Leitsatz (amtlich)
1. Beschlüsse der Zulassungsinstanzen über die Entziehung der Zulassung werden, sofern sie nicht verkündet sind, erst mit der schriftlichen Mitteilung an den Adressaten wirksam. Bis dahin können sie - jedenfalls bei nachträglicher Rechtsänderung - aufgehoben oder geändert werden.
2. Die Entziehung der Zulassung wegen "gröblicher Verletzung der kassenärztlichen Pflichten setzt nach RVO § 368a Abs 6 bei verfassungskonformer Auslegung dieser Vorschrift voraus, daß der Arzt (Zahnarzt) deswegen - wenn auch nur vorübergehend - zur Fortführung der kassenärztlichen Tätigkeit nicht geeignet ist. Die Nichteignung kann auch durch ein das Vertrauensverhältnis zu den Organen der kassenärztlichen Selbstverwaltung und zu den Krankenkassen grob störendes Verhalten begründet sein.
3. Die Vorschrift über die Entziehung der Zulassung wegen gröblicher Verletzung der kassenärztlichen Pflichten (RVO § 368a Abs 6) verstößt nicht gegen GG Art 12 Abs 1 und Art 14.
Normenkette
RVO § 368a Abs. 6 Fassung: 1955-08-17; GG Art. 14 Fassung: 1949-05-23, Art. 12 Abs. 1 Fassung: 1949-05-23; ZO-Zahnärzte § 27
Tenor
Auf die Revision des beklagten Berufungsausschusses wird das Urteil des Landessozialgerichts Berlin vom 24. Juni 1960 wie folgt geändert:
Die Bescheide des Zulassungsausschusses vom 22. November 1956 und der Widerspruchsstelle vom 13. Mai 1957 werden allein aus den Gründen des Urteils des erkennenden Senats aufgehoben.
Außergerichtliche Kosten des Revisionsverfahrens sind nicht zu erstatten.
Von Rechts wegen!
Gründe
Der Kläger war in den Jahren 1931 bis 1948 in eigener Praxis in Beeskow als Zahnarzt und bis 1950 als Leiter der Zahnklinik in I... tätig. Nach seiner Flucht nach B... W wurde er in S... als Kassenzahnarzt zugelassen. In den Jahren 1953 bis 1955 kürzte der Prüfungsausschuß der Kassenzahnärztlichen Vereinigung wiederholt seine Honorarforderungen, weil sich der Gesamtumfang seiner Behandlung wesentlich von denen seiner Kollegen unterscheide. Im Oktober 1955 versprach der Kläger, er werde sich bemühen, seine Arbeiten entsprechend zu ändern. Nachdem der Prüfungsausschuß jedoch Leistungen festgestellt hatte, die mehrfach abgerechnet worden waren, ließ er im Januar 1956 34 Patienten nachuntersuchen. Im Bescheid vom 11. Mai 1956 stellte er fest: a) die fachliche Ausführung der Konservierung sei zu beanstanden, die Behandlungsweise sei unwirtschaftlich;
b) eine große Zahl Wiederholungsleistungen sei zu beanstanden;
c) in fünf Fällen habe der Kläger Steinzement verwandt, jedoch Amalgam- oder Silikat-Zuschläge berechnet;
d) in elf Fällen habe er Karbol oder Chlorphenol verwandt, dagegen Tiranal abgerechnet;
e) fünf berechnete Füllungen seien nicht gefunden worden;
f) die Karteiführung des Klägers entspreche nicht den Anforderungen des Vertrages, er habe die Dateneintragung sehr großzügig gehandhabt.
Der Prüfungsausschuß kürzte am 11. Mai 1956 wegen dieser Beanstandungen für das 4. Vierteljahr 1954 und für das 1. bis 3. Vierteljahr 1955 die Honoraransprüche des Klägers um 10 v.H., zusammen um 1.879,45 DM und legte die Unterlagen über die Nachuntersuchungen der beigeladenen Kassenzahnärztlichen Vereinigung zur Einleitung eines Disziplinarverfahrens vor. Der Kläger erkannte die geschätzte Honorarkürzung um 10 v.H. an und deckte sie in monatlichen Raten ab.
