ZAP 1/2021, Anwaltsmagazin / 2 Gutachter halten „Personenkennziffer” für verfassungswidrig

Der kürzlich vorgelegte Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Registermodernisierung (vgl. dazu zuletzt Anwaltsmagazin ZAP 23/2020, 1216) dürfte einer verfassungsrechtlichen Überprüfung wohl nicht standhalten. Zu diesem Ergebnis kommt jetzt ein Rechtsgutachten, das die Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit in Auftrag gegeben hat. Die Gutachter – drei Professoren von der Universität des Saarlandes, der Goethe-Universität Frankfurt und der Universität Friedrichshafen – empfehlen darin, das Vorhaben aufzugeben oder grundlegend zu ändern.

Mit der Vorlage des Gesetzesentwurfs zur Einführung einer Identifikationsnummer in die öffentliche Verwaltung und zur Änderung weiterer Gesetze (Registermodernisierungsgesetz – RegMoG-E; vgl. BT-Drucks 19/24226) möchte die Bundesregierung eine allgemeine Personenkennziffer (Identifikationsnummer) für den Bereich der öffentlichen Verwaltung einführen; die Vergabe dieser Ziffer wird eigens im geplanten Identifikationsnummerngesetz (IDNrG) geregelt. Jeder Bürger würde so über eine eindeutige Kennziffer identifizierbar werden. Die in diesem Zusammenhang relevanten Register – insgesamt werden im Gesetzentwurf 56 Register benannt – sollen um dieses allgemeine Personenkennzeichen erweitert werden. In allen diesen Registern würde zu jedem Eintrag zusätzlich dieses allgemeine Personenkennzeichen hinterlegt werden müssen. Die Bundesregierung schlägt zur Erreichung dieses Zwecks vor, die bisher ausschließlich für Steuerverfahren genutzte Identifikationsnummer nach § 139b AO (Steuer-ID) dafür zu verwenden. Für eine datenschutzkonforme und sichere Umsetzung sollen beachtliche Haushaltsmittel von Bund und Ländern in den jeweiligen Haushalts- und Stellenplänen bereitgestellt werden.

Ein solches Vorgehen sei, so die Gutachter, im Rahmen der Registermodernisierung zwar politisch legitim, aus informationstechnischer Sicht aufgrund der Möglichkeit, vorgesehene Schutzmechanismen zu umgehen, aber äußerst risikoreich. Auch sehen sie schwerwiegende verfassungsrechtliche Bedenken. Mit jedem allgemeinen Personenkennzeichen – und der damit vereinfachten Möglichkeit der Verbindung verschiedenster beim Staat gespeicherter Datensätze aus allen möglichen Lebens- und Verwaltungsbereichen – werde die Grundlage für eine vom Bundesverfassungsgericht verbotene umfassende Registrierung, Profilbildung und Katalogisierung der Persönlichkeit von Bürgern durch den Staat geschaffen. Die Gutachter verweisen damit auf das „Volkszählungsurteil” aus dem Jahr 1983, in dem das BVerfG festgestellt hatte, dass „eine umfassende Registrierung und Katalogisierung der Persönlichkeit durch die Zusammenführung einzelner Lebens- und Personaldaten zur Erstellung von Persönlichkeitsprofilen der Bürger” verfassungswidrig wäre (1 BvR 209/83, BVerfGE 65, 1 [53]). Als Beispiel für eine solche unzulässige Erfassung der Bürger nannte das Gericht ausdrücklich die Einführung eines einheitlichen Personenkennzeichens. Damit sei – so die Gutachter – die Gefahr groß, dass das neue Gesetz für verfassungswidrig erklärt werde.

Die Professoren verweisen auch darauf, dass die Steuerverwaltung für ihre Zwecke bisher keine allgemeinen Personenkennzeichen verwenden darf. Ein angenommener Gesetzesentwurf würde damit auch die Grundlagen der Steuererhebung zerstören und besorgniserregende Folgewirkungen auslösen. Schon von daher solle das Vorgehen insgesamt überdacht werden.

Die Sachverständigen halten dennoch eine Registermodernisierung in einem verfassungskonformen Rahmen für wünschenswert, etwa mit Blick auf ein künftiges E-Government. Daher schlagen sie Alternativen mit lediglich bereichsspezifischen Personenkennzeichen und einigen Optionen vor, mit denen die Anforderungen sowohl des gewünschten Portalverbundes als auch der Registermodernisierung erfüllt werden könnten. Eines dieser Modelle orientiere sich z.B. am Vorbild Österreichs, wo aus einer pro Person eindeutigen aber geheim gehaltenen Stammzahl bereichsspezifische Kennzeichen mittels einer kryptographischen Hashfunktion abgeleitet werden. Im Vergleich zum Regierungsentwurf seien diese Vorschläge, so die Gutachter, eine mit überschaubarem Mehraufwand und ohne nennenswerte Eingriffe in die Registerstruktur umsetzbare, gleichzeitig aber datenschutzfreundlichere Alternative. Sie könnten dem Gesetzgeber die Möglichkeit geben, verschiedene Optionen mit ihren jeweiligen Risiken einzuschätzen und die richtige Entscheidung für eine überzeugende wie vertrauensgewinnende Registermodernisierung zu treffen.

[Quelle: Friedrich-Naumann-Stiftung]