BVerwG Urteil vom 29.02.1996 - 5 C 29.95

Entscheidungsstichwort (Thema)

Schiedsgerichtsbarkeit gemäß § 89h SGB VIII, § 113a BSHG, Unanwendbarkeit der Regelungen über die –, auf der Grundlage der Fürsorgerechtsvereinbarung vom 26. Mai 1965. Kostenerstattungsstreitigkeiten aus Anlaß der Gewährung von Freiwilliger Erziehungshilfe und Hilfe für junge Volljährige, Nichtanwendbarkeit der Fürsorgerechtsvereinbarung auf –. Fürsorgerechtsvereinbarung, Nichtanwendbarkeit der – auf Kostenerstattungsstreitigkeiten aus Anlaß der Gewährung von Freiwilliger Erziehungshilfe und Hilfe für junge Volljährige

Leitsatz (amtlich)

• Der Verwaltungsrechtsweg wird durch die Übertragung erstattungsrechtlicher Streitigkeiten an noch näher auszugestaltende Schiedsgerichte gemäß § 89h SGB VIII, § 113a BSHG nicht ausgeschlossen, solange die das Nähere regelnde Rechtsverordnung gemäß § 89h Abs. 3 SGB VIII bzw. § 113a Abs. 4 BSHG nicht erlassen ist.
• Kostenerstattungsstreitigkeiten aus Anlaß der Gewährung von Freiwilliger Erziehungshilfe (§ 62 JWG) über den Zeitpunkt der Volljährigkeit hinaus (§ 75a JWG) werden von den Schiedsgerichtsklauseln in § 4 Buchstaben b, c der Fürsorgerechtsvereinbarung vom 26. Mai 1965 nicht umfaßt; dies gilt auch, soweit diese Maßnahmen über den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Kinder- und Jugendhilfegesetzes hinaus auf der Grundlage der §§ 34, 41 SGB VIII fortgesetzt worden sind.
• Art. 14 Abs. 2 KJHG i.d.F. des Ersten Gesetzes zur Änderung des Achten Buches Sozialgesetzbuch bezieht sich nicht auf Hilfen zur Erziehung und Hilfen für junge Volljährige, die aus – über die Volljährigkeit hinaus fortgesetzten – Maßnahmen der Freiwilligen Erziehungshilfe (§§ 62, 75a JWG) entstanden sind.

Normenkette

JWG § 5 Abs. 1 S. 2, § 6 Abs. 3, §§ 62, 75a, 83 Abs. 1; SGB VIII §§ 34, 41, 89c, 89h; BSHG § § 103ff., § 113a; KJHG F. 1993 Art. 14 Abs. 2; Fürsorgerechtsvereinbarung § 4 Buchst. b, c

Verfahrensgang

OVG Rheinland-Pfalz (Urteil vom 28.09.1994; Aktenzeichen 12 A 12859/93)

VG Mainz (Entscheidung vom 18.11.1993; Aktenzeichen 1 K 2431/92.118)

Tenor

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 28. September 1994 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

I.

Die Klägerin gewährte dem am 16. Juli 1971 geborenen A… S… seit 1984 Freiwillige Erziehungshilfe nach dem Jugendwohlfahrtsgesetz (JWG). Bis zum 9. März 1989 lebte dieser in dem (bayerischen) Bezirk, für den die Klägerin örtlich zuständig war. Mit Wirkung vom 10. März 1989 wies die Klägerin ihn im Rahmen der Freiwilligen Erziehungshilfe in das Jugendwerk St.… in L… (Rheinland-Pfalz) ein und gewährte dafür Hilfe nach § 62 JWG. Bei Eintritt seiner Volljährigkeit am 16. Juli 1989 übernahm die Klägerin die Heimkosten nach § 75a JWG weiter. Seit Inkrafttreten des KJHG am 1. Januar 1991 setzte die Klägerin die Hilfe aufgrund §§ 34, 41 SGB VIII fort. Zum 5. März 1991 stellte sie die Hilfe ein.