Auf den von der beigeladenen Allgemeinen Ortskrankenkasse B... am 5. Oktober 1956 eingegangenen Antrag entzog der Zulassungsausschuß für Ärzte und Dentisten in B... dem Kläger am 22. November 1956 "die Befugnis zur Ausübung der Praxis als Sozialversicherungszahnarzt für ein Jahr an Stelle der Entziehung der Zulassung" nach § 25 Abs. 1 d und Abs. 5 der Berliner Zulassungsordnung für Sozialversicherungszahnärzte und Dentisten vom 8. Mai 1951 (GVOBl. 1951 S. 351 f), weil der Kläger seine Pflichten als Sozialversicherungszahnarzt gröblich verletzt habe; er habe in 14 Fällen die gegen ihn erhobenen Beanstandungen zugegeben und in drei Fällen die Verfehlungen durch Irrtümer zu entschuldigen versucht oder bestritten. Seine Karteiführung habe nicht den Erfordernissen entsprochen. Er habe in 14 Fällen nicht ausgeführte Leistungen abgerechnet. Für unwirtschaftliche Behandlung und für weitere Fälle nicht ausgeführter Leistungen sei kein Beweis zu erbringen. Da der Kläger sich sonst einwandfrei geführt zu haben scheine, so sei die Ausübung der Praxis nur für ein Jahr entzogen worden. Auf Grund seines persönlichen Eindrucks sei zu erwarten, daß er aus dem Entziehungsverfahren die erforderliche Lehre ziehen werde.
Die Widerspruchsstelle wies ohne mündliche Verhandlung den Widerspruch des Klägers durch Bescheid vom 13. Mai 1957 zurück. Das pflichtwidrige Verhalten des Klägers sei derart, daß der Pflichtverletzung die Entziehung für ein Jahr nicht einmal gerecht werde. Nur durch das Verbot der reformatio in peius sei die Widerspruchsstelle gehindert, die Entziehung für eine noch längere Zeit auszusprechen. Der Beschluß wurde dem Kläger am 5. Juli 1957 zugestellt.
Das Sozialgericht (SG) hat die gegen den "Zulassungsausschuß für Zahnärzte und Dentisten in B... bzw. dessen Widerspruchsstelle für Sozialversicherungszahnärzte und Dentisten" erhobene Klage durch Urteil vom 4. Juni 1958, in dem nur der Zulassungsausschuß als Beklagter bezeichnet ist, abgewiesen. Die durch den Prüfungsausschuß in 14 Fällen festgestellten gröblichen Pflichtverletzungen und die mangelhafte Karteiführung rechtfertigten die angefochtenen Verwaltungsakte nach § 25 Abs. 1 d und Abs. 3 der B... Zulassungsordnung für Sozialversicherungszahnärzte und Sozialversicherungsdentisten vom 8. Mai 1951 (GVOBl. 1951 S. 351).
Das Landessozialgericht (LSG) hat auf die Berufung des Klägers durch Urteil vom 24. Juni 1960 das Urteil des SG und die Bescheide des Zulassungsausschusses vom 22. November 1956 und der Widerspruchsstelle vom 13. Mai 1957 aufgehoben und den Beklagten verurteilt, dem Kläger die außergerichtlichen Kosten beider Rechtszüge zu erstatten; es hat die Revision zugelassen.
Nach Auffassung des LSG haben die Zulassungsinstanzen und das SG zu Unrecht ihrer Entscheidung die Vorschriften der Berliner Zulassungsordnung zugrunde gelegt. Seit dem Inkrafttreten der Zulassungsordnung für Kassenzahnärzte vom 18. Mai 1957 (ZO-Zahnärzte), d.h. seit 1. Juni 1957 sei § 368 a Abs. 6 der Reichsversicherungsordnung (RVO) auf anhängige Verfahren anwendbar; nach Art. 4 § 11 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über Kassenarztrecht (GKAR) seien die bisherigen Vorschriften weiter anzuwenden, soweit sie für die beteiligten Ärzte günstiger seien. Das Zulassungsentziehungsverfahren sei am 1. Juni 1957, dem Tage des Inkrafttretens der Zulassungsordnung für Kassenzahnärzte, noch anhängig gewesen, denn der angefochtene Beschluß der Widerspruchsstelle sei erst am 5. Juli 1957 dem Kläger zugestellt worden. Ferner sei die Zulassungsordnung für Kassenzahnärzte, nach der bei gröblicher Pflichtverletzung die Zulassung entzogen werden kann, für den Kläger günstiger als die B... Zulassungsordnung für Sozialversicherungszahnärzte; denn nach § 25 Abs. 1 der Berliner Zulassungsordnung "ist" die Zulassung bei gröblicher Pflichtverletzung zu entziehen, und nur die Dauer der Entziehung ist nach § 25 Abs. 3 in das Ermessen der Zulassungsinstanzen gestellt. Somit hätte