BSG Urteil vom 16.02.1983 - 7 RAr 58/81

Entscheidungsstichwort (Thema)

Ausgleichsabgabe. Sozialrechtsweg. Vorbehalt der Gesetzesselbstverpflichtung zur Rückzahlung

Orientierungssatz

1. Für Streitigkeiten, die die Rückforderung von Förderbeträgen aus Mitteln der Ausgleichsabgabe betreffen, die der Bundesanstalt für Arbeit zur Verfügung gestellt worden sind, um sie zur verstärkten Bereitstellung von Arbeits- und Ausbildungsplätzen für Schwerbehinderte an Arbeitgeber zu verwenden, ist der Rechtsweg zu den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit gegeben.

2. § 31 SGB 1 steht dem ergänzenden Rückgriff auf allgemeine Grundsätze des (Sozial-) Verwaltungsrechts nicht entgegen.

3. Zur Selbstverpflichtung zur Rückzahlung eines Förderbetrages nach dem 2. Sonderprogramm des Bundes und der Länder zur verstärkten Bereitstellung von Arbeits- und Ausbildungsplätzen für Schwerbehinderte.

Normenkette

AFG § 3 Abs 2 S 1 Nr 5; SchwbG § 8 Abs 3, § 30 Abs 1 Nr 3; SGG § 51 Abs 1; SGB 1 § 31 Fassung: 1975-12-11; SchwbArbAusbPlRL Fassung: 1977-12-23

Verfahrensgang

LSG Niedersachsen (Entscheidung vom 10.02.1981; Aktenzeichen L 7 Ar 104/79)

SG Lüneburg (Entscheidung vom 16.07.1979; Aktenzeichen S 13 Ar 216/78)

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen die Rückforderung von 12.000,-- DM.

Sie stellte am 24. April 1978 den Schwerbehinderten W. P. als Kraftfahrer ein. Mit Bescheid vom 9. Mai 1978 bewilligte die Beklagte der Klägerin auf deren am 3. Mai 1978 gestellten Antrag nach den "Richtlinien zur Durchführung des 2. Sonderprogramms des Bundes und der Länder zur verstärkten Bereitstellung von Arbeits- und Ausbildungsplätzen für Schwerbehinderte" (vom 23. Dezember 1977, BAnz Nr 244 vom 30. Dezember 1977 -RL-) einen für die Bereitstellung des Arbeitsplatzes an P. bestimmten zweckgebundenen Zuschuß von 12.000,-- DM. Nach dem Bescheid war die Klägerin ua verpflichtet, den Zuschuß in einem Betrag zurückzuzahlen, wenn der Arbeitsplatz innerhalb der ersten sechs Monate nicht dauernd mit einem aufgrund der Förderung eingestellten Schwerbehinderten bzw Gleichgestellten besetzt war. Schon in ihrem Antrag hatte die Klägerin sich ua für diesen Fall verpflichtet, den Zuschuß in einem Betrag zurückzuzahlen.

Aus gesundheitlichen Gründen gab P. den Arbeitsplatz am 26. Juni 1978 auf. An seiner Stelle beschäftigte die Klägerin vom 21. August 1978 bis 7. März 1979 H. G., der seinerzeit nicht als Schwerbehinderter anerkannt war.

Mit dem angefochtenen Bescheid vom 16. August 1978, bestätigt durch den Widerspruchsbescheid vom 25. September 1978, forderte die Beklagte die 12.000,-- DM zurück. Der dagegen erhobenen Anfechtungsklage hat das Sozialgericht (SG) stattgegeben. Es hat angenommen, die Rückforderung sei ermessensfehlerhaft; die RL stimmten, soweit sie die Berücksichtigung besonderer, hier vorliegender Umstände nicht erlaubten, wegen Erschwerung der Arbeits- und Berufsförderung Schwerbehinderter mit § 8 Abs 3 Schwerbehindertengesetz (SchwbG) nicht überein (Urteil vom 6. Juli 1979).

