BVerwG Urteil vom 28.01.1999 - 4 CN 5.98 | Deutsches Anwalt Office Premium | Recht

Entscheidungsstichwort (Thema)

Bebauungsplan. Straßenplanung. Planungskompetenz. Abschnittsbildung. Trassenverschiebung. Troglösung. aktiver Lärmschutz. Absehen von Lärmschutzmaßnahmen. Interessen negativ betroffener Privater. Kostenerwägungen. sonstige öffentliche Belange unter Einschluß der Landschafts- und der Stadtbildpflege

Leitsatz (amtlich)

1. Auch Gradientenabsenkungen, Tief- oder Troglagen sind Mittel, mit denen der Abwägungsdirektive des § 50 BImSchG Rechnung getragen werden kann.

2. § 41 BImSchG eröffnet keinen planerischen Gestaltungsspielraum. Inwieweit Maßnahmen des aktiven Schallschutzes zu ergreifen sind, ist als das Ergebnis einer gebundenen Entscheidung davon abhängig, ob die in dieser Vorschrift genannten Tatbestandsmerkmale erfüllt sind.

Offen bleibt, ob § 41 Abs. 2 BImSchG es zuläßt, in die Verhältnismäßigkeitsprüfung neben Kostengesichtspunkten auch sonstige öffentliche Belange unter Einschluß der Landschafts- und der Stadtbildpflege einzubeziehen.

Normenkette

BauGB § 1 Abs. 6, § 9 Abs. 1 Nrn. 11, 24; BImSchG § 3 Abs. 1, 6, §§ 41, 50; VerkehrslärmschutzVO § 2 Abs. 1; NStrG §§ 7, 38

Verfahrensgang

Niedersächsisches OVG (Urteil vom 12.02.1998; Aktenzeichen 1 K 1861/97)

Tenor

Die Revision der Antragsteller gegen das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 12. Februar 1998 wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Revisionsverfahrens tragen – mit Ausnahme der Kosten, die die Antragstellerin zu 1 gemäß Beschluß vom 13. Oktober 1998 zu tragen hat – die Antragsteller zu 2 und zu 3 zu je einem Drittel sowie die Antragsteller zu 4 und zu 5 gesamtschuldnerisch zu einem weiteren Drittel.

Tatbestand

Die Antragsgegnerin ist eine Gemeinde in Niedersachsen. Ihre Hauptstraße ist die Landesstraße L 133, die in nordöstlicher Richtung von der Bremer Landesgrenze durch den Ortskern in Richtung Worpswede verläuft. Im Jahre 1994 durchgeführte Verkehrszählungen erbrachten an manchen Werktagen eine Verkehrsbelastung von mehr als 20 000 Kfz. Der stündliche Spitzenwert lag bei 1 687 Kfz. Um die Hauptstraße zu entlasten, leitete die Antragsgegnerin Planungen für den Bau einer Straße ein, die im Westen um den Ortskern herumführt. Die neue Straße soll nach Abstimmung mit dem Land Bremen im Südwesten jenseits einer neuen Brücke über die Wümme auf Bremer Gebiet weitergeführt werden und am nordöstlichen Ende der Ortslage der Antragsgegnerin wieder in die L 133 einmünden.

Unter dem 12. Februar 1997 machte die Antragsgegnerin den Bebauungsplan für den ersten und zweiten Bauabschnitt des fünf Abschnitte umfassenden Gesamtvorhabens bekannt. Der Planbereich reicht im Süden bis an die Wümme heran und im Norden bis zur Höhe der Dr. Sasse-Straße, die noch im Bereich der Ortsmitte von der Hauptstraße abzweigt. Die Straße „Trupe” wird in Troglage unterquert. Die Torneestraße wird in nördlicher Richtung über die Carl-Jörres-Straße hinaus verlängert und an die Entlastungsstraße angebunden. Die Feldhäuser Straße wird gequert. Im zukünftigen Kreuzungsbereich müssen zwei Gebäude abgerissen werden. Ansonsten werden unbebaute Flächen in Anspruch genommen. Insbesondere im Bereich zwischen der Trupe und der Feldhäuser Straße sind verschiedene Lärmschutzmaßnahmen vorgesehen.

Nach der Planbegründung hat sich die Antragsgegnerin bei ihrer Planung von folgenden Erwägungen leiten lassen: Angestrebt werde eine ortsnahe Führung der Straße, durch die möglichst wenige landwirtschaftliche Flächen zerschnitten würden. Die Trupe wird aus Gründen des Denkmalschutzes unterquert. Für die Feldhäuser Straße sei eine solche Lösung aus städtebaulicher Sicht nicht erstrebenswert. Nicht zu verkennen sei, daß im engeren Knotenbereich der Charakter einer ruhigen Anliegerstraße verlorengehe. Lärmbeeinträchtigungen ließen sich aber auch bei einer ortsferneren Querung nicht vermeiden, bei der als zusätzlicher Nachteil ins Gewicht fiele, daß sich die Zahl der Betroffenen und der Kostenaufwand erhöhen würden. Unter Einbeziehung der Folgen des dritten Bauabschnitts seien an den Gebäuden der Antragsteller folgende Lärmhöchstwerte zu erwarten: Antragsteller zu 2: 59/49 dB(A), Antragsteller zu 3: 61/51 dB(A), Antragsteller zu 4 und 5: 62/52 dB(A), jeweils Tag- und Nachtwerte. Um die in der DIN 18005 vorgesehenen Orientierungswerte einzuhalten, sei aktiver Schallschutz vorgesehen. Soweit die Bebauung entlang der Feldhäuser Straße und der verlängerten Torneestraße von der Neubautrasse weniger als 20 m entfernt sei, ließen sich die maßgeblichen Werte indes nicht erreichen, selbst wenn Schallschutzwände beliebiger Höhe errichtet würden. Die Abstände zur Straße wären zu gering und die zu realisierenden Wandlängen wegen der Unterbrechungen durch Grundstückszufahrten zu kurz, als daß eine Schutzwirkung eintreten würde. Die Betroffenen hätten insoweit dem Grunde nach einen Anspruch auf passiven Lärmschutz. Aufwendungen für Schallschutzmaßnahmen würden ihnen ersetzt. Wegen der verbleibenden Beeinträchtigungen bestehe ein Anspruch auf Entschädigung.