Bereits mit Schreiben vom 14. April 1989 hatte die Klägerin beim Beklagten angefragt, ob dieser bereit sei, den Fall in eigener örtlicher Zuständigkeit zu übernehmen. Dies lehnte der Beklagte mit Schreiben vom 25. April 1989 unter Hinweis darauf ab, daß die sorgeberechtigte Mutter des A… S… ihren Wohnsitz in M… (Bayern) habe. Eine abermalige Anfrage der Klägerin beschied der Beklagte unter dem 9. Januar 1991 ablehnend.

Sodann erhob die Klägerin Klage auf Erstattung ihrer Aufwendungen für die Unterbringung des A… S… im Jugendwerk St.… vom 9. März 1989 bis 6. März 1991 in Höhe von 145 424,26 DM und begründete dies damit, daß für die Hilfegewährung örtlich und sachlich der Beklagte zuständig gewesen sei. Der Beklagte erhob unter Hinweis auf die Fürsorgerechtsvereinbarung vom 26. Mai 1965 (FRV) die Einrede der Schiedsgerichtsbarkeit.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unzulässig abgewiesen. Die dagegen erhobene Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht im wesentlichen mit folgender Begründung zurückgewiesen: Der Verwaltungsrechtsweg sei durch die am 27. Juni 1993 ohne Übergangsregelung in Kraft getretene Bestimmung des § 89h Abs. 1 Satz 1 SGB VIII ausgeschlossen, deren Voraussetzungen erfüllt seien; die Beteiligten stritten als Träger der öffentlichen Jugendhilfe über die Anwendung der Kostenerstattungsvorschrift des § 89c SGB VIII. Diesem Ergebnis lasse sich nicht entgegenhalten, daß die gemäß § 89h Abs. 3 SGB VIII vorgesehene nähere Regelung der Schiedsgerichte durch die Bundesregierung noch nicht erfolgt sei. Denn solange eine Rechtsverordnung nicht vorliege, seien weiterhin die aufgrund der Fürsorgerechtsvereinbarung geschaffenen Spruchstellen zur Entscheidung berufen. Dies sei zwar in § 89h Abs. 3 SGB VIII nicht ausdrücklich vorgesehen, doch habe der Gesetzgeber mit dem Erlaß dieser Norm klar zum Ausdruck gebracht, daß er die unter § 89h Abs. 1 und 2 SGB VIII fallenden Streitigkeiten nicht von den Verwaltungs-, sondern – wie bisher – von den Schiedsgerichten entschieden wissen wolle.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Klägerin, die eine Verletzung insbesondere der §§ 40 ff. VwGO, §§ 89 ff. SGB VIII rügt.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision der Klägerin ist begründet. Es verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), daß das Berufungsgericht den Verwaltungsrechtsweg als durch § 89h Abs. 1 Satz 1 SGB VIII ausgeschlossen angesehen und die Klage als unzulässig abgewiesen hat. Dies führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils sowie zur Zurückverweisung an die Vorinstanz (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Nach § 89h Abs. 1 Satz 1 SGB VIII in der Fassung von Art. 13 des Gesetzes zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms – FKPG – vom 23. Juni 1993 (BGBl I S. 944) werden Streitigkeiten zwischen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe “über die Anwendung der Vorschriften dieses Abschnitts” (§§ 89 ff. SGB VIII) durch Schiedsgerichte entschieden; eine entsprechende Bestimmung für Streitigkeiten zwischen Trägern der Sozialhilfe, die sich aus der Gewährung oder Nichtgewährung von Sozialhilfe ergeben, sowie für Streitigkeiten zwischen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe nach § 89h SGB VIII und Streitigkeiten zwischen Trägern der Sozialhilfe und Trägern der öffentlichen Jugendhilfe wurden durch das gleiche Gesetz auch in das Bundessozialhilfegesetz aufgenommen (§ 113a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BSHG, vgl. Art. 7 Nr. 33 FKPG).