Auf die Berufung der Beklagten hat das Landessozialgericht (LSG) das Urteil des SG aufgehoben und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat das LSG ausgeführt, die Berufung sei zulässig. Sie betreffe nur die Rückforderung, deren Beschwerdewert 1.000,-- DM übersteige. Die ursprüngliche Bewilligung habe die Beklagte nicht aufgehoben. Hierzu habe keine Veranlassung bestanden. Die Rückforderung stütze sich nicht auf die - in Ermangelung von Leistungen nach dem Arbeitsförderungsgesetz (AFG) nicht anwendbaren - §§ 152 Abs 1, 151 Abs 1 AFG, sondern auf die Selbstverpflichtung und den Rückforderungsvorbehalt; diese knüpften aber nicht an die Rechtswidrigkeit der Bewilligung an. So habe das SG nicht bindend entschieden, daß eine Aufhebung der Bewilligung rechtswidrig gewesen sei. Die Berufung sei begründet. Der eingeschlagene Rechtsweg sei gegeben. Nach den RL werde das Sonderprogramm von der Beklagten durchgeführt. Es handele sich somit um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit im Aufgabenbereich der Bundesanstalt für Arbeit. Der Beklagten stehe die Rückforderung zu; sie könne sie durch Verwaltungsakt geltend machen. Das folge zumindest aus der den RL entsprechenden Selbstverpflichtung und dem Rückforderungsvorbehalt. Ein solches Vorgehen sei nicht zu beanstanden. Sowohl der Verwaltungsakt auf Unterwerfung als auch der Verwaltungsakt mit Rückforderungsvorbehalt erlege dem Leistungsempfänger die Rückzahlungspflicht entsprechend dem Leistungszweck auf; beiden Verpflichtungsformen sei gemeinsam, daß sie auf der Zustimmung des Betroffenen beruhten. Daß Rechte und Pflichten in den Sozialleistungsbereichen nur begründet, festgestellt, geändert und aufgehoben werden dürften, soweit ein Gesetz es vorschreibe oder zulasse (Art I § 31 Sozialgesetzbuch - Allgemeiner Teil - SGB I -) stehe dem nicht entgegen; die Entscheidungen der Beklagten beruhten nämlich auf dem Haushaltsgesetz und den gewohnheitsrechtlichen Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts. Der Rückzahlungsvorbehalt habe dem Zweck der Bewilligung entsprochen. Da die erstrebte langfristige berufliche Eingliederung des P. nicht erreicht worden sei, sei der Rückzahlungsfall eingetreten. Die Klägerin könne sich weder auf Vertrauensschutz noch darauf berufen, daß sie am Ausscheiden des P. schuldlos sei. Sie habe gewußt, daß sie erst nach einer Beschäftigungsdauer von 18 Monaten von jeglicher Rückzahlungspflicht frei sei. Ein Ermessen sei der Beklagten nach den RL nicht eingeräumt worden. Auf die Einstellung des G. könne sich die Klägerin nicht berufen; er sei weder bei seiner Einstellung noch bei seinem Ausscheiden als Schwerbehinderter anerkannt gewesen. Eine verbindliche Zusage, derzufolge die Klägerin den Zuschuß nicht zurückzuzahlen brauche, wenn kein geeigneter Ersatz vermittelt werden könne, habe die Klägerin nicht erhalten. Sie habe den Zuschuß für die Anschaffung ihres einzigen Lastkraftwagens verbraucht. Der Wert des Zuschusses sei damit erhalten. Es sei kein Grund ersichtlich, weshalb die Klägerin mit einem anderen Arbeitnehmer ihre bisherigen Aktivitäten nicht fortsetzen solle.

Die Klägerin rügt mit der vom LSG zugelassenen Revision eine Verletzung formellen und materiellen Rechts und führt hierzu insbesondere aus: Es sei zweifelhaft, ob der Beschwerdewert von mehr als 1.000,-- DM (§ 149 Sozialgerichtsgesetz -SGG-) erreicht sei. Entgegen den Ausführungen des LSG enthalte das Urteil des SG durchaus die sich auf den Rückforderungsanspruch auswirkende Entscheidung dahin, daß die mit der Rückforderung untrennbar verbundene Aufhebung der Bewilligung rechtswidrig gewesen sei, und es bei der Bewilligung des Zuschusses von 12.000,-- DM zu verbleiben habe. Im übrigen sei die Berufung ausgeschlossen, weil sie den Widerruf einer einmaligen Leistung betreffe (§ 144 Abs 1 Nr 1 SGG). Auch in der Sache könne dem LSG nicht zugestimmt werden. Es sei bedenklich, jeglichen Gesetzesvorbehalt für Zuständigkeit und Verfahren der leistungsgewährenden Verwaltung zu verneinen; anders lasse sich die Rechtssicherheit und die gerechte Teilhabe an staatlichen Wohltaten nicht mehr sichern. Es treffe nicht zu, daß der Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes in der Regel mit der Rückforderung verbunden sei; denn der Widerruf bedeute nur, daß der bis dahin genossene Vorteil ende. Ob eine in Anspruch genommene Leistung zurückzugewähren sei, stelle demgegenüber eine andere, den Begünstigten erheblich mehr belastende Frage dar, die deshalb engeren Voraussetzungen unterliege als der Widerruf künftiger Leistungen oder sonstiger Vorteile. Die der Klägerin auferlegte Selbstverpflichtung sei rechtswidrig, zumindest ermessensfehlerhaft, weil die Rückforderung die Klägerin unangemessen belaste; das gelte insbesondere, wenn der Schwerbehinderte - wie hier - einfach aus Bequemlichkeit seinen Arbeitsplatz aufgebe und Gründe aus der Natur oder Struktur der Arbeit oder der Person des Arbeitgebers nicht gegeben seien. Die Verwendung des Förderbetrages für Mehraufwendungen, die die Einstellung eines Schwerbehinderten nach sich ziehe, sei sachgerecht. Diese Mehraufwendungen fielen nicht weg, wenn der Schwerbehinderte wieder ausscheide. Daß in diesen Fällen die Rückforderung den Arbeitgeber nicht belaste, wie das LSG annehme, sei abwegig. Vielmehr sei in diesen Fällen der Widerruf nur dann rechtmäßig, wenn das vorzeitige Ausscheiden des Schwerbehinderten dem Arbeitgeber anzulasten sei. Die Tatsache, daß sich die Klägerin erst auf die Zusage, beim Ausscheiden des Schwerbehinderten einen anderen Schwerbehinderten gestellt zu bekommen, zur Einstellung entschlossen habe, zeige, daß ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden sei, der bei der Rückforderung berücksichtigt werden müsse.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