Die Antragsteller zu 2 und 3 sind Eigentümer von Grundstücken im Umfeld der vorgesehenen Kreuzung der Planstraße mit der Feldhäuser Straße. Die Antragsteller zu 4 und 5 sind Miteigentümer eines Grundstücks an der Ecke Torneestraße- Carl-Jörres-Straße, von dem Flächen für den Straßendurchbruch zur Entlastungsstraße in Anspruch genommen werden sollen. Der Bebauungsplan setzt zwischen dem Grundstück des Antragstellers zu 2 und der Planstraße eine bis zu 8 m breite Fläche für einen Lärmschutzwall sowie dahinter eine 12 m breite Fläche für eine Gehölzpflanzung fest. Das Grundstück des Antragstellers zu 3 wird zum Teil durch das Nachbarhaus Feldhäuser Straße 39 und durch eine im Plan festgesetzte 5 m hohe Lärmschutzwand gegen die Entlastungsstraße abgeschirmt.

Das Normenkontrollgericht hat die Normenkontrollanträge der Antragsteller mit Urteil vom 12. Februar 1998 abgewiesen und hierzu u.a. ausgeführt: Es stelle keinen Mangel dar, daß die Antragsgegnerin die ersten Abschnitte der Entlastungsstraße als Gemeindestraße geplant habe. Es sprächen zwar gewichtige Anhaltspunkte dafür, daß nach Fertigstellung des Gesamtvorhabens eine Umwidmung zur Landesstraße erforderlich werden könnte. Gemeinden dürften jedoch auch Straßen planen, für die ihnen die Straßenbaulast nicht obliege. Das Straßenbauamt Verden habe gegen das Planvorhaben der Antragsgegnerin keine Bedenken geäußert. Die Finanzierung der Maßnahme sei sichergestellt, auch wenn nicht zu verkennen sei, daß die Realisierung des Vorhabens von der Gewährung von Zuschüssen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz abhänge. Eine fehlerhafte Einstufung könne verfahrens- wie materiellrechtlich zu beanstanden sein. Der Einschätzung der späteren Verkehrsbedeutung komme indes der Charakter einer Prognose zu. Die gegenwärtig geplanten Abschnitte rechtfertigten jedenfalls noch keine Einstufung als Landesstraße. Die östliche Anbindung an die Hauptstraße über die Dr. Sasse-Straße stelle nur eine Behelfslösung dar. Mit einer Fertigstellung der weiteren Planungsabschnitte sei erst in vielen Jahren zu rechnen. Die Abschnittsbildung begegne keinen Bedenken. Die Antragsgegnerin habe nach Süden hin den Anschluß der Umgehungsstraße nicht in der Hand, weil sie auf die Kooperation mit dem Land Bremen angewiesen sei. Dieses habe sich zu einer Weiterführung aber grundsätzlich bereit erklärt. Auch in immissionsschutzrechtlicher Hinsicht sei die Planung nicht zu beanstanden. Eine die vorhandene Wohnbebauung schonendere Trasse wäre nur erheblich weiter westlich möglich. Dort aber wäre ihre Entlastungsfunktion in Frage gestellt. Ferner würde in diesem Falle in größerem Maße in Natur und Landschaft eingegriffen. Die Antragsgegnerin habe abwägungsfehlerfrei davon ausgehen dürfen, den erforderlichen Verkehrslärmschutz nicht durch eine Trennung der konfligierenden Nutzungen, sondern durch Maßnahmen des aktiven und des passiven Schallschutzes sicherstellen zu können. Der Maßstab für die Zumutbarkeit von Verkehrslärm ergebe sich aus der Verkehrslärmschutzverordnung. Zwar bestehe vorrangig Anspruch auf aktiven Lärmschutz. Passiver Schallschutz komme aber in Betracht, wenn die Kosten der Schallschutzmaßnahme außer Verhältnis zu dem angestrebten Schutzzweck stünden. Die danach gebotene Verhältnismäßigkeitsprüfung gehe weitgehend in der allgemeinen Abwägung auf. Das Lärmschutzinteresse sei daran zu messen, ob öffentliche Belange, etwa des Landschaftsschutzes und der Stadtbildpflege, oder private Belange der durch Lärmschutzmaßnahmen negativ betroffenen Dritten der Ausschöpfung aller technischen Möglichkeiten aktiven Schallschutzes entgegenstünden und mit welchen Mehrkosten der Schutz der Außenwohnbereiche im Verhältnis zu wirksamem passiven Schallschutz verbunden sei. Mängel bei dieser Beurteilung seien nur dann erheblich, wenn sich ergebe, daß eine fehlerfreie Ermittlung und Abwägung möglicherweise zu einer den Lärmbetroffenen günstigeren Einschätzung der Verhältnismäßigkeit geführt hätte. Die angegriffene Planung genüge diesen Anforderungen. Die von der Antragsgegnerin erwogene Troglösung im Bereich der Feldhäuser Straße würde zwar einen weitergehenden Lärmschutz der benachbarten Grundstücke gewährleisten, sie hätte aber, abgesehen von den erheblichen Mehrkosten, aus städtebaulicher Sicht gravierende Nachteile. Der Bebauungsplan sehe Maßnahmen des aktiven Schallschutzes vor, die nur in der Nähe der Kreuzung Lücken aufwiesen, weil dort kein geeigneter Platz zur Verfügung stehe und weil selbst technisch aufwendige und teure Vorkehrungen, wie etwa Lärmschutzwände aus transparentem Material, nicht geeignet wären, die Außenwohnbereiche wirksam gegen seitlich einwirkende Geräusche abzuschirmen. Die Kosten für Maßnahmen des aktiven Schallschutzes gingen überdies weit über die Aufwendungen für passiven Schallschutz hinaus. In dieser Situation habe die Antragsgegnerin sich auf die Kombination von aktivem und ergänzendem passiven Lärmschutz beschränken dürfen.