Der Senat läßt dahingestellt, ob die §§ 89 ff. SGB VIII überhaupt auf bereits vor Inkrafttreten des Kinder- und Jugendhilfegesetzes (KJHG) am 1. Januar 1991 entstandene Kostenerstattungsansprüche anwendbar sind und ob der vorliegende Kostenerstattungsstreit – wie die Vorinstanz meint – nach § 89c Abs. 1 Satz 1 SGB VIII zu beurteilen ist. Denn entgegen der Auffassung der Vorinstanz wird der Verwaltungsrechtsweg durch die Übertragung kostenrechtlicher Streitigkeiten auf noch näher auszugestaltende Schiedsgerichte nicht gemäß § 89h SGB VIII, § 113a BSHG ausgeschlossen, weil und solange die Bundesregierung die in § 89h Abs. 3 SGB VIII bzw. § 113a Abs. 4 BSHG vorgesehene, der Zustimmung des Bundesrates bedürftige Rechtsverordnung zur Regelung des Näheren über die Bildung und Zusammensetzung der Schiedsgerichte, ihre sachliche und örtliche Zuständigkeit sowie das Verfahren und die Kosten des Verfahrens nicht erlassen hat (der Erlaß einer solchen Rechtsverordnung ist auch nicht mehr zu erwarten, vgl. den Gesetzesentwurf der Bundesregierung in BTDrucks 13/892 vom 24. März 1995 S. 51 ff. mit dem Vorschlag einer Aufhebung des § 89h SGB VIII und des § 113a BSHG mit dem Hinweis, daß diese Vorschriften aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht umgesetzt werden könnten). Denn eine Rechtswegzuweisung an besondere Verwaltungsgerichte kann – wegen der verfassungsrechtlichen Pflicht zur Justizgewährung – frühestens ab dem Zeitpunkt ihrer endgültigen Konstituierung greifen; bis zu diesem Zeitpunkt bleibt die Sonderzuweisung eine unfertige Norm.

Die Annahme des Berufungsgerichts, der Gesetzgeber habe auch schon für die Zeit vor Inkrafttreten einer solchen Rechtsverordnung den Verwaltungsrechtsweg für Streitigkeiten gemäß § 89h Abs. 1 Satz 1 SGB VIII ausgeschlossen und diese Streitigkeiten den aufgrund der Fürsorgerechtsvereinbarung geschaffenen Spruchstellen zugewiesen, findet im Wortlaut des Gesetzes keinen Anhaltspunkt. Denn die Spruchstellen sind sog. echte Schiedsgerichte, deren Entscheidungskompetenz auf Parteivereinbarung beruht, und keine besonderen Verwaltungsgerichte, die ihre Entscheidungsmacht aus der gesetzlichen Rechtswegzuweisung ableiten. Ihr – auch nur übergangsweiser – Einbezug in eine zwingende Rechtswegzuweisung wäre zudem mit den Anforderungen, die das Grundgesetz an die Ausübung rechtsprechender Gewalt stellt (vgl. Art. 92, 97, 98 GG), nicht zu vereinbaren. Denn den Spruchstellen fehlt die richterliche Unabhängigkeit. Demgegenüber kommt der Begründung der Vorinstanz, der Gesetzgeber habe mit Erlaß des § 89h SGB VIII sein “Anliegen” klar zum Ausdruck gebracht, daß er “die unter § 89h Abs. 1 und 2 SGB VIII fallenden Streitigkeiten nicht von den Verwaltungs-, sondern – wie bisher – von den Schiedsgerichten entschieden wissen” wolle, keine Bedeutung zu. Sie setzt zudem in unzulässiger Weise den Gesetzesbefehl mit den Beweggründen des Gesetzgebers gleich.