das Urteil des LSG aufzuheben sowie die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des SG als unzulässig zu verwerfen, zumindest aber als unbegründet zurückzuweisen,

und (einem gerichtlichen Hinweis entsprechend) hilfsweise,

den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Ansbach zu verweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie hält den Rechtsweg zu den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit für gegeben und verweist auf BSGE 48, 120 = SozR 4100 § 152 Nr 9. Es sei sachgerecht, diesen Rechtsweg in allen Angelegenheiten zu bejahen, die von ihr als gewährender Verwaltung durchgeführt würden, wenn diese Angelegenheiten mit ihren originären Aufgaben in engem sachlichen Zusammenhang stünden. Auf die Form der Aufgabenübertragung (§ 3 Abs 5 AFG) sei nicht abzustellen. Anderenfalls sei es der Bundesregierung überlassen, mittelbar den Rechtsweg zu bestimmen. Auch in der Sache sei dem LSG zuzustimmen. Zweck des Sonderprogrammes sei es insbesondere, der Arbeitslosigkeit Schwerbehinderter entgegenzuwirken. Diesem Zweck entspreche eine Beschäftigung über eine kurze Zeit nur unzureichend. Infolgedessen hätten die RL die Rückzahlung des Förderbetrages dann vorgesehen, wenn der Schwerbehinderte innerhalb von sechs Monaten aus dem Beschäftigungsverhältnis ausgeschieden sei, unabhängig davon, wer das Beschäftigungsverhältnis gelöst habe. Die Klägerin habe ab Antragstellung mit der Möglichkeit der Rückforderung rechnen müssen, da ihr bekannt gewesen sei, daß auch die Lösung des Beschäftigungsverhältnisses durch den Schwerbehinderten zur Rückforderung des Zuschusses führe.

Die Beteiligten haben sich übereinstimmend mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch Urteil einverstanden erklärt (§ 124 Abs 2 Sozialgerichtsgesetz -SGG-).

Entscheidungsgründe

Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Die Rückforderung der 12.000,-- DM verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten; das hat das LSG zutreffend entschieden..