Das Normenkontrollgericht hat die Revision zur Klärung der Frage zugelassen, „ob es einen unzulässigen Etikettenschwindel darstellt, wenn die Gemeinde einen Bebauungsplan für den ersten Abschnitt einer Ortsentlastungsstraße für die Ortsdurchfahrt einer Landesstraße als Gemeindestraße aufstellt, wenn absehbar ist, daß nach der Vollendung der Ortsentlastungsstraße diese zur Landesstraße aufgestuft wird”. Die Antragsteller haben von der Möglichkeit der Revisionseinlegung Gebrauch gemacht. Die Antragstellerin zu 1 hat ihre Revision inzwischen zurückgenommen. Insoweit ist das Verfahren mit Beschluß vom 13. Oktober 1998 eingestellt worden.

Die übrigen Antragsteller tragen zur Begründung der Revision vor: Es stelle einen Verstoß gegen das Abwägungsgebot dar, wenn eine Straße, die als Gesamtmaßnahme die Merkmale einer Landesstraße aufweise, abschnittsweise als Gemeindestraße geplant werde. Im übrigen rechtfertige die prognostizierte Verkehrsmenge schon die Einstufung der ersten beiden Abschnitte als Landesstraße; denn der Zweck des Vorhabens sei es, die Hauptstraße nachhaltig zu entlasten und letztlich durch Rückbau vom Durchgangsverkehr freizuhalten. Von der richtigen Einschätzung des zukünftigen Charakters einer Straße hänge ab, ob die betroffenen privaten Belange zutreffend gewürdigt worden seien. Die einschlägigen Baulastregelungen dürften nicht mit der sachfremden Erwägung beiseite geschoben werden, daß das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz die Finanzierung von Gemeindestraßen erleichtere. Sei das Land Niedersachsen zur Finanzierung der Gesamtmaßnahme nicht in der Lage, so dürfe das Vorhaben gleichwohl nicht in der Weise verwirklicht werden, daß es in Teilabschnitte aufgespalten werde, die als Gemeindestraße deklariert und später aufgestuft würden.

Die Abschnittsbildung sei fehlerhaft. Nach Süden hin fehle eine Verbindung zum Straßennetz auf Bremer Gebiet. Das Land Bremen habe nur in allgemeiner Form seine Bereitschaft erklärt, eine Anschlußplanung vorzunehmen. Dabei sei ein 400 m weiter nördlich gelegener Übergabepunkt ins Gespräch gebracht worden. Das Grundeigentum der Antragsteller zu 4 und 5 werde für Straßenbauzwecke in Anspruch genommen. Dieser enteignungsrechtlichen Vorwirkung des Bebauungsplans sei bei der Abwägung besonders Rechnung zu tragen gewesen. Auch die bis an die Grenze der Zumutbarkeit gehende Lärmbelästigung der Antragsteller zu 2 und 3 sei entsprechend zu berücksichtigen. In diesem Zusammenhang habe das Normenkontrollgericht die in der Planung diskutierte Troglösung rechtlich falsch verortet. Es habe verkannt, daß es insoweit nicht um eine Maßnahme des Lärmschutzes gehe, sondern um die Beachtung des Gebots weitestgehender Lärmvermeidung, dem schon auf der vorgelagerten Stufe der Trassenwahl Bedeutung zukomme. Das Normenkontrollgericht verquicke die Abwägung, die unter diesem Blickwinkel vorzunehmen sei, unzulässig mit der Abwägung zwischen aktivem und passivem Schallschutz. Zum Ausmaß einer etwaigen Lärmvermeidung durch eine Trogstrecke nehme es nicht Stellung.

Die Antragsteller beantragen,

das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 12. Februar 1998 aufzuheben und den Bebauungsplan Nr. 92 „Feldhausen I” für nichtig zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Revision zurückzuweisen,

und verteidigt ihre Planung.

Entscheidungsgründe

II.

1. Die Revision, die das Normenkontrollgericht ungeachtet der von ihm bezeichneten konkreten Rechtsfrage unbeschränkt zugelassen hat, ist zulässig. Sie ist jedoch unbegründet. Das Normenkontrollgericht hat die Anträge zu Recht abgewiesen. Der angegriffene Bebauungsplan leidet an keinem Mangel, der zu seiner Nichtigkeit oder Unwirksamkeit führt.

2.1 Das Normenkontrollgericht wirft die Frage auf, „ob es einen unzulässigen Etikettenschwindel darstellt, wenn die Gemeinde einen Bebauungsplan für den ersten Abschnitt einer Ortsentlastungsstraße für die Ortsdurchfahrt einer Landesstraße als Gemeindestraße aufstellt, wenn absehbar ist, daß nach der Vollendung der Ortsentlastungsstraße diese zur Landesstraße aufgestuft wird”. Diese Frage läuft, recht verstanden, im Grunde auf die Prüfung hinaus, ob die Planung der Antragsgegnerin den Anforderungen des § 1 Abs. 3 BauGB standhält. Das ist zu bejahen. Das Bundesrecht räumt den Gemeinden das Mittel der Bauleitplanung allerdings unter den in dieser Vorschrift genannten rechtlichen Vorgaben ein. Die Erforderlichkeit der Planung (§ 1 Abs. 3 BauGB) ist dann in Zweifel zu ziehen, wenn die Planung aus kompetentiellen oder sonstigen rechtlichen oder tatsächlichen Gründen keine Aussicht auf Verwirklichung bietet (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. Oktober 1990 – BVerwG 4 NB 29.90 – Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr. 23 und vom 25. August 1997 – BVerwG 4 BN 4.97 – Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 94). Auf der Grundlage der vom Normenkontrollgericht mitgeteilten tatsächlichen Gegebenheiten und der von ihm in diesem Zusammenhang herangezogenen Vorschriften des irrevisiblen Landesrechts besteht für die von ihm insoweit geäußerten Bedenken indes kein Anlaß:

2.2 Nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB können Verkehrsflächen Inhalt der Festsetzung in einem Bebauungsplan sein. Das bedeutet nicht, daß das Mittel des Bebauungsplans für die Planung jedweder Art von Straße unbeschränkt zur Verfügung steht. Eine gemeindliche Straßenplanung kann an rechtlichen oder tatsächlichen Hindernissen scheitern. Ohne Probleme einsetzbar ist das bauplanungsrechtliche Instrumentarium bei Straßen, bei denen die Gemeinde nicht nur Planungsträger, sondern auch Träger der Straßenbaulast sein wird.