dem Kläger die Zulassung nur im Rahmen einer Ermessensentscheidung nach § 368 a Abs. 6 RVO entzogen werden dürfen, wenn er seine kassenärztlichen Pflichten gröblich verletzt hätte (§ 368 a Abs. 6 GKAR). Das LSG hat die Feststellungen des Prüfungsausschusses für die Abrechnungen Vierteljahre IV/1954 und I bis III 1955 übernommen, wie sie im Honorarprüfungsverfahren ermittelt und im Prüfbericht über das Ergebnis der Nachuntersuchung vom 4. Januar 1956 dargelegt sind. Aus diesem Sachverhalt (a - d der Zusammenfassung) ergebe sich nicht, daß die vom Kläger zum Teil eingeräumten Verletzungen kassenzahnärztlicher Pflichten gröblich im Sinne des § 368 a Abs. 6 GKAR seien. Die bisher nach § 25 Abs. 3 der Berliner Zulassungsordnung mögliche Prüfung der Verhältnismäßigkeit zwischen den als gröblich gewerteten Pflichtverletzungen und der Entziehung auf Zeit scheide aus, weil § 368 a Abs. 6 RVO eine Entziehung auf Zeit nicht mehr zulasse. Nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSG) wahre schon das Gesetz den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Mittel durch die Bestimmung, daß die Pflichtverletzung gröblich sein müsse, um die unbefristete Entziehung zu rechtfertigen. Da die Entziehung das verfassungsrechtlich geschützte Grundrecht des Eigentums (Art. 14 Grundgesetz - GG -) einschränke und dem Kassenzahnarzt meist auch die wirtschaftliche Existenz nehme (Art. 12 GG), so müsse § 368 a Abs. 6 RVO so ausgelegt werden, daß er sich in den verfassungsrechtlichen Grenzen der Art. 12, 14 GG halte. Die Zulassung zur Kassenpraxis sei eine Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 GG, die eine Entziehung wegen gröblicher Pflichtverletzung zwar nicht ausschließe; je einschneidender jedoch die Freiheit der Berufsausübung beengt werde, desto höher müßten die Anforderungen an die Dringlichkeit der öffentlichen Interessen sein, die zur Rechtfertigung solcher Beengung ins Feld geführt werden, wie das Bundesverfassungsgericht ausgeführt habe. Die Entziehung sei daher nur gerechtfertigt, wenn sie durch besonders wichtige dringende Interessen der Allgemeinheit erforderlich werde, die anders nicht geschützt werden könnten. Erst wenn kein anderes Mittel ausreiche, die geordnete kassenzahnärztliche Versorgung sicherzustellen, sei die Entziehung notwendig und damit die Pflichtverletzung gröblich im Sinne des § 368 a Abs. 6 RVO. Der Einwand, der Zahnarzt könne trotz der Entziehung später neu zugelassen werden, greife nicht durch. Durch die Entziehung werde zunächst die Kassenpraxis zerstört und in ein eigentumsähnliches Recht eingegriffen und der Kassenzahnarzt verhindert, seinen Beruf als frei praktizierender Zahnarzt voll auszuüben. Die Regelung lasse erkennen, daß der Zulassungsausschuß erst über solche Verstöße zu entscheiden habe, für die disziplinare Strafbefugnis nicht mehr ausreiche; die Verwaltung müsse das mildeste Erfolg versprechende Mittel wählen. Allein die Ungeeignetheit zum Kassenarzt könne es nach der Rechtsprechung des BSG (Bd. 10, 292, 297, 298) rechtfertigen, den Versicherten den von ihnen zur Behandlung gewählten Arzt zu entziehen. Der Kläger sei jedoch imstande und willens, die Ordnung des Kassenarztrechts einzuhalten, denn er werde, wie schon der Zulassungsausschuß ausgesprochen habe, aus dem Verfahren die erforderliche Lehre ziehen. Die Pflichtverletzungen seien nicht derart, daß die disziplinare Strafbefugnis nicht ausreichen würde, den Kläger zu veranlassen, seine kassenzahnärztliche Tätigkeit ordnungsgemäß auszuüben. Die Pflichtverletzungen, wie sie sich aus dem Prüfungs- und Zulassungsverfahren ergäben, seien somit nicht gröblich im Sinne des § 368 a Abs. 6 RVO. Die Zulassungsbehörden hätten den Antrag auf Entziehung der Zulassung ablehnen müssen (§ 27 ZO-Zahnärzte). Da die Voraussetzungen zur Entziehung fehlten, seien die Verwaltungsakte in vollem Umfange aufzuheben, ohne daß das LSG noch darauf hätte eingehen müssen, daß eine befristete Entziehung unzulässig ist.