Zu Unrecht stellt die Revision die Zulässigkeit der Berufung der Beklagten in Frage. Die Zulässigkeit folgt aus § 143 SGG. Die Beklagte hat mit ihrer Berufung zwar das Urteil des SG in vollem Umfange angefochten; dieses Urteil hat aber nur über die Rückforderung entschieden, wie das LSG zutreffend erkannt hat; denn der Rückforderungsbescheid hat die Bewilligung unangetastet gelassen. In dem Bescheid ist von der Aufhebung der Bewilligung nicht die Rede. In solchen Fällen hat der Senat wiederholt ausgesprochen, daß in der Rückforderung regelmäßig auch die Aufhebung der Bewilligung zu erblicken sei (BSGE 29, 6, 8 f; 37, 155, 157 = SozR 4600 § 143 f Nr 1; BSGE 48, 120, 122 = SozR 4100 § 152 Nr 9). Dies kann jedoch regelmäßig nur gelten, wenn die Rückforderung die Aufhebung der Bewilligung voraussetzt; nur in diesen Fällen entspricht eine solche Auslegung des Verwaltungsaktes dem mutmaßlichen Willen der die Rückforderung aussprechenden Stelle. Setzt die Rückforderung die Aufhebung der Bewilligung nicht voraus, ist eine Aufhebung der Bewilligung allein wegen der Rückforderung nicht anzunehmen (vgl Urteil des Senats vom 20. Juni 1978 - 7/12/7 RAr 126/75 -), wie das auch hier der Fall ist. Die Beklagte hat die angefochtenen Bescheide auf die Regelung des § 4 Abs 4 Satz 1 der RL gestützt, zu denen die Leistungsempfänger im Bewilligungsbescheid zu verpflichten waren (§ 9 der RL). Danach ist der Förderbetrag zurückzuzahlen, wenn der Schwerbeschädigte oder Gleichgestellte innerhalb von sechs Monaten aus dem Beschäftigungsverhältnis ausscheidet, ungeachtet, von wem das Beschäftigungsverhältnis gelöst worden ist. Eine Aufhebung der Bewilligung ist nicht vorgesehen. Sie ist auch begrifflich nicht erforderlich. Die Rückzahlung des Förderbetrages hat nicht zu erfolgen, weil der Förderbetrag zu Unrecht gewährt worden ist, sondern weil die Bedingungen, nach denen der Arbeitgeber den ausgezahlten Zuschuß behalten darf, nicht eingetreten sind. Die Rückzahlungsforderung baut daher auf der Rechtmäßigkeit der Bewilligung und ihren Bedingungen auf; das verbietet in diesem Falle die Annahme, mit der Rückforderung habe die Beklagte die Bewilligung aufgehoben. Die Berufung betrifft somit nur die Rückforderung. Die Berufung ist bei Streitigkeiten wegen Rückerstattung von Leistungen zwar unzulässig, wenn der Beschwerdewert 1.000,-- DM nicht übersteigt (§ 149 SGG). Der Beschwerdewert der Berufung beträgt hier jedoch 12.000,-- DM; denn die Rückforderung dieses Betrages wäre der Beklagten verwehrt, wenn es bei dem Urteil des SG bliebe. Es kann daher offenbleiben, ob hier überhaupt ein Fall der Rückerstattung iS des § 149 SGG gegeben ist. Ebenso greift der Berufungsausschluß des § 144 Abs 1 Nr 1 SGG nicht Platz. Der in der Form des Zuschusses der Klägerin gewährte einmalige Förderbetrag ist zwar eine einmalige Leistung iS dieser Vorschrift, nicht aber die Rückgewähr durch die Klägerin; denn als Leistung iS des § 144 Abs 1 Nr 1 SGG kommt nur eine von der öffentlichen Hand zu bewirkende Handlung in Betracht (BSGE 2, 157, 158; 3, 234, 235 f; 5, 140, 141; 6, 47, 50; 11, 102, 107; SozR Nr 9 und 19 zu § 144 SGG). Das LSG hat daher zu Recht die Zulässigkeit der Berufung bejaht.

Zutreffend haben LSG und SG den Rechtsweg zu den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit für gegeben erachtet. Die Sozialgerichte entscheiden - abgesehen von besonderen, hier nicht einschlägigen Zuweisungen - nur über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten in Angelegenheiten der Sozialversicherung, der Arbeitslosenversicherung und der übrigen Aufgaben der Bundesanstalt für Arbeit sowie der Kriegsopferversorgung (§ 51 Abs 1 SGG). Mit den genannten Sachgebieten sind nicht Streitigkeiten mit bestimmten Verwaltungen, sondern schlechthin öffentlich-rechtliche Streitigkeiten in Angelegenheiten der Sozialversicherung, der Arbeitslosenversicherung und der Kriegsopferversorgung, aber auch nur diese, den Sozialgerichten zugewiesen. Es ist unerheblich, ob den Streitigkeiten Maßnahmen der Verwaltungsträger der von § 51 SGG erfaßten Rechtsgebiete oder anderer Stellen zugrundeliegen; auch Streitigkeiten von Privatpersonen können öffentlich-rechtliche Streitigkeiten in Angelegenheiten der Sozialversicherung, der Arbeitslosenversicherung oder der Kriegsopferversorgung sein (vgl BSGE 37, 292 = SozR 1500 § 51 Nr 2 sowie Rohwer-Kahlmann, Komm zum SGG, § 51 RdNr 6). Ob eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit eine Angelegenheit der Sozialversicherung, Arbeitslosenversicherung oder Kriegsopferversorgung ist, richtet sich danach, ob das Rechtsverhältnis, aus dem die Klägerin ihren Klageanspruch herleitet, seiner Natur nach einem dieser Rechtsgebiete zuzuordnen ist (vgl zum Vorstehenden Peters/Sautter/Wolff, Komm zum SGG, § 51 Anm 10b; Rohwer-Kahlmann, Komm zum SGG, § 51 RdNr 3, 5 - 8; BSGE 2, 23, 27; 3, 180, 183; 3, 204, 208; 10, 206, 207; 19, 212, 213; 32, 145, 146; 35, 188, 190).