Nach den Angaben des Normenkontrollgerichts eröffnet § 38 Abs. 4 Satz 1 NStrG darüber hinaus die Möglichkeit, zum Gegenstand der Festsetzung in einem Bebauungsplan auch Landes- oder Kreisstraßen zu machen, die an sich nach § 38 Abs. 1 NStrG dem Verfahren der Planfeststellung vorbehalten sind. Aussicht auf Verwirklichung bietet eine solche Planung nur, wenn der Baulastträger sich zum Bau der Straße bereit erklärt. Nach Auffassung des Normenkontrollgerichts weist das Vorgehen der Antragsgegnerin insofern eine Besonderheit auf, als es die Gefahr in sich bergen kann, daß dem Landesstraßenbaulastträger gegen seinen Willen durch eine Gemeinde eine Landesstraße aufgedrängt wird. Das Gesamtvorhaben, das nach der Wertung des Erstgerichts die Merkmale einer Landesstraße aufweist, wird in eine Mehrzahl von Abschnitten aufgespalten. Diese sind zwar, jeweils für sich betrachtet, als Gemeindestraße zu qualifizieren. Nach endgültiger Fertigstellung wachsen sie aber mit einer gewissen Zwangsläufigkeit dem Landesstraßenbaulastträger zu, da dann nach § 7 Abs. 1 NStrG die Voraussetzungen für eine Aufstufung vorliegen, gegen die sich das Land nicht mit Aussicht auf Erfolg zur Wehr setzen kann. Nach den Feststellungen, die das Normenkontrollgericht bindend getroffen hat, befindet sich das Land Niedersachsen indes unter diesem Blickwinkel nicht in einer „Opferrolle”. Denn aus dem Normenkontrollurteil ist zu entnehmen, daß das zuständige Straßenbauamt dem Planvorhaben ausdrücklich zugestimmt hat. Trifft dies zu, so muß sich die Antragsgegnerin nicht vorhalten lassen, von den Planungsbefugnissen, die ihr das Baugesetzbuch eröffnet, manipulativen Gebrauch zu machen.

2.3 Auf der Grundlage der vom Normenkontrollgericht getroffenen Feststellungen ist ferner nicht zweifelhaft, daß der angegriffene Bebauungsplan Ausdruck eines städtebaulich motivierten Konzepts ist. § 1 Abs. 3 BauGB eröffnet den Gemeinden die Möglichkeit, im Rahmen der Selbstverwaltung das Festsetzungsinstrumentarium des § 9 BauGB für eine eigene „Verkehrspolitik” zu nutzen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 22. April 1997 – BVerwG 4 BN 1.97 – Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 91). Nach den im Normenkontrollurteil enthaltenen Zahlenangaben weist die Hauptstraße, die durch das Ortszentrum verläuft, eine extrem hohe Verkehrsbelastung auf. Mit dem planerischen Ziel, schrittweise einen immer größeren Teil dieses Verkehrs in den Randbereich der Ortslage zu verlagern, trägt die Antragsgegnerin städtebaulichen Erfordernissen Rechnung. Deren Dringlichkeit liegt auf der Hand.

3. Ohne Erfolg wendet die Revision sich gegen die von der Antragsgegnerin vorgenommene Abschnittsbildung. Der Zweck der Abschnittsbildung ist es, Fehlplanungen vorzubeugen. Jeder Abschnitt muß eine eigenständige Verkehrsfunktion haben, damit gewährleistet bleibt, daß die Teilplanung auch dann nicht sinnlos wird, wenn sich das Gesamtplanungskonzept im nachhinein als nicht realisierbar erweist (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Januar 1996 – BVerwG 4 C 5.95 – BVerwGE 100, 238 und vom 7. März 1997 – BVerwG 4 C 10.96 – BVerwGE 104, 144; Beschlüsse vom 5. Juni 1992 – BVerwG 4 NB 21.92 – Buchholz 406.11 § 9 BBauG/BauGB Nr. 55 und vom 2. November 1992 – BVerwG 4 B 205.92 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 92). Dagegen dienen Schranken, denen die Abschnittsbildung unterliegt, nicht dazu, den Träger der Baulast vor Übergriffen fremder Planungsträger zu bewahren.