Gegen das Urteil des LSG hat der beklagte Zulassungsausschuß rechtzeitig Revision eingelegt und sie - nach Verlängerung der Begründungsfrist - rechtzeitig begründet. Nachdem auf Anregung des Revisionsgerichts (§ 106 SGG) alle Beteiligten sich damit einverstanden erklärt haben, daß die Klage - statt wie bisher gegen den Zulassungsausschuß - gegen den Berufungsausschuß für Kassenzahnärzte gerichtet wird und der Berufungsausschuß die bisherige Prozeßführung genehmigt hat, ist er als Beklagter, Berufungsbeklagter und Revisionskläger in das Verfahren eingetreten.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Landessozialgerichts Berlin vom 24. Juni 1960 aufzuheben und die Berufung gegen das Urteil des Sozialgerichts Berlin vom 4. Juni 1958 zurückzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Der Beklagte rügt,
1. das LSG verletze die Vorschriften des § 368 a Abs. 6, § 368 m Abs. 4 RVO, Art. 4 § 11 GKAR und § 27 der ZO-Zahnärzte. Es berufe sich zu Unrecht auf das Urteil des BSG vom 30. Oktober 1959 (BSG 10, 292).
2. Die Zulassungsinstanzen und das SG hätten mit Recht § 25 der B... Zulassungsordnung für Sozialversicherungszahnärzte angewandt. Es komme nicht darauf an, daß der Beschluß der Widerspruchsstelle erst am 5. Juli 1957 zugestellt worden sei, ergangen - nämlich beschlossen - seien beide Verwaltungsakte der Zulassungsinstanzen schon vor dem 1. Juni 1957.
3. Das LSG habe den Entziehungstatbestand rechtsirrig beurteilt und sich zu Unrecht auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 23. März 1960 (BVerfG 11, 30) berufen, das sich mit dem Beginn, nicht aber mit der Beendigung der Kassenzulassung befasse. Aus dem Urteil könne das Gericht nicht auf die Zulässigkeit von Entziehungsgründen schließen; es dürfe nicht an den Begriff der gröblichen Pflichtverletzung einen einengenden ("strengeren") Maßstab anlegen, indem es einen Verstoß nur dann als gröblich ansehe, wenn Disziplinarmittel nicht ausreichten, die kassenärztliche Versorgung sicherzustellen. Maßgebend sei, ob die Ordnung und das Vertrauensverhältnis grob gestört wurden, während es auf subjektive Verschuldensmomente erst in zweiter Linie ankomme. Der unstreitige Sachverhalt rechtfertige die Entziehung, das Gesetz verlange keine Ungeeignetheit des Kassenzahnarztes als Voraussetzung einer Entziehung.- Verfehlt sei auch die Meinung des LSG, das Disziplinarverfahren sei eine Art Vorstufe zum Entziehungsverfahren, das eine Entziehung ausschließe, wenn es zum Ziele führe.- Wenn entgegen der Meinung der Revision auf den Streitfall die ZO-Zahnärzte vom 28 Mai 1957 anzuwenden sei, müßte geprüft werden, ob die nach der Berliner Zulassungsordnung beschlossene Entziehung auf bestimmte Zeit in eine unbefristete Entziehung umgedeutet werden könne. Die bürgerlich-rechtlichen Grundsätze der Konversion (§ 140 Bürgerliches Gesetzbuch - BGB -) könnten auf das öffentliche Recht übertragen werden, ohne daß das Gericht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens der Verwaltung zu setzen brauchte. - Schließlich sei die Ansicht des LSG unrichtig, die angefochtenen Beschlüsse stellten eine Strafmaßnahme dar. - Nicht statthaft sei es, die Auswirkung der Entziehung für die Beurteilung der sie rechtfertigenden Verfehlungen heranzuziehen. Die teleologische Betrachtungsweise sei abzulehnen; die Rechtsgüterabwägung entspreche nicht dem Sinngehalt der Art. 12 und 14 GG. Nachdem die Sperre der Verhältniszahl gefallen sei, sei gerade eine strengere Beurteilung des Fehlverhaltens geboten; denn nunmehr sei die Überwachung der Kassenzahnärzte schwieriger und umfangreicher geworden.
Die beigeladene Allgemeine Ortskrankenkasse B... hat sich den Ausführungen des Revisionsklägers - des Beklagten - angeschlossen. Die Entziehung der Zulassung sei kein Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit. In der Person des Bewerbers liegende Zulassungserfordernisse und Entziehungsgründe seien keine Beschränkung der Berufsfreiheit, sondern beträfen die Berufsausübung. Die Ansicht des Berufungsgerichts, die Vorschriften über die Entziehung der Zulassung wegen gröblicher Pflichtverletzung seien so auszulegen, daß sie sich in den verfassungsmäßigen Grenzen hielten, sei rechtsirrtümlich; die Entziehung der Zulassung sei auch keine Enteignung i.S. des Art. 14 GG.
Der Kläger hält die Ausführungen des Berufungsgerichts für zutreffend; nur schwerwiegende, außerordentliche Pflichtverletzungen, die der Einschränkung der Berufsausübung äquivalent sind, seien gröblich, das habe das LSG zutreffend erkannt und richtig beurteilt.
Die Revision ist begründet.