Auch hinsichtlich der Streitigkeiten in Angelegenheiten der "übrigen Aufgaben der Bundesanstalt für Arbeit" ist die Zuständigkeit der Sozialgerichtsbarkeit nach Rechtsgebieten und nicht danach, wer die Aufgabe wahrgenommen hat, bestimmt worden. Die Gesetzesformulierung ist nämlich allein darauf zurückzuführen, daß sich der Gesetzgeber außerstande sah, die vielfältigen der Bundesanstalt durch Gesetz, Rechtsverordnung, internationale Abkommen und auf solchen Abkommen beruhende Vorschriften zugewiesenen Aufgaben und die Aufgaben, die der Bundesanstalt später noch zugewiesen würden, mit Sammelbegriffen, die den Begriffen Sozialversicherung, Arbeitslosenversicherung und Kriegsopferversorgung entsprachen, eindeutig zu umreißen bzw die Aufgabengebiete vollständig aufzuzählen (vgl Begründung zu § 3 des SGG-Entwurfs, BT-Drucks I/4225 S 15); es war nicht beabsichtigt, für die Beklagte besondere Maßstäbe gelten zu lassen. Der § 51 Abs 1 SGG unterwirft daher nicht jegliche öffentlich-rechtliche Tätigkeit der Bundesanstalt der Kontrolle durch die Sozialgerichte, sondern weist lediglich alle öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten in Angelegenheiten der Rechtsgebiete, deren Vollzug der Bundesanstalt durch Gesetz, Rechtsverordnung, internationale Abkommen oder hierauf beruhender Vorschriften als Aufgabe obliegt, den Sozialgerichten zu (Peters/Sautter/Wolff, Komm zum SGG, § 51 Anm 10b am Ende). Den Rechtsweg zu den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit begründet im vorliegenden Falle daher nicht schon der Umstand, daß die Beklagte der Klägerin den Förderbetrag gewährt hat und ihn nun zurückverlangt; vielmehr ist auch hier zu fragen, ob das Rechtsverhältnis, aus dem die Klägerin ihren Klaganspruch herleitet, seiner Natur nach zu den Rechtsgebieten gehört, deren Ausführung der Beklagten als Aufgabe obliegt. Das ist zu bejahen.

Mit der Klage wendet sich die Klägerin gegen die Forderung der Beklagten, die der Klägerin gewährten 12.000,-- DM zurückzuzahlen. Maßgebend ist daher das Rechtsgebiet, dem die Gewährung zugrundeliegt; denn die Rückgewähr ist die Kehrseite der Leistung und muß rechtlich wie diese beurteilt werden. Der Förderbetrag ist der Klägerin nicht nach dem AFG, sondern aufgrund der RL zur Durchführung des 2. Sonderprogramms des Bundes und der Länder gewährt worden, durch das die dort bereitgestellten Mittel der Ausgleichsabgabe der Arbeitgeber nach dem Gesetz zur Sicherung der Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft - SchwbG - (idF der Bekanntmachung vom 29. April 1974, BGBl I 1005, hier anwendbar in der zuletzt durch Art II §§ 9, 19 des Gesetzes vom 23. Dezember 1976, BGBl I 3845 geänderten Fassung) dem gesetzlichen Verwendungszweck "Arbeits- und Berufsförderung Schwerbehinderter" zugeführt werden sollten. Materiellrechtlicher Maßstab sind daher die die Verwendung der Ausgleichsabgabe regelnden Vorschriften des SchwbG, wie schon das SG deutlich gemacht hat. Zwar hat das SchwbG die Verwaltung, Verwendung oder Vergabe der Mittel der Ausgleichsabgabe nicht eigentlich der Beklagten zugewiesen. Verwaltung und Verwendung der Ausgleichsabgabe ist nach § 8 Abs 5, § 28 Abs 1 Nr 1 SchwbG vielmehr Aufgabe der Hauptfürsorgestellen. Soweit das Aufkommen aus der Ausgleichsabgabe von den Hauptfürsorgestellen an den Ausgleichsfonds weiterzuleiten ist, verwaltet der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung den Fonds (§ 9 Abs 1 Satz 2 SchwbG); er entscheidet über die Vergabe der Mittel (vgl § 32 Abs 1 Satz 2 SchwbG). Jedoch ist durch diese Vorschriften die Weitervergabe der Mittel aus der Ausgleichsabgabe durch die Beklagte nicht ausgeschlossen, soweit die Mittel zu Zwecken eingesetzt werden, die nach dem SchwbG der Beklagten obliegen. Nach § 30 Abs 1 Nr 1 - 3 SchwbG obliegen der Beklagten die Arbeitsberatung und Arbeitsvermittlung Schwerbehinderter, die Berufsberatung und die Vermittlung Schwerbehinderter in berufliche Ausbildungsstellen und im Rahmen ihrer Maßnahmen nach § 3 Abs 2 Nr 5 AFG die besondere Förderung von Arbeitsplätzen für Schwerbehinderte. Der Senat entnimmt dieser Aufgabenzuweisung an die Beklagte insgesamt, insbesondere aber § 30 Abs 1 Nr 3 SchwbG, daß die Beklagte neben der ihr schon nach § 3 Abs 2 Nrn 1, 2 und 5 AFG obliegenden Berufsberatung, Arbeitsvermittlung und Gewährung von Leistungen zur Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen auch befugt ist, anläßlich der Arbeitsvermittlung Leistungen zur verstärkten Bereitstellung von Arbeits- und Ausbildungsplätzen für Schwerbehinderte aus Mitteln der Ausgleichsabgabe zu gewähren, sofern ihr solche Mittel zur Verfügung gestellt werden, wie das durch das 2. Sonderprogramm geschehen ist. Der Senat vermag daher der Ansicht, die Weiter vergabe von Mitteln der Ausgleichsabgabe für Zuschüsse bei der zusätzlichen Beschäftigung von Schwerbehinderten durch die Beklagte bedürfe gem § 3 Abs 5 AFG einer Aufgabenzuweisung durch Rechtsverordnung (vgl Bemerkungen des Bundesrechnungshofs zur Bundeshaushaltsrechnung 1978, BT-Drucks 9/38 S 20 f; Gagel/Jülicher, Komm zum AFG, § 3 RdNr 15), nicht zu folgen. Ist somit die Weitervergabe von Mitteln der Ausgleichsabgabe Aufgabe der Beklagten, ist für Streitigkeiten, welche die Weitervergabe einschließlich der Rückabwicklung betreffen, der Rechtsweg zu den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit nicht zweifelhaft.