Die Rechtmäßigkeit der von der Antragsgegnerin vorgenommenen Abschnittsbildung ist auch nicht dadurch in Frage gestellt, daß nach Ansicht der Revision ungewiß bleibt, ob die Teilstücke, gegen die sich die Antragsteller zur Wehr setzen, die Qualität einer Gemeinde- oder Landesstraße haben. Abzustellen ist vielmehr darauf, ob sich das Planvorhaben in das allgemeine Verkehrsnetz einfügt. Die Feststellungen des Normenkontrollgerichts ergeben dies. Die Revision spricht dem Straßenneubau auch nicht rundheraus die Verkehrswirksamkeit ab. Sie meint freilich, Anhaltspunkte dafür zu haben, daß die Planung nicht über die Abschnitte hinaus gedeihen wird, die den Gegenstand des angegriffenen Bebauungsplans bilden. Diesem Gesichtspunkt kommt insofern Bedeutung zu, als eine Planung in Teilschritten sich nicht so weit verselbständigen darf, daß der Zusammenhang mit der Gesamtplanung verlorengeht. Maßnahmen, welche die Merkmale von bloßen Teilakten aufweisen, sind vom Gesamtvorhaben her rechtfertigungsbedürftig. Ihre Zulässigkeit setzt die Prognose voraus, daß der Verwirklichung des Vorhabens in den Folgeabschnitten keine von vornherein unüberwindlichen Hindernisse entgegenstehen (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Februar 1996 – BVerwG 4 A 27.95 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 110, vom 10. April 1997 – BVerwG 4 C 5.96 – BVerwGE 104, 236 und vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 A 9.97 – NVwZ 1998, 961). Derartige Hindernisse hat das Normenkontrollgericht weder im Norden noch im Süden festgestellt. Zwar ist absehbar, daß bis zur Verwirklichung der Folgeabschnitte im Norden noch Jahre vergehen werden. Jedoch gehört es bei größeren Projekten zum normalen Gang der Dinge, daß der Zeitfaktor spürbar zu Buche schlägt. Die Revision meint, daß den festgestellten Abschnitten jedenfalls im Süden eine eigene Verkehrsfunktion nicht zukomme. Hier sei die Antragsgegnerin letztlich darauf angewiesen, daß das Land Bremen die vorgesehenen Absprachen auch tatsächlich umsetze. Indes zeichnet sich auch im Süden nach den Feststellungen des Normenkontrollgerichts keine Entwicklung ab, die den Schluß nahelegt, daß es auf Dauer bei dem jetzigen Endpunkt im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin verbleiben werde. Das Normenkontrollgericht hat dazu festgestellt, daß das Land Bremen die grundsätzliche Bereitschaft bekundet habe, die Planung auf Bremer Gebiet weiterzuführen. Die Revision greift diese tatrichterliche Würdigung zwar als fehlerhaft an. Sie erhebt insoweit jedoch keine zulässigen Verfahrensrügen. Diese müßten – bezogen auf den Zeitpunkt der Beschlußfassung über den angegriffenen Bebauungsplan (vgl. § 214 Abs.3 Satz 1 BauGB) – beispielsweise aufweisen können, daß die Antragsgegnerin von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen war und das Normenkontrollgericht dies aufzuklären versäumt habe. Auch soweit die Revision eine selbständige Verkehrsfunktion des südlichen Teils des Abschnitts in Zweifel zieht, ergibt sich kein durchgreifender Rechtsmangel. Nach den lokalen Gegebenheiten, wie sie das Normenkontrollgericht durch seine Feststellungen dem Revisionsgericht vermittelt hat, liegt es fern, von der Möglichkeit einer Fehlplanung und damit von einem baulichen Torso in der Abschnittsbildung auszugehen. Die Gemeinde hat es entsprechend ihren verkehrspolitischen Vorstellungen jederzeit in der Hand, im Süden ihres Gemeindegebietes für eine eigene Anbindung der geplanten Entlastungsstraße an das bereits vorhandene Verkehrsnetz zu sorgen.

4. Nach Ansicht des Normenkontrollgerichts ist die Antragsgegnerin auch der Lärmschutzproblematik gerecht geworden. Die hiergegen gerichteten Angriffe der Revision gehen im Ergebnis fehl.

4.1 Das Normenkontrollgericht hat erkannt, daß bereits unterhalb der in § 41 BImSchG bezeichneten Lärmschwelle im Rahmen der nach § 1 Abs. 6 BauGB gebotenen Abwägung § 50 BImSchG unter Lärmschutzgesichtspunkten die Funktion einer Abwägungsdirektive zukommt. Es hat dem in dieser Vorschrift normierten Trennungsgrundsatz erkennbar wesentliche Bedeutung für die Trassenwahl beigemessen. Das Gericht hat untersucht, ob sich der Antragsgegnerin im Interesse eines besseren Lärmschutzes eine Trassenverschiebung hätte aufdrängen müssen. Dies hat es mit der Begründung verneint, die bandartige Wohnbebauung entlang der Feldhäuser Straße lasse sich allenfalls mit einer weit nach Westen verschwenkten Trasse umgehen, die nicht nur mit erheblich umfangreicheren Eingriffen in Natur und Landschaft erkauft werden müßte, sondern darüber hinaus das Planungsziel insgesamt in Frage stellen würde. Aufgrund der Längenverhältnisse wäre nicht mehr sichergestellt, daß die neue Straße die ihr zugedachte Entlastungsfunktion erfüllen könnte. Die Revision läßt es, ohne eine Verfahrensrüge zu erheben, damit bewenden, dieser Würdigung ihre abweichende Ansicht entgegenzusetzen. Das genügt nicht, um einen Abwägungsfehler aufzuzeigen.

Die Revision bemängelt in diesem Zusammenhang allerdings zu Recht, daß das Normenkontrollgericht im Rahmen des § 50 BImSchG nicht auch der Frage nachgegangen ist, ob im Bereich der Feldhäuser Straße eine Troglösung den Vorzug vor einer höhengleichen Kreuzung verdient hätte.

Schädliche Umwelteinwirkungen lassen sich im Straßenbau unter Ausnutzung der räumlichen Gegebenheiten gleichermaßen dadurch vermindern oder ganz vermeiden, daß die Trasse in horizontaler oder vertikaler Richtung von der schützenswerten Bebauung abgerückt wird. Die Linienführung einer Straße wird durch die Höhenlage mitbestimmt. Das Grundkonzept der Planung erhält nicht nur durch den Trassenverlauf im Oberflächenbereich, sondern auch durch Gradientenabsenkungen, Tief- oder Troglagen seine Prägung. Das hat das Normenkontrollgericht zwar verkannt; daraus sind den Antragstellern aber keine rechtlichen Nachteile entstanden. Das Normenkontrollgericht weist unter diesem Blickwinkel insbesondere auf die nachteiligen städtebaulichen Folgen und die um ein Vielfaches höheren Kosten einer Troglösung hin. Daß bei der Entscheidung für die eine oder andere Planungsvariante auch Kostengesichtspunkte den Ausschlag geben dürfen, ist nicht zweifelhaft (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1996 – BVerwG 4 A 27.95 – a.a.O.; Beschluß vom 30. Oktober 1992 – BVerwG 4 A 4.92 – Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 13). Dem setzt die Revision nichts entgegen.