Der Streit, ob die Zulassungsbehörden oder die materiellrechtlich beteiligten Körperschaften zur Prozeßführung befugt sind, wurde durch § 70 Nr. 4 SGG (idF des Art. 2 Nr. 3 GKAR) für das Sozialgerichtsverfahren beendet. Danach steht den Berufungsausschüssen in Zulassungssachen das ausschließliche Prozeßführungsrecht zu (BSG 6, 278 [280]). Die Klage ist daher nunmehr zutreffend gegen den Berufungsausschuß für Kassenzahnärzte gerichtet, auf den das gegen den Bescheid der Widerspruchsstelle vom 13. Mai 1957 gerichtete Verfahren nach Art. 4 § 11 Abs. 2 Satz 2 GKAR übergegangen ist.
Gegenstand der Klage ist nach § 95 SGG der Entziehungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Mai 1957. Nach welchem Recht über die Rechtmäßigkeit oder Fehlerhaftigkeit dieses Widerspruchsbescheides zu entscheiden ist, hängt davon ab, wann er erlassen ist. Da der angefochtene Verwaltungsakt ohne mündliche Verhandlung und Verkündung ergangen ist, so ist er mit der Beschlußfassung und Unterschrift der Mitglieder der Widerspruchsstelle zunächst nur im inneren Dienstbetrieb entstanden. In diesem Stadium ist eine Aufhebung oder Änderung durch wiederholte Beschlußfassung - jedenfalls bei nachträglicher Rechtsänderung - noch möglich (von Turegg: Lehrb. d. Verwaltungsrechts 3. Aufl. S. 115; Wolff, Verwaltungsrecht I 4. Aufl. S. 265; Eyermann-Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung § 52 Anm. 16; Forsthoff, Lehrb. d. Verwaltungsrechts, 1. Band, 8. Aufl. S. 202; Ule, DVBl 1961 S. 871 unter II). Der Verwaltungsakt ist als solcher erst existent, wenn er von dem dadurch Betroffenen hat zur Kenntnis genommen werden können, wenn er ihm mitgeteilt, hier zugestellt worden ist. Dieser Zeitpunkt ist maßgebend für das anzuwendende Recht. In B... galt die Zulassungsordnung für Sozialversicherungszahnärzte vom 30. März 1951 (GVBl S. 351) mit ihren Änderungen und Ergänzungen bis zum Inkrafttreten der ZO-Zahnärzte vom 28. Mai 1957, die in Berlin mit Wirkung vom 1. Juni 1957 in Kraft getreten ist (GVBl S. 669). Seit diesem Tage ist auch § 368 a Abs. 6 RVO in Berlin anzuwenden (BSG 10, 292, 294). Da der Widerspruchsbescheid erst am 5. Juli 1957 dem Kläger zugestellt wurde, ist seine Rechtmäßigkeit nach § 368 a Abs. 6 RVO und der ZO-Zahnärzte von 1957 zu prüfen; denn nach dem Vorbehalt des Art. 4 § 11 Abs. 2 letzter Halbsatz GKAR sind auf anhängige Verfahren die bisherigen Vorschriften nur dann anzuwenden, wenn sie für die beteiligten Ärzte günstiger sind. Nach § 368 a Abs. 6 RVO, § 27 Satz 1 ZO-Zahnärzte "kann" die Zulassung entzogen werden, wenn eine gröbliche Pflichtverletzung festgestellt ist, während sie nach Berliner Zulassungsrecht entzogen werden mußte, und zwar nach dem Ermessen der Zulassungsinstanzen mit oder ohne zeitliche Begrenzung (§ 25 Berl. ZulO). Das neue Recht räumt somit den Zulassungsinstanzen Ermessensfreiheit ein (BSG 7, 129 [138]; 10, 292 [295]), von der Entziehung ganz abzusehen, selbst wenn der Zahnarzt seine kassenzahnärztlichen Pflichten gröblich verletzt hat. Die neue Regelung ist daher für die betroffenen Ärzte günstiger, wie der erkennende Senat in seiner Entscheidung BSG 10, 192 [294 - 299] näher dargelegt hat.