Die Klägerin ist kraft öffentlichen Rechts verpflichtet, die erhaltenen 12.000,-- DM zurückzuzahlen. Diese Rückzahlungspflicht folgt zwar nicht schon aus § 4 Abs 4 RL; denn der Erlaß von Rechtsnormen, insbesondere solchen, die unmittelbar Verpflichtungen der Staatsbürger begründen, ist grundsätzlich dem Gesetzgeber und, soweit das Gesetz dazu ermächtigt, dem Verordnungsgeber vorbehalten (vgl BSGE 48, 120, 128 = SozR 4100 § 152 Nr 9 mwN). Die Rückzahlungspflicht folgt jedoch aus der Erklärung der Klägerin, die sie in ihrem Antrag auf den Förderbetrag abgegeben hat; denn dort hat sie sich ausdrücklich verpflichtet, den Zuschuß in einem Betrage zurückzuzahlen, wenn der Arbeitsplatz innerhalb der ersten sechs Monate nicht dauernd mit einem aufgrund der Förderung eingestellten Schwerbehinderten bzw Gleichgestellten besetzt ist.

Nur nach Abgabe dieser Verpflichtungserklärung hat die Beklagte den Förderbetrag gewährt; die Zuwendung war daher nach dem Willen der Beklagten, wie er sich auch in dem Bewilligungsbescheid niedergeschlagen hat, und nach den RL, nach denen die Beklagte ihr Handeln ausgerichtet hat, von der Selbstverpflichtung abhängig. Die Klägerin hat sich damit, soweit die Verpflichtung reicht, den von der Beklagten zu treffenden Regelungen unterworfen. Eine solche Selbstverpflichtung ist, wenn sie der Erfüllung des Zuwendungszweckes dient und den Zuwendungsempfänger nicht unbillig belastet, zulässig. Sie berechtigt die Beklagte grundsätzlich, wie der Senat im Anschluß an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entschieden hat (BSGE 48, 120, 124f = SozR 4100 § 152 Nr 9), von dem Zuwendungsempfänger die Einhaltung der eingegangenen Verpflichtung zu verlangen, und zwar auch durch Verwaltungsakt (Verwaltungsakt auf Unterwerfung). Zwar berechtigt nicht jedes öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnis den zuständigen Träger der öffentlichen Verwaltung, Ansprüche aus einem solchen Rechtsverhältnis durch Verwaltungsakt geltend zu machen; vielmehr muß, sofern nicht ausdrücklich ein Verwaltungsakt vorgesehen ist, sein Erlaß durch ein Überordnungsverhältnis legitimiert sein (vgl BSGE 49, 291, 294 = SozR 4100 § 145 Nr 1 mwN). Die Unterwerfung bezieht sich aber nicht nur auf den Inhalt der Verpflichtung, sie schließt vielmehr die Verfügungsbefugnis der Verwaltung durch Verwaltungsakt ein.

Der Wirksamkeit der Selbstverpflichtung steht der Vorbehalt des Gesetzes nach Art I § 31 SGB I nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift dürfen Rechte und Pflichten in den Sozialleistungsbereichen des Sozialgesetzbuches nur begründet, festgestellt, geändert oder aufgehoben werden, soweit ein Gesetz es vorschreibt oder zuläßt. Der Gesetzesvorbehalt bedeutet, daß das staatliche Handeln sich auf ein Gesetz gründen muß. Diesen Anforderungen ist hier genügt; denn inhaltlich läßt das SchwbG zu, daß die Klägerin den Förderbetrag zurückzahlen muß.

