt, bei der nach Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG gebotenen Abwägungsentscheidung außer Betracht bleiben müssen. Sind die Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden oder nicht im erforderlichen Maß auszugleichen und gehen die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege den Anforderungen an Natur und Landschaft im Range vor, so ist der Eingriff zwingend zu untersagen. Denn der Gesetzgeber weist dieser Art von Kompensationsmaßnahmen in dem Phasenmodell des Art. 6 a BayNatSchG einen Standort hinter der Abwägung zu.

Nicht nur dann, wenn der Behörde planerische Gestaltungsfreiheit eingeräumt ist, sondern auch dann, wenn eine bloß zweiseitige Interessenbewertung die Entscheidungsstruktur prägt, setzt eine ordnungsgemäße (hier: die gesetzliche Wertung nachvollziehende) Abwägung voraus, dass sich die Behörde mit dem Für und Wider auseinandersetzt. Kennzeichnend für jede Art von Abwägung ist eine bilanzierende Betrachtungsweise. Geht die Behörde dabei von unzutreffenden Annahmen aus, so führt dies zwangsläufig zu Verzerrungen, die Fehlbeurteilungen zur Folge haben können. So liegen die Dinge hier. Die Planungsbehörde hat sich den Zugang zu der nach Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG zentralen Frage nach dem Umfang des Ausgleichsdefizits von vornherein dadurch verstellt, dass sie in ihre Kompensationsbilanz Maßnahmen einbezogen hat, die nach ihrer eigenen Einschätzung zur Deckung des Ausgleichsbedarfs ungeeignet sind.

bb) Der Fehler, der dem Planungsträger bei Anwendung des Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG unterlaufen ist, führt indes nicht zur Aufhebung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses und der ihn ergänzenden Plangenehmigung. Dies ergibt sich aus § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG. Diese Vorschrift ist anwendbar.

Der Gesetzgeber hat in § 17 Abs. 6 c FStrG eine spezifische Fehlerfolgenregelung für fernstraßenrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse und Plangenehmigungen getroffen. Er hat damit – ebenso wie in entsprechenden Regelungen für andere Fachplanungen – im Grundsatz eine im Bauplanungsrecht entwickelte Fehlerfolgenregelung auf durch Verwaltungsakt ergehende Planungsentscheidungen übertragen. Diese Entwicklung, die im Bauplanungsrecht zu dem Begriff der Planerhaltung geführt hat, ist maßgeblich durch die Rechtsprechung des erkennenden Senats mitgeprägt und gefördert worden. Der erkennende Senat sieht keinen Grund, § 17 Abs. 6 c FStrG eng auszulegen, nämlich die dort getroffene Fehlerfolgenregelung auf die spezifisch planerische Abwägung zu beschränken und nicht auch auf die – durch Bindung an die gesetzliche Vorrangregelung in den nach Maßgabe des § 8 Abs. 3 BNatSchG ergangenen landesrechtlichen Vorschriften gekennzeichnete – naturschutzrechliche Abwägung zu erstrecken. Der Wortlaut des § 17 Abs. 6 c FStrG steht dem nicht entgegen. Er handelt von Mängeln „bei der Abwägung”. Wenn damit auch in erster Linie die planerische Abwägung gemeint ist, so schließt das nicht aus, die Vorschrift auch auf Fehler zu erstrecken, die darauf beruhen, dass die planende Behörde durch Abwägung nicht zu überwindende Schranken nicht beachtet hat. Die Planungsentscheidung ist eine einheitliche Entscheidung, die nicht allein durch planerische Gestaltungsfreiheit, sondern gerade auch durch Bindung an rechtliche Gebote und Verbote gekennzeichnet ist. Die bei der Abwägung zu berücksichtigenden öffentlichen und privaten Belange sind überdies zumeist selbst durch gesetzliche Ausgestaltung mehr oder minder rechtlich vorgeprägt und stehen nicht in jeder Beziehung und in vollem Umfang zur Disposition des Plangebers. Das gilt gerade auch für die Belange von Natur und Landschaft. Insofern wirkt das Untersagungsgebot des Art. 6 a Abs. 2 BayNatSchG auf die fachplanerische Abwägung zurück. Es bindet das (planerische) Abwägungsergebnis, indem es eine durch planerisches Bewerten und Gewichten nicht überwindbare Schranke aufrichtet. Es zwingt die Planungsbehörde, ihr (bisheriges) Abwägungsergebnis zu überdenken und gegebenenfalls von dem Vorhaben Abstand zu nehmen. Diese Rückkopplung rechtfertigt es, auf Mängel, die der nach Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG gebotenen Bilanzierung anhaften, auch § 17 Abs. 6 c FStrG anzuwenden.

Die Tatbestandsvoraussetzungen des Satzes 1 dieser Vorschrift liegen hier aber nicht vor. Der Fehler, der dem Planungsträger im Rahmen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung unterlaufen ist, ist offensichtlich. Die auf der Grundlage des Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG getroffene Abwägungsentscheidung beruht auf einem Konzept, das nicht den gesetzlichen Vorgaben entspricht. Es besteht auch die konkrete Möglichkeit, dass die Entscheidung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre. Der Planungsträger hebt in der Planbegründung selbst hervor, dass sich das Planungsziel nur unter Inkaufnahme erheblicher Eingriffe in Natur und Landschaft erreichen lässt. Ob die Gründe, die er für das Vorhaben ins Feld führt, gewichtig genug sind, um diese Opfer zu rechtfertigen, hängt nicht zuletzt davon ab, wieweit er in der Lage ist, für den nach Art. 6 a Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG vorgeschriebenen Ausgleich zu sorgen. Gerade diese Klärung aber steht noch aus.

Der Mangel, an dem der angefochtene Planfeststellungsbeschluss leidet, führt nach § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG lediglich zur Feststellung der Rechtswidrigkeit. Es lässt sich nicht ausschließen, dass er durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden kann. Jedenfalls ist er nicht von solcher Art und Schwere, dass die Planung als Ganzes von vornherein in Frage gestellt erscheint (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 – BVerwG 4 C 19.94 – a.a.O.).

3. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 und § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Der Kläger zu 2 ist mit seinem Aufhebungsantrag zwar nicht durchgedrungen, er hat sein Rechtsschutzziel aber gleichwohl im Wesentlichen erreicht. Sein Anliegen ist es, das Vorhaben zu verhindern. Dem ist insofern Genüge geschehen, als der Planfeststellungsbeschluss vom 9. April 1999 einschließlich der Plangenehmigung vom 1. Dezember 1999 bis zur etwaigen Behebung des Mangels nicht vollzogen werden darf.

Unterschriften

Gaentzsch, Lemmel, Halama, Rojahn, Jannasch

Veröffentlichung

Veröffentlicht am 27.10.2000 durch Kurowski Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

Fundstellen

Haufe-Index 544015

NJW 2001, 2273

BVerwGE, 140

BauR 2001, 591

NVwZ 2001, 673

DÖV 2001, 687

NZV 2001, 226

NuR 2001, 216

ZUR 2001, 214

ZfBR 2001, 287

BRS 2000, 945

BayVBl. 2001, 374

DVBl. 2001, 386

UPR 2001, 144