Nach dem somit anzuwendenden Bundesrecht ist eine Entziehung der Zulassung auf eine bestimmte Zeit nicht mehr zulässig (BSG 10, 292, 295). Da bei zeitlicher Begrenzung die Zulassung nach Ablauf der gesetzten Frist ohne neue Zulassung wieder aufleben würde, wäre sie der Sache nach nichts anderes als ein Ruhen. Die Voraussetzungen für einen Ruhensbeschluß sind aber erschöpfend in § 368 a Abs. 5 RVO aufgezählt. - Abzulehnen ist auch die Ansicht des Beklagten, daß die nach der Berliner Zulassungsordnung auf bestimmte Zeit beschlossene Entziehung nach Inkrafttreten des neuen Rechts entsprechend § 140 BGB in eine unbefristete Entziehung umgedeutet werden könne. Eine solche Konversion kann schon deshalb nicht angenommen werden, weil ein Anhalt dafür fehlt, daß die Widerspruchsstelle bei Anwendung neuen Rechts, d.h. durch Ermessensentscheidung, eine zeitlich nicht beschränkte Entziehung beschlossen hätte. Sie hat mit der befristeten Entziehung eindeutig ausgedrückt, daß sie eine unbefristete Entziehung der Zulassung, die auch nach dem von ihr angewandten B... Recht zulässig gewesen wäre, nicht aussprechen wollte; ob die Widerspruchsstelle die Entziehung bei Anwendung neuen Rechts, das ihr keine Wahl zwischen zeitlich beschränkter und zeitlich unbeschränkter Entziehung einräumt, als Ermessensentscheidung ausgesprochen hätte, steht dahin. - Die Entziehung der Befugnis zur Ausübung der Kassenpraxis durch den angefochtenen Verwaltungsakt ist somit schon deshalb rechtswidrig, weil sie nach § 368 a Abs. 6 RVO nicht auf Zeit ausgesprochen werden durfte.
Das angefochtene Urteil hat jedoch die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides nicht auf die unzulässige Befristung der Entziehung gestützt. Es hat vielmehr die - zeitlich begrenzte - Entziehung deshalb für rechtswidrig gehalten und deshalb die Entscheidungen der Zulassungsinstanzen über die Entziehung aufgehoben, weil nach seiner Auffassung das Verhalten des Klägers keine gröbliche Verletzung seiner kassenärztlichen Pflichten i.S. des § 368 a Abs. 6 RVO darstellt. Wäre diese Beurteilung des Verhaltens des Klägers zutreffend, so wäre in der Tat für eine Ermessensentscheidung über eine unbefristete Entziehung der Zulassung kein Raum. Indessen rechtfertigt der bisher vom LSG festgestellte Sachverhalt nicht seine Annahme, es liege keine gröbliche Pflichtverletzung vor. Der Vorderrichter hat seiner rechtlichen Beurteilung - ohne eigene Beweisaufnahme und ohne Anführung und Würdigung der Verfehlungen des Klägers im einzelnen - die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsausschusses (Nachuntersuchungen vom 4. Juni 1956) und des Zulassungsausschusses zugrundegelegt. Danach hat der Kläger in 14 Fällen die gegen ihn erhobenen Vorwürfe (Berechnung nicht oder nicht in der angegebenen Weise durchgeführter Behandlungen) zugegeben und nur in 3 Fällen seine "Verfehlungen" durch Irrtum zu entschuldigen versucht oder sie bestritten; außerdem hat seine Karteiführung nicht den vertraglichen Erfordernissen entsprochen. Wenn das LSG trotz solcher Verfehlungen - da aus dem Verhalten des Klägers, gegen den noch niemals disziplinarisch eingeschritten worden sei und der Besserung zugesagt habe, nicht auf Ungeeignetheit zur Ausübung kassenärztlicher Tätigkeit geschlossen werden könne - das Vorliegen einer gröblichen Pflichtverletzung verneint hat, so hat es den Begriff der "gröblichen Verletzung kassenärztlicher Pflichten" i.S. des § 368 a Abs. 6 RVO verkannt.