Die Mittel der Ausgleichsabgabe dürfen nur für die Arbeits- und Berufsförderung Schwerbehinderter und, worum es hier nicht geht, zur nachgehenden Hilfe im Arbeitsleben verwendet werden (§ 8 Abs 3 Satz 1 SchwbG). Welche Leistungen erbracht werden, wie die Mittel verteilt werden und wann im Einzelfalle Mittel vergeben werden, steht, soweit das SchwbG und die inzwischen erlassene Ausgleichsabgabenverordnung (vom 8. August 1978, BGBl I 1228) nichts anderes bestimmen, im pflichtgemäßen Ermessen der die Mittel vergebenden Stellen. Im Ermessen dieser Stellen steht, welche Mittel für welche Zwecke bereitgestellt werden. Das Sonderprogramm zielt darauf ab, Arbeitgeber zu veranlassen, verstärkt Arbeits- und Ausbildungsplätze für Schwerbehinderte zur Verfügung zu stellen, dient damit der Arbeits- und Berufsförderung Schwerbehinderter und ist somit vom Ziele her nicht zu beanstanden. Ebenso ist nicht zu beanstanden, daß die Förderbeträge, die neben sonstigen gesetzlichen Leistungen (wie Eingliederungshilfe, Eingliederungsbeihilfe und Ausbildungszuschuß) und unabhängig davon, ob dem Arbeitgeber durch die Beschäftigung des Schwerbehinderten Mehrkosten in bestimmter Höhe entstehen, vorgesehen sind, nach dem Sonderprogramm letztlich nicht schon für die Einstellung des Schwerbehinderten, sondern erst für eine tatsächliche länger dauernde Beschäftigung geleistet werden; denn welche Tatbestände letztlich gefördert werden, um einen festgelegten Zweck zu erreichen, liegt ebenfalls im Ermessen der die Mittel vergebenden Stellen.

Da die Förderbeträge den Arbeitgebern schon nach der Einstellung des Schwerbehinderten zur Verfügung gestellt werden, ist eine Rückzahlungsverpflichtung der Arbeitgeber unabdingbar. Daß die Rückzahlungspflicht unabhängig von den Gründen, die zur vorzeitigen Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses geführt haben und ohne Rücksicht darauf, ob und wozu der Förderbetrag verwendet worden ist, vorgesehen ist, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der Senat hat nicht darüber zu entscheiden, ob im Hinblick auf die Ziele des Programmes dies die zweckmäßigste Gestaltung der Förderbedingungen darstellt; denn eine solche Entscheidung würde den Ermessensbereich verletzen, der der Verwaltung eingeräumt ist. Nur eine sachwidrige Rückzahlungsverpflichtung wäre unbeachtlich. Die Regelung, derzufolge allein der Arbeitgeber das Risiko trägt, ob der Förderbetrag ihm letztlich verbleibt, ist jedoch nicht sachwidrig. Das vom Arbeitgeber zu tragende Risiko, ob er den Förderbetrag behalten kann, konzentriert die zur Verfügung stehenden Mittel von vornherein auf solche einzugehenden Beschäftigungsverhältnisse, die Aussicht auf Bestand haben. Gleichzeitig stärkt die Rückzahlungspflicht des Arbeitgebers sein Interesse an der Aufrechterhaltung eines eingegangenen Beschäftigungsverhältnisses. Die tatsächliche Inanspruchnahme der Förderbeträge trotz des vom Arbeitgeber zu übernehmenden Risikos zeigt, daß die Rückzahlungspflicht die beabsichtigte verstärkte Bereitstellung von Arbeits- und Ausbildungsplätzen für Schwerbehinderte nicht hindert; ist das Förderungsangebot unter Berücksichtigung des vom Arbeitgeber zu übernehmenden Risikos nicht (mehr) "marktgerecht", werden die die Mittel vergebenden Stellen sowieso die Vergabebedingungen zugunsten der Arbeitgeber verbessern müssen, damit die zur Verfügung stehenden Mittel von der Arbeitgeberschaft in Anspruch genommen werden. Daher widerspricht die Rückzahlungspflicht, wie sie die Klägerin übernommen hat, nicht der Zweckbestimmung des § 8 Abs 3 Satz 1 SchwbG.