Die Entscheidung des Berufungsgerichts stellt sich auch nicht aus anderen Gründen gemäß § 144 Abs. 4 VwGO als richtig dar. Insbesondere greift die vom Beklagten unter Hinweis auf die Fürsorgerechtsvereinbarung (FRV) vom 26. Mai 1965 (NDV 1965, S. 326) erhobene Schiedsgerichtseinrede nicht durch. Die von der Klägerin geltend gemachten Kostenerstattungsansprüche fallen nicht unter die Tatbestände des § 4 Buchstabe b oder c FRV, welche vorliegend zur Begründung der Zuständigkeit der Schiedsgerichtsbarkeit in Betracht kommen. Zur Auslegung der Schiedsgerichtsklauseln der Fürsorgerechtsvereinbarung ist das Bundesverwaltungsgericht befugt, da diese als öffentlich-rechtliche Vereinbarung abstrakt-genereller Art, welche die Träger der Sozialhilfe und der Jugendhilfe zur einheitlichen Regelung der von ihnen errichteten Schiedsgerichtsbarkeit getroffen haben, in revisionsrechtlicher Sicht wie eine – revisible – Rechtsnorm zu behandeln ist.

Nach § 4 Buchstabe b FRV werden im schiedsgerichtlichen Verfahren Streitigkeiten entschieden, die sich aus der Gewährung von “Hilfen zur Erziehung nach § 6 JWG” ergeben. Soweit die Klägerin dem A… S… für die Zeit vom 10. März 1989 bis zum 31. Dezember 1990 Freiwillige Erziehungshilfe nach §§ 62 und 75a JWG gewährt hat, ist diese nicht von § 4 Buchstabe b FRV erfaßt, weil die Freiwillige Erziehungshilfe nicht zu den “Hilfen zur Erziehung nach § 6 JWG” gehörte. Soweit die Klägerin nach Inkrafttreten des neuen Kinder- und Jugendhilferechts für die Zeit vom 1. Januar 1991 bis zum 6. März 1991 Leistungen nach §§ 34, 41 SGB VIII gewährt hat, kann nichts anderes gelten. Da die Heimerziehung des A… S… im Rahmen der Freiwilligen Erziehungshilfe gemäß §§ 62 ff. JWG und gerade nicht nach §§ 5, 6 JWG gewährt worden war, kann nicht angenommen werden, die der Fortsetzung der Hilfe zugrundeliegenden Regelungen der §§ 34, 41 SGB VIII könnten insoweit nach dem Parteiwillen als “Nachfolgeregelungen” der §§ 5, 6 JWG anzusehen und damit von der Schiedsgerichtsabrede umfaßt sein.

Auch die Voraussetzungen des Zuweisungstatbestandes in § 4 Buchstabe c FRV liegen nicht vor. Danach werden im schiedsgerichtlichen Verfahren Streitigkeiten entschieden, die sich aus der Gewährung von anderen (als den in Buchstaben a und b genannten) Leistungen ergeben, “wenn das Erstattungsrecht des BSHG anzuwenden ist”. Für bereits zur Geltungszeit des Jugendwohlfahrtsgesetzes entstandene Ansprüche betreffend Leistungen nach §§ 62 ff. JWG galt das Erstattungsrecht des Bundessozialhilfegesetzes nicht; das Jugendwohlfahrtsgesetz enthielt eine Verweisung auf das Bundessozialhilfegesetz lediglich in seinem – für das vorliegende Verfahren nicht einschlägigen – § 83 Abs. 1 betreffend Hilfen zur Erziehung durch ein nach § 11 Satz 2 JWG zuständiges Jugendamt. Die Klägerin hat ihre Erstattungsansprüche demgemäß auch nicht auf das Bundessozialhilfegesetz, sondern auf § 2 Abs. 3 SGB X gestützt.