Eine irrtümliche Auslegung des Begriffs der gröblichen Pflichtverletzung durch das LSG ergeben seine Ausführungen über die seiner Auffassung nach durch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts notwendige einschränkende Interpretation dieses Begriffs. Es ist dem Vorderrichter zwar zuzustimmen, daß auch § 368 a Abs. 6 RVO verfassungskonform auszulegen ist, insbesondere also unter Beachtung des Grundrechts der Berufsfreiheit, wie es vom Bundesverfassungsgericht u.a. in der Entscheidung über die Verfassungswidrigkeit des § 368 a Abs. 1 (BVerfG 11, 30) verstanden worden ist. Die Möglichkeit, einem Kassenarzt die Zulassung wegen gröblicher Pflichtverletzung zu entziehen, stellt in der Tat eine Einschränkung der Berufsfreiheit dar, und zwar handelt es sich um eine subjektive Beschränkung der Berufsfreiheit, die - wenn sie auch nicht den "Zugang zum Beruf" selbst betrifft - doch in ihrer Wirkung, nämlich durch den Ausschluß von weiterer Berufstätigkeit, einer Beschränkung der "Berufswahl" i.S. des Art. 12 Abs. 1 GG gleichzuerachten ist. Die im Gesetz (§ 368 a Abs. 6 RVO) vorgesehene Möglichkeit, einen zugelassenen Kassenarzt von der weiteren Kassenarzttätigkeit auszuschließen, ist also nach Auffassung des Senats - entgegen der Meinung des LSG - nicht nur eine Regelung der Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG), die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts schon aus "vernünftigen Gründen des Gemeinwohls" zulässig wäre (BVerfG 7, 377, Leitsatz 6 a), sondern eine Einschränkung der Berufswahl - i.S. einer Einschränkung der Fortführung des gewählten Berufes -, die als subjektive "Zulassungsbeschränkung" nur "zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter" gerechtfertigt ist (so BVerfG 7, 377 Leitsatz 6 b und nunmehr Beschluß vom 17. Juli 1961 über die Verfassungsmäßigkeit des Befähigungsnachweises für das Handwerk, NJW 1961 S. 2011). Ob eine subjektive Berufsbeschränkung (hier § 368 a Abs. 6 RVO) diesen Erfordernissen genügt, ist nach der angeführten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. dazu W. Reuß, DVBl 1961 S. 865) von den Gerichten nur daraufhin nachzuprüfen, ob die öffentlichen Interessen, deren Schutz die gesetzliche Regelung dient, überhaupt Gemeinschaftswerte von so hohem Rang darstellen können, daß sie eine Einschränkung der freien Berufswahl rechtfertigen; den Anschauungen des Gesetzgebers hierüber darf der Richter die Anerkennung nur versagen, wenn sie offensichtlich fehlsam oder mit der Wertordnung des Grundgesetzes unvereinbar sind. Hiernach bestehen - wie auch das LSG annimmt - gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 368 a Abs. 6 RVO keine Bedenken. Diese Vorschrift dient dem Schutz der versicherten Patienten, indem sie - nach pflichtgemäßem Ermessen der Zulassungsinstanzen - Ärzte von der kassenärztlichen Betätigung ausschließt, die durch gröbliche Verletzung ihrer kassenärztlichen Pflichten ihre Ungeeignetheit zur Fortführung ihrer bisherigen Tätigkeit als Kassenarzt dargetan haben. Es ist dem LSG zuzustimmen, daß Verfehlungen eines Kassenarztes nur dann eine gröbliche Pflichtverletzung i.S. des § 368 a Abs. 6 RVO darstellen, wenn sie einen Rückschluß auf seine gegenwärtige Eignung als Kassenarzt zulassen, denn die Entziehung der Zulassung ist, wie der Senat in dem Urteil vom 30. Oktober 1959 BSG 10, 292, 298) eingehend dargelegt hat, nur gerechtfertigt, wenn sie im Interesse der kassenärztlichen Versorgung der Versicherten geboten ist. Entscheidender Gesichtspunkt für die Entziehung der Zulassung nach § 368 a Abs. 6 RVO ist die "Eignung des Arztes für die kassenärztliche Tätigkeit" (BSG 10, 298), mag die Entziehung auch zugleich die Wirkung einer Ahndung einer Pflichtverletzung haben. Läßt die Pflichtverletzung des Kassenarztes nicht den Schluß zu, daß er - jedenfalls bis zu einer neuen Zulassung, auf die er, sofern und solange nicht gesetzliche Ausschließungsgründe vorliegen, einen Anspruch hat - für die Fortführung seiner kassenärztlichen Tätigkeit ungeeignet ist, so ist eine Entziehung der Zulassung wegen gröblicher Pflichtverletzung nicht zulässig; es bleibt dann zu prüfen, ob gegen ihn - zur Ahndung seines Verhaltens und auch zur Verhinderung weiterer Verfehlungen - disziplinarisch einzuschreiten ist (vgl. § 368 m Abs. 4 RVO). Indessen hat der Gesetzgeber bei dem engen Zusammenhang zwischen der gröblichen Pflichtverletzung, die zur Entziehung der Zulassung durch die Zulassungsinstanzen berechtigt (§ 368 a Abs. 6 RVO), und der nicht ordnungsmäßigen Erfüllung der kassenärztlichen Pflichten, die von der Kassenärztlichen bzw. Kassenzahnärztlichen Vereinigung disziplinarisch geahndet werden können (§ 368 m Abs. 4 Nr. 1 RVO), davon abgesehen, eine strenge Abgrenzung beider Verfahren vorzunehmen, zumal in beiden Verfahren die Beurteilung des Sachverhalts dem Ermessen - sei es der Zulassungsinstanzen, sei es der Kassenärztlichen Vereinigung (Kassenzahnärztlichen Vereinigung) - übertragen ist. Wird § 368 a Abs. 6 RVO in dem hier - und schon in BSG 10, 292 - dargelegten Sinne ausgelegt, so verstößt die damit gegebene subjektive Einschränkung des Grundrechts der Berufsfreiheit nicht gegen Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG, denn diese Einschränkung dient dem Schutz eines wichtigen "Gemeinschaftsgutes", nämlich der ordnungsgemäßen Durchführung der öffentlich-rechtlichen kassenärztlichen Versorgung im Interesse der Gesundheit der Versicherten und ihrer Angehörigen und damit der Volksgesundheit schlechthin. - In der Entziehung der Zulassung wegen gröblicher Pflichtverletzung nach § 368 a Abs. 6 RVO ist - entgegen der Meinung des LSG - auch keine Verletzung der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG zu sehen (vgl. BSG 5, 40). Diese Vorschrift des Kassenarztrechts stellt nur eine von Beginn der Zulassung an bestehende inhaltliche Begrenzung der Rechte des zugelassenen Arztes dar und ist daher nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zulässig (vgl. auch BSG 2, 201, 220; 5, 246, 249).