Schließlich ist die Rückzahlungsverpflichtung nicht unbillig. Die Höhe des Förderbetrages von 12.000,-- DM ist darauf ausgerichtet, daß der Schwerbehinderte zumindest 18 Monate beschäftigt wird. Es liegt daher auf der Hand, daß dieser Betrag, der neben evtl anderen Leistungen gewährt wird, dem Arbeitgeber nicht uneingeschränkt verbleiben darf, wenn das Förderungsziel nicht erreicht wird. Unbillig ist die Rückzahlungsverpflichtung ferner nicht, weil sie der Kläger freiwillig und in Kenntnis des Risikos übernommen hat. Mit der Förderung nach dem Sonderprogramm kann zwar nicht rechnen, wer die Selbstverpflichtung nicht abgibt. Dennoch wird die Rückzahlungspflicht aus freien Stücken übernommen. Kein Arbeitgeber ist verpflichtet, über seine Pflichtquote hinaus Schwerbehinderte zu beschäftigen; daher muß kein Arbeitgeber die Förderung nach dem Sonderprogramm in Anspruch nehmen.

Läßt somit inhaltlich das SchwbG eine Verpflichtung der Klägerin zu, den erhaltenen Förderbetrag zurückzuzahlen, ist die Beklagte berechtigt, diese Verpflichtung in den Rechtsformen herbeizuführen, die der Verwaltung für die Vergabe von Förderbeträgen zur Verfügung stehen. Sie kann sich daher des Rechtsinstituts des Verwaltungsakts auf Unterwerfung bedienen. Es ist zwar im Schrifttum umstritten, ob das nicht kodifizierte allgemeine Verwaltungsrecht gem Art I § 31 SGB I eine selbständige Anspruchsgrundlage für Leistungsansprüche sein kann (verneinend Rüfner in Wannagat, Komm zum SGB, § 31 AT RdNr 7; anders wohl Hauck/Haines, Komm zum SGB I, § 31 RdNr 5). Dem ergänzenden Rückgriff auf allgemeine Grundsätze des (Sozial-) Verwaltungsrechts, und zwar auch, soweit sie nicht kodifiziert sind, steht Art I § 31 SGB I grundsätzlich nicht entgegen (Rüfner aaO; Hauck/Haines aaO; Bley in SGB-SozVers-Komm, § 71 SGB I Anm 6 b; Rohwer-Kahlmann/Ströer, Komm zum SGB I, § 31 RdNr 4; Brackmann, Handbuch der Sozialversicherung, Band I 1 S 79 x); entsprechend hat die Bundesregierung in der Begründung zu Art I § 31 SGB I ausgeführt, daß die gewohnheitsrechtlich anerkannten Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts zu beachten seien, solange und soweit das allgemeine Verwaltungsrecht nicht kodifiziert sei (BT-Drucks 7/868 S 27).

Bestehen somit gegen die Selbstverpflichtung der Klägerin, die 12.000,-- DM zurückzuzahlen, keine Bedenken, kann sich die Beklagte auf sie berufen, da der Arbeitsplatz des P. innerhalb der ersten sechs Monate nach seiner Einstellung (24. April bis 23. Oktober 1978) nicht dauernd mit einem aufgrund der Förderung eingestellten Schwerbehinderten bzw Gleichgestellten besetzt war, nachdem P. am 26. Juni 1978 ausgeschieden war. Der von der Klägerin an seiner Stelle eingestellte G. ist seinerzeit weder als Schwerbehinderter anerkannt noch einem solchen gleichgestellt gewesen. Schon deshalb kann er nicht als "Ersatzmann" für P. angesehen werden, so daß nicht darüber zu entscheiden ist, ob der Arbeitgeber die Rückzahlung des Förderbetrages dadurch abzuwenden vermag, daß er einen anderen Schwerbehinderten einstellt.

Der Geltendmachung der Rückzahlungspflicht steht eine Zusage der Beklagten, die Klägerin brauche den Förderbetrag nicht zurückzuzahlen, wenn kein anderer geeigneter Schwerbehinderter vermittelt werden könne, nicht entgegen. Nach den Feststellungen des LSG, an die der Senat in Ermangelung entsprechender Verfahrensrügen gebunden ist (§ 163 SGG), ist dem Kläger eine solche Zusage nicht erteilt worden.

Ob die Beklagte, wie das LSG angenommen hat, gehindert ist, aus Ermessenserwägungen von der Rückforderung abzusehen, weil die RL der Beklagten kein Ermessen einräumen, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Jedenfalls besteht mit Rücksicht auf die gesetzlichen Verwendungszwecke der Ausgleichsabgabe kein Grund, von der Rückforderung abzusehen, wenn lediglich ein Tatbestand eingetreten ist, der typischerweise von der Selbstverpflichtung erfaßt werden sollte, wie das hier der Fall ist. Angesichts der eingegangenen Verpflichtung mußte sich die Klägerin auf die Rückzahlung des Förderbetrages einrichten; Vertrauensschutz ist der Klägerin daher nicht einzuräumen, auch nicht, soweit der Wert des Förderbetrages der Klägerin nicht mehr erhalten ist.

Die Revision muß daher ohne Erfolg bleiben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.

Fundstellen

Dokument-Index HI1658609