4.2 Der von der Revision gerügte Verstoß gegen § 41 BImSchG liegt letztlich ebenfalls nicht vor. Im Lärmschutzkonzept des Bundes-Immissionsschutzgesetzes bezeichnet § 41 BImSchG die zweite Stufe, die der Abwehr erheblicher Belästigungen durch Verkehrsgeräusche dient. Als erheblich sind die Einwirkungen anzusehen, die unabhängig davon, ob der Gewährleistungsgehalt des Art. 2 oder des Art. 14 GG berührt ist, die Grenzen des Zumutbaren überschreiten (vgl. BVerwG, Urteile vom 22. Mai 1987 – BVerwG 4 C 33-35.83 – BVerwGE 77, 285 und vom 20. Oktober 1989 – BVerwG 4 C 12.87 – BVerwGE 84, 31). Die danach maßgebliche Zumutbarkeitsschwelle wird, nachdem die Bundesregierung von der in § 43 Abs. 1 Satz 1 BImSchG erteilten Ermächtigung Gebrauch gemacht hat, durch die in § 2 VerkehrslärmschutzVO bestimmten Grenzwerte normiert, die nach der Schutzwürdigkeit und der Schutzbedürftigkeit der durch Verkehrslärm betroffenen Anlagen und Gebiete variieren. In Gebieten, die aufgrund bauleitplanerischer Festsetzung oder der tatsächlichen baulichen Verhältnisse die Qualität eines reinen oder allgemeinen Wohngebiets haben, darf der Beurteilungspegel den Grenzwert von 59 dB(A) tags und 49 dB(A) nachts nicht überschreiten. Wie sich aus § 3 VerkehrslärmschutzVO ergibt, ist der Beurteilungspegel anhand der in der Anlage 1 genannten Kriterien zu berechnen.

Diesen gesetzlich vorgezeichneten Weg hat die Antragsgegnerin nicht eingeschlagen. Sie hat die voraussichtliche Lärmbelastung anhand der DIN 18005 ermittelt und sich bei der Beurteilung der Erheblichkeit der zu erwartenden Lärmeinwirkungen an den Orientierungswerten ausgerichtet, die im Beiblatt 1 zu dieser DIN-Vorschrift enthalten sind. Dieser Fehler hat sich indes nicht zum Nachteil der Antragsteller ausgewirkt. Denn die in der DIN 18005 genannten Werte, die im Städtebau bei der Bestimmung der zumutbaren Lärmbelastung als grober Anhalt herangezogen zu werden pflegen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 18. Dezember 1990 – BVerwG 4 N 6.88 – BRS 50 Nr. 25), liegen unter den Werten, die nach § 2 Abs. 1 VerkehrslärmschutzVO maßgeblich sind. Werden sie als Orientierungshilfe herangezogen, so ist tendenziell eher als bei einer Anwendung der VerkehrslärmschutzVO mit Maßnahmen des aktiven Schallschutzes zu rechnen.

4.3 Das Normenkontrollgericht geht davon aus, daß die im Bebaungsplan auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB festgesetzten Lärmschutzanlagen nicht ausreichen, um im Falle der Antragsteller die Einhaltung der in § 2 VerkehrslärmschutzVO genannten Grenzwerte zu gewährleisten. Die Frage, ob die Antragsgegnerin weitergehende Maßnahmen des aktiven Schallschutzes hätte ergreifen müssen, verneint es unter Hinweis auf § 41 Abs. 2 BImSchG mit der Begründung, die Kosten der Schutzmaßnahme stünden außer Verhältnis zu dem angestrebten Schutzzweck.

4.3.1 Bei der Prüfung dieses Tatbestandsmerkmals schließt sich das Normenkontrollgericht dem 11. Senat des Bundesverwaltungsgerichts an, der in den Urteilen vom 5. März 1997 – BVerwG 11 A 25.95 – (BVerwGE 104, 123) und vom 1. Oktober 1997 – BVerwG 11 A 10.96 – (Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 32) folgende Auffassung vertreten hat: Ob die Kosten einer aktiven Schallschutzmaßnahme außer Verhältnis zum angestrebten Schutzzweck stehen und deshalb dem Vorhabenträger nach dem Maßstab des § 41 Abs. 2 BImSchG nicht zuzumuten sind, sei in umfassender Weise daran zu messen, mit welchem Gewicht die widerstreitenden Belange einander gegenüberstehen. Diese Prüfung sei untrennbar mit der allgemeinen fachplanerischen Abwägung verbunden. Dabei sei auch zu berücksichtigen, ob öffentliche Belange, etwa des Landschaftsschutzes oder der Stadtbildpflege, oder private Belange negativ betroffener Dritter der Ausschöpfung aller technischen Möglichkeiten aktiven Schallschutzes entgegenstünden und mit welchen Mehrkosten der Schutz der Außenwohnbereiche im Verhältnis zu wirksamem passiven Schallschutz verbunden sei. Insoweit bestehe für die Planungsbehörde ein Abwägungsspielraum, der vom Gericht nicht inhaltlich ausgefüllt, sondern nur auf die Einhaltung seiner rechtlichen Grenzen hin überwacht werden könne. Ein Abwägungsmangel bei der Beurteilung, ob die Kosten einer aktiven Schallschutzmaßnahme außer Verhältnis zum angestrebten Schutzzweck ständen und deshalb dem Vorhabenträger nach dem Maßstab des § 41 Abs. 2 BImSchG nicht zuzumuten seien, sei nur erheblich, wenn sich anhand der Planungsunterlagen oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände ergebe, daß eine fehlerfreie Ermittlung und Abwägung möglicherweise zu einer dem betroffenen Nachbarn des Vorhabens günstigeren Einschätzung der Verhältnismäßigkeit geführt hätte. In Anlehnung an diese Rechtsprechung kommt das Normenkontrollgericht zu dem Ergebnis, daß sich der Verzicht der Antragsgegnerin auf einen weitergehenden aktiven Schallschutz nicht beanstanden läßt.