Für die nach Inkrafttreten des Kinder- und Jugendhilfegesetzes gemäß §§ 34, 41 SGB VIII weitergewährten Leistungen gilt auch mit Blick auf § 4 Buchstabe c FRV nichts anderes. Nach der Übergangsvorschrift in Art. 14 Abs. 2 KJHG in der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Achten Buches Sozialgesetzbuch vom 16. Februar 1993 (BGBl I S. 239) sind zwar “für Hilfen zur Erziehung und Hilfen für junge Volljährige, die am Tage des Inkrafttretens des Kinder- und Jugendhilfegesetzes bereits eingeleitet oder gewährt wurden, bis zum 1. April 1993 für die Kostenerstattung die §§ 103 bis 111 des Bundessozialhilfegesetzes entsprechend anzuwenden, solange die Hilfe ohne Unterbrechung weitergewährt wird”. Der Wortlaut dieser Bestimmung könnte die Annahme nahelegen, daß damit die Kostenerstattungsbestimmungen des Bundessozialhilfegesetzes generell für alle “Hilfen für junge Volljährige” entsprechend gelten sollen. Doch ergeben Materialien und Entstehungsgeschichte, daß eine solche Gesetzesauslegung den Zielvorstellungen, die der Gesetzgeber mit der Änderung von Art. 14 Abs. 2 KJHG verfolgt hat, widersprechen würde.

Ein Anliegen des Gesetzgebers des Ersten Gesetzes zur Änderung des Achten Buches Sozialgesetzbuch bestand darin, die als unbefriedigend empfundene Übergangsregelung der Kostenerstattung in der ursprünglichen Fassung von Art. 14 Abs. 2 KJHG durch eine Regelung zu ersetzen, nach der die bei Inkrafttreten des Kinder- und Jugendhilfegesetzes bereits eingeleiteten Fälle der Hilfen für junge Volljährige, die aus Hilfen zur Erziehung nach den §§ 5, 6 JWG hervorgegangen waren (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 2, § 6 Abs. 3 JWG), von der erstattungsrechtlichen Übergangsregelung umfaßt wurden (vgl. die Stellungnahme des Bundesrates zum Regierungsentwurf in BTDrucks 12/2866, S. 38 mit dem Hinweis, bei den “Hilfen für junge Volljährige” des Art. 14 Abs. 2 handle es sich um auslaufende Hilfefälle, die sich aus “Hilfen zur Erziehung entwickelt” hätten). Danach hatte der Gesetzgeber nicht beabsichtigt, auch diejenigen Fälle der “Hilfe für junge Volljährige”, die sich aus einer Freiwilligen Erziehungshilfe nach §§ 62 ff., § 75a JWG entwickelt hatten und für die weder das Erstattungsrecht der §§ 103 ff. BSHG noch das schiedsgerichtliche Verfahren der Fürsorgerechtsvereinbarung galten, rückwirkend den Erstattungsvorschriften der §§ 103 ff. BSHG zu unterstellen.

Dem ist bei der Auslegung des Art. 14 Abs. 2 KJHG F. 1993 Rechnung zu tragen. Da in Art. 14 Abs. 2 KHJG nur Hilfen angesprochen sind, die am Tag des Inkrafttretens des Gesetzes “bereits eingeleitet oder gewährt wurden”, und es sich insoweit nur um eine Einleitung oder Gewährung von Hilfen auf der Grundlage des Jugendwohlfahrtsgesetzes handeln kann, sind unter “Hilfen zur Erziehung” die Hilfen nach §§ 5, 6 JWG zu verstehen. Vor diesem Hintergrund ist der Begriff der “Hilfen für junge Volljährige” in Art. 14 Abs. 2 KJHG F. 1993 dahin auszulegen, daß er nur solche Hilfen für junge Volljährige erfaßt, die sich aus Hilfen zur Erziehung nach §§ 5, 6 JWG entwickelt haben. Da demnach die Kostenerstattung auch für die von der Klägerin nach Inkrafttreten des Kinder- und Jugendhilfegesetzes weitergewährte Hilfe nicht dem Erstattungsrecht des Bundessozialhilfegesetzes unterliegt, ist über sie von den Verwaltungsgerichten und nicht im schiedsgerichtlichen Verfahren zu entscheiden.

Unterschriften

Dr. Säcker, Dr. Pietzner, Dr. Rothkegel, Dr. Rojahn, Dr. Franke

Fundstellen

BVerwGE, 305

DVBl. 1996, 873