Wann eine gröbliche Verletzung kassenärztlicher Pflichten i.S. des § 368 a Abs. 6 RVO vorliegt, die auf die Ungeeignetheit des Arztes zu kassenärztlicher Tätigkeit schließen läßt, kann nicht allgemein gesagt werden. Sie wird in der Regel gegeben sein, wenn die gesetzliche Ordnung der kassenärztlichen Versorgung durch das Verhaltendes Arztes schwer gestört ist und die Vertrauensgrundlage für eine weitere Zusammenarbeit mit dem Kassenarzt (Kassenzahnarzt) fortgefallen ist. Die Ungeeignetheit als Kassenarzt braucht also nicht notwendig darin zu liegen, daß der Arzt nicht in der Lage oder nicht willens ist, die Versicherten sachgemäß zu behandeln, sie kann auch ihren Grund darin finden, daß der Arzt durch sein Verhalten - z.B. fehlerhafte Abrechnungen, mögen sie grob fahrlässig oder gar vorsätzlich herbeigeführt sein - das zur reibungslosen Durchführung der kassenärztlichen Versorgung als Verwaltungsaufgabe notwendige Vertrauensverhältnis insbesondere gegenüber den Organen der kassenärztlichen Selbstverwaltung so grob gestört hat, daß diesen eine weitere Zusammenarbeit mit dem Arzt nicht zuzumuten ist. Dabei kommt es aber immer auf die jeweils genau festzustellenden Umstände des Einzelfalles an. Das LSG hat den Begriff der gröblichen Pflichtverletzung verkannt, wenn es - entgegen der Auffassung beider Zulassungsinstanzen - trotz der besonders das Vertrauensverhältnis zu der Kassenzahnärztlichen Vereinigung und den Krankenkassen erheblich störenden falschen Abrechnungen und der mangelhaften Karteiführung die Ungeeignetheit des Klägers zur Fortführung seiner Kassenpraxis verneint hat, ohne im einzelnen Art und Umfang der Verfehlungen des Klägers und etwa vorhandene Entschuldigungsgründe näher festzustellen. Mit seinem Urteil hätte es, wenn es dabei bliebe, einer nach neuem Recht notwendigen Ermessensentscheidung der Zulassungsinstanzen über die Entziehung der Zulassung den Boden entzogen; denn da die Verwaltung bei Aufhebung eines Verwaltungsaktes durch Urteil an die Rechtsauffassung des Gerichts gebunden ist (vgl. BSG 8, 185, 190), wäre sie nicht berechtigt, über die beantragte Entziehung neu zu entscheiden. Da die bisherigen Feststellungen des LSG jedoch - wie dargelegt - nicht schon die Annahme rechtfertigen, daß der Kläger seine Pflichten als Kassenarzt nicht gröblich verletzt hat, vermögen die Gründe des Urteils die Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsaktes nicht zu tragen. Der angefochtene Verwaltungsakt ist jedoch - wie dargelegt - deshalb rechtswidrig und daher aufzuheben, weil die Widerspruchsstelle nicht nach § 368 a Abs. 6 RVO eine Ermessensentscheidung getroffen hat und den Kläger unzulässigerweise auf Zeit von der Ausübung seiner Praxis ausgeschlossen hat. Der Berufungsausschuß wird nunmehr, ohne an die rechtsirrtümlichen Gründe des Urteils des LSG gebunden zu sein, erneut, und zwar im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens, darüber zu befinden haben, ob die Verfehlungen des Klägers die Entziehung der Zulassung nach § 368 a Abs. 6 RVO, § 27 ZO-Zahnärzte rechtfertigen. Dabei wird er auch zu erwägen haben, ob noch nähere Feststellungen über die dem Kläger zur Last gelegten Verfehlungen und die von ihm vorgebrachten Entschuldigungen notwendig sind.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 193 SGG.
Fundstellen