4.3.2 Dieser Sichtweise folgt der erkennende Senat nicht. § 41 BImSchG ist keine etwa dem § 50 BImSchG vergleichbare bloße Abwägungsdirektive. § 41 Abs. 1 BImSchG verlangt die Prüfung, ob sich schädliche Umwelteinwirkungen, die durch zu erwartende Verkehrsgeräusche hervorgerufen werden, vermeiden lassen. Dies ist am Maßstab des Standes der Technik zu beurteilen (vgl. § 3 Abs. 6 BImSchG). Lassen sich danach derartige Wirkungen nicht vermeiden, wird das vom Gesetzgeber aufgestellte Gebot der Sicherstellung nicht erfüllt. Das hat zur Folge, daß der Bau oder die wesentliche Änderung der öffentlichen Straße zu unterbleiben hat. Zu den vom Gesetz vorausgesetzten Maßnahmen, die dem Stand der Technik entsprechen können, sind auch Schutzvorkehrungen zu rechnen (vgl. § 41 Abs. 2 BImSchG). Diese sind mithin vorzusehen, wenn sie dem Stand der Technik entsprechen und ihre Kosten nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Schutzzweck stehen. Dem Gesetzgeber steht dieses Ziel vor Augen. Um es zu verwirklichen, legt er mit § 41 BImSchG nicht einen allgemeinen Belang gerechter Abwägung fest, sondern stellt §§ 41, 43 BImSchG in den Zusammenhang seines allgemeinen Schutzprogramms (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 4 BImSchG).

Zur Erfüllung dieses Zieles und wegen der besonderen Gefahren übermäßiger Verkehrsgeräusche wird in § 41 BImSchG eine äußerste Grenze markiert. Diese ist im Weg einer allgemeinen fachplanerischen Abwägung nicht überwindbar. Daß sich der Gesetzgeber der Besonderheiten dieser Regelung bewußt war, zeigt die weitere Ausgestaltung. In § 42 BImSchG in Verbindung mit § 43 BImSchG wird sorgfältig normiert, daß Immissionsgrenzwerte festzulegen und finanzielle Ausgleichsmaßnahmen geboten sind, falls – im Einzelfall – die festgelegten Grenzwerte nicht eingehalten werden können. Dieser Sachlage stellt der Gesetzgeber in § 41 Abs. 2 BImSchG den Fall gleich, daß die Kosten von an sich möglichen Schutzmaßnahmen außer Verhältnis zu dem angestrebten Schutzzweck stehen würden, wie er sich gerade aus den festgelegten Grenzwerten ergibt. Das bedeutet, daß der Gesetzgeber eine Planung nicht bereits dann scheitern lassen will, wenn die festgelegten Grenzwerte nicht eingehalten werden können oder die an sich technisch möglichen Schutzmaßnahmen hinsichtlich der für sie aufzubringenden Kosten außer Verhältnis zum angestrebten Schutzzweck stehen. Die Durchführung der Planung wird aber nur mit der Maßgabe zugelassen, daß der Vorhabenträger den von ihm erst geschaffenen Konflikt nicht unbewältigt läßt, sondern einen Ausgleich schafft. In vergleichbarer Weise mit § 74 Abs. 2 VwVfG oder § 8 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG ist damit in § 41 BImSchG zwingendes Recht geschaffen worden.

Eine der gesetzlichen Regelung immanente Grenze ist dann erreicht, wenn bei einer Gesamtbewertung nicht Gesundheitsgefahren vermindert, sondern erhöht werden. Der Lärmschutz ist eine, wenn auch wichtige Facette des Gesundheitsschutzes, in dessen Dienst der Gesetzgeber des Bundes-Immissionsschutzgesetzes die Technik hat stellen wollen. Überwiegen die Nachteile, die Nachbarn beispielsweise dadurch erleiden, daß ihnen durch Schallschutzmaßnahmen Licht und Luft entzogen werden oder in anderer Weise ihre Lebensqualität erheblich beeinträchtigt wird (vgl. § 3 Abs. 1 BImSchG), die Vorteile, die andere dadurch erlangen, daß sie vor Verkehrslärm oberhalb der festgelegten Erheblichkeitsschwelle bewahrt bleiben, so kann diese Konfliktlage bei der Anwendung des § 41 Abs. 1 BImSchG ebenfalls nicht außer Betracht bleiben.

Dieser Betrachtungsweise steht nicht entgegen, daß die Anwendung des § 41 Abs. 1 BImSchG gemäß § 41 Abs. 2 BImSchG von dem Ergebnis einer Verhältnismäßigkeitsprüfung abhängig ist. Auch in anderen rechtlichen Zusammenhängen spielen derartige Erwägungen eine Rolle, ohne daß sich daraus der Schluß ziehen ließe, dem Entscheidungsträger stehe insoweit ein planerischer Gestaltungsspielraum zu. Dabei versteht es sich von selbst, daß die Fragen, was als Stand der Technik anzusehen ist und in welchem Maße Schutzmaßnahmen für den angestrebten Schutzzweck als zu teuer anzusehen sind, für eine sich am Maßstab der Verhältnismäßigkeit ausrichtende Rechtsanwendung offen sind. Dennoch ist dem gesetzgeberischen System insgesamt zu entnehmen, daß der Gesetzgeber mit § 41 BImSchG oder außerhalb dieser Regelung nicht jedes andere öffentliche Interesse als gegenläufigen Belang zulassen wollte. Der Streitfall bietet keinen Anlaß, dies zu vertiefen.

Von den nach § 41 Abs. 1 BImSchG an sich gebotenen Schutzvorkehrungen darf der Baulastträger absehen, wenn die in dieser Vorschrift genannten Gründe das Interesse an Maßnahmen des aktiven Schallschutzes überwiegen. Hiervon geht der Gesetzgeber aus, wenn die Kosten der Schutzmaßnahmen außer Verhältnis zu dem angestrebten Schutzzweck stehen würden. Dahinstehen kann im Streitfall, ob Maßnahmen des aktiven Lärmschutzes – losgelöst von Kostengesichtspunkten – auch dann unterbleiben dürfen, wenn sie, etwa aus Gründen der Landschafts- oder Stadtbildpflege oder zur Wahrung sonstiger öffentlicher Belange, als mit dem Vorhaben unvereinbar erscheinen. Denn das anhängige Verfahren nötigt nicht zu einer Klärung dieser Frage. Deshalb erübrigt es sich auch, die Notwendigkeit zu erörtern, gemäß § 11 Abs. 2 VwGO den Großen Senat anzurufen.

4.4 Das Normenkontrollgericht hebt zwar bei der Prüfung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 41 Abs. 2 BImSchG verbal auf den Gesichtspunkt des Landschaftsschutzes und der Stadtbildpflege ab. Hierauf beruht seine Entscheidung jedoch nicht. Den Ausschlag gibt vielmehr die Feststellung, daß sich Maßnahmen des aktiven Lärmschutzes, die über die festgesetzten Vorkehrungen hinausgehen, nicht zuletzt deshalb erübrigen, weil „selbst technisch aufwendige und teure Maßnahmen wie etwa Lärmschutzwände aus transparentem Material … nur begrenzte Wirkung (hätten), weil sie seitlich einwirkende Geräusche nicht abfangen und damit auch die Außenwohnbereiche nicht durchgreifend schützen könnten”. Dieser Gesichtspunkt erlangt in der Argumentation des Normenkontrollgerichts zusätzliches Gewicht noch dadurch, daß die „Kosten für solche Maßnahmen … weit über die Aufwendungen für passiven Schallschutz (hinausgehen)”.

Bei dieser Sichtweise sind weder Landschaftsschutz und Stadtbildpflege noch sonstige Belange unter Einschluß der Interessen negativ betroffener Dritter von entscheidungserheblicher Bedeutung. Tragend ist vielmehr die Erwägung, daß auch Schallschutzanlagen in beliebiger Ausführung die Einhaltung der für maßgeblich erachteten Lärmschutzwerte nicht gewährleisten könnten. Die Ursache hierfür wird in der Begründung des angegriffenen Bebauungsplans genannt: Der Abstand zur Straße ist zu gering und die Zahl der Grundstückszufahrten zu groß, als daß sich Wandlängen realisieren ließen, die eine nennenswerte Schutzwirkung entfalten. Lassen Maßnahmen des aktiven Schallschutzes keine spürbare Lärmminderung erwarten, obwohl ihre Kosten „weit” über die Aufwendungen für passiven Schallschutz hinausgehen, so ist schon dies ein Grund, der es rechtfertigt, von aktivem Lärmschutz abzusehen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 30. August 1989 – BVerwG 4 B 97.89 – Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 5).

4.5 Waren weitergehende Festsetzungen nach § 41 BImSchG rechtlich nicht geboten, so durfte die Antragsgegnerin es mit der Feststellung bewenden lassen, daß die Antragsteller Anspruch darauf haben, daß ihnen die Aufwendungen für Maßnahmen des passiven Lärmschutzes ersetzt werden und ein finanzieller Ausgleich für die Beeinträchtigung des Außenwohnbereichs gewährt wird. Diese Vorgehensweise steht in Einklang mit § 42 BImSchG, der die dritte Stufe im Lärmschutzkonzept des Gesetzgebers darstellt. Werden im Falle des § 41 BImSchG die in der Verkehrslärmschutzverordnung festgelegten Immissionsgrenzwerte überschritten, so hat der Eigentümer einer betroffenen baulichen Anlage unter den in § 42 Abs. 1 BImSchG bezeichneten Voraussetzungen gegen den Träger der Baulast einen Anspruch auf angemessene Entschädigung in Geld. Nach § 42 Abs. 2 Satz 1 BImSchG ist die Entschädigung nach Maßgabe der inzwischen auf der Grundlage des § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BImSchG erlassenen Verkehrswege-Schallschutzmaßnahmenverordnung vom 4. Februar 1997 zu leisten für Schallschutzmaßnahmen an den baulichen Anlagen in Höhe der erbrachten notwendigen Aufwendungen. Hiervon unberührt bleibt § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfG, der einen weitergehenden Geldausgleich für den Fall gewährt, daß Maßnahmen des aktiven und des passiven Schallschutzes nicht ausreichen, um Beeinträchtigungen durch Verkehrsgeräusche, sei es im Gebäudeinnern, sei es im Außenwohnbereich, auf ein zumutbares Maß zu beschränken (vgl. § 42 Abs. 2 Satz 2 BImSchG).

Nach dem Senatsbeschluß vom 7. September 1988 – BVerwG 4 N 1.87 – (BVerwGE 80, 184) können der Einbau von Schallschutzfenstern und sonstige Maßnahmen des passiven Schallschutzes Gegenstand einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB sein. Wie der Senat im Beschluß vom 17. Mai 1995 – BVerwG 4 NB 30.94 – (Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 82) klargestellt hat, ist die Gemeinde indes nicht verpflichtet, von der ihr insoweit eingeräumten Planungsmöglichkeit auch tatsächlich Gebrauch zu machen. Vielmehr beurteilt sich nach § 1 Abs. 3 BauGB, ob Festsetzungen auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB erforderlich sind oder nicht. Im Regelfall braucht die Gemeinde nicht auf das bauplanungsrechtliche Festsetzungsinstrumentarium zurückzugreifen, da Lärmbetroffene sichergehen können, daß sie den Schutz, den ihnen Vorkehrungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB gewährleisten würden, auf dem durch § 42 BImSchG vorgezeichneten Weg erlangen. Soweit darüber hinaus ein Geldausgleich nach § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfG in Betracht kommt, ist für eine Anwendung des § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB ohnehin kein Raum. Denn auf Geld gerichtete Ansprüche können nicht Gegenstand einer bauplanerischen Festsetzung sein (vgl. BVerwG, Beschluß vom 7. September 1988 – BVerwG 4 N 1.87 – a.a.O.). Die Entscheidung über die Höhe des Erstattungs- und des Ausgleichsbetrags wird durch den Bebauungsplan in keiner Weise präjudiziert. Sie darf dem nachfolgenden Verfahren vorbehalten werden. Von dieser Möglichkeit hat die Antragsgegnerin Gebrauch gemacht. Das Normenkontrollgericht hat diese Vorgehensweise gebilligt. Die Revision stellt diese Beurteilung nicht in Frage.

5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 159 VwGO.